Reakce MF ČR na problematické oblasti zákona č. 250/2000 Sb.a rozpočtovou skladbu s komentářem

Zde uvedená informace o reakci MF na dotazy SMO má části:

Šedý rastr - citace předpisu

Červené písmo - komentáře autorky k dotazům

Vyřešení dotazů v oblasti rozpočtového procesu měly přispět k větší právní jistotě obcí a krajů v rozpočtovém procesu. Odpovědi ze strany MF však nejsou příliš sofistikované, ani řádně odůvodněné zněním předpisu, přesto se o určitý posun jedná. Přinejmenším se dají některé odpovědi na konkrétní dotazy použít analogicky např. při námitkách obcí na obvinění ze správních deliktů, které se jeví jako neoprávněné.

Praha, 9. června 2016

Obce mají několik stále se opakujících dotazů k rozpočtovému procesu a rozpočtové skladbě, na které již několik měsíců nebo dokonce i již několik let nemohou získat odpověď. Pro získání větší právní jistoty, správnou aplikaci právních předpisů a zamezení kvalifikování nejednoznačných výkladů některých ustanovení zákona č. 250//2000 Sb. a vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě⁵⁾ ze strany kontrolních orgánů jakožto správního deliktu Vás žádáme o zodpovězení níže uvedených otázek. Otázky jsou rozděleny do tematických celků podle dané problematiky rozpočtového procesu či rozpočtové skladby.

Prosíme o výklad ustanovení § 16 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, jehož ustanovení zní:

[(2) Změna rozpočtu se provádí rozpočtovým opatřením. Rozpočtová opatření se evidují podle časové posloupnosti. jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám, nebo jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku.]

Odpovědi Ministerstva financí na dotazy k rozpočtovému procesu u obcí a k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

1. Výklad ustanovení § 16 zákona č. 250/2000 Sb.

1.1. Podle ustanovení § 16 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, se rozpočtové opatření provádí před provedením rozpočtově nezajištěného výdaje. Po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje lze rozpočtové opatření provést pouze při živelné pohromě nebo havárii ohrožující životy a majetek, při plnění peněžní povinnosti uložené pravomocným rozhodnutím, při obdržení před koncem kalendářního roku, nebo pokud se jedná o finanční prostředky podle § 28 odst. 12 zákona č. 250/2000 Sb.

Tohoto ustanovení lze využít pouze u výdajů vynaložených zcela bezprostředně po vzniku havárie, kdy nelze svolat příslušný orgán obce ke schvalování rozpočtového opatření. Jinými slovy, v zákoně uvedené výjimky se vztahují k neodkladným výdajům, tedy výdajům, které je nutné vynaložit zejména před uplynutím minimální zákonem vyžadované doby pro zveřejnění informace o připravovaném zasedání zastupitelstva obce, případně v době, kdy z objektivních důvodů nelze svolat usnášeníschopnou radu obce.

Citovaný zákon neupravuje tzv. povinnost 100 % upravení rozpočtu na skutečnost koncem rozpočtového roku. V průběhu roku se rozpočtová opatření provádějí podle vzniklé situace v hospodaření obce.

[[]]

[[Dle odpovědi vyznívá ustanovení § 16 odst. 2 ve smyslu, že rozpočtová opatření jsou povinná i v případě § 16 odst. 4 - tj. u výdajů.

[[Při dílčích přezkumech roku 2016 někteří kontroloři z krajů uváděli jako nedostatky u obcí i případy, kdy nebyly rozpočtovány příjmy; byly ze strany kontrol vyžadovány i měsíční úpravy rozpočtu v příjmech na 100 %. Odpověď MF vyznívá, že takové úpravy rozpočtu nebyly záměrem novely zákona. Přesto je znění předpisu nejasné a bylo by třeba vymezit případy povinných rozpočtových opatření.]]

[[(Pozn. K úpravě znění § 16 odst. 2 došlo až novelou č. 24/2015 účinnou od února 2015).]]

Pokračování dotazu:

Při provádění přezkoumání hospodaření je nové znění § 16 odst. 2 vykládáno kontrolory krajů tak, že se musí povinně provést všechna rozpočtová opatření, tj. schválit všechny hodnoty rozpočtované a vykázané ve FIN 2-12M jako rozpočtové opatření vyrovnané na 100 % se skutečností. Pokud toto není splněno, je považováno za správní delikt dle § 22a, písm. e) a je vyměřena v některých případech obcím pokuta. Tento požadavek na 100 % upravení rozpočtu na skutečnost působí jako formální a má i zkreslující vypovídací schopnost o plnění rozpočtu. Prosíme o odpověď na tyto příklady:

Odpovědi Ministerstva financí na dotazy k rozpočtovému procesu u obcí a k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. 1.2. Při změně rozpisu rozpočtu se rozpočtová opatření neprovádějí.

[[]]

[[Odpověď z MF je sice stručná, ale jako argument významná. Jasně je odpovězeno, že jsou povinná rozpočtová opatření ve vztahu ke struktuře, jak je schválen rozpočet obce, a není potřeba upravovat rozpis rozpočtu v rámci schválených ukazatelů. Při kontrole povinných rozpočtových opatření by se nemělo vycházet z hodnot ve výkazu FIN 2-12M, ale z podob schválených rozpočtů.]]

Odpovědi Ministerstva financí na dotazy k rozpočtovému procesu u obcí a k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. 1.3. Rozpočtové opatření se neprovádí.

[[]]

[[Opět se jedná o stručnou odpověď, ale ve vztahu k dotazu by se mohla odpověď interpretovat ve smyslu, že v případě překročení příjmů není rozpočtové opatření povinné, což je někdy právě ten chybějící argument pro výtky kontrol z krajů ohledně povinných rozpočtových úprav na 100 % i v příjmech.]]

[Součástí závěrečného účtu je vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, rozpočtům krajů, obcí, státním fondům, Národnímu fondu a jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob.]

Je třeba, aby součástí závěrečného účtu obce byl např. jmenovitý výčet všech poskytnutých dotací z rozpočtu obce spolkům, popř. dalším subjektům, nebo je možné informaci o těchto dotací vyjádřit pouze souhrnně? Pokud jednotlivě, je třeba ve výčtu uvést jen vyúčtované v daném roce nebo i vyplacené zálohy na dotaci, které budou vyúčtovány až v následujícím roce?

Odpovědi Ministerstva financí na dotazy k rozpočtovému procesu u obcí a k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

2. Výklad ustanovení § 17 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb.

Součástí závěrečného účtu obce musí být i jmenovitý výčet všech poskytnutých dotací z rozpočtu obce včetně vyplacených záloh.

[[]]

[[Tato odpověď není tak „příjemná“ jako v předchozích případech. Jen upozorňuji, že není vyžadováno do závěrečných účtů vypisovat všechny transfery, ale jen , tj. poskytnuté v režimu zákona č. 250/2000 Sb. (žádost, schválení, veřejnoprávní smlouvy, zveřejnění nad 50 tis. Kč). Není nutné vypisovat např. dary, granty apod., kde není poskytovatelem vyžadováno vypořádání.]]

Dotazy směřují především k aplikaci § 12 odst. 1 zákona a úzce souvisejí s vyhláškou č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Dotazy jsou položeny především z důvodu zvýšení právní jistoty územních samosprávných celků při plnění svých povinností v oblasti rozpočtového procesu, především sestavování rozpočtu. Dotazy směřují především k řešení problematiky na úrovni obcí (obce, městyse, města, statutární města), i když závěry nepochybně bude možné obdobně použít i např. pro kraje.

Níže popsaná problematika vychází z praxe měst a obcí, kdy především v posledních dvou letech začíná docházet v rámci odborné veřejnosti k rozdílným názorům, v jaké struktuře mohou obce zpracovávat a schvalovat své rozpočty.

Jedná se o zpracování rozpočtu v členění organizačním (dle odborů, organizačních složek, a jednotlivých akcí). Někteří kontroloři vykonávající přezkoumání hospodaření začínají nastavené rozpočty ve vztahu k číselníkům org vyhodnocovat jako rozpočty sestavené v rozporu s § 12 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Jako poměrně závažný důsledek uveďme, že zpracování rozpočtu v rozporu s § 12 odst. 1 je správním deliktem dle § 22a odst. 1 písm. f) zákona s možnou sankcí až do výše 1 000 000 Kč dle odst. 5 téhož paragrafu. Pokud vezmeme v úvahu, že se bavíme pouze o technickém řešení nastavení rozpočtu a navíc za situace, kdy se po celá léta touto záležitostí nikdo nezabýval, jeví se jako nepřiměřené vůbec udělení jakékoliv sankce. Tento dopis si klade za cíl mj. těmto situacím předejít.

Současné nastavení právních předpisů se v rámci této diskuse jeví jako nešťastné a jdoucí proti zažité praxi. Právě odlišnost předpisu se zažitou „dobrou praxí“ začíná způsobovat problémy nejen při sestavování rozpočtů obcí, ale také při přezkoumání hospodaření. Níže uvádíme popis a vysvětlení problému, jeho praktické dopady, návrh řešení a závěrem dotazy, na které si dovolujeme zdvořile požádat o odpověď.

Citace ustanovení § 12 odst. 1 zákona:

[Rozpočet územního samosprávného celku a rozpočet svazku obcí se zpracovává kterou stanoví Ministerstvo financí vyhláškou.]

Rozpočtová skladba je stanovena vyhláškou č. 323/2002 Sb. Tato vyhláška stanovuje, že se

Výše uvedená hlediska třídění představují pro rozpočty obcí třídění podle rozpočtové skladby. Z toho vyplývá, že pouze tato třídění rozpočtové skladby mají obce v souladu s § 12 odst. 1 zákona použít při zpracování svých rozpočtů. V tomto bodě však nastává zásadní problém. Vyhláška o rozpočtové skladbě neumožňuje obcím při zpracování svých rozpočtů použít žádné odpovědnostní třídění. Vyhláška v rámci § 1a odst. 1 písm. a) sice definuje třídění, v § 2 odst. 1 pak stanovuje, že z hlediska odpovědnostního se třídí příjmy a výdaje pouze státního rozpočtu (podle správců kapitol). Absence možnosti použít jakékoliv odpovědnostní třídění při sestavování rozpočtů obcí způsobuje problémy a v zásadě omezuje možnosti a pravomoci zastupitelstev obcí při sestavování rozpočtů.

Zejména v rozpočtových procesech měst je totiž standardní, že zastupitelstva si přejí v rámci schvalovaného rozpočtu vyjádřit odpovědnost (stanovit závazné ukazatele rozpočtu) jednotlivým místům odpovědným za nakládání s veřejnými prostředky v souladu se schváleným rozpočtem. Těmito odpovědnými místy jsou především , popř. obecních (městských) úřadů, popř. magistrátů statutárních měst, dále zřízené dle zákona, popř. jednotliví příkazci operací odpovědní za nakládání s veřejnými prostředky. Současné nastavení zákona o rozpočtových pravidlech a vyhlášky o rozpočtové skladbě obecním zastupitelstvům tyto odpovědnosti ve schvalovaných rozpočtech vyjádřit, a to

Další častou situací, kterou obecní zastupitelstva při sestavování svých rozpočtů řeší, je chybějící možnost stanovit závazné ukazatele rozpočtu byť by se jednalo o akce pro danou obec významné. Opět je zde vyhláškou o rozpočtové skladbě významně omezena pravomoc zastupitelstva obce. Demonstrujme na příkladu - zastupitelstvo obce vyčlení určitou část prostředků na opravy chodníků. Vyhláška o rozpočtové skladbě neumožňuje zastupitelstvu v rámci rozpočtu prostředky účelově vyčlenit na opravu konkrétních zastupitelstvem preferovaných chodníků. Vyhláška o rozpočtové skladbě umožňuje použít členění dle odvětví (pro příklad chodníků se bude jednat o paragraf odvětvového třídění 2219 - ostatní záležitosti pozemních komunikací) a druhu výdaje (opravy chodníků se dle druhového třídění zatřídí na položku 5171 - opravy a udržování). Vyhláška o rozpočtové skladbě dále neumožňuje zastupitelstvu jakkoliv pomocí rozpočtové skladby určit, na opravu kterého chodníku se rozpočtované prostředky použijí. Zcela určitě není smyslem, aby zastupitelstvo schvalovalo celý rozpočet v třídění dle jednotlivý akcí a omezovalo tak kompetenci rady hospodařit v rámci schváleného rozpočtu, na druhou stranu existují některé významné akce (priority), na jejichž realizaci má zastupitelstvo zájem a na které by si přálo účelově vymezit prostředky v rámci schváleného rozpočtu. Pokud navážeme na uvedený příklad použití rozpočtové skladby při rozpočtování výdaje na opravu konkrétního chodníku (zastupitelstvo v rámci rozpočtu tento výdaj schválí na paragrafu 2219 a položce 5171), rada pak v rámci hospodaření není vázána záměrem opravit konkrétní chodník, protože jak pomocí třídění rozpočtové skladby danou akci schválit. Rada pak v rámci schváleného závazného ukazatele (paragraf 2219, položka 5171) může opravit jakýkoliv chodník nebo dokonce nasměrovat peněžní prostředky do úplně jiné akce, protože paragraf 2219 dle své legendy umožňuje použít veřejné prostředky i na odstavné plochy, parkoviště nebo cyklistické stezky. Tento stav je z pohledu zastupitelstva nežádoucí, nicméně pokud se zastupitelstvo striktně drží § 12 odst. 1 zákona a schvaluje rozpočet v třídění podle rozpočtové skladby, nemá žádný nástroj k tomu, jak danou výdajovou prioritu v rozpočtu účelově vymezit, protože vyhláška o rozpočtové skladbě k tomu zastupitelstvu nedává žádné možnosti. Odpovědi Ministerstva financí na dotazy k rozpočtovému procesu u obcí a k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

3. Výklad § 12 zákona č. 250/2000 Sb.

Podle našeho názoru členění příjmů a výdajů nad rámec rozpočtové skladby není s tím, co vyhláška o ní stanoví, ani s žádnou jinou povinností územních samosprávných celků v rozporu a je překvapivé, že někteří kontroloři takové členění označují za protiprávní. Ve státním rozpočtu se široce využívají podpoložky (podrobnější členění příjmů a výdajů podle druhů v rámci položek) a někdy i podparagrafy a nemáme zprávy, že by takovéto rozšíření evidence bylo předmětem kontrolních nálezů.

V současné době se připravuje do meziresortního připomínkového řízení novela vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě...

[[]]

[[V návrhu 15. novely vyhlášky o rozpočtové skladbě ve znění pro legislativní radu vlády je uvedeno řešení výše popsaného problému, a to způsobem praktickým, nezatěžujícím a výrazně zvyšujícím právní jistotu ÚSC při sestavování rozpočtu:]]

[1. Za § 3 se vkládá nový § 3a, který včetně nadpisu zní:]

[㤠3a]

[]

[Organizace mohou použít podrobnější nebo další třídění příjmů a výdajů. Podrobnějším tříděním se rozumí třídění příjmů a výdajů podle hledisek stanovených v § 1a a 2 na ještě nižší jednotky třídění než jsou jednotky třídění stanovené v § 3. Dalším tříděním se rozumí třídění příjmů a výdajů podle dalších hledisek než jen hledisek stanovených v § 1a a 2.“.]

[[Touto o můžeme problém schvalování rozpočtu ÚSC v souladu se zněním ]]

Rovněž ustanovení zákona v § 16, odst. 4 znamená od roku 2015 nemožnost vyhovění předpisu v plném rozsahu v praxi.

[(4) Rozpočtové opatření se provádí před provedením rozpočtově nezajištěného výdaje. Po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje lze rozpočtové opatření provést pouze při živelní pohromě nebo havárii ohrožující životy a majetek, při plnění peněžní povinnosti při obdržení před koncem kalendářního roku nebo pokud se jedná o finančních prostředky podle § 28 odst. 12.“ .]

Na první pohled vypadá požadavek předpisu logicky, rozpočet je závazný, nemělo by docházet k čerpání výdajů, které kryté rozpočtem nejsou. Ale v praxi se setkáváme s případy, kdy nelze požadavek zákona vždy plně dodržet, a přesto by se nemělo jednat o nedodržení rozpočtové kázně.

Příklady z praxe a jak je vyhodnotit:

Odpovědi Ministerstva financí na dotazy k rozpočtovému procesu u obcí a k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

4.1 Nejde o porušení zákona.

Odpovědi Ministerstva financí na dotazy k rozpočtovému procesu u obcí a k vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

4.2. V tomto případě se rozpočtové opatření nedělá.

Názor MF:

4.3 Výdaj považujeme za krytý rozpočtem.

Názor MF:

4.4 Výdaj považujeme za krytý rozpočtem.

Názor MF:

4.5 Výdaj považujeme za krytý rozpočtem.

[[]]

[[Musíme uznat, že odpovědi jsou pro ÚSC „příjemné“, ale neodůvodněné a pro právní jistotu velmi stručné. Např. bude těžké najít argument pro výdaj provedený před provedením rozpočtového opatření u otázky č. 4.1. (energie). Bylo by asi možné argumentovat odpovědí z MF, že když se jedná o neočekávaný výdaj vůli účetní jednotky neovlivnitelný, je také možné provést rozpočtové opatření až následně. Pro rozumné kontrolory je logické, že nejde vše naplánovat dopředu a neočekávané výdaje vznikat mohou a budou. Takové výdaje by neměly být vyhodnoceny jako porušení zákona v souladu s názorem MF, ale diskuse u těchto případů pravděpodobně vznikat budou.]]

Vysvětlivky v ASPI:

[ ] - citace předpisu

[[ ]]- komentáře autorky k dotazům