Poskytovatel nenárokové dotace a povinnost vydat negativní rozhodnutí ohledně dotace - legislativní změna rozpočtových pravidel

Podle předchozí právní úpravy, účinné před 1. 1. 2018, bylo legislativně normováno, a to dle původního znění § 14 odst. 5 ZRP, že na tzv. pozitivní rozhodnutí se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučen jejich soudní přezkum.

Výše naznačená „prolamující“ soudní rozhodovací činnost ovšem v konečném důsledku znamenala připuštění generální aplikace zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), bez jakéhokoliv omezení a tudíž v celém rozsahu, což stavělo především ústřední orgány státní správy do nelehké situace – zejména časová náročnost celého procesu a značný nárůst administrativní zátěže poskytovatelů dotací; uvážíme-li navíc soudní rozhodovací činností výslovně dovozenou povinnost vydávat poskytovatelem dotací rozhodnutí i v případě tzv. negativních rozhodnutí.

Rozpočtová pravidla před novelou učiněnou zákonem č. 367/2017 Sb. sice vylučovala použití správního řádu na proces poskytování dotací (viz výše), ale zároveň neupravovala jiný proces, kterým by se takové poskytování řídilo.

Čistě v obecné rovině nebylo žádných větších pochyb o tom, že poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu není ničím jiným než výkonem veřejné správy, a proto se na něj vztahuje správní řád, a to i z toho důvodu, že poskytování dotací nebylo podřízeno žádnému procesu, který by správní řád plně nahrazoval.

Stále platí, že podle rozpočtových pravidel není na dotaci ani návratnou finanční výpomoc právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.

Bylo prosazeno jednostupňové správní řízení, tj. žadatel o dotaci nebo návratnou finanční výpomoc se nebude moci proti rozhodnutí, kterým bude ukončeno správní řízení, odvolat a ani proti němu podat rozklad. Zákonodárce tímto zapříčinil důslednou eliminaci tzv. dvoustupňového správního řízení. Tímto krokem nepochybně došlo k určitému časovému posunutí v řízení o poskytnutí dotací, neboť rozhodnutí v dotačních věcech nabydou dříve právní moci. Ostatně řízení o poskytnutí by mělo být i z časových důvodů koncipováno jako jednostupňové, čímž se zabrání neefektivnímu prodlužování řízení.

Legislativně technickým opatřením byla zrušena²⁾ výluka použití správního řádu a soudního přezkumu rozhodnutí o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu; před novelou šlo o případ tzv. pozitivního rozhodnutí.

V otázce účastenství byla prosazena zvláštní právní úprava; účastníkem řízení bude pouze konkrétní žadatel o dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu.³⁾ Zde uvedené účinněji zabrání případným snahám některých třetích osob neúměrně prodlužovat či jinak znejišťovat průběh řízení o poskytnutí včetně následného uvolnění prostředků poskytovatelem úspěšným žadatelům.

Došlo k výslovnému vyloučení institutu obnovy řízení. Soudní přezkum rozhodnutí naopak vyloučen nebyl, účastník řízení se bude moci obrátit se správní žalobou na soud. Až po podání žaloby ve správním soudnictví může být za účelem uspokojení žadatele o dotaci provedeno přezkumné řízení.

Na proces poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu se použije subsidiárně správní řád, a to nikoliv s generální aplikací, jelikož zákonodárce učinil negativním výčtem některé aplikační výjimky ze správního řádu, které se tak nepoužijí pro účely rozpočtových pravidel.

V rozpočtových pravidlech se tak již lze setkat s úpravou procesu poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu včetně bližší úpravy specifických institutů, jako je především výzva k podání žádosti atd. s tím zdůrazněním, že je zaručeno subsidiární použití správního řádu, který ovšem nelze aplikovat generálně, jak bylo naznačeno výše.

Bylo postaveno najisto, že poskytovatel vydává rozhodnutí i v případě negativních rozhodnutí o žádosti o dotaci nebo návratné finanční výpomoci.⁴⁾ Tímto došlo ke stěžejnímu narovnání předchozích tendencí poskytovatelů, a to nevydávat negativní rozhodnutí, ale činit místo toho někdy případná toliko minimalistická informační oznámení, sdělení atd.

Lze uzavřít a zobecnit, že ohledně otázky poskytnutí či neposkytnutí nebo návratné finanční výpomoci bude vydáváno rozhodnutí podle správního řádu, které bude nutné odůvodnit a které může být předmětem soudního přezkumu a po podání žaloby ve správním soudnictví rovněž předmětem přezkumného řízení podle správního řádu.

Řízení o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu vede poskytovatel,⁵⁾ který je tak za průběh řízení odpovědný, jak tomu ostatně bylo i před novelou rozpočtových pravidel. Poskytovatel může některé činnosti přenést na právnickou osobu nebo jinou organizační složku státu veřejnoprávní smlouvou; nelze však přenést takové zásadní skutečnosti, jako je vyhlášení výzvy k podání žádosti a vydání rozhodnutí.⁶⁾ Poskytovatel tak může přenášet především administrativní záležitosti, jako je příprava dokumentů, vyhodnocení podaných žádostí atd.

Tím, že rozpočtová pravidla i nadále presumují, že na dotaci ani návratnou finanční výpomoc není právní nárok, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, je poskytovateli umožněna relativně volná úvaha, zda dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu poskytne. Prostředky však poskytovatel nemůže poskytovat ze své vlastní vůle, ale o jejich poskytnutí vždy rozhodne až na základě žádosti žadatele o dotaci nebo návratnou finanční výpomoc.⁷⁾ Určující kritéria – podstatná pro vlastní rozhodování poskytovatele o podané žádosti – musí ovšem být obsažena ve výzvě k podávání žádostí o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci.⁸⁾

Výzva k podání žádosti je specifickým institutem rozpočtových pravidel, který není nijak upraven ve správním řádu, přičemž obecně platí, že výzva jako taková zohledňuje dosavadní zavedenou praxi poskytovatelů. Výzva se zveřejňuje způsobem umožňujícím dálkový přístup a obsah výzvy musí být přístupný po dobu nejméně 30 dnů před uplynutím lhůty pro podání žádosti. a návratné finanční výpomoci poskytované ze státního rozpočtu mohou být poskytovány pouze na základě výzvy k podávání žádostí; k žádosti o dotaci nebo návratnou finanční výpomoc podané před zveřejněním výzvy se totiž nepřihlíží.⁹⁾ Navíc jednou z povinných náležitostí žádosti o poskytnutí je i identifikace výzvy, na jejímž základě je žádost podávána.¹⁰⁾

Ze samotné výzvy by potenciálnímu žadateli o dotaci mělo být dostatečně zřejmé, zda je pro něj z objektivních důvodů vůbec smysluplné podávat žádost o poskytnutí a zda je tudíž schopen splnit či jinak doložit všechny požadavky/kritéria dle zveřejněné výzvy. Obligatorním obsahem výzvy je její věcné zaměření, okruh oprávněných žadatelů o dotaci, lhůta pro podání žádosti, popřípadě další požadavky, které žadatel o dotaci musí naplnit, a informace o dalších podkladech nutných pro rozhodnutí poskytovatele. Poskytovatel se ve výzvě rovněž vyjádří i k možnosti, zda bude vyzývat žadatele k odstraňování vad žádosti (§ 14k odst. 1 ZRP), k dokládání dalších podkladů nebo údajů nezbytných pro vydání rozhodnutí o žádosti (§ 14k odst. 3 ZRP) nebo doporučovat úpravu žádosti (§ 14k odst. 4 ZRP). Ve výzvě by mělo být i uvedeno, zda bude případně pokračováno v řízení s právními nástupci žadatele o dotaci (§14l ZRP) a o možnosti vyhovět žádosti novým rozhodnutím, která již byla pravomocně zcela nebo zčásti zamítnuta (§ 14p ZRP).

Lze se domnívat, že bude postačující, pokud výzva na některých místech, a to dostatečně určitě a nezaměnitelně, odkáže na veřejně přístupný interní dokument poskytovatele, který upravuje problematiku poskytování dotací, případně který upravuje postup při odstraňování vad žádosti atd.

Vzhledem k tomu, že se nejednou lze setkat i s takovými případy, kdy lze důvodně předpokládat velký počet žadatelů o dotaci, je nereálné, aby poskytovatel vyzýval k odstranění případných vad žádosti. Zavázat se k takovémuto postupu může poskytovatel toliko prostřednictvím výzvy k podání žádosti.¹¹⁾ Ostatně je v zájmu žadatelů dotací, aby příslušné finanční prostředky byly rozděleny nejen co nejdříve, aby je tak bylo možno ve vymezeném čase efektivně využít, ale aby i úspěšný žadatel mohl řádně dostát následné povinnosti dotaci finančně vypořádat.

Zaváže-li se vůbec poskytovatel k vyzývání žadatelů k odstranění vad žádosti, tak za účelem takovéhoto odstranění vad poskytne žadateli o dotaci přiměřenou lhůtu. Nejsou-li vady odstraněny ani v takto poskytnuté lhůtě, poskytovatel řízení usnesením zastaví.¹²⁾ Nezaváže-li se poskytovatel k vyzývání žadatelů k odstranění vad žádosti a shledá-li v žádosti nějaké vady, přistoupí rovnou k vydání usnesení o zastavení řízení.¹³⁾

Nebudou-li ohledně posuzované žádosti o dotaci dány zákonné důvody pro zastavení řízení, přistoupí poskytovatel k vydání rozhodnutí ve věci. V takovémto případě poskytovatel rozhodnutím (i) zcela poskytne dotaci nebo návratnou finanční výpomoc; nebo (ii) zcela zamítne žádost o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci; nebo (iii) dotaci nebo návratnou finanční výpomoc zčásti poskytne a zároveň žádost ve zbytku zamítne.¹⁴⁾ Je tak nepochybné, že poskytovatelé mají za povinnost vydávat i tzv. negativní rozhodnutí.

Výroková část rozhodnutí, kterým se nebo návratná finanční výpomoc poskytuje zcela nebo zčásti, musí obsahovat povinné, případně nepovinné, náležitosti uvedené v příslušných ustanoveních § 14 rozpočtových pravidel.¹⁵⁾ Zde uvedené se tudíž vztahuje i na ta rozhodnutí, kterými dochází k částečnému zamítnutí žádosti o dotaci, tj. částečně negativní rozhodnutí.

Oproti tomu výroková část zcela negativního rozhodnutí bude více zredukována a postačí, pokud z ní bude vyplývat alespoň to, že došlo zcela k zamítnutí žádosti o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci; v takovéto výrokové části by mělo být i specifikováno, z jakého dne je žádost o dotaci a jakého žadatele o dotaci (účastníka) se žádost týká, včetně označení právního ustanovení, podle něhož bylo rozhodováno.¹⁶⁾

Rozhodnutí, kterým se žádost o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci zcela zamítá, lze doručit veřejnou vyhláškou, a to pouze způsobem umožňujícím dálkový přístup.¹⁷⁾ Jedná se o možnost, které poskytovatelé nemusí využít, ale z důvodu většího množství zamítnutých žádostí, a to především v těch dotačních věcech, kde bude velké množství žadatelů o dotaci, lze takovýto flexibilnější způsob doručování pouze doporučit.

Rozhodnutí, kterým se žádost o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci zcela zamítá, poskytovatel vydá nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy vydal veškerá rozhodnutí, kterými jsou finanční prostředky na základě výzvy poskytnuty.¹⁸⁾ Za rozhodnutí, kterými jsou finanční prostředky poskytnuty, se tedy považují vedle zcela vyhovujících i částečně vyhovující rozhodnutí. Výše uvedený okamžik je nejzazším možným okamžikem pro vydání zcela zamítavého rozhodnutí. Zde je nutné vidět určitou časovou, resp. Lhůtovou, prioritu vyhovujících rozhodnutí oproti zamítavým rozhodnutím. Poskytovateli ovšem nic nebrání tomu, aby vydával zamítavá rozhodnutí i dříve, než mu předepisují rozpočtová pravidla.

Vlastní řízení o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu se přednostně řídí ustanoveními § 14g až 14p rozpočtových pravidel. V otázkách výslovně neupravených rozpočtovými pravidly se podpůrně použije správní řád při plném respektování výjimek výslovně uvedených či jinak dovozených přímo z rozpočtových pravidel. Nepoužijí se ani taková ustanovení správního řádu, pokud to jejich povaha či podstata směrem k rozpočtovým pravidlům vylučuje.

Žádost o poskytnutí nelze podat ústně do protokolu.¹⁹⁾

Vzhledem k tomu, že poskytovatel není bez dalšího povinen vyzývat k odstraňování případných vad žádosti o poskytnutí , ledaže to poskytovatel výslovně uvede ve výzvě k podání žádosti, nepoužije se ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu, které stanoví, že nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Z obdobných důvodů se nepoužije ani ustanovení § 45 odst. 2 správního řádu, které se sice vztahuje k žádosti, ale je jinak ve shodě s § 37 odst. 3 správního řádu.

Nepoužije se institut navrácení v předešlý stav dle § 41 správního řádu, kterým se rozumí prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést nejpozději při ústním jednání nebo v určité lhůtě, nebo povolení zpětvzetí nebo změny obsahu podání, kterou by jinak nebylo možno učinit. Připuštění tohoto institutu by mohlo znamenat neúměrné prodlužování řízení o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu a v konečném důsledku by se jím mohlo znemožnit následné poskytnutí a použití finančních prostředků.

Vyloučeno je také použití § 45 odst. 4 správního řádu, dle něhož žadatel může zúžit předmět své žádosti nebo vzít svou žádost zpět, neboť je nejenže vyloučen institut navrácení v předešlý stav (viz výše), ale poskytovatel není bez dalšího povinen doporučovat žadateli o dotaci úpravu žádosti, lze-li předpokládat, že upravené žádosti bude zcela vyhověno, ledaže to poskytovatel výslovně uvede ve výzvě k podání žádosti.

Nepoužije se ani § 71 odst. 3 správního řádu, který upravuje lhůty pro rozhodnutí. Dodržet lhůtu 30 dnů pro vydání rozhodnutí není v dotačním řízení v zásadě možné. Bude-li nebo návratná finanční výpomoc ze státního rozpočtu poskytnuta, pak je třeba rozhodnutí vydat bez zbytečných průtahů nebo bez zbytečného odkladu (§ 6 odst. 1 ve spojení s § 71 odst. 1 správního řádu). Zvláštní lhůta je upravena § 14n odst. 1 rozpočtových pravidel pro vydání rozhodnutí, kterým se zcela zamítá žádost o poskytnutí .

Dochází k zásadní eliminaci opatření proti nečinnosti tak, že z použití je vyloučen § 80 odst. 4 písm. b) až d) správního řádu, jelikož některá řízení o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu jsou ze své podstaty poměrně zdlouhavá a nemusí nutně znamenat nečinnost.

Ustanovení § 140 odst. 2 správního řádu, které upravuje společné řízení o žádostech, které se týkají téhož předmětu řízení nebo jiných věcně souvisejících otázek, se právě s ohledem na jeho vylučuje z použití. Poskytovateli se naopak ponechává možnost vést společné řízení dle § 140 odst. 1 správního řádu.

Z obdobných, a to bezprostředně výše uvedených důvodů je vyloučeno rovněž použití § 146 správního řádu (řízení o výběru žádosti), neboť v takovém případě by se vždy vedlo společné řízení o všech žádostech. V řízení o poskytnutí se naopak vede v zásadě o každé žádosti samostatné řízení.

Tím, že je nutné prostředky určené na a návratné finanční výpomoci rozdělit co nejdříve, aby jejich příjemci mohli plnit účely, na které jim byly prostředky poskytnuty, došlo k výslovnému vyloučení podávání odvolání, rozkladu i obnovy řízení.

Přezkumné řízení se zásadně nepřipouští, s výjimkou postupu podle § 153 odst. 1 písm. a) správního řádu, kdy lze rozhodnutí napadené žalobou ve správním soudnictví uspokojit změnou nebo zrušením takovéhoto rozhodnutí v přezkumném řízení. Tímto postupem je cíleno na to, aby obecně institutu (nezpoplatněného) přezkumného řízení nebylo nadužíváno, resp. Zneužíváno, a aby bylo raději přistoupeno rovnou k podání žaloby ve správním soudnictví, neboť tato aktivuje/podmiňuje možnost případného uspokojení účastníka změnou nebo zrušením žalobou napadeného rozhodnutí cestou právě přezkumného řízení.

Rozhodujícím, resp. Určujícím, kritériem pro to, zda bude postupováno dle rozpočtových pravidel ve znění před účinností nebo ve znění po účinnosti zákona č. 367/2017 Sb., novelizujícího rozpočtová pravidla, je okamžik podání žádosti o dotaci, tj. okamžik kdy žádost o dotaci došla poskytovateli. Byla-li výzva k podání žádostí o poskytnutí uveřejněna přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 367/2017 Sb., avšak žádost o dotaci byla podána po dni účinnosti novelizujícího zákona, použijí se i přesto rozpočtová pravidla ve znění účinném po 1. 1. 2018. Okamžik podání žádosti o dotaci je tak vždy rozhodující i ve vztahu k výzvě k podání žádostí.

Poskytovatel dotací je nucen, pokud nejsou dány důvody pro zastavení řízení, vydávat i negativní rozhodnutí ve věci. Bude přitom přednostně postupovat nejen podle rozpočtových pravidel, ale podpůrně i dle správního řádu, který se ovšem neaplikuje generálně a v neomezeném rozsahu; je nutné vždy respektovat výjimky ze správního řádu dle rozpočtových pravidel. Subsidiární aplikací správního řádu není přípustné ani jakkoliv relativizovat podstatu či jinou specifičnost rozpočtových pravidel.

Výzva k podání žádosti představuje pro poskytovatele specifický institut rozpočtových pravidel, kterým si může nastavit některé zásadní procesní otázky, jako je především to, zda bude vyzývat žadatele k odstraňování vad žádosti, k dokládání dalších podkladů nebo údajů nezbytných pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo doporučovat úpravu žádosti atd.

Zavedení jednostupňového správního řízení zapovídajícího možnost podání odvolání, rozkladu a obnovy řízení na straně jedné a zakotvení zásadního omezení, resp. zásadního podmínění přezkumného řízení, na straně druhé, rychlosti a efektivnosti dotačního řízení spíše jenom napomůže, když je obecně zaručeno právo žadatele o dotaci bránit se případnou žalobou ve správním soudnictví.

Poskytovatelé dotací při vlastní rozhodovací činnosti budou muset velmi důsledně dbát na to, aby jejich rozhodnutí ve věci byla nejen zákonná, ale i přezkoumatelná, a to nikoliv jen optikou rozpočtových pravidel, ale především i správního řádu.

Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2018.