Dobrovolný svazek obcí

DSO¹⁾ je po právní stránce vymezen ²⁾. Účelem DSO je ochrana a prosazování společných zájmů členských obcí.

DSO je právnickou osobou, jejíž členy mohou být pouze obce. Svazek obcí se stává právnickou osobou zápisem do rejstříku svazků obcí vedeného u krajského úřadu příslušného podle sídla svazku obcí. Rejstřík svazků obcí je veřejný, přičemž jeho součástí je sbírka listin, v níž je uložena smlouva o vytvoření svazku obcí spolu se stanovami a změnami těchto dokumentů.

K návrhu na zápis do rejstříku svazků obcí se přikládá smlouva o vytvoření svazku obcí spolu se stanovami. Z toho tedy vyplývá, že smlouva o vytvoření DSO a jeho stanovy jsou povinnými dokumenty, bez kterých DSO nelze vytvořit. Povinné náležitosti a obsah stanov je vymezen v § 50 odst. 2 zákona o obcích.

V této souvislosti je důležité zmínit se o orgánech DSO. Jednou z povinných náležitostí stanov je uvedení orgánů svazku obcí, způsob jejich ustavování, jejich působnost a způsob jejich rozhodování včetně určení nejméně tříčlenného orgánu svazku obcí, který schvaluje účetní závěrku svazku obcí sestavenou k rozvahovému dni podle ZÚ³⁾. Zákon o obcích dále nestanoví žádná bližší pravidla a konkrétní úprava tak závisí pouze na dohodě jednotlivých členských obcí. Je otázkou, nakolik je taková právní úprava vhodná a dostačující.

Jak vyplývá z § 50 zákona o obcích,

Svazek obcí je a to buď příslušný krajský úřad, nebo zadá přezkoumání auditorovi. Náklady na přezkoumání hradí ze svých rozpočtových prostředků.

Závěrečný účet spolu se zprávou o výsledcích přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok projedná příslušný orgán DSO do 30. června následujícího roku a přijme opatření k nápravě nedostatků.

Dalším důležitým právním předpisem souvisejícím s DSO je ⁴⁾. Z ustanovení § 1 odst. 2 tohoto zákona vyplývá, že úpravou tohoto zákona se řídí také DSO, pokud není výslovně stanoveno jinak. Z této skutečnosti podle mého názoru vyplývá, že pokud nějaká právní úprava hovoří o veřejném rozpočtu bez konkrétního označení, je nutné do této skupiny rozpočtů zahrnout také rozpočty DSO. Pokud se ale hovoří o veřejných rozpočtech s konkrétním vyjmenováním toho, o jaké rozpočty se jedná, potom je nutné řídit se touto konkrétní úpravou, např. § 29 odst. 1 ZDP⁵⁾.

upravuje § 38-39b zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Svazek obcí hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku obcí jeho členské obce podle stanov svazku obcí, a dále s majetkem, který získal svou vlastní činností. Lze tedy konstatovat, že z právního hlediska jsou v DSO dva druhy majetku, majetek vložený a majetek vytvořený. Naprosto zásadní je, že majetek vložený obcí do hospodaření svazku obcí zůstává ve vlastnictví obce, to má svůj dopad z pohledu účtování a daňového posouzení.

Co se týká majetku vloženého obcí do DSO, orgány svazku obcí s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, které na ně členská obec přenesla podle stanov svazku obcí. Majetková práva k vlastnímu majetku obcí, která jsou vyhrazena obecnímu zastupitelstvu, nelze převést na orgány svazku obcí.

Vzhledem k tomu, že na DSO se vztahují rozpočtová pravidla územních rozpočtů, je současně stanoveno, že DSO hospodaří podle svého rozpočtu a obsahem tohoto rozpočtu jsou příjmy a výdaje vyplývající z jeho činností v souladu s jeho stanovami. § 39 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů současně ukládá povinnost do rozpočtu zahrnout stanovený objem finančních prostředků účelově určených na spolufinancování programu nebo projektu Evropské unie, pokud se na jeho realizaci DSO podílí. Úprava § 39 odst. 4 dále stanoví pravidla pro zveřejňování návrhu na rozpočet DSO. Je stanovena minimální lhůta 15 dnů pro zveřejnění návrhu rozpočtu přede dnem jeho projednávání.

a s jeho finančními prostředky provádí orgán určený k tomu stanovami svazku obcí. Zprávy o výsledcích této kontroly předkládá svazek obcí zastupitelstvům členských obcí, čímž je zajištěna základní kontrola ze strany členských obcí. Úprava § 39 odst. 6 následně potom stanoví pravidla pro zveřejňování návrhu závěrečného účtu DSO včetně zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření, a to po dobu nejméně 15 dnů přede dnem jeho projednávání na zasedání příslušného orgánu svazku obcí. Závěrečný účet svazku obcí se předkládá zastupitelstvům členských obcí, a to neprodleně po jeho schválení v orgánu svazku obcí.

Z § 1 odst. 3 ZÚ vyplývá, že DSO patří mezi vybrané účetní jednotky, tedy účetní jednotky zapojené do zjišťování účetních záznamů pro potřeby státu. To znamená, že při vedení účetnictví se DSO budou řídit ⁶⁾ Z pohledu rozsahu vedení účetnictví je důležité upozornit na to, že DSO nepatří mezi účetní jednotky, u kterých ZÚ umožňuje v souladu s § 9 vedení účetnictví ve zjednodušeném rozsahu. Z této skutečnosti mimo jiné vyplývá, že DSO oceňují majetek a závazky reálnou hodnotou. Co se týká účetní závěrky, pokud jsou naplněny podmínky § 18 odst. 1 ZÚ, je DSO povinen sestavovat také přehled o peněžních tocích a o změnách vlastního kapitálu. Z této úpravy totiž vyplývá, že vybrané účetní jednotky sestavují přehled o peněžních tocích a o změnách vlastního kapitálu vždy, pokud k rozvahovému dni a za bezprostředně předcházející účetní období splní obě kritéria uvedená v § 20 odst. 1 písm. a) v bodech 1 a 2 ZÚ, přičemž těmito kritérii jsou aktiva celkově vyšší než 40 mil. Kč a roční úhrn čistého obratu vyšší než 80 mil. Kč. Stejně tak se na DSO vztahuje úprava § 21 ZÚ týkající se výroční zprávy.

Dalším důležitým právním předpisem, který se na DSO vztahuje, je ⁷⁾, což vyplývá ze znění § 2 této vyhlášky.

Z hlediska účetních předpisů je nutné také upozornit na ⁸⁾, a také na A v neposlední řadě je nutné doplnit, že z hlediska konkrétních postupů se účtování DSO řídí V souladu s § 36 odst. 1 ZÚ postupují vybrané účetní jednotky podle standardů vždy, jsou tedy pro ně povinné.

Poslední oblast, kterou bych se chtěl zabývat, je Domnívám se, že zejména po novelizaci ZDP provedené zákonným opatřením Senátu č. 344/2013 Sb.⁹⁾, se objevila z pohledu DSO řada problémů a výkladových nejasností.

Co je naopak nepochybné, je skutečnost, že v souladu s vymezením § 17a ZDP. Nejenom že naplňuje definici těchto poplatníků uvedenou v § 17a odst. 1 ZDP, ale je také výslovně uveden v důvodové zprávě k tomuto ustanovení. To tedy znamená, že z hlediska vymezení předmětu daně budou DSO postupovat podle § 18a ZDP a předmětem daně nebudou zejména:

Naopak předmětem daně budou vždy příjmy z reklamy, z členských příspěvků, z nájemného (s výjimkou nájmu státního majetku) a nově také z úroků. Co se týká úroků, nová úprava § 36 odst. 9 ZDP současně zavádí postup, kdy úrokový příjem z účtu bude zdaněn zvláštní sazbou daně ve výši 19%, jestliže plyne veřejně prospěšnému poplatníkovi, ovšem mimo jiné s výjimkou obcí a krajů. A tady vzniká první problém, zda je možné tuto úpravu aplikovat na DSO, pokud nejde aplikovat na obce. Je nepochybné, že DSO představuje odlišný právní subjekt, než jakým jsou obce, ovšem těžko se domnívat, jaký byl v této souvislosti úmysl zákonodárce. K uvedené problematice vydala Finanční správa ČR stanovisko¹⁰⁾, ve kterém vyjmenovává jak poplatníky, na které se tato úprava vztahuje, tak i poplatníky, u kterých ji aplikovat nelze, ovšem DSO nejsou výslovně uvedeni ani v jedné z těchto skupin poplatníků. Osobně se ale domnívám, že vyloučeni z této úpravy jsou pouze a výslovně obce, nikoliv tedy DSO.

Obdobný problém nastává také z hlediska aplikace § 20 odst. 7 ZDP, to znamená při snížení základu daně, které může uplatnit veřejně prospěšný poplatník s výjimkou obce, kraje, poskytovatele zdravotních služeb a profesní komory a poplatníka založeného za účelem ochrany a hájení podnikatelských zájmů svých členů, kteří nejsou organizací zaměstnavatelů. Obce jsou tedy opět z tohoto postupu vyloučeny. Důvodová zpráva k tomu uvádí, že daň z příjmů obcí a krajů je příjmem rozpočtu obce a kraje na základě rozpočtového určení daní. Případnou úpravou základu daně tak dochází pouze k administrativnímu snížení jejich příjmů. Obce a kraje podle důvodové zprávy z tohoto důvodu daňový benefit nevyužívali ani do konce roku 2013.

Opět se v tomto případě domnívám, že DSO má jiné právní postavení než obce a i z odůvodnění, které obsahuje důvodová zpráva, vyplývá, že u DSO je aplikace § 20 odst. 7 ZDP možná.

Dalším, o čem bych se chtěl zmínit, je Jak vyplývá z § 19b odst. 2 písm. b) bod 1 ZDP:

Otázkou opět je, zda je toto osvobození možné použít u DSO. Pokud opět vyjdeme z důvodové zprávy, ta k tomu uvádí, že u obcí a krajů se osvobození nenavrhuje z toho důvodu, že případná vykázaná daň z příjmů právnických osob těchto subjektů je příjmem jejich rozpočtu, a je proto nadbytečné provádět úpravy základu daně o osvobozené dary. Protože toto odůvodnění se DSO netýká, nevidím žádný důvod pro to, aby se DSO jako veřejně prospěšných poplatníků toto osvobození netýkalo. Je ale nutné dbát na přesné dodržení podmínek, tj. zejména využití darů (bezúplatných příjmů) na stanovené účely, což může být v případě některých DSO problém. Ale jinak by osvobození bezúplatných příjmů u DSO mělo přicházet v úvahu.

Poslední úpravou, na kterou bych chtěl upozornit, je ustanovení § 29 odst. 1 ZDP, které stanovuje vstupní cenu u hmotného majetku. Podle této úpravy se vstupní cena hmotného majetku snižuje o poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtů obcí a krajů, státních fondů, regionální rady regionu soudržnosti, o poskytnuté prostředky (granty) přidělené podle zvláštního právního předpisu, o poskytnuté granty Evropských společenství, o poskytnuté , příspěvky a podpory z veřejných rozpočtů a jiných peněžních fondů cizího státu s výjimkou peněžních fondů spravovaných podnikatelskými subjekty se sídlem nebo bydlištěm v zahraničí (dále jen „veřejné zdroje“), poskytnuté na jeho pořízení nebo na jeho technické zhodnocení, pokud se tyto prostředky neúčtují podle účetních předpisů ve prospěch výnosů (příjmů). Je otázkou, zda tato úprava dopadá i na případy, kdy jsou či příspěvky na pořízení hmotného majetku poskytnuty z rozpočtu DSO. Výčet zdrojů, z nichž poskytnuté snižují vstupní cenu, je a konečný a osobně jsem přesvědčen, že rozpočet DSO mezi nimi není. Sice lze přisvědčit tomu, že rozpočet DSO patří mezi veřejné rozpočty, ale veřejné rozpočty se váží k cizím státům, nikoliv k ČR. Jestliže tedy DSO poskytne ze svého rozpočtu dotaci na pořízení hmotného majetku, vstupní cena by se o tuto dotaci snižovat neměla.

Výše jsme shrnuli základní právní úpravu, která přímo souvisí s dobrovolnými svazky obcí. Domnívám se, že tato oblast je nedostatečně právně upravena a do budoucna je nezbytné tuto právní úpravu zpřesnit a doplnit.