Možnosti elektronického doručování ve správním řízení

Na úvod bych zdůraznila, že v řízeních před orgány veřejné moci může doručování dokumentů adresátům probíhat prostřednictvím dvou základních forem doručování, a to jednak listinnou (analogovou), nebo elektronickou (digitální) formou. Doručování lze dále členit na adresné doručování (neboli individuální)¹⁾ a neadresné doručování, přičemž obojí může probíhat listinnou i elektronickou formou. Při adresném doručování má adresát zpravidla větší možnost se s doručovanou písemností seznámit, oproti neadresnému doručování veřejnou vyhláškou, které nastupuje ve specifických, zákonem stanovených případech.

Při doručování elektronickou formou komunikace může doručující orgán volit mezi dvěma způsoby:

Při volbě listinné formy má doručující správní orgán na výběr také mezi dvěma způsoby doručování:

Za doručování považuji doručování veřejnou vyhláškou, při němž musí být písemnost paralelně zveřejněna i na elektronické úřední desce správního orgánu.⁴⁾

Pro lepší orientaci uvádím tabulku:

Forma	Typ	Způsob	Atribut
Listinná	Neadresně	Veřejná vyhláška, úřední deska
	Adresně	Osobně
		Zprostředkovaně
		- pošta	Doporučeně do vlastních rukou
			Doporučeně (nikoli do vlastních rukou)
			Obyčejně: s podacím lístkem / bez podacího lístku
		- Policie ČR
		- Obecní policie
Elektronická	Neadresně	Elektronická úřední deska
	Adresně	ISDS	Doporučeně do vlastních rukou
		Elektronická pošta

Listinná forma komunikace je pomalu, ale jistě, nahrazována elektronickou. Tento vývoj urychlilo zavedení informačního systému datových schránek (dále jen „ISDS“) a s ním zásada přednostního doručování do datové schránky,⁵⁾ přičemž vedle datové schránky je dále možné za stanovených podmínek doručovat na požádání účastníka prostřednictvím emailové korespondence.⁶⁾

Komplexní úpravu obsahuje zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále jen „ZDS“), ostatní právní předpisy upravující doručování na něj pouze odkazují.⁸⁾ Pořadí způsobů doručení dle jednotlivých právních předpisů zůstává zachováno.⁹⁾

Povinnost orgánů veřejné moci doručovat přednostně prostřednictvím datových schránek vyplývá ze znění § 17 odst. 1 ZDS: ¹⁰⁾

Obligatorně se doručuje prostřednictvím datové schránky při obousměrné komunikaci orgánů veřejné moci (dále jen „OVM“) navzájem a při komunikaci OVM s fyzickými a právnickými osobami, které mají zpřístupněnu datovou schránku, ať už zřízenou na základě zákona (tj. z moci úřední), či dobrovolně (tj. na žádost).¹¹⁾

Komunikace prostřednictvím datové schránky je pak při provádění úkonů fyzickými a právnickými osobami vůči OVM a při komunikaci osob mezi sebou.¹²⁾

Jedná se o prioritní způsob doručování, který má přednost před všemi ostatními způsoby doručování (elektronickými i listinnými), vyjma případů doručování na místě¹³⁾ a veřejnou vyhláškou.¹⁴⁾

ZDS podmiňuje použití datové schránky v § 17 odst. 1 povahou dokumentu. K dokumentům, jejichž povaha neumožňuje doručení prostřednictvím ISDS, se řadí cenné papíry, směnky a šeky, osobní doklady (občanský průkaz), dokumenty s ochrannými prvky (vodoznak, pečeť), v § 1 odst. 2 ZDS je vyloučena jeho použitelnost na dokumenty obsahujících utajované informace, ani ty nelze doručit prostřednictvím datové schránky.¹⁵⁾

Na doručování do datové schránky jsou navázány specifické instituty, jako je doručení do datové schránky po marném uplynutí 10denní lhůty podle § 17 odst. 4 ZDS¹⁶⁾ a s ní související institut žádosti o vyslovení neúčinnosti doručení do datové schránky podle § 17 odst. 5 ZDS.¹⁷⁾ Dále ISDS poskytuje specifické formy elektronického zabezpečení, a to připojením kvalifikovaného časového razítka¹⁸⁾ a/nebo připojením elektronické značky,¹⁹⁾ ZDS také obsahuje ustanovení o tzv. autorizované konverzi dokumentů.²⁰⁾ Vedle těchto institutů zakotvených v ZDS, na doručování do datové schránky dopadá ještě tzv. materiální zásada doručení aplikovaná jak ÚS, tak i NSS²¹⁾ a to i při nedodržení priority doručení do datové schránky.²²⁾

S doručováním do datové schránky je také úzce spjat pojem . Při určování okamžiku doručení je nutné posuzovat, zda je příjemcem OVM či nikoliv. Na fyzické osoby, fyzické osoby podnikající a právnické osoby se vztahuje § 17 odst. 3 ZDS, kdy těmto osobám je doručeno faktickým přihlášením osoby, která má k písemnosti přístup, anebo fikcí doručení desátým dnem ode dne dodání dokumentu (datové zprávy) do datové schránky podle § 17 odst. 4 ZDS.

Doručením dokumentu se z elektronické dodejky stává , na které jsou s přesností na vteřiny zachyceny základní informace o datové zprávě a jejím průchodu ISDS.²³⁾ O okamžiku dodání datové zprávy, jimž se rozumí okamžik, od něhož se nachází datová zpráva v dispozici příjemce, tedy je dostupná v jeho datové schránce, je odesílatel informován v oznámení zaslaném prostřednictvím ISDS.²⁴⁾ Přímo na doručence je výslovně uvedeno, že v případě, kdy je příjemcem datové zprávy OVM vystupující v postavení OVM, byla mu datová zpráva doručena okamžikem dodání, v ostatních případech nastupuje účinek doručení přihlášením oprávněné osoby nebo osoby pověřené.²⁵⁾

Pro OVM platí opakovaně judikovaný názor,²⁶⁾ že dokument je doručen OVM okamžikem dodání datové zprávy do schránky OVM, protože: ²⁷⁾

Ke shodnému názoru se přiklonil i poradní sbor ministra vnitra ČR, který jej opřel o skutečnost, že účastník po okamžiku dodání jím odesílané písemnosti do datové schránky OVM nemůže nijak ovlivnit další práci s datovou zprávou, např. i to, zda ji podatelna odeslala příslušné osobě, a zda s ní ona osoba vůbec začala pracovat a seznámila se s jejím obsahem. OVM by tak mohl svou činností nebo lépe řečeno nečinností sám určit okamžik doručení.²⁸⁾ Proto je třeba v souladu s principem ochrany účastníků, zaujmout výklad svědčící v jejich prospěch.²⁹⁾,³⁰⁾ Stejný výklad, ohledně okamžiku dodání, se použije i v případě, kdy OVM doručuje v postavení účastníka řízení písemnost jinému OVM (např. soudu), a kdy tedy bude též za okamžik doručení považován okamžik dodání do datové schránky.³¹⁾

Při posuzování okamžiku doručení se všemi jeho účinky a rozsahu zpráv, na které se tyto účinky vztahují, je třeba vzít v úvahu i rozsah oprávnění osoby, jež se do datové schránky přihlásila, neboť: ³²⁾ Úspěšným přihlášením osoby oprávněné³³⁾ dojde k doručení všech dodaných zpráv do datové schránky, od posledního přihlášení.³⁴⁾ Osobou oprávněnou je v případě datových schránek fyzické osoby osoba, pro kterou byla datová schránka zřízena, v datových schránkách právnických osob májí toto postavení členové statutárních orgánů. Stejný účinek z pohledu doručení má přihlášení osoby pověřené s právem „číst všechny zprávy“. Z rozsahu pověření mohou být vyjmuty zprávy určené do vlastních rukou, k jejichž doručení pak nedochází, jedná se o případ osoby pověřené s oprávněním „číst zprávy“.³⁵⁾

Datová schránka nabízí i možnost fyzickým a právnickým osobám spolu soukromoprávně komunikovat, v tomto případě okamžik doručení nastává přihlášením osoby oprávněné k přístupu do datové schránky.³⁶⁾

pro konkrétní řízení je roztříštěna v mnoha právních předpisech, přičemž se bude aplikovat:

Účastník může dle výše uvedené právní úpravy požádat o doručování na elektronickou adresu, kterou sdělil správnímu orgánu (nebo soudu), jenž vede řízení. Jedná se zejména o opatření sloužící k urychlení řízení, použitelné je jen na případy, kdy nelze využít datovou schránku.

Při doručování na email nachází široké uplatnění tzv. . Stěžejní úpravu obsahuje zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších předpisů (dále jen „ZOE“),³⁹⁾ který upravuje prostý, zaručený a uznávaný elektronický podpis.⁴⁰⁾,⁴¹⁾ Připojení elektronického podpisu k datové zprávě zaručuje, že každá následná změna dat bude zjistitelná.⁴²⁾ Tato integrita datové zprávy je velmi důležitou vlastností elektronického podpisu. Je tím zajištěna neporušitelnost datové zprávy, neboť jakékoliv i drobné změny provedené po připojení podpisu způsobí porušení obsahu datové zprávy,⁴³⁾ které je snadno zjistitelné. Po připojení elektronického podpisu nebo elektronické značky⁴⁴⁾ není možné provádět žádné změny obsahu datové zprávy.

V rámci řízení před orgány veřejné moci se uplatní především uznávaný elektronický podpis, neboť § 11 ZOE stanoví povinnost jej používat⁴⁵⁾ při komunikaci s orgány veřejné moci. Při doručování tedy platí obousměrné uznávání elektronického podpisu a elektronické značky.⁴⁶⁾ Pro doručování orgánů veřejné moci účastníkům je v § 69 odst. 3 správního řádu zakotvena povinnost úřední osoby, doručuje-li na žádost účastníka rozhodnutí elektronicky, opatřit jej svým uznávaným elektronickým podpisem. Tento podpis je připojen namísto otisku úředního razítka. Obdobně občanský soudní řád v § 158 odst. 1 vyžaduje připojení elektronického podpisu soudce na elektronickém vyhotovení rozsudku. Naopak soudní řád správní tuto povinnost u rozsudku nestanoví.⁴⁷⁾

Uznávaným elektronickým podpisem lze dnes nahradit i úředně ověřený podpis, v případech, kdy je to zákonem výslovně umožněno.⁴⁸⁾ Samotný ZOE takovou možnost neobsahuje.⁴⁹⁾

Podle doporučení Ministerstva vnitra ČR lze doručování na zvolenou elektronickou adresu využít při doručování přístupových údajů k datové schránce, jestliže adresát pobývá v zahraničí, neboť takové doručení, namísto jejich uložení u držitele poštovní licence, může přispět k urychlení řízení.⁵⁰⁾

V § 19 odst. 8 správní řád výslovně stanoví, že v případě doručování písemností určených do vlastních rukou na účastníkem zvolenou elektronickou adresu nastává okamžik doručení až potvrzením převzetí písemnosti účastníkem, a to zprávou podepsanou jeho uznávaným elektronickým podpisem. Pokud účastník takto nepotvrdí přijetí písemnosti nejpozději následující pracovní den po odeslání zprávy,⁵¹⁾ okamžik doručení nenastane a správní orgán písemnost doručí, jako by adresát o tuto možnost doručení nepožádal.⁵²⁾

Obdobnou úpravu obsahuje i občanský soudní řád, který v § 47 stanoví neúčinnost doručení na zvolenou elektronickou adresu,⁵³⁾ pokud adresát nepotvrdil na výzvu soudu doručení písemnosti do 3 dnů od jejího odeslání datovou zprávou podepsanou jeho uznávaným elektronickým podpisem, nebo pokud se písemnost vrátila soudu jako nedoručitelná. Doručovat na zvolenou elektronickou adresu lze podle správního řádu pouze a jedině na požádání účastníka, dle občanského soudního řádu postačí, pokud s tím účastník vyslovil souhlas.⁵⁴⁾ V této souvislost je třeba poukázat na úpravu zakotvenou v § 101g odst. 5 a § 110k odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném od 1. 1. 2016, který za okamžik doručení výzvy i na elektronickou adresu stanoví v rozporu se všemi principy a zákonnou úpravou elektronického doručování v ostatních právních předpisech okamžik odeslání zprávy správcem daně.

Komplikace mohou nastat, pokud doručil orgán veřejné moci účastníku elektronické rozhodnutí s uznávaným elektronickým podpisem, jehož kvalifikovaný certifikát, na kterém je založen, expiroval. Takové rozhodnutí není bez dalšího nicotné⁵⁵⁾ nebo nezákonné, ale správní orgán bude muset účastníkovi zaslat nový stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí za předpokladu, že: ⁵⁶⁾

Elektronickou formou může doručování tedy probíhat dvěma způsoby, přičemž jak jeden tak i druhý mají své výhody i nevýhody, v rámci srovnání bych zdůraznila následující. Elektronicky podepsaný email také garantuje neměnnost a neporušitelnost stejně jako věrohodnost původce, jak je tomu u datových schránek, avšak u emailu není taková míra jistoty doručení jako při doručování prostřednictvím ISDS⁵⁷⁾ a není v tomto smyslu ani stanovena žádná garance ze strany provozovatelů emailových serverů. Mezi negativní vlastnosti e-mailu tedy patří nezaručenost doručení, neověřitelnost odesílatele a nedůvěryhodnost data a času odeslání.⁵⁸⁾

Používání datové schránky je bezpochyby bezpečnější, neboť zatím není znám žádný případ, kdyby tzv. hackeři pronikli neoprávněně do datové schránky, a lze je i považovat z pohledu uživatele za snadnější, neboť u nich není třeba připojovat uznávaný elektronický podpis.

U e-mailu je na druhou stranu jednodušší správa, organizace a vyhledávání a u většího počtu emailů snazší uspořádání. Nicméně i datovou schránku je možné si uspořádat podobně jako email například prostřednictvím aplikace Outlook konektor. Výhodou elektronického podpisu je možnost jeho použití v celé EU, zatímco datové schránky nelze použít jinde než v řízení probíhajícím před orgány veřejné moci v České republice. Někdy se bez elektronického podpisu obejít nelze, například při podání prostřednictvím portálu Ministerstev.⁵⁹⁾

Další odlišnosti spočívají v samotném pojetí ISDS. Systém ISDS je uzavřený zabezpečený systém na rozdíl od daleko volnějšího a otevřenějšího světa emailové korespondence. Poskytuje záruku přenosu datových zpráv. Obsahuje ověřitelné údaje, tj. evidenci událostí typu podání, dodání a doručení. Eviduje údaje pro dodejky a doručenky včetně např. toho, jakým způsobem došlo k doručení, zda přihlášením oprávněné osoby, fikcí a i zda datovou zprávu otevřela spisová služba. Na druhou stranu je potřeba respektovat omezení velikosti zpráv (20 MB), zatímco u emailu zásadní omezení nejsou. Na rozdíl od emailu neumožňuje datová schránka ve zprávě volné psaní textu, který je nutno vložit v podobě přílohy datové zprávy. Datové schránky používají formát „zfo“, který je do značné míry exkluzivní, a pro jeho zpracování je potřeba mít vhodné nástroje (např. Software 602 Formfiller). Systém ISDS pracuje ověřitelným způsobem s omezeným okruhem uživatelů, tj. oprávněných a pověřených osob, zatímco u emailu si příjemce zprávy nikdy nemůže být stoprocentně jistý tím, kdo předmětný email doopravdy odeslal. Cenový rozdíl při používání ISDS je v případě používání služby Poštovních datových zpráv při komunikaci mezi soukromými osobami.⁶⁰⁾

Z hlediska doručování ISDS zaručuje jednak integritu doručovaného dokumentu, jednak autentizaci zúčastněných osob (odesílatel i příjemce) a ověřitelnost podstatných událostí.⁶¹⁾

Domnívám se, že k celkovému zpřehlednění situace by pomohlo především zvýšení právního povědomí a občanů a OVM ohledně nově zaváděných forem elektronické komunikace.