Zákonodárným procesem v současné době prochází vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “). 1) Předmětem tohoto návrhu (dále jen „novela“) je zásadní změna způsobu odměňování členů zastupitelstev obcí. Aktuálně novela prošla projednáváním v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. 2) Účinnost novely je navržena od 1. 1. 2018. Níže uvedený text rekapituluje stávající systém odměňování zastupitelů, poukazuje na některé nedostatky a popisuje změny předkládané v novele.
Odměňování členů zastupitelstev obcí a plánovaná legislativní změna
JUDr.
Václav
Dobrozemský
Stávající systém odměňování
Stávající zákon o obcích rozlišuje členy zastupitelstva obce, kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, tedy funkci vykonávají jako své „hlavní zaměstnání“ (dále jen „uvolněný člen zastupitelstva“), a ostatní členy zastupitelstva obce, kteří svou funkci vykonávají vedle svého zaměstnání či jiných hlavních aktivit (dále jen „neuvolněný člen zastupitelstva“). Určení, kteří členové zastupitelstva budou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, je vyhrazenou pravomocí zastupitelstva obce [§ 84 odst. 2 písm. k) zákona o obcích].
Uvolnění členové zastupitelstva mají ze zákona nárok na odměnu, tj. na peněžité plnění za výkon jejich funkce, z rozpočtu obce, a to na „měsíční odměnu“ a dále, při splnění zákonem stanovených podmínek, na „odměnu při skončení funkčního období“, eventuálně „na odměnu při skončení výkonu funkce“ v průběhu funkčního období. Není tedy třeba, aby zastupitelstvo obce tyto odměny schvalovalo nebo rozhodovalo o jejich vyplácení.
Měsíční odměny
U neuvolněných členů zastupitelstva nevzniká nárok na poskytování odměny automaticky ze zákona, ale může jim být poskytnuta. Rozhodování o tom, zda bude přiznána, a stanovení její výše a dne, odkdy bude poskytována, přísluší zastupitelstvu obce [§ 84 odst. 2 písm. n) zákona o obcích]. Tito členové zastupitelstva mají nárok na náhradu ve výši průměrného výdělku za nárokové pracovní volno k výkonu funkce, jsou-li v pracovním poměru, eventuálně na náhradu ušlého výdělku v souvislosti s výkonem jejich funkce paušální částkou, pokud jsou podnikající fyzickou osobou. Je třeba podotknout, že odměna je poskytována ode dne, který stanoví zastupitelstvo obce. Není možné, aby byla odměna poskytnuta zpětně, tzn. za určité období před jejím schválením v zastupitelstvu obce. Prakticky může zastupitelstvo obce stanovit, že odměna bude poskytována ode dne schválení, od konkrétního data určeného v usnesení (např. první den kalendářního měsíce následujícího po schválení), v případě uvolnění mandátu člena zastupitelstva obce a nástupu nového dnem složení slibu.
Odměny uvolněným i neuvolněným členů zastupitelstva upravuje v současné době nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů. Měsíční odměnou za výkon funkce člena zastupitelstva obce je peněžité plnění poskytované podle druhu vykonávané funkce a podle počtu obyvatel příslušné obce. Pro uvolněné členy zastupitelstva je stanovena nároková výše, pro neuvolněné členy zastupitelstva maximální výše; zastupitelstvo obce tedy může rozhodnout o poskytnutí odměny až do výše stanovené nařízením vlády.
Stávající struktura odměn je rozdělena na pevnou složku a na příplatek podle počtu obyvatel obce. Pro účely stanovení příplatku podle počtu obyvatel je stanoveno osm pásem. Při určení výše příplatku podle počtu obyvatel obce se vychází z počtu obyvatel, kteří jsou k 1. lednu příslušného kalendářního roku hlášeni v obci k trvalému pobytu. Nařízení vlády dále obsahuje zvýšení měsíční odměny o příplatky vztahující se k typu obce a rozsahu její činnosti (obec s rozšířenou působností, s pověřeným obecním úřadem, se stavebním úřadem, matričním úřadem), a to pouze u uvolněných členů zastupitelstva.
Stávající zákonná úprava řeší i problematiku vykonávání více funkcí najednou. V případě souběhu výkonu několika funkcí náleží uvolněnému členovi zastupitelstva měsíční odměna podle funkce, za kterou je poskytována nejvyšší odměna, neuvolněnému členovi zastupitelstva lze poskytnout měsíční odměnu až do výše souhrnu odměn za jednotlivé funkce. V praxi bývá časté, že zastupitelstvo obce při stanovení odměn určí maximální počet funkcí (a jejich pořadí), za které bude odměna neuvolněným členům zastupitelstva poskytována. Dle předkladatele novely způsobuje tato úprava značné aplikační problémy. Na jedné straně mají obce problémy identifikovat, komu a které složky lze kumulovat, na druhé straně je v praxi do určité míry úprava zneužívána – lze zřizovat funkce (nejčastěji výbory zastupitelstva a komise rady) nikoliv v zájmu zlepšení výkonu samosprávy obce, ale v zájmu zvýšení měsíčních odměn za výkon funkce.
Odměny při skončení funkce nebo funkčního období
Členům zastupitelstva obce mohou kromě měsíčních odměn náležet ještě dva typy odměn – odměna při skončení funkčního období a odměna při skončení výkonu funkce v průběhu funkčního období.
Neuvolněnému členu zastupitelstva, pokud vykonává funkci starosty, a uvolněnému členu zastupitelstva náleží odměna při skončení funkčního období, jestliže jim ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna, a pokud jim nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu (kupříkladu to znamená, že by byl v novém volebním období zastupitelstva zvolen do funkce, která bude určena jako uvolněná). Pokud byl uvolněný člen zastupitelstva nebo neuvolněný člen zastupitelstva vykonávající funkci starosty pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období, pak mu odměna při skončení funkčního období nenáleží. Výše odměny při skončení funkčního období se stanoví jako výše měsíční odměny, k níž se přičte násobek této částky a počtu celých ukončených po sobě jdoucích let výkonu funkce, nejdéle však pěti ukončených let výkonu funkce.
Uvolněnému členovi zastupitelstva a neuvolněnému členovi zastupitelstva, kteří vykonávali funkci starosty nebo místostarosty, za niž náleží měsíční odměna, a jimž zanikl
mandát
přede dnem konání voleb do zastupitelstva obce, bude tato odměna poskytována ještě po dobu tří měsíců ode dne zániku mandátu.Uvolněnému členu zastupitelstva a neuvolněnému členu zastupitelstva, kteří vykonávali funkci starosty nebo místostarosty, za niž náleží měsíční odměna, a byli z této funkce odvoláni nebo se jí vzdali, bude tato odměna poskytována ještě po dobu tří měsíců ode dne vzdání se funkce nebo odvolání z funkce. Aby vznikl nárok na poskytnutí odměny při zániku funkce, musí být tedy splněny dvě podmínky:
12. člen zastupitelstva je pro výkon funkce uvolněn nebo vykonává funkci starosty nebo místostarosty, za niž náleží měsíční odměna,
13. tento člen zastupitelstva byl z funkce odvolán nebo se jí vzdal.
Stávající právní úprava tak neobsahuje požadavek, že by dotyčný člen zastupitelstva nemohl být opět zvolen do funkce, za niž mu náleží měsíční odměna. Není tak vyloučeno, aby člen zastupitelstva, který se vzdal funkce, pro jejíž výkon byl uvolněn, byl následně (například již za několik dní) zvolen opět do stejné funkce, případně do funkce neuvolněného člena zastupitelstva, za jejíž výkon mu bude stanovena měsíční odměna. Reálně tak může nastat situace, kdy dotyčný bude po dobu tří měsíců od ukončení funkce pobírat jak odměnu při skončení funkce, tak měsíční odměnu za „nově“ vykonávanou (třeba i stejnou) funkci. V konečném důsledku pak absence takto stanovené podmínky postrádá funkci „odstupného“ pro odstupujícího (či odvolaného) člena zastupitelstva, tedy jakési
kompenzace
za ztrátu stabilního příjmu. To lze jednoznačně považovat za nedostatek stávající úpravy.Mimořádné odměny a dary členům zastupitelstva
Jakákoliv odměna může být členu zastupitelstva přiznána pouze v případě, že s tím počítá zákon o obcích. Pokud určitý druh odměny zákon nezná, je nepřípustné, aby takovou odměnu zastupitelstvo obce přiznalo, neboť k tomu nemá pravomoc. V opačném případě by docházelo k nekontrolovanému rozdělování veřejných prostředků, jež není možné akceptovat.33) Ve stejném duchu se vyjadřuje i metodické doporučení Ministerstva vnitra ČR. Kategorii mimořádných odměn zákon o obcích nezná, proto takovou odměnu za výkon funkce členovi zastupitelstva není možné přiznat; takové rozhodnutí kteréhokoliv orgánu obce je nezákonné. Měsíční odměna za výkon funkce představuje odměňování formou pevně (či na určitou dobu pevně) stanovené částky ve smyslu „paušálu“, samozřejmě s předpokladem, že objem pracovních úkolů starosty, místostarosty či jiného člena zastupitelstva obce v průběhu měsíce, roku či celého volebního období kolísá a vyrovnává se v čase na určitý předpokládaný průměr.
V souvislosti s funkcí v zastupitelstvu obce a jejím výkonem nelze členovi zastupitelstva poskytovat ani „mimořádné odměny“ ani dary. Ministerstvo vnitra zcela jasně uvádí: poskytnutí věcného či peněžitého daru členovi zastupitelstva je třeba vždy zcela oddělit od funkce člena zastupitelstva a jejího výkonu. Členovi zastupitelstva může být poskytnut dar jakožto fyzické osobě např. za určitý mimořádný a neplánovaný, společensky prospěšný čin (záchrana života, odvrácení bezprostředně hrozícího nebezpečí), nikoli jakožto funkcionáři za úkoly a povinnosti, které mu plynou z výkonu funkce, a za další činnosti, které s funkcí v rámci volených orgánů obce souvisejí. Nelze tímto způsobem ocenit například starostu, který sehnal pro obec mimořádné finanční zdroje, úspěšně realizoval náročnou investiční akci, aktivně řešil povodňovou situaci, vystupoval za obec v zahraničí apod. Smyslem a účelem daru dle zákona o obcích není v žádném případě mimořádně navýšit měsíční odměnu za výkon funkce.
Důvody připravované změny v odměňování
Předkladatel v důvodové zprávě k návrhu zákona předestírá několik důvodů, proč se stávající právní úprava jeví jako nevyhovující.
1.
Existují značné nedůvodné rozdíly v právní úpravě odměňování členů zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy – ve výši měsíčních odměn, resp. maximálních měsíčních odměn, za výkon jinak srovnatelných funkcí, v možnosti/nemožnosti kumulovat odměnu při současném výkonu více funkcí, ve výši odměny při skončení funkčního období nebo při zániku mandátu člena zastupitelstva, odvolání z funkce či rezignaci na funkci v průběhu funkčního období, v možnosti převádět nebo poskytovat náhradu měsíční odměny za nevyčerpanou dovolenou aj.
2.
Stávající „dvousložkový systém“ výpočtu odměn pro členy zastupitelstev činí zejména menším obcím problémy (správné určení nárokových nebo maximálně přípustných odměn).
3.
Několikeré navyšování odměny od doby nabytí účinnosti stávajícího nařízení vlády způsobilo výraznou deformaci původně nastavených proporcí (např. poměr pevné složky za výkon funkce a příplatku za počet obyvatel).
4.
Není řešena jakákoli zákonná možnost odměnit člena zastupitelstva, byť z rozhodnutí zastupitelstva, za splnění mimořádných úkolů či významně přínosnou činnost ve prospěch dané obce či kraje v rámci jím zastávané funkce, což vyvolalo reakci a rozšiřující se nežádoucí praxi, že honorování výkonu funkce člena zastupitelstva odměnou za výkon funkce v mezích zákona je doplňováno poskytováním peněžitých darů a darů peněžité hodnoty z veřejných územních rozpočtů, což je i veřejností vnímáno velmi negativně. Nelze ignorovat i korupční rizika pojící se s tím.
5.
Rozdělení obcí do velikostních kategorií podle počtu v obci trvale bydlících obyvatel, které je určující pro výši odměn za výkon funkce v obci dané velikostní kategorie, je nevyhovující, neboť většina obcí (77 %) nyní přináleží do jediné (nejnižší) velikostní kategorie „do 1 000 obyvatel“, zatímco zbývajících 23 % obcí je rozděleno do dalších sedmi velikostních kategorií.
6.
Systém obsahuje nedůvodně nároková plnění (výdaje) z rozpočtu obcí formou odměn členům zastupitelstev bez možnosti jejich kontroly či redukce ze strany zastupitelstva jako nejvyššího orgánu obce v odůvodněných případech, tím méně ze strany občanů.
7.
V zájmu veřejných rozpočtů se jeví jako žádoucí posílit v systému odměňování členů zastupitelstev prvky rozpočtové odpovědnosti zastupitelstva příslušného územního samosprávného celku.
Nový systém odměňování
Cílem novely je dle předkladatele dosavadní systém revidovat, zpružnit a zaktualizovat. Následující část analyzuje některé navrhované změny v odměňování členů zastupitelstev obcí.
Měsíční odměna
Zákon o obcích nadále zakotví základní způsob stanovování měsíční odměny za výkon funkce všech členů zastupitelstva obce a zmocní vládu ke stanovení konkrétních částek měsíčních odměn formou prováděcího právního předpisu (nařízení vlády). Zároveň bude nově nastaveno 11 velikostních kategorií obcí. Předpokladem je vydání tabulky měsíčních odměn za výkon funkce členům zastupitelstev ve zcela konkrétních částkách bez jakéhokoliv „dopočítávání“. Vláda bude moci operativně reagovat na aktuální nezbytnost upravit nastavené parametry.
Má zůstat zachován současný model konstrukce odměny uvolněným členům zastupitelstva, tedy že půjde o nárokovou odměnu bez toho, že by o poskytnutí muselo rozhodovat zastupitelstvo obce. Měsíční odměna bude poskytována jen za jednu funkci, a to za tu funkci, za kterou náleží nejvyšší měsíční odměna. Naopak u neuvolněných členů zastupitelstva jde jen o maximální výši odměny za výkon jednotlivých funkcí a stanovení konkrétní výše odměny za výkon konkrétní funkce v konkrétní obci je vyhrazeno zastupitelstvu této obce.
V návrhu je jednoznačně stanoveno, že odměna za výkon funkce uvolněnému i neuvolněnému členu zastupitelstva nemůže být poskytována zpětně.
Odměna neuvolněných členů zastupitelstva při výkonu více funkcí
V návrhu je nově jednoznačně definováno, jak je možné postupovat při odměňování neuvolněných členů zastupitelstva, pokud vykonávají více funkcí. Navržená právní úprava taktéž umožňuje při kumulaci funkcí kumulovat odměnu, ale zákon přesně vyjmenovává, za jaké neuvolněné funkce je možné odměny sčítat, a stanovují se další pravidla, aby tato možnost nebyla zneužívána nebo nebyla aplikována zcela účelově (zřizování výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce jen za účelem dosažení vyšší odměny).
V případě souběhu výkonu více funkcí může být neuvolněnému členovi zastupitelstva poskytnuta odměna až do výše souhrnu odměn za tři různé funkce. Do tohoto souhrnu lze zahrnout pouze odměny za výkon funkce člena rady obce, předsedy nebo člena výboru zastupitelstva obce, předsedy nebo člena komise rady obce anebo předsedy nebo člena zvláštního orgánu obce. Pokud zastupitelstvo obce nerozhodne o poskytnutí odměny, náleží neuvolněnému členovi zastupitelstva odměna za funkci, za kterou mu náleží nejvyšší odměna schválená zastupitelstvem obce.44)
Za souběh funkcí se nepovažuje výkon funkce v rámci jednoho orgánu. Prakticky to bude znamenat, že člen zastupitelstva, který bude například vykonávat funkci předsedy výboru, bude pobírat pouze odměnu za výkon funkce předsedy výboru, nikoliv již za výkon funkce člena výboru ani za výkon funkce „řadového“ člena zastupitelstva obce (bez dalších funkcí). Odměna za výkon řadového člena zastupitelstva bude již obsažena i v odměnách za jednotlivé „vyšší“ funkce.
Mimořádné odměny
Součástí návrhu je zakotvení možnosti, aby obec mohla členovi zastupitelstva poskytnout ve zřetele hodném a veřejně (na zasedání zastupitelstva) věcně odůvodněném případě mimořádnou odměnu, a tak v souladu se zákonem přiměřeně ocenila nadstandardní výkon funkce nebo jeho mimořádné zásluhy. Návrh však umožní poskytovat mimořádné odměny výlučně jen z rozhodnutí zastupitelstva obce a v zákonem limitované výši – maximálně do výše dvou měsíčních odměn. Novela stanoví další mechanismy tak, aby schvalování těchto odměn bylo co nejvíce transparentní. Návrh musí být uveden jako samostatný bod navrženého programu zasedání zastupitelstva obce, musí být jako samostatný bod projednán a důvod poskytnutí mimořádné odměny musí být uveden v usnesení zastupitelstva obce.
Novela dále stanovuje nepřípustnost poskytování peněžitých či jiných darů členům zastupitelstva obce v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva, a to ani po skončení výkonu funkce.
Odchodné
V novele dochází ke sjednocení právní úpravy poskytování odměny (nově nazvané jako odchodné) v souvislosti se zánikem mandátu člena zastupitelstva obce (při skončení i v průběhu funkčního období) nebo při jeho odvolání ze zákonem stanovené funkce a vzdání se takové funkce v průběhu funkčního období.
V případě odměny v souvislosti s ukončením funkčního období určených členů zastupitelstva obce55) v důsledku voleb předkladatel navrhuje maximální odchodné ve výši 1+3 dosavadní měsíční odměny, přičemž se bude současně přihlížet k délce výkonu funkce. Maximální výše odchodného 1+3 by náležela za podmínky výkonu funkce nepřetržitě po dobu celých tří let, 1+2 za podmínky výkonu funkce nepřetržitě po dobu celých dvou let atd.; odchodné ve výši jedné měsíční odměny by náleželo, pokud byl dotčený ve funkci necelý jeden rok). Obdobný způsob stanovení odchodného je navržen i u odchodného v případě zániku mandátu člena zastupitelstva v průběhu funkčního období a v případě odvolání ze zákonem určené funkce nebo rezignace na takovou funkci v průběhu funkčního období. Odchodné členovi zastupitelstva při zániku mandátu dnem voleb do zastupitelstva obce nenáleží, pokud byl v novém funkčním období opětovně zvolen do funkce uvolněného člena zastupitelstva obce nebo do funkce neuvolněného člena zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty nebo místostarosty, za niž mu náleží odměna.
Pozitivně lze vnímat návrh týkající se poskytování odchodného při rezignaci nebo odvolání z funkce. Navrhovaná úprava obsahuje dvě situace, kdy nárok na odchodné v této souvislosti členovi zastupitelstva nenáleží: 1. pokud byl nejpozději na následujícím zasedání zastupitelstva obce opětovně zvolen do funkce uvolněného člena zastupitelstva obce nebo do funkce neuvolněného člena zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty nebo místostarosty, 2. odchodné lze členovi zastupitelstva obce poskytnout ve funkčním období pouze jednou.
Další plnění členům zastupitelstva obce
Předkladatel navrhuje, aby byl zakotven výčet dalších možných plnění v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva obce, konkrétně
–
příspěvek na úhradu zvýšených nákladů na úpravu zevnějšku, jde-li o starostu, místostarostu nebo člena zastupitelstva obce pověřeného k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství,
–
příspěvek na úhradu zvýšených nákladů na úpravu zevnějšku v souvislosti se zastupováním obce na veřejných občanských obřadech,
–
příspěvek na podporu vzdělávání v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva obce,
–
příspěvek na stravování, jde-li o uvolněného člena zastupitelstva obce,
–
příspěvek na penzijní připojištění se státním příspěvkem, doplňkové penzijní spoření nebo životní pojištění, jde-li o uvolněného člena zastupitelstva obce,
–
odměna při významném životním výročí,
–
příspěvek na pojištění rizik spojených s výkonem funkce člena zastupitelstva obce,
–
příspěvek na podporu zdravotních, kulturních a sportovních aktivit, jde-li o uvolněného člena zastupitelstva obce,
–
příspěvek na rekreaci, jde-li o uvolněného člena zastupitelstva obce.
Některé další změny
Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty, poskytuje obec odměnu v rozmezí od 0,3 do 0,6násobku výše odměny, která by náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty. Pokud zastupitelstvo obce neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty, odměnu nestanovilo, náleží mu ode dne zvolení do funkce starosty odměna ve výši 0,3násobku výše odměny, která by náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty.
Nová právní úprava se má týkat výše odměny ve vazbě na počet obyvatel obce. Při určení výše odměny člena zastupitelstva obce se vychází z počtu obyvatel obce, kteří byli hlášeni v obci k trvalému pobytu k 1. lednu kalendářního roku, ve kterém se konaly volby do zastupitelstva obce. Změní-li se v průběhu volebního období zastupitelstva obce počet obyvatel obce o více než 20 % tak, že dojde ke změně zařazení obce ve velikostní kategorii obcí podle přílohy k tomuto zákonu, náleží od 1. ledna následujícího kalendářního roku uvolněnému členovi zastupitelstva odměna ve výši odpovídající velikostní kategorii obce a neuvolněnému členovi zastupitel- stva obce dosavadní odměna, pokud nepřesahuje maximální výši odměny pro příslušnou velikostní kategorii obce, jinak mu přísluší odměna v maximální výši.
V novele se navrhuje zrušit zvýšení měsíční odměny o příplatky vztahující se k typu obce a rozsahu její činnosti (obec s rozšířenou působností, s pověřeným obecním úřadem, se stavebním úřadem, matričním úřadem) a navrhuje se zakotvit možnost, aby zastupitelstvo obce mohlo zvýšit odměnu neuvolněnému členovi zastupitelstva, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství, a který je pověřen řízením obecní policie, až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jeho funkce podle tohoto zákona a prováděcího právního předpisu, s ohledem na věcnou a časovou náročnost těchto činností.
K úpravě dochází v případě, že funkce starosty není obsazena nebo není vykonávána a tento je zastupován místostarostou či jiným členem zastupitelstva obce pověřeným výkonem pravomocí starosty.
1) Předmětem novely je i změna způsobu odměňování členů zastupitelstev krajů a hlavního města Prahy, tedy změna příslušných zákonů.
2) Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen dne 13. 1. 2017 ve třetím čtení. Návrh je zařazen na pořad 5. schůze Senátu, dne 8. 3. 2017.
3) Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 2126/2011, ze dne 16. 5. 2012.
4) Zde bude aplikován analogický princip, který platí pro uvolněné členy zastupitelstva, pokud vykonávají více funkcí.
5) Neuvolněný člen zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty nebo místostarosty, a uvolněný člen zastupitelstva obce.