Obec jako zřizovatel a zakladatel právnických osob, 1. část

Obce mohou být zakladateli či zřizovateli jak právnických osob veřejného práva (příspěvkové organizace, dobrovolné svazky obcí), tak právnických osob soukromého práva [subjekty upravenými v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obč. zák.“), obchodní korporace]. Může se jednat o subjekty neziskového charakteru či subjekty založené za účelem podnikání.

Obce mohou v samostatné působnosti vykonávat výdělečnou (podnikatelskou) činnost, a to buď přímo samy, či prostřednictvím jimi založené právnické osoby. V druhém případě půjde o tzv. nepřímé podnikání. Podstatou nepřímého podnikání je, že se obec účastní na podnikání jiné právnické osoby (typicky obchodní ). Obec bude mít v této právnické osobě majetkový (­obchodní podíl), rozhodovací pravomoc a hlasovací práva, aniž by sama (tj. samostatně na svůj účet a odpovědnost) podnikala. Obec se tedy z důvodu své účasti v této právnické osobě nestává podnikatelem.

Ustanovení § 23 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), vymezuje, že územní samosprávný celek může ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností zřizovat příspěvkové organizace, zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným, zakládat ústavy, zřizovat školské právnické osoby a veřejné výzkumné ústavy. Výše uvedené subjekty mohou obce zakládat či zřizovat jako jediný zakladatel či zřizovatel. Jedná se o výčet , což znamená, že jinou právnickou osobu nemůže územní samosprávný celek založit či zřídit sám. Dle § 23 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech se územní samosprávný celek může spolu s jinými stát účastníkem (společníkem) na činnostech jiných osob, zejména obchodních společností nebo obecně prospěšných společností, na jejichž činnosti se podílí svým majetkem včetně peněžních prostředků.

Pravomoc obce zakládat či zřizovat jiné právnické osoby, či do již existujících právnických osob vstupovat (rozhodovat o účasti v nich), spadá do samostatné působnosti obce. Jedná se o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce [§ 85 odst. 2 písm. d) a e) zákona o obcích], což znamená, že zastupitelstvo nemůže rozhodování o těchto záležitostech svěřit jinému orgánu obce; takovéto rozhodnutí jiného orgánu obce by bylo absolutně neplatné.

V následujícím textu budou blíže specifikovány vybrané typy právnických osob, které obec může zřídit či založit, resp. rozhodnout o účasti v nich.

Příspěvková organizace je jednou z nejčastějších typů právnické osoby zřizované obcemi. Jedná se o subjekt veřejného práva zřízený k plnění úkolů ve veřejném zájmu a jde o jednu z forem veřejného ústavu.²⁾ Příspěvkové organizace podle zákona o rozpočtových pravidlech mohou zřizovat územní samosprávné celky (obce, kraje) pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové³⁾, a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Může se typicky jednat o školy a školská zařízení, nemocnice, zařízení sociálních služeb, kulturní zařízení (kina, divadla, kulturní domy, muzea), organizace zajišťující správu a údržbu komunikací, domovního fondu apod.

O zřízení příspěvkové organizace a schválení její zřizovací listiny rozhoduje dle § 84 odst. 2 písm. d) zákona o obcích zastupitelstvo obce. Ovšem úkoly zřizovatele plní rada obce dle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích. Typicky půjde o schvalování rozpočtu, účetní závěrky či zprávy o činnosti této organizace, jmenování a odvolání vedoucího (ředitele) včetně stanovení platu či mzdy, vydávání předchozího souhlasu k vymezeným právním jednáním (přijetí úvěru či daru, dispozice se svěřeným majetkem apod.). U příspěvkové organizace se již další orgán (například dozorčí rada) nezřizuje; kontrolní pravomoci vůči příspěvkové organizaci plní právě rada obce.

K postavení statutárního orgánu příspěvkové organizace a jeho vztahům ke zřizovateli odkazujeme na jeden z předchozích příspěvků publikovaných v časopisu UNES.⁴⁾

Změny zřizovací listiny, stejně jako případné zrušení příspěvkové organizace je taktéž vyhrazenou pravomocí zastupitelstva obce.

Dobrovolné svazky obcí jsou zřizovány pro účely veřejnoprávních funkcí samosprávného charakteru, které sice přísluší zabezpečovat obcím, nicméně u nichž se jeví daleko účelnější zabezpečovat je „společně“, tj. ve spolupráci více obcí. Svazky obcí jsou specifické subjekty. Nelze je považovat za územní samosprávné celky ani za jednotky územní státní správy, čímž se odlišují od obcí i od krajů. Jde o svébytné subjekty výkonu vybraných veřejnoprávních úkolů. Obce mají právo být členy dobrovolného svazku obcí (dále jen „svazek obcí“ nebo „svazek“) za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů.

O založení svazku obcí či o vstupu obce do již existujícího svazku rozhoduje zastupitelstvo obce. Pro založení svazku obcí je nezbytné zpracování a schválení dvou základních „zakladatelských“ dokumentů. Prvním z nich je smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí. Touto smlouvou deklarují zakládající členové (obce) zájem dobrovolný svazek obcí založit a konstituují jeho základní náležitosti: identifikace zakládajících obcí, název svazku, sídlo, předmět činnosti, doba trvání, orgány svazku. Přílohou smlouvy o vytvoření svazku obcí jsou jeho stanovy. Ustanovení § 50 odst. 2 zákona o obcích stanoví minimální obsahové náležitosti stanov.

Dobrovolný svazek obcí vymezí ve stanovách své orgány. Ustanovení § 50 odst. 2 písm. c) zákona o obcích stanoví, že součástí stanov musí být určení orgánů svazku, způsob jejich ustavování, jejich působnost a způsob jejich rozhodování včetně určení nejméně tříčlenného orgánu svazku obcí, který schvaluje účetní závěrku svazku obcí sestavenou k rozvahovému dni podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. Novela zákona o obcích provedená zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích (dále jen „zákon č. 183/2017 Sb.“), účinná od 1. 7. 2017, hovoří v § 50 odst. 3 o „orgánu svazku složeném ze zástupců všech obcí“. Ustanovení § 39a zákona o rozpočtových pravidlech předpokládá, že svazek obcí stanovami zřídí nejvyšší orgán a výkonný ­orgán. Typickou tedy bude situace, kdy svazek obcí konstituuje nejvyšší orgán, statutární orgán a kontrolní orgán.

Z právního postavení svazku obcí jako samostatné právnické osoby vyplývá, že členy jednotlivých orgánů svazku bude volit samotný svazek, resp. stanovami ­určený orgán (typicky se bude jednat o nejvyšší orgán – členskou schůzi, valnou hromadu, shromáždění delegátů apod.). Zákon o obcích nepředepisuje, který orgán obce má formálně kandidáty do orgánů svazku navrhnout, nebo že by nominace odsouhlasená příslušným orgánem obce byla vůbec zapotřebí pro platnost volby členů orgánů svazku obcí. Stanovy svazku obcí však mohou nominaci určitým orgánem členské obce vyžadovat. I samotná členská obec může tuto záležitost v samostatné působnosti upravit. Vzhledem k tomu, že se nejedná o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce, půjde o tzv. zbytkovou pravomoc rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Zastupitelstvo obce si však rozhodování o návrzích na kandidáty do orgánů svazku obcí může samo vyhradit. Rada obce pak může tuto pravomoc svěřit obecnímu úřadu či starostovi.

Bude-li se jednat o zastupování členské obce při rozhodování nejvyššího orgánu svazku, tj. v orgánu svazku složeném ze zástupců všech obcí, bude automatic­ky bez nutnosti dalšího schvalování tímto zástupcem starosta obce, jelikož dle § 103 odst. 1 zákona o obcích zastupuje obec navenek. Není však vyloučeno, aby starosta pověřil či zmocnil k tomuto zastupování jinou osobu, ať už „zevnitř“ obce (jiného člena zastupitelstva obce, zaměstnance obce) či „zvenčí“ (například advokáta či starostu jiné obce).

Častým případem bývá členství obce ve spolku. Spolek je charakterizován dle § 214 odst. 1 obč. zák. takto: Jedná se tedy o právnickou osobu soukromého práva založenou na členském principu. Zákonem není omezeno členství ve spolku některým typům právnických osob. Členy tak mohou být obce, kraje, stát, obchodní společnosti, ­fyzické osoby a další typy subjektů.

I u spolku platí, že o jeho založení a schválení stanov rozhoduje ve vyhrazené pravomoci zastupitelstvo obce. Stejně tak rozhoduje o účasti (členství) v již založeném spolku.

Ze zákonem stanoveného minimálního počtu členů vyplývá, že obec nemůže být v žádném případě jediným zakladatelem spolku, a k jeho založení se musí spolčit (sdružit) s nejméně dvěma dalšími subjekty, ať už půjde o fyzické či právnické osoby.

Právnické osoby typu upravuje obč. zák. Jedná se o subjekty založené na majetkovém základě určené k určitému obecně prospěšnému účelu. Stejně jako u jiných právnických osob, i zde o založení nadace nebo nadačního fondu bude rozhodovat zastupitelstvo obce; to bude také schvalovat nadační (zakládací) listinu. Statutárním orgánem je správní rada, jejíž členy jmenuje zakladatel, stejně jako kontrolní orgán, kterým je dozorčí rada nebo revizor.

Již bylo uvedeno výše, že zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů vymezuje výčet právnických osob, které může obec založit či zřídit jako jediný zřizovatel nebo zakladatel. Nadace nebo nadační fond v tomto výčtu uvedeny nejsou. Na jejich založení se tak obec může podílet pouze společně s jinými subjekty (nehledě na jejich právní formu). Lze tedy uzavřít, že zakladatelem nadace nebo nadačního fondu musí být spolu s obcí ještě nejméně jeden subjekt.

Dle § 365 odst. 1 obč. zák., neurčí-li nadační listina něco jiného, volí a odvolává své členy správní rada sama. Stejné pravidlo platí dle § 372 obč. zák. i o členech dozorčí rady. Nadační listina může toto pravidlo modifikovat různými směry. Může určit, že členy správní rady jmenuje a odvolává zakladatel, v případě existence více zakladatelů buď po vzájemné shodě, nebo každý ze zakladatelů určitý počet členů správní rady. S ohledem na skutečnost, že radě obce je dle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích svěřena pravomoc plnit vůči právnickým osobám zřízeným nebo založeným zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, bude o jmenování a odvolání členů správní rady, dozorčí rady či revizora rozhodovat rada obce. V případě více zakladatelů nadace může určit zakládací listina, že každý ze zakladatelů jmenuje určitý počet členů správní (dozorčí rady). Není-li tomu tak, a ke jmenování členů těchto orgánů je třeba shody všech zakladatelů, lze dovodit, že orgánem obce (zakladatele) příslušným ke schválení návrhů (nominaci) na členy orgánů nadace nebo nadačního fondu bude taktéž rada obce.

Ústav je právnická osoba ustavená za účelem provozování činnosti užitečné společensky nebo hospodářsky s využitím své osobní a majetkové složky. Ústav provozuje činnost, jejíž výsledky jsou každému rovno­cen­ně dostupné za podmínek předem stanovených (§ 402 obč. zák). Ve formě ústavů mohou být typicky založeny nemocnice, poskytovatelé sociálních služeb, divadla, galerie, muzea, knihovny, organizace podporující turismus a cestovní ruch, vědecké či výzkumné organizace. Není tedy vyloučeno, aby takovouto právnickou osobu (spolu)založila i obec. Obec však může být jediným zakladatelem ústavu.

O založení ústavu bude opět rozhodovat zastupitelstvo obce, které taktéž schválí jeho zakládací listinu.

Ústav tvoří ředitel coby statutární orgán a správní rada; dále může být zřízena dozorčí rada. Neurčí-li zakladatelské právní jednání jiný způsob, jmenuje a odvolává členy správní rady zakladatel. Správní rada volí a odvolává ředitele. Bude tedy platit stejné pravidlo jako u fundací, tedy že rada obce bude plnit úkoly zakladatele ústavu. V případě existence více zakladatelů ústavu budou použita stejná pravidla jako u fundací.

Bude-li v zakládací listině uvedeno, že zakladatel vloží do ústavu vklad, o poskytnutí peněžitého i nepeněžitého vkladu, bez ohledu na jeho výši nebo hodnotu, bude rozhodovat dle § 85 písm. e) zákona o obcích zastupitelstvo obce.

S účinností do 31. 12. 2013 mohly obce založit obecně prospěšnou společnost, což je právnická osoba, která poskytuje veřejnosti obecně prospěšné služby za předem stanovených a pro všechny uživatele stejných podmínek, a její hospodářský výsledek (zisk) nesmí být použit ve prospěch zakladatelů, členů jejích orgánů nebo zaměstnanců a musí být použit na poskytování obecně prospěšných služeb, pro které byla obecně prospěšná společnost založena.

Občanský zákoník s účinností od 1. 1. 2014 zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zrušil, přičemž ve svých přechodných ustanoveních (§ 3050) stanovil, že: Jinými slovy, obecně prospěšné společnosti, které vznikly do 31. 12. 2013 mohou nadále fungovat, avšak podle zrušeného zákona (který již nebude možné nikdy novelizovat), nové však již vznikat nemohou. Stávající obecně prospěšné společnosti se mohou transformovat na některou ze zákonem stanovených forem, přičemž pro toto rozhodnutí není určena žádná lhůta. Sousloví „má právo“ jasně konstatuje, že změna právní formy je dobrovolné rozhodnutí obecně prospěšné společnosti a vůbec k ní dojít nemusí.

Společenství vlastníků je právnická osoba založená za účelem zajišťování správy domu a pozemku v domech, kde jsou vymezeny jednotky (ať už bytové nebo nebytové). Právní úprava tohoto subjektu je obsažena v obč. zák. v části zabývající se bytovým spoluvlastnictvím.

Obec může být členem společenství vlastníků ve dvou případech. Vlastní-li obec dům s byty, přičemž toto právo k nemovité věci (buď k budově, která není součástí pozemku, anebo k pozemku, jehož součástí je budova) rozdělí na vlastnické právo k jednotkám, a to formou prohlášení. Má-li rozdělením vzniknout alespoň pět jednotek, z nichž mají být alespoň tři ve vlastnictví tří různých vlastníků, uvedou se v prohlášení i náležitosti stanov společenství vlastníků jednotek. S ohledem na skutečnost, že jde o nabytí vlastnického práva k jednotkám, bude schválení prohlášení ve vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce. Společenství vlastníků se založí schválením stanov. Nebylo-li společenství vlastníků založeno prohlášením o rozdělení práva k domu a pozemku na vlastnické právo k jednotkám nebo ujednáním ve smlouvě o výstavbě, vyžaduje se ke schválení stanov souhlas vlastníků všech jednotek. Zastupitelstvo obce bude taktéž schvalovat stanovy společenství vlastníků.

Obec se dále může stát členem společenství vlastníků až po jeho vzniku v případě, že nabude vlastnické právo k jednotce.

Základní strukturu orgánů společenství vlastníků představuje shromáždění jako nejvyšší orgán tvořený všemi vlastníky jednotek, tj. členy společenství vlastníků, a výbor jako kolektivní statutární orgán či předseda společenství jako individuální statutární orgán. O delegování zástupce obce na shromáždění vlastníků jednotek a o návrzích na členy orgánů společenství vlastníků (výboru nebo předsedy, případně dalších orgánů, například kontrolní komise) bude rozhodovat rada obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Nebude-li žádný zástupce obce zmocněn k zastupování a hlasování na shromáždění vlastníků jednotek, bude obec zastupovat starosta obce dle § 103 odst. 1 zákona o obcích.

Honební společenstvo je specifickou právnickou osobou regulovanou zákonem č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o myslivosti“), jehož členy mohou být pouze vlastníci nebo spoluvlastníci souvislých honebních pozemků, jejichž výměra v součtu dosahuje výměry požadované tímto zákonem pro vznik společenstevní honitby, a která zajišťuje sama výkon práva myslivosti, anebo společenstevní honitbu pronajme podle zákona o myslivosti. Není výjimkou, že i obce mohou být (spolu)vlastníky honebních pozemků a z tohoto titulu budou členy honebního společenstva. Orgány honebního společenstva jsou valná hromada (tvořená jednotlivými členy), honební starosta (statutární orgán) a honební výbor (výkonný orgán povinně volený ve společenstvech, která mají více než 10 členů).

O založení honebního společenstva a schválení stanov bude rozhodovat zastupitelstvo obce, o delegování zástupce obce na valnou hromadu honebního společenstva stejně jako o nominaci kandidátů do jeho orgánů bude rozhodovat rada obce.

Obchodními společnostmi jsou právnické osoby podnikatelského typu (založené za účelem dosažení zisku) regulované zákonem č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obchodních korporacích“). Obchodní společnosti lze dělit na osobní společnosti a kapitálové společnosti (­vytvářejí základní tvořený vklady jednotlivých zakladatelů/společníků).

O založení obchodní společnosti stejně jako o schválení zakladatelských dokumentů bude rozhodovat zastupitelstvo obce ve vyhrazené pravomoci. Zastupitelstvo obce v tomto případě bude plnit roli ustavující valné hromady. V případě, že bude obec jako společník této povinna vložit vklad, o poskytnutí peněžitého i nepeněžitého vkladu, bez ohledu na jeho výši nebo hodnotu, bude rozhodovat dle § 85 písm. e) zákona o obcích zastupitelstvo obce, jakožto nejvyšší orgán obce, neboť jde o rozhodnutí, které může mít zásadní dopad do majetkové sféry obce.

V případě kapitálových společností může valná hromada této společnosti rozhodnout o změně výše základního kapitálu v průběhu existence společnosti. Základní lze zvýšit převzetím vkladové povinnosti společníka ke zvýšení dosavadních vkladů nebo k novému vkladu. I v tomto případě bude rozhodnutí náležet zastupitelstvu obce.

Předmětem vkladu obce jako společníka obchodní společnosti může být i nemovitá věc. S ohledem na skutečnost, že v tomto případě obec pozbývá k předmětu vkladu vlastnické právo, a toto nabývá obchodní společnost, do které je nemovitá věc vnesena, zbývá vyřešit otázku, zda bude potřeba, aby obec před poskytnutím takového vkladu zveřejnila záměr dispozice s obecním majetkem dle § 39 odst. 1 zákona o obcích na úřední desce.

Povinnost zveřejnit záměr se vztahuje nejen na právní jednání výslovně uvedené v § 39 odst. 1 zákona o obcích, ale i na úkony „obdobné“, pokud v sobě zahrnují některé z jednání zmíněných v § 39 odst. 1 zákona o obcích. Vklad nemovité věci do základního kapitálu obchodní společnosti představuje typický příklad úkonu, který, ač není výslovně uveden v § 39 odst. 1 zákona o obcích, přesto povinnosti zveřejnit záměr podléhá. Vkladem nemovitého majetku do základního kapitálu obchodní společnosti totiž vzniká mezi společníkem a zakládanou (případně již existující) obchodní společností závazkový vztah obdobný vztahu z kupní smlouvy.⁵⁾

V případě převodu (prodej, darování, směna) obchodního podílu obce v obchodní společnosti nebude třeba záměr této dispozice na úřední desce zveřejnit. Podíl představuje dle § 31 zákona o obchodních korporacích účast společníka v obchodní korporaci a práva a povinnosti z této účasti plynoucí. Obchodní podíl je věcí v právním smyslu, a to věcí movitou a hromadnou ve smyslu § 489 a 498 obč. zák. S obchodním podílem není spojeno vlastnické (ani jiné obdobné) právo k nemovitým věcem, které společník vložil do základního kapitálu dané obchodní společnosti a které se staly vlastnictvím obchodní společnosti. Dispozice obchodním podílem tedy není dispozicí s nemovitou věcí a úmysl provést takovou dispozici proto povinnosti zveřejnění podle § 39 odst. 1 zákona o obcích nepodléhá (převodem obchodního podílu pochopitelně nedochází k převodu vlastnického práva k nemovitým věcem, neboť ty zůstávají dotčené obchodní společnosti).⁶⁾

Družstvo je dle § 552 odst. 1 zákona o obchodních korporacích společenství neuzavřeného počtu osob, které je založeno za účelem vzájemné podpory svých členů nebo třetích osob, případně za účelem podnikání. Družstvo má nejméně tři členy, z čehož plyne, že obec nemůže založit družstvo sama.

O založení družstva (případně vstupu obce do družstva již existujícího) a schválení stanov bude rozhodovat zastupitelstvo obce. Stanovy družstva obsahují také výši základního členského vkladu, popřípadě vstupního vkladu. O výši takového vkladu bude dle § 85 písm. e) zákona o obcích rozhodovat také zastupitelstvo obce.

Je třeba zdůraznit, že pojem obchodní zahrnuje všechny subjekty regulované zákonem o obchodních korporacích. Zákon však důsledně rozlišuje mezi obchodními společnostmi a družstvy (§ 1 odst. 1 zákona o obchodních korporacích). Hovoří-li tedy zákon o obcích [například v § 84 odst. 2 písm. f) a g) zákona o obcích, § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích] o obchodních společnostech, uvedená ustanovení se na družstva nepoužijí.

O delegování zástupce obce na členskou schůzi družstva a o nominaci kandidátů do orgánů družstva (představenstva, kontrolní komise, případně jiných orgánů zřízených stanovami) bude v nevyhrazené pravomoci rozhodovat rada obce.

Druhou část tohoto příspěvku uveřejníme v příštím čísle časopisu UNES č. 1/2018. Budeme se mj. věnovat schvalování zakladatelských dokumentů členskou obcí či vystupování obce v orgánech právnické osoby.