Elektronická správa daní

Vydáno: 34 minut čtení

Motto: „Kdo bojuje, může prohrát, ale kdo nebojuje, už prohrál.“ V současnosti by zřejmě jen málokdo nebyl ochoten alespoň připustit, že informační a komunikační technologie (ICT/IT) patří k hnacím silám významných změn celé společnosti, které se nevyhýbají ani oblasti daní. To na jedné straně v praxi znamená, že státy a jejich daňové správy čelí významným problémům při výběru daní z nových, na tyto nové technologie navázaných, forem podnikatelských aktivit a na straně druhé se státy a jejich daňové správy snaží využít internetu ve svůj prospěch, například pomocí povinné elektronické komunikace daňových subjektů, či přímo sofistikované automatizace procesu výběru daní. S tím se samozřejmě pojí otázka, jak na tuto situaci, na tyto výzvy a zájmy, reaguje a má reagovat (nebo jim čelit) daňové právo. Někdy bývá zmiňován teoretický koncept (model) s názvem „digitální biosféra“1), na kterém je pak dokumentováno, že v této situaci by se mělo daňové právo snažit chránit normy reálného světa, například snahu zachovat neutrální daňové zacházení mezi tradičními obchodními činnostmi a elektronickým způsobem obchodování, přičemž by se právní normy měly vyrovnat s povahou internetové sítě, aniž by přitom významně narušily hodnoty kyberprostoru (například ochrana soukromí a bezpečnost dat). V základu konceptu digitální biosféry stojí úvaha, že internet se pro analytické účely dělí do dvou komponent. Síť - fyzická infrastruktura sítě a související softwarové protokoly a kyberprostor - komerční a komunikační fóra vzniklá v důsledku sítě. Globální, nehmotná a široce anonymní podstata sítě v kombinaci s digitálním zbožím a informační ekonomikou, přináší pro daňové správy mnoho problémů a výzev. Některá, pro daňové správy efektivní řešení, jako například na internetu založený automatický systém výběru daní, mohou být pro někoho neakceptovatelná pro rozsah, jakým poškozují klíčové hodnoty kyberprostoru (například soukromí či anonymitu). Za výše uvedené situace tak nepřekvapí, že daňové správy se snaží „bojovat s ohněm za pomoci ohně“, tedy prostřednictvím používání a podněcováním k používání internetových technologií pro automatizaci a digitalizaci výběru daní. Tento proces má ovšem (nejen v ČR) mnohá úskalí a nejasnosti; na některé z nich jsme se zaměřili v následujících řádcích.

Elektronická správa daní
Milan
Vodička,
daňový poradce, ev. č. 1366
Ing.
Roman
Landgráf
daňový poradce, ev. č. 1284
 
1 Trendy a fakta
Když se ohlédneme za posledními deseti lety správy daní, najdeme několik zásadních proměn a milníků, jako např. přijetí zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen „daňový řád“), coby klíčové zákonné normy, zprovoznění systému datových schránek jako primárního místa pro doručování nebo přizpůsobování se novému občanskému zákoníku. Současně ale také nelze přehlédnout výrazný posun od papírové podoby k podobě elektronické neboli digitální. To se týká jak komunikace ve smyslu podání či doručování správci daně, tak i vedení spisu, archivace písemností atd. Dobře pozorovatelným trendem je přitom postupné prosazování elektronické formy jako jediné přípustné, tedy to, co bylo možností, stává se nezbytností.
Četnost elektronických podání má jasně rostoucí tendenci, meziroční nárůst v roce 2014 ve srovnání s rokem 2013 přesáhl jen na Daňovém portálu 50%2) a tento trend dále pokračuje. Také díky novele daňového řádu účinné od 1. ledna tohoto roku, která v § 72 odst. 4 stanovila elektronickou formu tzv. formulářových podání3) povinnou pro celou řadu daňových subjektů4), není překvapením, že za první pololetí roku 2015 dosáhl počet elektronických podání na Daňovém portálu již takřka 2,5 milionu, což představuje 80% ve srovnání s počtem za celý předchozí kalendářní rok.
Ve světle uvedeného je nepochybné, že komunikace s daňovou správou s sebou přináší informační technologie jako nástroj a prostředek, který je nezbytné zvládnout a rutinně používat.
Tabulka č. 1: Počet některých vybraných elektronických podání vůči správci daně za rok 2014
 I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I                  I   Podání s    I S ověřenou I Nepodepsané I Prostřednictvím I  Celkem   I I                  I elektronickým I identitou  I    podání   I  dat. schránky  I           I I                  I   podpisem    I  podatele  I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Daň z přidané    I       632 609 I     32 170 I     837 217 I       1 375 558 I 2 877 554 I I hodnoty          I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Výpis z evidence I       258 950 I     11 059 I     411 205 I         574 227 I 1 255 441 I I dle § 92a ZDPH   I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Souhrnné hlášení I       133 135 I      5 391 I     113 171 I         310 041 I   561 738 I I VIES             I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Přiznání k dani  I        30 506 I        399 I      41 130 I          32 094 I   136 223 I I z příjmů FO      I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Přiznání k dani  I        29 997 I        694 I      12 448 I          59 265 I   102 404 I I z příjmů PO      I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Vyúčtování daně  I        40 025 I        156 I      32 838 I          76 944 I   149 963 I I z příjmů ze ZČ   I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Daň vybíraná     I        30 024 I        108 I      20 820 I          57 293 I   108 245 I I srážkou          I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I I Elektronická     I     1 435 147 I     65 350 I   1 608 021 I       3 884 726 I 6 993 244 I I podání celkem    I               I            I             I                 I           I I------------------I---------------I------------I-------------I-----------------I-----------I 
Zdroj: Zpráva o činnosti Finanční správy a Celní správy ČR za rok 2014, dostupné na http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/regulace/dane/danova-statistika/2014/zprava-o-cinnosti-financni-spravy-cr-a-c-22059
Z výše uvedené tabulky vyplývá několik zajímavých informací:
-
Jasně dominantní je oblast daně z přidané hodnoty, do níž spadá takřka 67% všech elektronických podání.
-
Více než polovina, konkrétně 55,6% podání bylo uskutečněno prostřednictvím datových schránek, a to i přesto, že na Daňovém portálu již není nezbytné disponovat elektronickým podpisem.
-
Nezanedbatelný podíl 23% mají stále podání bez elektronického podpisu nebo ověřené identity podatele, která musí být v souladu s § 71 odst. 3 daňového řádu následně potvrzena ve lhůtě pěti dnů.
A při pohledu do blízké budoucnosti je možné ke zmíněným bodům navíc poznamenat, že:
-
Pro oblast DPH přibude od 1. ledna 2016 další (obsáhlý) výkaz - kontrolní hlášení - podávané právnickými osobami měsíčně, fyzickými osobami v termínu pro podání přiznání, tedy měsíčně nebo čtvrtletně.
-
Ze strany finanční správy je zřejmá snaha omezit (anebo zamezit) použití datových schránek pro daňová tvrzení, rozuměj přiznání, hlášení a vyúčtování. Příslušné ustanovení se objevilo v návrhu novely zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (dále „ZDPH“) a bylo změněno na základě připomínek řady organizací, včetně Komory daňových poradců.
-
Podání bez identifikace podávajícího, tzn. bez elektronického podpisu nebo ověřené identity je v případě daňových tvrzení možné již jen do konce roku 2015, a i to na základě určité benevolence státní správy, která tento postup dočasně umožnila, byť neodpovídá doslovnému současnému znění § 72 daňového řádu.5)
 
2 Aktuální legislativní stav
Shrňme nejprve alespoň stručně současnou právní úpravu elektronické komunikace v daňovém řízení. Probíhá formou doručování správcem daně anebo opačným směrem jako podání směřující vůči správci daně.
 
2.1 Elektronické doručování správcem daně
Pokud je doručováno správcem daně, je směrodatným ustanovení § 39 daňového řádu, které stanoví, jak má být postupováno:
Způsoby doručování
(1) Správce daně doručuje písemnost
a)
při ústním jednání nebo při jiném úkonu, nebo
b)
elektronicky.
(2) Není-li možné doručit písemnost podle odstavce 1, doručí ji správce daně prostřednictvím zásilky doručované
a)
provozovatelem poštovních služeb,
b)
úřední osobou pověřenou doručováním, nebo
c)
jiným orgánem, o němž to stanoví zákon.
Definovány jsou tedy dvě základní cesty, a to doručení při osobním kontaktu anebo elektronicky. Pouze, pokud by nebyla ani jedna z nich k dispozici, může být použito zásilky. Jen na okraj podotkněme, že v případě, kdy by to správce daně učinil v nepříhodné situaci, např. odešle výzvu v listinné podobě prostřednictvím České pošty subjektu, který má zpřístupněnu datovou schránku, nemusí to nutně vést k neúčinnosti doručení, případně nezákonnosti daňového řízení.
Dlouhodobě je v judikátech Nejvyššího správního soudu6) preferována materiální funkce doručení, tedy to, aby byli účastníci řízení primárně včas informováni, přičemž nedodržení formy písemnosti je posuzováno jako druhotné. V případě zmíněné výzvy doručené prostřednictvím provozovatele poštovních služeb je tedy rozhodující, zda se účastník řízení s výzvou seznámil a pokud je z jeho konání zřejmé, že k tomu došlo, není listinná podoba na závadu.
O elektronickém doručování hovoří § 42 daňového řádu a je při tom velmi lakonický:
Elektronické doručování
Doručování prostřednictvím datové schránky
Osobě, která má zpřístupněnu datovou schránku, se doručuje elektronicky podle jiného právního předpisu.
Odkaz uvedený v tomto ustanovení směřuje na klíčovou normu pro datové schránky, tedy zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále jen „ZoEÚ“), podle něhož se v těchto případech postupuje.7)
V ZDPH je v souvislosti se zvláštním režimem jednoho správního místa (tzv. MOSS - Mini One Stop Shop) dána správci daně možnost využít pro doručování také adresu elektronické pošty (email) v případě, že daňový subjekt nemá datovou schránku. Příslušná úprava je obsažena v § 110k odst. 1 písm. b) ZDPH. Ve znění účinném od 1.1.2016 pak možnost doručování prostřednictvím emailu plátci, který nemá datovou schránku, najdeme také v § 101g odst. 4 písm. b) ZDPH pro případ výzvy související s kontrolním hlášením.
 
2.2 Elektronické podání vůči správci daně
Podání upravuje § 71 daňového řádu, kde je elektronická forma zahrnuta pod pojem datová zpráva:
(1) Podání lze učinit písemně, ústně do protokolu nebo datovou zprávou
a)
podepsanou uznávaným elektronickým podpisem,
b)
odeslanou prostřednictvím datové schránky, nebo
c)
s ověřenou identitou podatele způsobem, kterým se lze přihlásit do jeho datové schránky.
(2) Písemná podání a podání ústně do protokolu musí být podepsána osobou, která podání činí.
(3) Účinky podání má rovněž úkon učiněný vůči správci daně za použití datové zprávy bez uznávaného elektronického podpisu nebo za použití jiných přenosových technik, které je správce daně způsobilý přijmout, pokud je toto podání do 5 dnů ode dne, kdy došlo správci daně, potvrzeno nebo opakováno způsobem uvedeným v odstavci 1; tuto lhůtu nelze prodloužit ani navrátit v předešlý stav.
Jako prostředek k odeslání elektronického podání lze volit mezi daňovým portálem (EPO) anebo systémem datových schránek (ISDS), obě možnosti jsou v současné době používány zhruba se stejnou intenzitou (viz tabulka v kapitole 1).
Pro některá podání (vžil se pro ně název „formulářová“) definovaná v § 72 odst. 1 daňového řádu je vyžadován speciální režim ve smyslu striktního dodržení shody ať již s tiskopisem Ministerstva financí, pokud jsou v listinné podobě anebo se zveřejněným formátem a strukturou, jestliže mají elektronickou podobu datové zprávy podle § 72 odst. 3:
(1) Přihlášku k registraci, oznámení o změně registračních údajů, řádné daňové tvrzení nebo dodatečné daňové tvrzení lze podat jen na tiskopise vydaném Ministerstvem financí nebo na tiskovém výstupu z počítačové tiskárny, který má údaje, obsah i uspořádání údajů shodné s tímto tiskopisem.
(2) V tiskopisech a v nich vyznačených přílohách, které jsou součástí podání, lze požadovat pouze údaje nezbytné pro správu daní.
(3) Podání podle odstavce 1 lze učinit i datovou zprávou ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně odeslanou způsobem uvedeným v § 71 odst. 1 nebo 3. Možnost postupovat elektronickou cestou je od 1. ledna 2015 pro některé daňové subjekty definována jako povinnost, a to zněním nového odstavce v § 72:
(4) Má-li daňový subjekt nebo jeho zástupce zpřístupněnu datovou schránku nebo zákonem uloženou povinnost mít účetní závěrku ověřenou auditorem, je povinen podání podle odstavce 1 učinit pouze datovou zprávou ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně odeslanou způsobem uvedeným v § 71 odst. 1.
Řada nejasností, jak správně aplikovat toto nové ustanovení daňového řádu, byla odstraněna při jednání Koordinačního výboru na půdě GFŘ8) a dále posléze zveřejněnou Metodickou pomůckou GFŘ k povinnému elektronickému podávání č. j.: 14829/15/7100-40123-010450.9) Uvedená povinnost postupovat v případě předmětných podání elektronicky nemusí být nezbytně splněna, připouští to taktéž od počátku tohoto roku novelizované ustanovení § 74 pojednávající o vadách podání:
(4) Pokud vada podání spočívá pouze v tom, že podání bylo učiněno jinak než elektronicky, ačkoliv mělo být učiněno elektronicky, hledí se na něj jako na podání bez vady; to platí pouze pro podání, u nichž tuto skutečnost správce daně předem zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup10).
Ovšem nelze současně nezmínit v § 247a daňového řádu nově definované sankce pro případ nesplnění povinnosti nepeněžité povahy:
(2) Daňovému subjektu vzniká povinnost uhradit pokutu ve výši 2000 Kč, pokud učinil podání podle § 72 odst. 1 jinak než elektronicky, ačkoli byl povinen jej učinit elektronicky.
...
(4) Správce daně kromě pokuty podle odstavce 2 uloží pokutu do 50000 Kč, pokud daňový subjekt nesplněním povinnosti učinit podání elektronicky závažně ztěžuje správu daní.
Využít povinně digitální podobu podání ukládá nejen daňový řád, ale i některé další daňové předpisy, především ZDPH, podle něhož lze pouze elektronicky podat:
-
podle § 101a odst. 1 a 2 daňová přiznání a hlášení včetně příloh, dále přihláška k registraci a oznámení o změně registračních údajů11)
-
výpis z evidence pro daňové účely podle § 92a odst. 5 v případě plátce, který nebo pro kterého bylo uskutečněno plnění v režimu přenesení daňové povinnosti12)
-
souhrnné hlášení dle § 102 odst. 3 pokud plátce uskutečnil plnění uvedená v § 102 odst. 113)
-
žádost o oprávnění k přístupu do systému vracení daně v jiném členském státě podle § 82 odst. 2 a žádost o vrácení daně podle § 82a odst. 4
-
poskytnutí údajů z evidence vybraných služeb ve zvláštním režimu jednoho správního místa (MOSS) podle 110d odst. 3
-
od 1.1.2016 kontrolní hlášení podle § 101d odst. 2.
Povinnost postupovat elektronicky ukládá také § 38j odst. 6 zákona č. 586/1992 Sb., o dani z příjmů (dále jen „ZDP“) pro podání vyúčtování daně z příjmů ze závislé činnosti při zaměstnání poplatníků uvedených v § 2 odst. 3 ZDP (daňoví nerezidenti) anebo pro oznámení platebního zprostředkovatele podle § 38fa odst. 5 téhož zákona.
 
3 Diskuse k ústavnosti právní úpravy
Z dosud uvedeného je zřejmé, že se v případě právních otázek souvisejících s elektronizací daňové správy, zejména pak s používáním internetových technologií pro automatizaci procesu výběru daní, jedná v obecném smyslu o jeden z konkrétních projevů řešení konfliktu mezi veřejným zájmem na výběru daní a ochranou práv a právem chráněných zájmů daňových subjektů.
V této situaci se ve významné většině právně teoretických a právně doktrinálních přístupů uplatňuje požadavek na přiměřenost, obvykle prezentovaný tzv. principem proporcionality.
Evropská či česká právní
jurisprudence
v tomto není výjimkou. Alespoň stručně zde uveďme, že hlavní zdroje globálního procesu šíření principu proporcionality zejména po druhé světové válce bývají obvykle spatřovány (Cohen-Eliya, 2013, s. 13) v německém ústavním právu14), v jurisprudenci Soudního dvora Evropské unie15) a Evropského soudu pro lidská práva16) a také kanadském ústavním právu17). Za první rozhodnutí českého Ústavního soudu, ve kterém byla výslovně řešena
kolize
základních práv prostřednictvím testu proporcionality, obvykle bývá považován nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12.10.1994. Jak uvádí například Ondřejek (Ondřejek, 2012, s. 156), poměřováním základního práva vůči veřejnému zájmu (tedy situací tak typickou pro právo daňové) se český Ústavní soud poprvé zabýval v roce 1996, a to v nálezu ze dne 9.10.1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96. Pro naše další úvahy je také důležitý nález pléna ze dne 5.10.2006 sp. zn. ÚS 61/04 (č. 16/2007 Sb., č. 181/2006 Sb.n.u. US), z kterého lze dovodit, že u práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny18) (tedy například ochrana vlastnictví dle čl. 11 či ochrana autonomní sféry jednotlivce dle čl. 2 odst. 3 Listin, které nejsou uvedeny v ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny), musí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován. Jenom pro úplnost doplňme, že následně se Ústavní soud zabýval zásadou proporcionality oblasti daňového práva například v nálezech Pl. ÚS 3/02 ze dne 13.8.2002, II. ÚS 703/06 ze dne 21.4.2009 či Pl. ÚS st. 33/11-1 ze dne 8.11.2011. V komunitárním právu Evropské unie se princip proporcionality stal obecným právním principem; vytvořen Soudním dvorem Evropské unie cestou
interpretace
a aplikace komunitárního práva. Princip proporcionality se poprvé objevil v rozhodování Evropského soudního dvora již v roce 1955 v případě Fédéchar19).
 
3.1 Požadavek proporcionality
V zásadě jde o to, že většina základních práv má povahu vzájemně kolidujících principů (relativní práva). Uplatněním jednoho práva často dochází k omezení práva jiného, resp. ochranu určitého veřejného statku je možno zajistit pouze omezením kolidujícího základního práva. Je potom úkolem správních a v posledku soudních orgánů tato práva poměřovat a vhodně vyvážit, tedy posoudit, zda příslušný zásah do základního práva ze strany veřejné moci byl legitimní či nikoli. Je však potřeba upozornit na to, že už v rámci legislativní činnosti, tedy při tvorbě a následně schvalování zákonných norem, by mělo být pamatováno na to, že zákony musí respektovat ústavněprávní mantinely a že Ústavní soud má pravomoc takové zákony, které tyto mantinely překročí, zrušit. Jedním ze zásadních ústavněprávních mantinelů přitom je právě zmiňovaný požadavek proporcionality.
Princip testu proporcionality lze tedy i s ohledem na soudní rozhodovací činnost (včetně judikatury ESLP) a doktrínu20) zobecnit takto:
A.
Test vhodnosti prostředku k dosažení cíle (účelu)
-
Zkoumání proporcionality právních prostředků k dosažení určitého cíle
-
V podstatě jde o zkoumání, zda za normálních okolností by bylo možné sledovaného cíle zvoleným prostředkem dosáhnout (Rivers, 2006, s. 197)
B.
Test potřebnosti (nezbytnosti) použití právě a jenom zákonodárcem vybraného prostředku
-
Zkoumá se, zda jsou zvolené prostředky „šité na míru“21) určitému cíli
-
Zda opatření vyvolává nejmenší následky v podobě zásahu do základního práva -požadavkem tedy je intervenční minimum (minimum vedlejších efektů)
-
Mělo by se tedy jednat o opatření absolutně nejvhodnější (požadavek nezbytnosti, necessity) - tedy požadavek, že mezi všemi dostupnými prostředky umožňujícími dosáhnout sledovaného cíle se má zvolit právě ten prostředek, který základní právo omezuje nejméně22). To vyžaduje provedení srovnání s alternativními (hypotetickými) prostředky, které mohou dosáhnout stejného cíle ve stejné míře, ale s nižšími omezeními práv23).
C.
Proporcionalita v užším smyslu24) neboli přiměřenost zákonodárcem vybraného prostředku v relaci k dotčenému právnímu statku - základnímu právu (označováno také někdy jako spravedlivá únosnost či spravedlivá požadovatelnost)25).
-
Poměřování v kolizi stojících práv a hodnot (veřejných zájmů); poměřování benefitů získaných veřejností a škod způsobených ústavou chráněnému subjektivnímu právu
-
Nastavení relace mezi účelem a prostředkem, tj. zda prostředek zůstává v přiměřeném poměru k zamýšlenému účelu; účel nesvětí prostředky
-
Oběť přinesená v podobě omezení základního práva se nesmí dostat do nepoměru s užitkem, který byl omezením základního práva dosažen ve prospěch společnosti
-
Někteří autoři tuto složku popisují s ohledem na ekonomickou teorii jako analýzu nákladů a výnosů: jestliže ztráta (náklady určité právní úpravy) je vyšší než zisk (pozitivní účinky dosažené její aplikací) pohybujeme se v situaci čisté ztráty a dotčený akt je potřeba hodnotit jako disproporcionální.26) Jiní autoři ovšem poukazují, že takováto utilitaristická koncepce nemusí být jediná možná. Například Möller uvádí, že pojem užitku nemusí být nutně spojen s utilitaristickým pojetím, může naopak implikovat i deontologický základ (Möller, 2007, s. 462)
-
Zásadní otázkou je volba vhodného měřítka, podle něhož zkoumáme kolidující základní práva a veřejné statky. V právní teorii se v této souvislosti hovoří o tzv. vážící formuli obsahující kritéria, podle kterých bude toto poměřování probíhat. Český Ústavní soud již svým nálezem ze dne 12.10.1994, sp. zn. Pl. 4/94 konstatoval tuto vážící formuli: „Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv (...) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva (v posuzovaném případě jde o nárůst případů vyhrožování a zastrašování svědků ze strany organizovaného zločinu). Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod (právo na řádný proces je v této souvislosti součástí obecné institucionální ochrany základních práv a svobod). Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného (v daném případě možnost zneužití institutu anonymního svědka v trestním procesu). Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot.“ V německé právní teorii se vyskytuje poněkud odlišná koncepce vážící formule. Je rozpracována v díle Alexyho, přičemž nejjednodušší model vážící formule je možné popsat srovnáním míry zásahu do právem chráněných hodnot s použitím třístupňové škály. (Alexy, 2003)
-
Evropský soud pro lidská práva například v rozsudku Sporrong27) uvádí, že soud musí určit spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu a požadavky na ochranu základních práv jednotlivce.
K výše uvedenému třístupňovému testu proporcionality je vhodné doplnit, že podle některých teorií či autorů28) tomuto třístupňovému testu předchází ještě jeden stupeň, a sice zda cíl sledovaný právní úpravou je legitimní. Takto se pak test proporcionality stává vlastně čtyřstupňovým.
 
3.2 Posouzení proporcionality předmětné úpravy
Ve světle výše uvedeného se nyní tedy konkrétně zaměřme na právní úpravu elektronizace daňové správy; půjde především o to, zda tato úprava splňuje výše uvedený ústavní test proporcionality. Použijeme přitom test proporcionality v širším, tedy čtyřstupňovém formátu (viz výše).
 
3.2.1 Test legitimity cílů
Ustanovení § 72 odst. 4 daňového řádu, které s účinností od 1.1.2015 zavedlo pro formulářová podání
obligatorní
elektronickou formu29), bylo založeno novelou č. 458/2011 Sb.30) Pokud tedy hledáme cíl této úpravy, nahlédněme do důvodové zprávy k této novele. Zde se v bodě „Změna daňového řádu/K čl. III/K bodu 11“ uvádí, že (podtržení doplněno) „požadavek rozšíření elektronické komunikace je nezbytným předpokladem pro fungování jednoho inkasního místa, kde se bude v určitý okamžik soustředit značné množství dat, které je nutné zpracovat. Elektronická forma komunikace při splnění předepsané formy, tvaru a struktury pak umožní automatizované zpracování dat.“ V části „Harmonizační změny procesních ustanovení“ se pak uvádí, že (podtržení doplněno) „povinná elektronická forma některých podání umožní zjednodušení a zefektivnění správy dotčených peněžitých plnění, což by mělo vést mimo jiné i ke snížení finanční náročnosti, která je spojena se zapracováním dat do elektronické podoby správci daně.“
Lze tedy říci, že úmyslem či cílem této právní úpravy bylo umožnit automatizované zpracování dat, respektive zefektivnit správu a snížit správci daně finanční náročnost spojenou se zpracováním dat do elektronické podoby. Tento cíl lze tedy považovat za jistě legitimní.
Novelou č. 267/2014 Sb. byla s účinností od 1.1.2015 do daňového řádu zavedena pokuta (nové ustanovení § 247a daňového řádu), speciálně stíhající právě ty daňové subjekty, které formulářová podání učiní jinak než elektronicky.
Z důvodové zprávy k této novele lze pak vyčíst, že cílem tohoto ustanovení je „potrestat porušitele povinnosti a působit na něj výchovně s ohledem na budoucí plnění povinnosti.“ I tento úmysl či cíl, tj. vynucování zákonem stanovené povinnosti, lze jistě ve světle námi posuzovaného prvního stupně testu proporcionality považovat za legitimní.
 
3.2.2 Test vhodnosti prostředku k dosažení cíle
Pokud, jak jsme výše uvedli, zákonodárcem deklarovaným cílem posuzované právní úpravy je umožnit automatizované zpracování dat a snížit pro správce daně finanční náročnost spojenou se zapracováním dat do elektronické podoby, pak použitý prostředek, tj.
obligatorní
elektronická formu formulářových podání, včetně sankce za její nedodržení, lze jistě považovat za (vzhledem k předmětnému cíli) vhodný, tj. racionálně způsobilý dosáhnout sledovaného cíle.
 
3.2.3 Test nezbytnosti prostředku k dosažení cíle
Jak bylo uvedeno, v tomto stupni testu proporcionality se zejména zkoumá, zda zvolený prostředek je „šitý na míru“ danému cíli, tj. zda zvolený prostředek skutečně vyvolává nejmenší následek v podobě zásahu do základního práva, tedy zda toto opatření je skutečně absolutně nejvhodnější (nezbytné) pro dosažení sledovaného cíle. V tomto stupni je potřeba provést srovnání s alternativními prostředky, které mohou dosáhnout stejného cíle ve stejné míře, ale s nižšími omezeními práv. Je jasné, jak jsme i uvedli výše, že pro dosažení cíle umožnění automatizovaného zpracování dat a snížení finanční náročnosti pro správce daně při zapracování dat do elektronické podoby je vhodným prostředkem zavést povinnou elektronickou formu formulářových podání včetně sankce v případě nedodržení. Již na první pohled je přitom potřeba však poznamenat, že přinejmenším velmi podobný efekt by mělo opatření, kdyby elektronická forma nebyla
obligatorní
, ale přinášela by pro daňový subjekt nějaké zaznamenatelné benefity (například v podobě slevy na dani). Konkrétně si tak lze představit opatření (ustanovení zákona), podle kterého by za situace, kdy daňový subjekt (formulářové) podání učiní elektronicky, vznikla danému subjektu sleva na dani např. ve výši 100 Kč. V tomto případě by ústavou chráněná práva31) daňového subjektu byla zasažena jistě méně, přičemž by bylo dosaženo přinejmenším podobného účinku.
Z praktického hlediska, respektive i na základě dosavadních zkušeností s fungováním tohoto prostředku, je potřeba poznamenat, že se zvolený prostředek nemusí jevit jako nezbytným, tj. vyvolávajícím nejmenší vedlejší efekty zasahující do subjektivních práv občanů, pokud se tento prostředek projevuje tak, že se vyskytují značné nejasnosti ohledně toho, zda to které konkrétní formulářové podání splňuje či nesplňuje předepsaný formát a strukturu datové zprávy, respektive když tento formát a struktura není správcem daně předepsán jednoznačně a doznává i změn v čase. I z tohoto důvodu je možno jako vhodnější prostředek uvažovat například výše zmíněný systém dobrovolné elektronické formy podání doplněného o motivační
bonus
.
Pokud vláda jako navrhovatel novely zákonů nyní zvažuje i model, že elektronické podání, které nesplní podle správce daně předepsaný formát a strukturu datové zprávy, se stane neúčinným (tedy zejména nevyvolávajícím zamýšlené právní účinky, například dodržení lhůty pro podání přiznání), lze pak o nezbytnosti takového prostředku pochybovat ještě více. Vedlejším efektem takového opatření totiž zcela jistě bude zásadní narušení právní jistoty, respektive předvídatelnosti práva či narušení důvěry v právo. Daňový subjekt by při zavedení zmíněného opatření zcela ztratil dnešní jistotu, že pokud učiní podání, bude považováno za účinné, přičemž případné vady tohoto podání jsou bez vlivu na zachování lhůty řešeny na základě výzvy k odstranění vad, a tedy by byl výrazně zasažen ve svých ústavou garantovaných právech. V takovém případě se lze důvodně domnívat, že toto opatření neobstojí v testu nezbytnosti, neboť zcela jistě existuje alternativní právní prostředek32), který bezezbytku naplní sledovaný cíl, tedy umožnění automatizovaného zpracování dat a snížení finanční náročnosti pro správce daně při zapracování dat do elektronické podoby, aniž by přitom došlo k tak výraznému zasažení do ústavou garantovaných práv osob (daňových subjektů).
 
3.2.3 Proporcionalita v užším smyslu
Pokud bychom navzdory tomu, co bylo uvedeno v předchozím odstavci, posuzovanou právní úpravu považovali za schopnou projít testem nezbytnosti, můžeme přistoupit k poslednímu stupni testu proporcionality, a sice k posouzení proporcionality v užším smyslu. Budeme zde tedy poměřovat tyto v kolizi stojící veřejné zájmy a (subjektivní) práva:
a)
Veřejný zájem na efektivitě státní správy při výběru daní, konkrétně ve formě umožnění automatizovaného zpracování dat a snížení finanční náročnosti pro správce daně při zapracování dat do elektronické podoby
b)
Ústavou chráněná (subjektivní) práva daňových subjektů, zejména právo na všeobecnou ochranu svobodné sféry osoby, právo vlastnit majetek, právo na informační sebeurčení, požadavek právní jistoty a předvídatelnosti práva a působení práva
Připomeňme, že předmětná právní úprava k dosažení cíle souvisejícího s veřejným zájmem ad a) výše používá prostředek spočívající na povinné elektronické formě vybraných (zejména formulářových) podání, včetně sankce při nedodržení. Jaké zásahy a nežádoucí efekty to vyvolává na straně práv daňových subjektů?
Zejména je tím výrazně zasažena svoboda, svobodná sféra osoby. Je přitom potřeba poznamenat, že liberální demokracie, kterou je i Česká republika, filozoficky a politicky stojí právě na zásadě přednosti svobody. Povinnost činit určitá podání vůči státu výhradně v určité konkrétní formě, a to pod rizikem citelné sankce (až 50 000 Kč), je nutno klasifikovat jako velmi výrazný zásah do svobody jednotlivce. Ve smyslu výše zmíněné klasifikace Alexyho se jedná o zásah intenzity vysoké. Intenzita tohoto zásahu se ještě zvýší, pokud uvážíme praktické zkušenosti (viz také výše), že ona konkrétní forma („ve formátu a struktuře zveřejněné správcem daně“33) ) podání vykazuje značnou míru nejistoty a nestability. Je samozřejmě velkou otázkou, zejména pak právě v rámci zde probírané proporcionality v užším smyslu, zda takto intenzivní zásah do práv daňových subjektů je převážen tíhou důvodů ospravedlňujících tento zásah, to znamená intenzitou benefitů ve veřejném zájmu.
Domníváme se, že nikoli; jakkoliv samozřejmě přitom bereme na vědomí, že z právní teorie i judikatury je zřejmé, že při posuzování proporcionality v užším smyslu je objektivnost spíše nemožná, respektive že toto posuzování je významně závislé na filozofickém, hodnotovém či politickém předporozumění34) toho kterého konkrétního posuzovatele.
Ještě vyšší intenzita tohoto zásahu by nastala, pokud by byl realizován již zmíněný legislativní návrh vlády, že takové elektronické podání, které nesplní podle správce daně předepsaný formát a strukturu datové zprávy, se stane neúčinným.
V takovém případě by došlo k zasažení navíc také právní jistoty a předvídatelnosti práva a právních účinků (viz výše). Intenzita zasažení práv daňových subjektů by dosáhla ještě vyšší míry. Náš výše uvedený závěr o nesplnění testu proporcionality v užším slova smyslu by tedy platil o to více.
 
4 Některé „elektronické“ problémy z praxe
Jak se komunikace se správcem daně přesouvá stále více do světa informačních technologií, nabývají na významu související problémy, které posuzovány (nejen) výše uvedenými měřítky ústavnosti a přiměřenosti vyvolávají stále více praktických otázek. Jako příklad uveďme:
-
Kým a jakým způsobem je daňovým subjektům ukládána povinnost v podobě definice formátu a struktury datové zprávy?
-
Jak je zajištěna a garantována informovanost daňových subjektů o této povinnosti?
-
Jak často a jakou formou jsou prováděny změny formátů a struktur, jak funguje bezproblémovost přechodu ze starší verze na novější?
-
Co přesně spadá do pojmu „nedodržení formátu a struktury“? Je např. možné některá pole ve formuláři (míněno elektronickém) vynechat? A pokud ano, která to jsou a jak to zjistím?
-
Co všechno je považováno za součást elektronických podání, co je přílohou s volným, nedefinovaným formátem? Je to např. účetní závěrka subjektu vedoucího účetnictví? Nebo potvrzení zaměstnavatele partnera, že neuplatňuje slevu na společného potomka?
Takto bychom mohli pokračovat dalšími a dalšími příklady, se kterými se daňové subjekty a jejich zástupci v každodenním životě potýkají. Odpovědi na tyto a podobné otázky se často teprve rodí a není to proces bezbolestný, je doprovázen v podstatě kontinuálním konfliktem zájmů a práv veřejných s těmi subjektivními. A přispívá k tomu dozajista i neskutečná rychlost vývoje a proměny světa informačních a komunikačních technologií.
 
5 Závěr
O tom, že se nacházíme ve stadiu globální digitalizace společnosti, která se nemohla vyhnout ani správě daní, není, domníváme se, nejmenších pochyb.
Výhody a přínosy, které tento stav s sebou přináší, nejsou zanedbatelné a koneckonců i my je denně využíváme k naplnění svých potřeb, ať již profesních nebo i soukromých. Současně jsme ale přesvědčeni o tom, že nelze rezignovat na ochranu zájmů daňových subjektů, či na parametry práva jako je předvídatelnost nebo právní jistota ad. Správa daní je bezesporu oblastí zasahující do nejzákladnějších práv každého daňového subjektu a musí být proto poměřována kromě jiného také ústavními principy. To platí i pro zavádění elektronických nástrojů či povinností, bez ohledu na to, že jsou takové úvahy často protikladem rychlosti (někdy se zdá, že spíše překotnosti) elektronizace daňové správy.
BIBLIOGRAFIE
-
ALEXY, Robert. 2003. On balancing and subsumption. A structural comparison.
Ratio
juris.
Vol.
16, issue 4.
-
ALEXY, Robert. 2010. The construction of constitutional rights. Law & Ethics of Human Rights. Volume 4, issue 1.
-
BARAK, Aharon. 2012. Proportionality: Constitutional Rights and their Limitations. Cambridge: Cambridge University Press. ISBN 978-110-7401-198.
-
COCKFIELD, Arthur. 2002. Designing tax policy for the digital biosphere: how the internet is changing tax laws. Connecticut law review.
Vol.
34, issue 2, s. 333-403.
-
COHEN-ELIYA, Moshe a Iddo PORAT. 2013. Proportionality and constitutional culture. Cambridge: Cambridge University Press. ISBN 978-110-7605-718.
-
KOMMERS, Donald P. a Russell A. MILLER. 2012. The Constitutional
Jurisprudence
of the Federal Republic of Germany. 3rd ed., rev. and expanded. Durham: Duke University Press. ISBN 978-082-2395-386.
-
MÖLLER, Kai. 2007. Balancing and the structure of constitutional rights. Internantional journal of constitutonal law.
Vol.
5, issue 3, s. 453-468.
-
ONDŘEJEK, Pavel. 2012. Princip proporcionality a jeho role při interpretaci základních práv a svobod. Praha: Leges, 224 s. ISBN 9788087576311.
-
RIVERS, Julian. 2006. Proportionality and Variable Intensity of Review. The Cambridge law journal.
Vol.
65, issue 1. ISSN 0008-1973.
-
WAGNEROVÁ, Eliška, Vojtěch ŠIMÍČEK, Tomáš LANGÁŠEK a Ivo POSPÍŠIL. 2012. Listina základních práv a svobod. Praha: Wolters Kluwer Česká republika. ISBN 9788073577506.
1) Viz např. (Cockfield, 2002)
2) Zdroj: Finanční správa - statistika podání na daňovém portálu, dostupné na http://www.financnisprava.cz/cs/dane-elektronicky/danovy-portal/pocty-podani-epo
3) Ustanovení se týká přihlášky k registraci, oznámení o změně registračních údajů a daňových tvrzení, tedy přiznání, hlášení a vyúčtování
4) Držitelé zprovozněných datových schránek nebo subjekty s povinným ověřením účetní závěrky auditorem
5) Viz Metodická pomůcka Generálního finančního ředitelství k povinnému elektronickému podání, dostupné na: http://www.financnisprava.cz/assets/cs/prilohy/d-seznam-dani/2015-03_Metodicka-pomucka-k-povinnemu-elektronickemu-podani.pdf
6) Viz např. rozhodnutí NSS čj. 1 Afs 148/2008-73 z 6.3.2009, čj. 1 As 90/2010-95 z 16.12.2010, čj. 1 Ans 7/2012-43 z 29.8.2012, dostupné na www.nssoud.cz
7) Za jedinou výjimku lze považovat žádost o vyslovení neúčinnosti doručení tzv. fikcí, kdy byl jako směrodatný v daňovém řízení identifikován daňový řád a příslušné ustanovení § 48 - viz rozhodnutí NSS čj. 5 Afs 76/2012-28, dostupné na www.nssoud.cz
8) Zápis dostupný na: http://www.financnisprava.cz/assets/cs/prilohy/d-prispevky-kv-kdp/Zapis_KV-KDP_2015-02-18.pdf
9) http://www.financnisprava.cz/assets/cs/prilohy/d-seznam-dani/2015-03_Metodicka-pomucka-k-povinnemu-elektronickemu-podani.pdf
10) Příslušný seznam je na: http://www.financnisprava.cz/assets/cs/prilohy/fs-organy-financni-spravy/Seznam-podani-dle-74-odst-4-DR.pdf
11) Do konce roku 2015 ještě platí výjimka pro fyzické osoby s obratem do 6 mil. Kč za 12 po sobě jdoucích kalendářních měsíců
12) Formát a struktura datové zprávy byly určeny pokynem GFŘ D-4 z 1. dubna 2011
13) Jedná se o plnění ve vztahu k jiným členským státům Evropské unie
14) Obvykle se jako zásadní uvádí rozhodnutí ve věci Lüth (7 BVerfGE 198 /1958/) a rozhodnutí ve věci Pharmacy Case (7 BVerfGE 377 /1958/); dostupné například na www.servat.unibe.ch. Proporcionalita se stala centrální doktrínou německého ústavního práva, viz např. (Kommers, 2012)
15) Jako klíčový je chápán rozsudek Soudního dvora ze dne 17.12.1970 ve věci 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH proti Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, CELEX: 61970CJ0011
16) Jak zásadní se obvykle uvádí rozsudek ve věci CASE OF HANDYSIDE v. THE UNITED KINGDOM ze dne 7.12.1976 (dostupný například na http://hudoc.echr.coe.int/)
17) Zavedení principu proporcionality do kanadského ústavního práva v roce 1986. Klíčové rozhodnutí ve věci R. v. Oakes, (1986), 1 SCR 103, dostupné např. https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/117/index.do
18) Listina základních práv a svobod, č. 23/1991 Sb.
19) Případ 8/55, Féderation Charbonniére Belgique v High Authority [1954/56] ECR 292
20) Například (Barak, 2012) nebo v ČR (Ondřejek, 2012)
21) Anglofonní
jurisprudence
užívá pojem: „narrowly tailored“. Ústavní soud také používá, viz např. nález ze dne 24.7.2010, sp. zn. IV. ÚS 3102/08 v bodě 25 uvádí: „(...) co možná nejvíce přizpůsobeno, respektive ,šito na míru’ (narrowly tailored) legitimnímu cíli ...“
22) V podrobnostech viz například (Barak, 2012, s. 316)
23) (Rivers, 2006, s. 198)
24) „proportionality stricto sensu“, „Verhältnismässigkeit im engeren Sinne“.
25) (Wagnerová, 2012, s. 27)
26) Viz např. (Alexy, 2010)
27) Sporrong and Lönnroth v. Sweden, App. No. 7151/75, 5 EHRR 35 (1982), § 69.
28) Viz například (Cohen-Eliya, 2013, s. 2)
29) Elektronická forma jako jedině přípustná tak byla v daňovém řádu 1.1.2015 zavedena vůbec poprvé
30) Zákon 458/2011 Sb. o změně zákonů související se zřízením jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů
31) Zejména subjektivní právo jednotlivce na všeobecnou ochranu svobodné sféry osoby (viz zejména čl. 2 odst. 2 Listiny)
32) Například už i jen stávající stav - viz komentář výše
34) Například na hodnotovém měřítku sloužícím pro škálovatelnost tohoto posuzování