Dotazy a odpovědi: Povinnost mlčenlivosti

Nejprve je třeba se vyjádřit k tomuto konkrétnímu dotazu. Nicméně asi nebude od věci se posléze zmínit o principech a celkové situaci mlčenlivosti při vybírání daní.

Jak je upravena sankce za porušení povinnosti mlčenlivosti v § 246 zákona č. 280/2009 Sb.? Jedná se o sankci za porušení povinnosti při správě daní, která byla zařazena do přestupkového práva, přičemž skutková podstata je vymezena citovaným ustanovením tak, že přestupku se dopustí fyzická osoba, která je vázána povinností mlčenlivosti za podmínek stanovených daňovým zákonem tím, že tuto povinnost poruší. Jedná se tedy o přestupek, takže o uložení pokuty do výše 500 000Kč se povede řízení podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, za subsidiárního použití zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Poté, kdy bude pokuta splatná a vymahatelná, nastupuje dělená správa podle § 106 odst. 3 správního řádu a pro exekuci, vybírání a evidenci peněžitých plnění se uplatní postup pro správu daní, tedy placení v režimu dělené správy v souladu s § 161 a 162 daňového řádu. Tolik k procesu vzniku a výběru pokuty.

Pokud se jedná o vlastní porušení povinnosti mlčenlivosti, tak jádro úpravy v daňových zákonech nalezneme v § 52 odst. 1 daňového řádu, podle kterého jak úřední osoby správce daně, což jak tvrdí naše úřednice nebyla, tak i osoby zúčastněné na správě daní jsou vázány mlčenlivostí o tom, co se při správě daní dozvěděly o poměrech jiných osob. V našem příkladu se lze domnívat, že úřednice obce je považována za osobu zúčastněnou na správě daní v pozici třetí osoby, tak jak je zahrnuta do legislativní zkratky v § 5 odst. 3 daňového řádu. Teď ještě jenom, kdo je ta třetí osoba? Na tuto otázku nám odpovídá § 22 daňového řádu, podle kterého se třetími osobami rozumějí osoby jiné než daňový subjekt, které mají práva a povinnosti při správě daní, nebo jejichž práva a povinnosti jsou správou daní dotčena.

Pokud tedy ona úřední osoba obce nebyla pověřena výkonem správy daní, např. výběrem místních poplatků, pak musela vyřizovat dotaz, který mohl být např. součástí vyhledávací činnosti správce daní, který požadoval vysvětlení o některých skutečnostech týkajících se daňového subjektu z místa jeho bydliště podle § 79 daňového řádu nebo mohlo jít o situaci, kdy se správce daně obrátil na obec se požadavkem na zaslání listiny či další věci nezbytných pro správu daní, které mohou být důkazním prostředkem v režimu § 93 odst. 4 daňového řádu.

Specifickou otázkou však bude, zda ona úřední osoba měla příslušným orgánem veřejné moci, tedy obcí, vytvořené podmínky pro dodržování povinnosti mlčenlivosti, za což obec odpovídá v souladu s § 55 odst. 3 daňového řádu. Zřejmě vystoupení na veřejném zasedání bylo vlastní iniciativou dotčené úřední osoby, takže tudy cesta k její obhajobě nevede.

Jak je to s daňovým tajemstvím z obecného pohledu? Daňové tajemství neboli "povinnost mlčenlivosti" je základní zásadou správy daní ve všech srovnatelných právních státech. Vychází z toho, že výběr daní do veřejných rozpočtů je životně důležitý kontinuální proces provázející každého člena společnosti od stádia až do konce jeho života, ba ještě dále, protože v procesu pokračují právní nástupci. Obdobně platí i pro právnické osoby. Celý daňový systém, má-li být alespoň přiměřeně funkční a efektivní, nemůže opisovat klasickou konstrukci obecného správního řízení, protože v četnosti daňových řízení a jejich dlouhodobosti by byl takový postup technicky nerealizovatelný, a pokud by se již prosadil, náklady na výběr 1 Kč do rozpočtu by byly nehorázné. Správa daní je tedy značně modifikované správní řízení založené na principu zatížení daňového subjektu prvotní aplikací daňového práva na nastalé skutečnosti ve zdaňovacím období, poté břemenem tvrzení a v neposlední řadě povinností své tvrzení prokázat, tedy unesením důkazního břemene. Ke splnění těchto všech povinností musí daňový subjekt předat správci daně veškeré informace, které by mnohdy raději nesděloval. Jedná se bezesporu o velmi invazivní zásah do jinak chráněných práv daňových subjektů a správce daně se dozvídá o velmi intimních údajích, záměrech, obchodních praktikách a dalších činnostech jednotlivých osob, jestliže jsou tyto údaje nezbytné pro správu daní, jak ostatně stanoví § 9 odst. 3 daňového řádu. Plnění těchto daňovému subjektu uložených povinností je konáno pod sankcemi jak v rovině nalézací, tak i platební. Jedná se tedy o konstrukci vedoucí k nutnému výběru daní, avšak za tuto zátěž, kterou musí daňový subjekt přijmout, je společnost, potažmo zákonodárné orgány a posléze výkonné orgány, povinna garantovat maximální diskrétnost zacházení se svěřenými informacemi, jež subjekt předal správci daně k naplnění daňového závazku vůči společnosti. Hranice této diskrétnosti a způsob předávání takových informací zákon stanoví v § 52 až § 55 daňového řádu. Není to však jediný právní předpis, který vymezuje povinnost mlčenlivosti při správě daní, čímž se stává právní úprava poněkud nepřehledná. Například zákon č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, prolomil v § 40 mlčenlivost při správě daní takto:

Vymezení povinnosti mlčenlivosti při správě daní je evidentně vždy choulostivý úkol, o to obtížnější, že správce daně váže povinnost mlčenlivosti i ohledně informací, které získá při spolupráci s berní správou jiného státu v rámci vzájemné pomoci a to jak podle smluv o zamezení dvojímu zdanění, tak v rámci Evropské unie.

Poslední takové velké posouzení potřeby prolomení daňové mlčenlivosti nastalo bezesporu při přijímání daňového řádu. Zřejmě nelze ani toto vymezení považovat za definitivní, viz například zmíněná novela. Je proto možné předpokládat další vývoj zákonné úpravy mlčenlivosti. Podíváme-li se na oficiální internetové stránky Generálního finančního ředitelství, tak zde nalezneme výzvy k prolomení mlčenlivosti daňovým subjektem ve prospěch správce daně. Není podstatné v naší úvaze, o které subjekty se jedná. Jednou z nich je například ze dne 27. 6. 2016, která je reakcí na množící se lživé články o Finanční správě ČR.

Podstatné na celé věci je, že to, co teď tíží správce daně, není žádná novinka a při přípravě daňového řádu byla kdysi zvažována úprava § 52 odst. 3 tak, že by toto ustanovení obsahovalo ještě druhou větu:

Někde legislativní cestou tento návrh obecné úpravy problému poměrně nespravedlivě tížícího správce daně v okamžiku, kdy důvod k utajování informací, o kterých se diskutuje z vůle daňového subjektu dost podrobně ve veřejných sdělovacích prostředcích, není dostatečný, zanikl. Umím si představit argumentaci typu, že by se obtížně hledalo vymezení hranic prolomení mlčenlivosti, které nastalo zveřejněním chráněných informací ze správy daní přímo tím, koho se dotýkají, tedy daňovým subjektem. To však nikterak neodůvodňuje zachovávání povinnosti mlčenlivosti správcem daně o skutečnostech, o jejichž zveřejnění již rozhodl sám daňový subjekt, a nadále povinností stanovenou zákonem omezovat správci daně jeho možnost k obhajobě svých postupů, nyní již ze sdělení daňového subjektu známých veřejnosti.

Zůstává tedy účinná pouze první věta citovaného ustanovení, která přepokládá, že správce daně pracuje s informacemi, jež jsou veřejně známé nebo komukoliv dostupné z informačních systémů veřejné správy bez projevení vůle daňového subjektu k jejich odtajnění. Jedná se o informace, které jsou již známé, již zveřejněné a není tedy důvod k jejich utajování. Jsou to např. údaje z katastru nemovitostí, obchodního rejstříku, registru plátců daně z přidané hodnoty a dalších evidencí.

Lze jen doufat, že se v rámci některé z příštích novelizací daňového procesu najde řešení a mlčenlivost bude uplatňována v případech, kdy je ochrana daňového subjektu a informací o něm důvodná.