Právní postavení dobrovolného svazku obcí

Vydáno: 33 minut čtení

Některé činnosti, které má obec zajišťovat, mohou být pro obec samotnou neefektivní, nákladné či přímo nerealizovatelné. Za tímto účelem umožňuje zákon č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon obcích“), sdružování obcí a jejich kooperací v určitých činnostech. Zákon o obcích upravuje několik forem spolupráce obcí. Výslovně však vylučuje, aby se na spolupráci obcí užila ustanovení zákona č. 89/2012 Sb. , občanský zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obč. zák. “), o spolku a o smlouvě o společnosti. Jednu z forem spolupráce představuje dobrovolný svazek obcí.1) Zákon v tomto případě vytváří specifický typ právnické osoby veřejného práva.

Právní postavení dobrovolného svazku obcí
JUDr.
Václav
Dobrozemský
 
Charakteristika svazku obcí
Dobrovolné svazky obcí jsou zřizovány pro účely veřejnoprávních funkcí samosprávného charakteru, které sice přísluší zabezpečovat obcím, nicméně u nichž se jeví daleko účelnější zabezpečovat je „společně“. Svazky obcí jsou specifické subjekty. Nelze je považovat za územní samosprávné celky ani za jednotky územní státní správy, čímž se odlišují od obcí i od krajů. Jde o svébytné subjekty výkonu vybraných veřejnoprávních úkolů.
Obce mají právo být členy dobrovolného svazku obcí (dále jen „svazek obcí“ nebo „svazek“) za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů. Už z označení této právnické osoby vyplývá, že sdružování se a členství ve svazku obcí je pro obce dobrovolnou záležitostí, tedy právem, nikoliv povinností.
Obec může být iniciátorem založení svazku obcí (zakládajícím členem) nebo může do svazku přistoupit a stát se členem (za podmínky, že bude svazkem přijata) po založení v průběhu jeho existence. Zákon výslovně stanoví, že členy svazku obcí mohou být pouze obce. Je tak vyloučeno, aby se členem stal jiný subjekt práva, ať už jde o fyzickou, či právnickou osobu.2)
Mají-li obce zájem založit právnickou osobu, jejímiž členy by se měly stát i jiné subjekty (např. fyzické osoby, obchodní
korporace
, stát, kraj, spolek, nadace, veřejná vysoká škola atd.), mají několik možností. Zákon o obcích v § 54 umožňuje, aby obce spolupracovaly s dalšími právnickými a fyzickými osobami, přičemž na jejich spolupráci v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení obč. zák. o spolku a o smlouvě o společnosti. Typickým může být založení spolku, což je právnická osoba založená na členském principu, a právní úprava nevylučuje možnost, aby se členem spolku staly konkrétní typy právnických osob. Aktuálním příkladem spolků, ve kterých jsou sdruženy různé typy subjektů včetně obcí, jsou místní akční skupiny (MAS).
Do 31. 12. 2013 bylo možné zakládat zájmová sdružení právnických osob podle „starého“ občanského zákoníku. Již z názvu vyplývá, že členy mohly být pouze právnické osoby, a tedy i obce. Zájmová sdružení právnických osob, která vznikla před tímto datem, mohou nadále existovat a řídí se „starým“ občanským zákoníkem (tj. zákonem č. 40/1964 Sb.). „Nový“ občanský zákoník, tj. zákon č. 89/2012 Sb., umožňuje, aby tyto subjekty změnily právní formu na spolek, nicméně jedná se pouze o možnost, nikoliv povinnost, která by byla časově omezena. Vyloučena není ani spolupráce obcí formou založení obchodní
korporace
, ať už za podnikatelským, nebo nevýdělečným účelem.
 
Založení a vznik svazku obcí
Svazky obcí se nezapisují do veřejných rejstříků vedených krajskými soudy, jak je tomu např. u příspěvkových organizací, obchodních korporací nebo spolků, nýbrž do rejstříku svazků obcí. Ty vedou krajské úřady a mají
status
veřejného rejstříku. Svazek obcí se zapisuje do rejstříku u krajského úřadu podle sídla svazku obcí. Svazek obcí nabývá právní osobnosti zápisem do tohoto rejstříku.
Zákonem o obcích nejsou dána žádná omezení týkající se počtu členů svazku. Ze samotné povahy svazku obcí (forma spolupráce více obcí) je zřejmé, že jej nemůže založit pouze jediná obec; svazek obcí nemůže ani v průběhu jeho existence tvořit pouze jeden člen – obec. Právě proto, že jde o jednu z forem spolupráce obcí při zajišťování různorodých činností, musí být zakládajícími členy více obcí. Zákon výslovně nestanoví minimální počet pro založení svazku obcí, jako je tomu např. u spolku (nejméně tři osoby) nebo u kapitálových obchodních společností, které mohou být i jednočlenné. Z výše uvedeného lze dovodit, že svazek obcí tak mohou založit nejméně dvě obce. Dalším argumentem pro tento názor je forma zakladatelského právního jednání, kterým je smlouva o vytvoření svazku obcí. Smlouva je svou podstatou dvou či vícestranné právní jednání. V případě jednočlenných kapitálových obchodních společností neoznačuje zákon zakladatelské právní jednání jako společenskou smlouvu, nýbrž jako zakladatelskou listinu.
Logickým a jazykovým výkladem tedy lze dovodit, že svazek obcí mohou založit nejméně dvě obce, přičemž tento počet je minimální i po dobu trvání svazku. Poklesl-li by počet členských obcí pod tento počet, byl by dle mého názoru dán důvod pro zrušení svazku obcí s likvidací. Maximální počet členských obcí ve svazku není omezen.
Ať už půjde o založení svazku obcí, nebo o přistoupení obce do již existujícího svazku, náleží toto rozhodnutí obce dle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích do ­vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce.
 
Zápis svazku obcí do rejstříku
Pro úspěšné provedení zápisu svazku obcí do rejstříku je třeba doložit tyto dokumenty:
a)
návrh na zápis svazku obcí do rejstříku svazků obcí podepsaný osobou, která je k podání návrhu zmocněna zakladateli (žádný předepsaný formulář není stanoven),
b)
zmocnění osoby, která je oprávněna podat návrh na zápis dobrovolného svazku obcí do rejstříku (může být i součástí zakladatelských dokumentů),
c)
smlouvu o vytvoření dobrovolného svazku obcí s podpisy osob oprávněných jednat jménem zakladatelů,
d)
stanovy svazku obcí s podpisy osob oprávněných jednat jménem zakladatelů,
e)
doklad o oprávněnosti osoby k jednání jménem člena (obvykle usnesení zastupitelstva o zvolení ­starosty obce),
f)
usnesení zastupitelstev všech členských obcí o schválení smlouvy a stanov,
g)
určení osob vykonávajících působnost orgánů, jimiž svazek obcí jedná, s uvedením jejich jména, příjmení, adresy trvalého pobytu a data narození.
K oznamování změn v zapisovaných údajích v průběhu činnosti svazku obcí je třeba připojit:
a)
v případě změny údajů obsažených ve stanovách doklad o změně stanov, usnesení zastupitelstev členských obcí a usnesení orgánu svazku obcí ­příslušného ke schválení této změny,
b)
v případě údajů osob doklad o ustanovení osob vykonávajících působnost orgánů, kterými svazek obcí jedná, v souladu se stanovami, s uvedením jejich jména, příjmení, adresy trvalého pobytu, data narození a údajů o dni vzniku nebo zániku jejich funkce.
Rejstřík svazků obcí obsahuje i sbírku listin, jejíž součástí je smlouva o vytvoření svazku obcí, stanovy a změny těchto dokumentů.
Úkony ve vztahu k rejstříku svazku obcí (zápis vzniku svazku obcí, změny údajů či výmaz svazku) z rejstříku nepodléhají poplatkové povinnosti.
 
Zakladatelská smlouva a stanovy svazku obcí
Pro založení svazku obcí je nezbytné zpracování a schválení dvou základních „zakladatelských“ dokumentů. Prvním z nich je smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí. Touto smlouvou deklarují zakládající členové (obce) zájem založit dobrovolný svazek obcí a konstituují jeho základní náležitosti: identifikace zakládajících obcí, název svazku, sídlo, předmět činnosti, doba trvání, orgány svazku.
Smlouva je účinná dnem přijetí jejího návrhu všemi účastníky, nestanoví-li smlouva jinak. Svou povahou jde o veřejnoprávní koordinační smlouvu a obec je návrhem smlouvy vázána ode dne jeho schválení zastupitelstvem obce do dne stanoveného pro přijetí návrhu smlouvy.
Přílohou smlouvy o vytvoření svazku obcí jsou jeho stanovy. Ust. § 50 odst. 2 zákona o obcích stanoví minimální obsahové náležitosti stanov:
a)
název a sídlo členů svazku obcí,
b)
název a sídlo svazku obcí a předmět jeho činnosti,
c)
orgány svazku obcí, způsob jejich ustavování, jejich působnost a způsob jejich rozhodování včetně určení nejméně tříčlenného orgánu svazku obcí, který schvaluje účetní závěrku svazku obcí sestavenou k rozvahovému dni podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o účetnictví“),
d)
majetek členů svazku obcí, který vkládají do svazku obcí,
e)
zdroje příjmů svazku obcí,
f)
práva a povinnosti členů svazku obcí,
g)
způsob rozdělení zisku a podíl členů na úhradě ztráty svazku obcí,
h)
podmínky přistoupení ke svazku obcí a vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu,
i)
obsah a rozsah kontroly svazku obcí obcemi, které svazek obcí vytvořily.
Co se týče sídla, postačí, bude-li ve stanovách sídlo uvedeno pouze názvem obce, v níž se nachází sídlo svazku obcí. V návrhu na zápis svazku do rejstříku svazku obcí pak bude uvedena úplná adresa sídla (§ 136 odst. 2 obč. zák.).
Název svazku obcí nesmí být zaměnitelný a klamavý a musí obsahovat označení právní formy, tzn. slovní spojení „svazek obcí“ (§ 132 odst. 2 obč. zák.).
Pakliže se obec, která nebyla u založení svazku, hodlá stát jeho členem, je také třeba, aby zastupitelstvo této obce rozhodlo o účasti ve svazku obcí a schválilo zakladatelskou smlouvu i stanovy svazku. Nestačí, aby zastupitelstvo vyslovilo souhlas pouze se stanovami již založeného svazku. Stanovy jsou sice povinnou součástí založení svazku, ale zároveň jsou přílohou zakladatelské smlouvy.
Za trvání svazku obcí může samozřejmě dojít ke změnám stanov, neboť tento dokument není neměnný. Doposud byla namístě otázka, zda v případě, je-li stanovami delegována určitému (zpravidla nejvyššímu) orgánu svazku pravomoc schvalovat změny stanov, je tímto již vyloučena pravomoc zastupitelstev členských obcí tyto změny stanov schvalovat, resp. zda je změna stanov platná i bez tohoto předchozího schválení (­všemi) zastupitelstvy členských obcí.
Podle stanoviska Ministerstva vnitra ČR platí, že vzhledem k tomu, že se povahově jedná o vyhrazené pravomoci, tzn. pravomoci, které výhradně náležejí zastupitelstvu obce, a žádný jiný orgán je pod sankcí absolutní neplatnosti právního jednání podle ustanovení § 41 odst. 2 zákona o obcích vykonávat nemůže, tak je nezbytné, aby také rozhodnutí o změně stanov předcházel souhlas zastupitelstev všech členských obcí. Podle argumentu logického výkladu práva
a maiore ad minus
je zastupitelstvo obce oprávněno v rámci své vyhrazené pravomoci schvalovat též změny těchto dokumentů právnických osob. To znamená, že pokud je zastupitelstvo obce oprávněno rozhodnout o založení/zrušení právnické osoby a o schválení jejích zakládacích dokumentů, lze logickým výkladem dovodit, že do vyhrazené
kompetence
zastupitelstva obce náleží též rozhodování o změně a následné schválení změny zakládacího dokumentu.
Platí tedy, že navzdory možné skutečnosti, že zastupitelstvy obcí schválené stanovy svazku svěřují rozhodnutí o změně stanov některému z orgánů svazku, tak vzhledem k tomu, že se jedná povahově o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce podle zákona o obcích, není bez předchozího souhlasu zastupitelstev obcí rozhodnutí pouze příslušného orgánu svazku možné. Pakliže by schválil změnu stanov pouze příslušný orgán svazku obcí, a nikoliv i zastupitelstva všech členských obcí, jednalo by se o absolutně neplatné právní jednání.
Ministerstvo vnitra dále argumentuje, že smlouva o vytvoření svazku obcí je svojí podstatou veřejnoprávní smlouvou podle § 160 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), přičemž podle § 50 odst. 2 zákona o obcích jsou stanovy přílohou této smlouvy. Má-li docházet ke změně stanov, lze tak jedině pomocí dodatku smlouvy o vytvoření svazku obcí. V takovém případě je nutné postupovat podle § 166 správního řádu, přičemž ke změně je třeba souhlas všech smluvních stan. I z tohoto důvodu není podle Ministerstva vnitra možné, aby o změně stanov rozhodoval příslušný orgán svazku. Znamená to tedy, že pokud má dojít ke změně stanov svazku, je k vytvoření vůle za danou členskou obec třeba souhlasu jejího zastupitelstva, přičemž změna stanov musí být v jednotné (již předjednané) podobě schválena zastupitelstvy všech členských obcí (stanovy bez souhlasu všech
členských obcí změnit nelze).
V jiném stanovisku Ministerstvo vnitra dochází dokonce k závěru, že by o změně stanov neměl orgán svazku obcí rozhodovat vůbec, a to z následujícího důvodu:
„Stanovy dobrovolného svazku obcí jsou dle ust. § 50 odst. 2 zákona o obcích přílohou smlouvy o vytvoření svazku obcí. Smlouva o vytvoření svazku obcí je pak svou podstatou veřejnoprávní smlouvou dle ust. § 160 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Obsah veřejnoprávní smlouvy lze na základě ust. § 166 odst. 1 správního řádu měnit pouze písemnou dohodou smluvních stran. Bez předchozího rozhodnutí zastupitelstva ohledně změny stanov jako přílohy smlouvy o vytvoření svazku obcí není tedy možné stanovy změnit, a to s ohledem na ust. § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích (zastupitelstvu obce je vyhrazeno rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách). Stejně tak je nepochybné, že existující smlouvu, tedy i její přílohu, není možné měnit bez konsenzu všech smluvních stran.
Podle názoru MV tak orgán svazku obcí bude o změně stanov sice moci rozhodovat, nicméně takové rozhodnutí nebude mít právní relevanci, když v konečném důsledku je změna stanov možná pouze na základě dodatku ke smlouvě o vytvoření svazku obcí. Pokud je totiž dobrovolný svazek obcí ustaven veřejnoprávní smlouvou ve smyslu § 160 odst. 1 správního řádu a stanovy svazku tvoří dle ust. § 50 odst. 2 zákona o obcích přílohu této veřejnoprávní smlouvy, na změnu stanov je proto nutné pohlížet jako na změnu samotné smlouvy.“
Na okraj lze jen poznamenat, že Svaz měst a obcí ČR s výše uvedeným názorem nesouhlasil, neboť zastupitelstvo obce již jednou vyjádřilo svou vůli týkající se vzniku svazku/přistoupení k němu a také podoby stanov, které počítají s konkrétním způsobem/procesem jejich změny.
Odpověď na výše uvedenou otázku a jasné legislativní řešení však přinesl zákon č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, publikovaný ve Sbírce zákonů dne 28. 6. 2017. Prostřednictvím tohoto zákona došlo na základě pozměňovacího návrhu poslance Lukáše Pletichy k novelizaci
zákona o obcích, konkrétně
doplnění odst. 3 v § 50, který zní:
„Stanovy mohou určit, že o jejich změně rozhoduje orgán svazku složený ze zástupců všech obcí; v takovém případě současně vymezí počet hlasů členských obcí nutných ke schválení této změny, nejméně však dvoutřetinovou většinu všech hlasů členských obcí.“
Předkladatel tohoto návrhu poukazuje na současnou úpravu, kdy změny stanov musí schválit zastupitelstva všech členských obcí, neboť jde o přílohu zakladatelské smlouvy, která je veřejnoprávní smlouvou, pro jejíž změny je nutný souhlas všech „smluvních stran“ – členských obcí. Tento způsob změny stanov se však dle jeho názoru ukazuje v praxi jako nevhodný, neboť ve svém důsledku může jedna členská obec s nevýznamným „podílem“ v dobrovolném svazku obcí prakticky zablokovat jakoukoli změnu stanov. Dle důvodové zprávy k návrhu:
„Navrhuje se proto, aby samy stanovy mohly určit, že o jejich změně může rozhodnout stanovami vymezený orgán svazku. Podmínkou je, aby se jednalo o orgán, na němž se účastní zástupci všech členských obcí (obvykle valná hromada svazku), a dále, že stanovy je možné změnit nejméně dvoutřetinovou většinou všech hlasů členských obcí (různé obce mohou mít různý počet hlasů v závislosti na velikosti podílu ve svazku). Stanovy budou moci tuto hranici zvýšit. I nadále bude aplikovatelné ustanovení § 84 odst. 2 písm. e) obecního zřízení o povinném schválení změny stanov v zastupitelstvech členských obcí. Tato rozhodnutí pak budou závazná pro zástupce příslušné obce v příslušném orgánu svazku. Rozdíl oproti dosavadnímu stavu tedy bude ten, že zatímco dosud bez jednomyslného souhlasu zastupitelstev členských obcí nemůže být změna stanov schválena, nově ke schválení změny stanov postačí souhlas příslušné většiny v orgánu svazku, nikoli již souhlas všech zastupitelstev, resp. všech členských obcí.“
 
Předmět činnosti svazku obcí
Každá právnická osoba musí být založena za nějakým účelem, musí mít vymezenu určitou činnost. Nejinak tomu je i u svazku obcí. Ust. § 50 odst. 1 zákona o obcích obsahuje
deklaratorní
výčet oblastí, které mohou být předmětem činnosti svazku obcí. Konkrétně se jedná o:
a)
úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata,
b)
zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvozu komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod,
c)
zavádění, rozšiřování a zdokonalování sítí technického vybavení a systémů veřejné osobní dopravy k zajištění dopravní obslužnosti daného území,
d)
úkoly v oblasti ochrany ovzduší, úkoly související se zabezpečováním přestavby vytápění nebo ohřevu vody tuhými palivy na využití ekologicky vhodnějších zdrojů tepelné energie v obytných a jiných objektech ve vlastnictví obcí,
e)
provoz lomů, pískoven a zařízení sloužících k těžbě a úpravě nerostných surovin,
f)
správu majetku obcí, zejména místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu, sportovních, kulturních zařízení a dalších zařízení spravovaných obcemi.
Předmětem činnosti svazku obcí nemohou být záležitosti týkající se výlučně suverenity obce, jako jsou sta­no­vení programu rozvoje územního obvodu obce, schvalování rozpočtu, organizační uspořádání obce, vydávání ­právních předpisů obce apod.
Škála činností svazků obcí je široká. Může se tak jednat o svazky obcí provozující základní školu, veřejnou dopravu pro obce, svoz a likvidaci odpadu, síť vodovodů a kanalizací, podporující cestovní ruch a turismus (tzv. mikroregiony), zajišťující údržbu veřejných prostranství, veřejné zeleně a komunikací apod.
Svazek obcí je ze své povahy nevýdělečnou organizací, tedy právnickou osobou, která není založena za účelem podnikání. Předmětem hlavní činnosti svazku tak nemůže být podnikatelská (výdělečná) činnost. Nicméně není vyloučeno, aby vykonával podnikatelskou činnost (tj. činnost směřující k dosažení zisku) jako činnost ­vedlejší, např. na základě živnostenského oprávnění.
Předmět činnosti je jednou z povinných náležitostí stanov svazku obcí, a musí být tudíž vymezen již při zakládání svazku. Je samozřejmě možné, že se v průběhu času rozsah činností svazku změní, ať už směrem k jeho rozšíření, či zúžení. Oboje musí být provedeno schválením změny stanov.
 
Vztah svazku obcí a členské obce
Svazek obcí je samostatnou právnickou osobou, která vznikla na základě rozhodnutí veřejnoprávní
korporace
– obce. Svazek obcí je ve své činnosti i hospodaření závislý na vůli svých zakladatelů – obcí. Jednání svazku od okamžiku, kdy nabude svéprávnosti, je vázáno vůlí zakladatelských obcí, kterou obce vyjádří v zakladatelské smlouvě a ve stanovách svazku obcí.
Je však důležité poukázat na oddělenost a odlišnost svazku obcí od samotných členských obcí. Svazky obcí jsou právnické osoby, které v právních vztazích vystupují vlastním jménem, mají vlastní statutární orgán, samostatně hospodaří a nakládají s vlastním majetkem.
Zejména v majetkoprávních vztazích realizovaných mezi svazkem obcí a členskými obcemi (např. převody majetku) je nutné rozlišovat, kdy obec vystupuje jako člen svazku obcí (např. stanovy určí, že k převodu vlastnického práva k nemovité věci ze svazku obcí na třetí osobu je třeba souhlasu určité většiny členských obcí prostřednictvím jejich zastupitelstva), a rozhodnutím svého orgánu dává souhlas svazku obcí s převodem majetku, a kdy jako samostatná veřejnoprávní
korporace
„nezávisle na svazku“, v uvedeném případě jako nabyvatel majetku svazku obcí, k jehož nabytí je třeba souhlasu zastupitelstva obce dle § 85 písm. a) zákona o obcích.
 
Organizační struktura svazku
Zákon o obcích neobsahuje téměř žádná pravidla pro vnitřní strukturu a organizaci svazku obcí. V § 50 odst. 2 písm. c) stanoví, že součástí stanov musí být určení orgánů svazku, způsob jejich ustavování, jejich působnost a způsob jejich rozhodování včetně určení nejméně tříčlenného orgánu svazku obcí, který schvaluje účetní závěrku svazku obcí sestavenou k rozvahovému dni podle zákona o účetnictví. Novela zákona o obcích provedená zákonem č. 183/2017 Sb. hovoří v § 50 odst. 3 o „orgánu svazku složeném ze zástupců všech obcí“. Ust. § 39a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů“), předpokládá, že svazek obcí stanovami zřídí nejvyšší orgán a výkonný orgán.
Vnitřní organizační struktura svazku obcí by měla být nastavena tak, aby co nejlépe reflektovala demokratický charakter institutu tohoto subjektu. Standardně bývají ustaveny tyto orgány:
a)
nejvyšší orgán (členská schůze, valná hromada, shromáždění delegátů),
b)
statutární orgán (předseda nebo rada),
c)
výkonný orgán (rada, výbor),
d)
kontrolní orgán (kontrolní komise, dozorčí rada, revizní komise).
Pojmenování těchto orgánů není zákonem dáno, záleží tedy na svazku obcí, resp. jeho zakladatelích, jak tyto orgány označí ve stanovách.
 
Statutární orgán
Jako každá právnická osoba i svazek obcí musí mít určen statutární orgán. Dle § 163 občanského zákoníku statutárnímu orgánu náleží veškerá působnost, kterou zakladatelské právní jednání, zákon nebo rozhodnutí orgánu veřejné moci nesvěří jinému orgánu právnické osoby. Půjde tedy o osobu (osoby), která bude zastupovat svazek obcí navenek, bude jednat jeho jménem a realizovat právní jednání (např. uzavírat smlouvy). Zákonem není dáno, zda má být statutární orgán kolektivní (více osob, tedy rada, výbor apod.) nebo individuální (jedna osoba, tedy předseda, prezident, jednatel apod.). Orgány, kterými svazek obcí jedná, se zapisují do rejstříku svazků včetně způsobu jednání navenek. Bude-li statutární orgán kolektivní, musí být ve stanovách určen způsob zastupování svazku obcí (např. každý člen samostatně, pouze předseda, dva členové společně).
 
Výkonný orgán
V případě, že je ustaven individuální statutární orgán, může být stanovami zřízen kolektivní orgán, který nemá povahu ani nejvyššího ani statutárního orgánu, ale jde o výkonný orgán, který řídí činnost svazku v období mezi zasedáními nejvyššího orgánu, realizuje jeho usnesení, rozhoduje o konkrétních opatřeních k naplňování cílů svazku. Předseda jako statutární orgán bývá z titulu své funkce členem tohoto orgánu (typicky rada svazku). Bývá pak označován jako předseda svazku nebo předseda rady svazku. Předseda může být volen přímo nejvyšším orgánem svazku nebo výkonným orgánem z řad jeho členů.
V mnoha případech je pravidlem, že členy orgánů svazku obcí jsou starostové či členové zastupitelstev členských obcí. To však nevylučuje, aby svazek disponoval odborným aparátem, ať už v pozicích členů orgánů, či zaměstnanců svazku obcí. Stanovami, případně vnitřním předpisem, může být zřízena např. kancelář nebo sekretariát svazku jako „administrativně – technický orgán“, který zajišťuje běžnou agendu svazku a napomáhá a poskytuje podporu ostatním orgánům svazku v jejich činnosti.
 
Nejvyšší orgán
S ohledem na skutečnost, že svazek obcí je svou povahou právnickou osobou korporačního typu, tedy subjektem založeným na členském principu, bývá ustavován nejvyšší orgán, který je tvořen zástupci všech členských obcí. Pravomoci nejvyššího orgánu bývají zakotveny ve stanovách a zpravidla jimi bývá schvalování stanov, schvalování rozpočtu, výroční zprávy a účetní závěrky svazku, volba a odvolávání orgánů svazku, schvalování členských příspěvků, schvalování rozdělení zisku a úhrady ztráty, rozhodování o vkladu majetku člena svazku, rozhodování o přijetí a vyloučení člena svazku, rozhodování o zrušení, sloučení, splynutí svazku a dalších důležitých strategických otázkách týkajících se ­postavení a činnosti svazku.
Jak již bylo uvedeno výše, nejvyšší orgán je tvořen zástupci členů svazku, tedy jednotlivých obcí. Svého zástupce deleguje obec, přičemž zákonem není určen orgán, kterému je tato pravomoc svěřena. Protože svazek obcí není obchodní společností, v níž má obec účast [§ 84 odst. 2 písm. f) zákona o obcích], není zde dána vyhrazená pravomoc zastupitelstva obce. Půjde tak o nevyhrazenou pravomoc rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích, přičemž tuto pravomoc si může vyhradit zastupitelstvo obce, případně ji může rada obce svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu. Nebude-li určen obcí žádný zástupce, podle § 103 odst. 1 zákona o obcích bude členskou obec na jednání tohoto orgánu svazku zastupovat její starosta.
Dle názoru Ministerstva vnitra vyjadřují zástupci obcí na zasedání orgánů svazku vůli příslušné obce, jež je do daného orgánu vyslala. Na jejich jednání je proto nutné pohlížet obdobně jako na zastupování obce na základě plné moci. To znamená, že člen daného orgánu je oprávněn jednat jménem své obce především v mezích, které mu sama „vysílající“ obec stanovila, tedy je povinen řídit se jejími pokyny a plnit předem přijatá rozhodnutí obce. Jestliže k určité otázce příslušný obecní orgán (zastupitelstvo nebo rada obce) předem žádné rozhodnutí nepřijme, jedná člen daného orgánu samostatně, tedy je oprávněn zaujmout konkrétní rozhodnutí sám z titulu zastupování obce v daném orgánu.
Stanovy svazku mohou určit, že každý člen má při rozhodování nejvyššího orgánu jeden hlas (pravidlo 1 člen = 1 hlas). Nicméně jsou možné i další
modifikace
. Hlasovací právo může být vázáno na počet obyvatel členské obce či na výši vkladu, který členská obec do svazku vloží.
 
Kontrolní orgán
Pravidlem bývá i zřízení kontrolního orgánu svazku. Jeho úkolem bývá zejména kontrola dodržování právních předpisů a stanov, plnění usnesení, hospodaření a účetnictví svazku, nakládání s majetkem svazku, vyjadřování se určitým majetkoprávním jednáním apod. Stanovami by měla být dána neslučitelnost členství ve statutárním (případně výkonném) orgánu svazku s členstvím v kontrolním orgánu z důvodu vyloučení střetu zájmu jednotlivých členů.
Členská obec může prostřednictvím svých orgánů (zastupitelstvo, rada či starosta obce) formálně navrhnout (nominovat) kandidáty do orgánů svazku. Jedná se však pouze o návrh (schválení kandidatury), neboť pravomoc volit a odvolávat členy orgánů svazku bývá stanovami svěřena (zpravidla nejvyššímu) orgánu svazku. Nominace členskou obcí tak nutně nemusí být podmínkou zvolení. Stanovy však mohou určit, že navrhovat kandidáty do orgánů svazku mohou pouze zástupci členských obcí na základě usnesení rady/zastupitelstva obce.
 
Majetek a hospodaření svazku obcí
Svazky obcí v právních vztazích vystupují svým jménem, nesou odpovědnost vyplývající z těchto vztahů a také mohou vlastnit majetek a samostatně s příslušným majetkem hospodařit.
Svazek obcí jako subjekt práva může hospodařit a nakládat s majetkem. Z majetkoprávního hlediska je svazek obcí smíšený typ. Dle § 38 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů svazek obcí hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku obcí jeho členské obce podle stanov svazku obcí,3) a dále s majetkem, který získal svou vlastní činností. Majetek vložený obcí do hospodaření svazku obcí zůstává ve vlastnictví obce. Orgány svazku obcí s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, která na ně členská obec přenesla podle stanov svazku obcí. Majetková práva k vlastnímu majetku obcí, která jsou vyhrazena obecnímu zastupitelstvu, nelze převést na orgány svazku obcí. Můžeme zde najít analogii s příspěvkovými organizacemi obcí, které mohou nakládat s vlastním majetkem, ale zpravidla mají k většině majetku svěřeno právo hospodaření od zřizovatele, přičemž zřizovatel zůstává jeho vlastníkem. Lze tedy konstatovat, že vkladem majetku obce do svazku obcí dochází ke stanovení pravidel pro správu majetku obce, který je poskytnut svazku pro naplňování účelu založení (předmětu činnosti) svazku.
Zákonem není určeno, jaká má být minimální výše vkladu, ani co má být předmětem vkladu. Bude tak záležet na znění stanov. Vkladem členských obcí do svazku obcí se rozumí majetek, který je potřebný pro zajišťování činností a naplňování poslání, pro které byl svazek obcí založen. Může se jednat o nemovité věci (pozemky, stavby), movité věci (automobily, stroje), peněžní prostředky apod.
Není však vyloučeno, aby obec určitý majetek poskytla nikoliv formou vkladu, ale na základě jiného právního titulu (např. nájmu, pachtu, výpůjčky, daru, prodeje). I v tomto případě je však třeba, aby byly dodrženy podmínky stanovené zákonem o obcích pro nakládání obce s obecním majetkem. Bude-li členská obec disponovat majetkem dle § 39 zákona o obcích ve vztahu ke svazku obcí, neaplikuje se výjimka z povinnosti zveřejnit před vlastním rozhodnutím v orgánu obce záměr na úřední desce dle § 39 odst. 3,4) neboť svazek obcí obec „nezřídila“ a v případě založení právnické osoby obcí musí být tato obec jediným členem nebo společníkem, což je z povahy svazku obcí vyloučeno.
Nedostatkem právní úpravy je skutečnost, že zákon o obcích neobsahuje žádné jednoznačné ustanovení, které by upravovalo vlastnické poměry vlastního majetku svazku. Z toho však nelze dovodit, že by svazek obcí nebyl vlastnicky způsobilý, a žádný majetek tak nemohl vlastnit. Svazek obcí může disponovat mimo majetek ve formě vkladů členských obcí i svým vlastním majetkem. Může se jednat o členské příspěvky obcí (v tomto případě nejde o vklad poskytnutý členskou obcí, ale o převod vlastnického práva k finančním prostředkům, které jsou členské obce povinny dle stanov poskytnout z titulu své účasti ve svazku obcí), dary,
dotace
a návratné finanční výpomoci, zápůjčky a úvěry, příjmy z vlastní (ať už hlavní, nebo vedlejší – podnikatelské) činnosti, ale i příjmy z finančního majetku vloženého členskými obcemi do svazku. Lze tedy dovodit, že majetek, který svazek obcí získal svou vlastní činností, zůstává ve vlast­nictví svazku obcí a všechna majetková práva jsou plně v kompetenci příslušných orgánů svazku, ­které jsou vymezeny stanovami svazku.
Zákon o obcích stanoví, že obsahem stanov má být také způsob rozdělení zisku a podíl členů na úhradě ztráty svazku obcí, podmínky přistoupení do svazku obcí a vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu.
Svazek obcí je účetní jednotkou a je povinen vést účetnictví podle zákona o účetnictví, sestavovat rozpočet a závěrečný účet svazku. Svazku obcí se týká specifická povinnost známá u obcí a krajů, konkrétně zajištění přezkoumání hospodaření svazku krajským úřadem nebo auditorem. Další povinnosti týkající se finančního hospodaření svazku obcí stanoví § 39 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
„Činnost svazku obcí, především řádné plnění veřejnoprávních samosprávných úkolů, pro které byl svazek zřízen, je kontrolována samotnými obcemi, které jsou členy svazku. Obsah a rozsah kontroly musí být vymezen ve stanovách. Také samotní občané obcí, které svazek vytvořily, disponují určitými oprávněními, která zajišťují realizaci principu publicity veřejné správy a zároveň určitou možnost kontroly svazku i ze strany samotných občanů. Ve srovnání s právy občana obce jde však o mnohem užší možnosti kontroly.“5)
Ust. § 52 zákona o obcích obsahuje některá pravidla týkající se možnosti občanů obcí sdružených ve svazku podílet se na „kontrole činnosti“ svazku obcí. Jedním ze základních práv je možnost vyjadřovat se k návrhu rozpočtu a k závěrečnému účtu svazku obcí.
 
Právnické osoby zakládané svazkem obcí
Zákon nevylučuje, aby svazek obcí založil či zřídil právnickou osobu.6) Ust. § 1 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů hovoří o příspěvkových organizacích v oblasti školství zřizovaných svazkem obcí, stejný zákon v § 39a umožňuje, aby svazek obcí, jehož předmětem činnosti jsou úkoly v oblasti školství, zřídil příspěvkovou organizaci nebo školskou právnickou osobu. Ust. § 178 odst. 2 písm. c) školského zákona pak předpokládá, že základní škola může být zřízena svazkem obcí. Není vyloučeno, aby byl svazek obcí zakladatelem a společníkem obchodní
korporace
, případně členem (společníkem) jiné právnické osoby. V takovém případě je třeba, aby byl ve stanovách svazku uveden přesný postup a podmínky takového kroku.
Vzhledem k tomu, že svazek obcí není územním samosprávným celkem, nebude na něj dopadat regulace zákona o obcích v oblasti nakládání s majetkem, samozřejmě s výjimkou majetku, který do svazku vložily členské obce, a svazek s ním pouze hospodaří. Půjde-li o vlastní majetek svazku, budou nakládání s ním (prodej, pronájem, vklady do právnických osob apod.) regulovat stanovy svazku.
Zakládání právnických osob svazky obcí se může jevit jako netransparentní hospodaření s majetkem obcí, které jsou do svazku vloženy, neboť ve vztahu k právnickým osobám založeným svazkem obcí již nemají občané členských obcí právo kontroly.
 
Sloučení, splynutí, zrušení a zánik svazku obcí
Zákon o obcích neupravuje problematiku sloučení, splynutí, zrušení a zániku svazku obcí. Přiměřeně se proto použijí obecná ustanovení obč. zák. Možnosti a proces zrušení by pak měly upravit stanovy svazku.
Svazek obcí může být zrušen dohodou účastníků – členských obcí, uplynutím doby, na kterou byl svazek zřízen, či splněním účelu, pro který byl svazek zřízen. Tyto okolnosti by měly být předvídány a upraveny ve stanovách.
Jestliže by o zrušení svazku měl dle jeho zakladatelské smlouvy nebo stanov rozhodovat konkrétní orgán svazku (typicky nejvyšší orgán), bylo by s ohledem na pravomoc zastupitelstva obce stanovenou v § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích nezbytné, aby byl návrh předem projednán a odsouhlasen v zastupitelstvech těch členských obcí, jejichž zástupci by měli při jednání valné hromady hlasovat.
Od okamžiku vstupu svazku obcí do likvidace musí svazek obcí užívat svůj název s dovětkem „v likvidaci“ a tuto skutečnost je třeba vyznačit také v rejstříku svazku obcí. K oznámení vstupu svazku obcí do likvidace je třeba připojit:
a) usnesení zastupitelstev všech členských obcí o schválení zrušení svazku obcí s likvidací,
b) doklad o jmenování likvidátora.
 
Závěr
Lze konstatovat, že dobrovolný svazek obcí je standardní a využívanou formou spolupráce obcí a v právním řádu má své místo. Nedostatkem právní úpravy se může jevit neřešená otázka vlastního majetku svazku obcí a nakládání s ním či stručná
parciální
úprava orgánů svazku. Naopak pozitivně lze hodnotit aktuálně přijatou úpravu týkající se zjednodušení schvalování změn ­stanov svazku.
1) Z rejstříků svazků obcí vedených jednotlivými krajskými úřady vyplývá, že je v rejstřících zapsáno 765 svazků obcí (stav k 16. 6. 2017).
2) Ust. § 26 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, výslovně vylučuje, aby se kraj stal členem svazku obcí.
3) Dle § 85 písm. e) zákona o obcích je schvalování peněžitých a nepeněžitých vkladů do právnických osob ve vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce.
4) Výjimka v tomto ustanovení mimo jiné hovoří o tom, že zveřejnění záměru není třeba, jde-li o pronájem, pacht, výprosu nebo výpůjčku právnické osobě zřízené nebo založené obcí nebo právnické osobě, kterou obec ovládá.
5) FRUMAROVÁ, K. Formy spolupráce obcí podle zákona o obcích. 2. část.
Veřejná správa,
2002, č. 39, s. 12 a 22.
6) Tento zákaz mohou upravovat stanovy svazku obcí.