Vydáno: 25. 5. 2021
Trestní odpovědnost právnických osob a criminal compliance programy v územní samosprávě? JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. Krajský úřad Moravskoslezského kraje, Slezská univerzita v Opavě, Obchodně podnikatelská fakulta v Karviné V tomto článku tematicky navážu na své předchozí texty publikované na stránkách tohoto časopisu, v nichž jsem se opakovaně zaměřil na problematiku odpovědností za činnost a hospodaření příspěvkové organizace územního samosprávného celku. Nyní bude pozornost věnována zejména tzv. criminal compliance programům jako relativně novému nástroji reagujícímu na změny v právní úpravě trestní odpovědnosti právnických osob v České republice. V souvislosti s hospodařením územních samosprávných celků a jimi zřizovaných příspěvkových organizací jsme se otázkou odpovědnosti zabývali zejména z hlediska občanskoprávního, pracovněprávního a trestněprávního. Je, samozřejmě, na místě zmínit také odpovědnost politickou, a to v případě volených představitelů obcí a krajů. Problémy v hospodaření obcí (příp. krajů) i jimi zřizovaných či zakládaných organizací jsou často prezentovány v médiích a nezřídka se také stávají předmětem politických diskusí a svárů, to zejména v předvolebním období (nejen) na komunální úrovni. V případě zjištění závažných nedostatků a nesrovnalostí v činnosti a hospodaření územních samosprávných celků či jejich organizací je pak nastolena otázka, kdo je za zjištěný stav odpovědný, zda jsou to konkrétní fyzické osoby (ředitel, zaměstnanci, volení představitelé zřizovatele), a jaké jsou v dané situaci možné a správné postupy vůči odpovědné osobě (či odpovědným osobám). A, s ohledem na téma tohoto článku, je nutné zdůraznit, že je třeba se ptát také na to, zda samotná obec či kraj (nebo jimi zřízená či založená organizace) jako právnická osoba učinili veškeré možné systémové kroky, aby zabránili vzniku problémů. Složité období let 2020 – 2021 v souvislosti s celou situací ohledně koronavirové epidemie přináší pro veřejnoprávní korporace množství nových výzev a problémů – např. odpovědnost za zajištění osobních ochranných pomůcek a dezinfekčních prostředků, za realizaci opatření proti šíření nákazy či za využití možností nejrůznější státní podpory. Dlouhotrvající pandemie a s tím spojená vládní opatření mají dramatický dopad do hospodaření obcí, krajů i jejich organizací. Na jedné straně jsou zvýšené výdaje vyvolané bojem s pandemií, na straně druhé pak snížené příjmy způsobené celkovým útlumem ekonomiky. Byť se v tomto případě jedná převážně o okolnosti objektivního charakteru, přístup k řešení aktuální složité situace může být různě odpovědný a může mít na činnost i ekonomickou kondici konkrétní veřejnoprávní korporace rozdílný vliv. Nelze vyloučit ani to, že aktuální složitá a svým způsobem i nepřehledná situace může některé jedince s nižší úrovní morální integrity přivést k jednání za hranou zákona, což může v konečném důsledku způsobit i potíže (včetně trestněprávní odpovědnosti) samotné veřejnoprávní korporaci, v níž tato fyzická osoba působí. Navíc se v současné době stále více angažují také nestátní organizace a média plnící roli „hlídacího psa“ a upozorňující na nejrůznější případy nestandardního či problematického jednání při nakládaní s veřejnými prostředky. Obecně k trestní odpovědnosti právnických osob Koncept trestní odpovědnosti právnických osob představuje v českém právním prostředí ještě stále relativně novou právní úpravu, přijatou zákonem č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o trestní odpovědnosti právnických osob“), a účinnou od 1. 1. 2012. Jak konstatuje Důvodová zpráva k návrhu zákona1), na mezinárodním fóru se v posledních letech výrazně prosazuje tendence postihovat deliktní jednání právnických osob efektivními sankcemi, a to zejména z toho důvodu, že dosavadní právní nástroje sloužící k ochraně společnosti před závadným a protiprávním jednáním právnických osob nejsou účinné a neplní dostatečně ani represivní, ani preventivní poslání. V rámci Evropské unie byla Česká republika posledním členským státem, který neměl implementován závazky vztahující se k trestní odpovědnosti právnických osob. Absence odpovědnosti právnických osob měla kromě mezinárodní oblasti své negativní dopady i ve vnitrostátní rovině, neboť v podstatě nebylo možné nijak postihnout právnickou osobu účastnící se trestné činnosti, přestože pachatel trestného činu prokazatelně jednal v zájmu nebo jménem takové právnické osoby. Právnická osoba tak bývala často využívána k zakrývání nelegální činnosti a k propírání zisků z trestné činnosti. V některých případech také nebylo možné dovodit odpovědnost konkrétní fyzické osoby, ačkoli o spáchání trestného činu nebylo pochyb. Přijatá legislativa tak umožnila postihovat i ta jednání, u nichž se dříve dařilo fyzickým osobám vyhnout trestní odpovědnosti s odvoláním, že rozhodoval kolektivní orgán právnické osoby, a individuální trestní odpovědnost fyzických osob rozhodujících za právnickou osobu byla velmi těžce prokazatelná. Podle § 1 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, upravuje tento zákon podmínky trestní odpovědnosti právnických osob, tresty a ochranná opatření, které lze za spáchání stanovených trestných činů právnickým osobám uložit, a postup v řízení proti právnickým osobám. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob tedy není zcela samostatným zákonem, ale navazuje na předpisy trestního práva v oblasti práva hmotného a procesního, kterými jsou trestní zákoník (zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů) a trestní řád (zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů). Dle Důvodové zprávy jde tak svou povahou o zákon, který bývá označován jako „vedlejší trestní zákon“ a pro nějž je typické, že obsahuje trestně právní ustanovení jak z oblasti předpisů hmotného, tak procesního práva. Ustanovení zákona o trestní odpovědnosti právnických osob jsou ve vztahu k ustanovením trestního zákoníku a trestního řádu ustanoveními primární povahy, tzn. že ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu se použijí jen tehdy, nemá-li zákon o trestní odpovědnosti právnických osob zvláštní úpravu a není-li to z povahy věci, zejména s přihlédnutím k charakteru právnických osob, vyloučeno. Původně přijaté znění zákona o trestní odpovědnosti právnických osob zakotvovalo ve svém § 7 taxativní výčet trestných činů, kterých se právnická osoba mohla dopustit. Tato koncepce se, nicméně, brzy ukázala jako nepraktická, a postupnými novelizacemi zákona byly do tohoto výčtu přidávány stále další skutkové podstaty. Zákonodárce, nakonec, přistoupil k zásadní změně této koncepce provedené zákonem č. 183/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů. S účinností ode dne 1. 12. 2016 stanoví zákon o trestní odpovědnosti právnických osob obecnou odpovědnost právnických osob za všechny trestné činy s výjimkou taxativního negativního výčtu zločinů nebo přečinů, u nichž nepřichází trestní odpovědnost právnických osob v úvahu. Tato nová koncepce výčtu trestných činů představuje podstatné zostření trestní represe vůči právnickým osobám, protože oproti dřívějším 85 trestným činům zakotvuje od 1. 12. 2017 odpovědnost právnických osob za více než 260 trestných činů. Podle § 8 odst. 1 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob je trestným činem spáchaným právnickou osobou protiprávní čin spáchaný v jejím zájmu nebo v rámci její činnosti, jednal-li tak: a) statutární orgán nebo člen statutárního orgánu, anebo jiná osoba ve vedoucím postavení v rámci právnické osoby, která je oprávněna jménem nebo za právnickou osobu jednat, b) osoba ve vedoucím postavení v rámci právnické osoby, která u této právnické osoby vykonává řídící nebo kontrolní činnost, i když není osobou uvedenou v písmenu a), c) ten, kdo vykonává rozhodující vliv na řízení této právnické osoby, jestliže jeho jednání bylo alespoň jednou z podmínek vzniku následku zakládajícího trestní odpovědnost právnické osoby, nebo d) zaměstnanec nebo osoba v obdobném postavení (dále jen „zaměstnanec“) při plnění pracovních úkolů, i když není osobou uvedenou v písmenech a) až c), jestliže jí ho lze přičítat podle odstavce 2. Otázku přičitatelnosti trestného činu řeší § 8 odst. 2 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob tak, že právnické osobě lze přičítat spáchání trestného činu uvedeného v § 7, jestliže byl spáchán: a) jednáním orgánů právnické osoby nebo osob uvedených v odstavci 1 písm. a) až c), nebo b) zaměstnancem uvedeným v odstavci 1 písm. d) na podkladě rozhodnutí, schválení nebo pokynu orgánů právnické osoby nebo osob uvedených v odstavci 1 písm. a) až c) anebo proto, že orgány právnické osoby nebo osoby uvedené v odstavci 1 písm. a) až c) neprovedly taková opatření, která měly provést podle jiného právního předpisu nebo která po nich lze spravedlivě požadovat, zejména neprovedly povinnou nebo potřebnou kontrolu nad činností zaměstnanců nebo jiných osob, jimž jsou nadřízeny, anebo neučinily nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení následků spáchaného trestného činu. Trestní odpovědnosti právnické osoby nebrání, nepodaří-li se zjistit, která konkrétní fyzická osoba jednala protiprávním způsobem. Přičitatelnost jednání fyzické osoby právnické osobě je pro trestní odpovědnost právnických osob naprosto klíčovou. Za přičitatelné právnické osobě nelze považovat případy, kdy jednající osoba spáchá protiprávní čin sice fakticky jménem právnické osoby nebo v rámci její činnosti, ale takový čin je spáchán na úkor této právnické osoby. V takovém případě není smyslem zákona, aby byla vůči právnické osobě uplatňována trestní odpovědnost, a to přesto, že jinak platí obecný princip, že právnická osoba odpovídá za volbu osob oprávněných za ni jednat, jakož i osob, které za ní jednají. Je nutné zvažovat zejména povahu činu a záměr osoby, jednání za právnickou osobou v rámci trestného jednání, které by jí mělo být přičítáno, a to zejména při posuzování takových excesů za ni jednajících osob. V takovém případě je třeba uplatnit zásadu, že pokud byl čin v zásadě spáchán proti zájmům právnické osoby nebo na její úkor, nelze dovodit trestní odpovědnost takto poškozené právnické osoby, ale bude uplatněna pouze trestní odpovědnost osoby jednající.2) Trestní odpovědnost právnických osob u obcí, krajů a jimi zřízených organizací Obecně platí, že trestní odpovědnosti právnických osob podléhají všechny právnické osoby vyjma těch, u nichž § 6 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob odpovědnost za trestný čin výslovně vylučuje. Podle tohoto zákonného ustanovení není trestně odpovědná Česká republika a dále územní samosprávné celky při výkonu veřejné moci. A contrario tedy trestní odpovědnosti podle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob územní samosprávné celky podléhají v těch případech, kdy nejsou vykonavateli veřejné moci. Pokud jde o trestní odpovědnost samotných příspěvkových (i jiných) organizací územních samosprávných celků, pak i ony mohou být stíhány a souzeny dle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, neboť ve smyslu § 6 odst. 2 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob majetková účast územních samosprávných celků na právnické osobě nevylučuje trestní odpovědnost takové právnické osoby podle tohoto zákona. V zásadě tedy zákon o trestní odpovědnosti právnických na příspěvkové (ale i jiné) organizace obcí a krajů dopadá v plném rozsahu. Pokud jde o otázku, co se u obcí a krajů považuje za výkon veřejné moci, pak zde lze vyjít např. z tradičního vymezení provedeného Ústavním soudem již v roce 1993: Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.3) Výkonem veřejné moci územními samosprávnými celky typicky bude zejména přenesený výkon státní správy v nejrůznějších odvětvích (např. živnostenská agenda, osobní či cestovní doklady, dopravní a jiné přestupky, stavební řízení apod.). V určitých případech je však výkonem veřejné moci také agenda obce či kraje vykonávaná v samostatné působnosti – zde bývá zmiňována zejména agenda územního plánování nebo vydávání obecně závazných vyhlášek obcí (na úseku místních poplatků).4) V případě trestné činnosti spojené s výkonem veřejné moci tedy není možné, aby vznikla obci nebo kraji trestní odpovědnost a věc musí být vždy řešena výhradně v rovině trestní odpovědnosti konkrétní fyzické osoby. Z platné právní úpravy tak v kontextu výše uvedeného vyplývá, že obce či kraje mohou být stíhány a souzeny dle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, a to reálně v případech spojených s výkonem samosprávy. Nejčastěji by se tedy mohlo jednat o protiprávní jednání v souvislosti s nakládáním s majetkem, veřejnými zakázkami, poskytováním dotací nebo darů, ale např. také v souvislosti s řízením a kontrolou vlastních organizací apod. Právě v těchto oblastech činnosti se také nejčastěji setkáváme s trestnou činností osob ve volených orgánech územních samosprávných celků, jak jednoznačně vyplývá např. z Analýzy trestné činnosti volených funkcionářů územních samosprávných celků, kterou zpracovalo Nejvyšší státní zastupitelství.5) Na druhou stranu je třeba na tomto místě uvést, že za dobu účinnosti zákona o trestní odpovědnosti právnických osob ještě nedošlo k žádnému odsouzení územního samosprávného celku a zřejmě ani příspěvkové organizace či jiné organizace zřízené (či založené) obcí nebo krajem. To lze dovozovat jednak z všeobecně dostupných informací přístupných ve veřejném Rejstříku trestů právnických osob,6) a jednak to na základě svých dotazů u Ministerstva spravedlnosti, státních zastupitelství a soudů konstatuje i již citovaná analýza spolku Oživení. Criminal compliance program Novelizací zákona o trestní odpovědnosti právnických osob účinnou od 1. 12. 2016 byl do § 8 zákona nově doplněn odstavec 5, který umožňuje, aby se právnická osoba vyhnula případné trestní odpovědnosti, pokud vynaložila veškeré úsilí, které na ní bylo možno spravedlivě požadovat, aby spáchání protiprávního činu osobami uvedenými v odstavci 1 zabránila. Toto nové zákonné ustanovení svým způsobem obecněji navázalo na výše již citované ustanovení § 8 odst. 2 písm. b), které řeší přičitatelnost jednání zaměstnanců právnické osobě v případě, že orgány právnické osoby nebo osoby uvedené v odstavci 1 písm. a) až c) neprovedly taková opatření, která měly provést podle jiného právního předpisu nebo která po nich lze spravedlivě požadovat, zejména neprovedly povinnou nebo potřebnou kontrolu nad činností zaměstnanců nebo jiných osob, jimž jsou nadřízeny, anebo neučinily nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení následků spáchaného trestného činu. Exkulpační důvod dle § 8 odst. 5 je však použitelný univerzálně a může právnické osobě pomoci vyvinit se z jednání jakýchkoliv fyzických osob, nejen zaměstnanců (tzn. zejména i statutárních orgánů). V souvislosti s nově doplněným univerzálním exkulpačním důvodem se ihned začalo hovořit o tzv. criminal compliance programech, a to zejména ve sféře podnikajících obchodních korporací. Stručně řečeno, criminal compliance program (nebo compliance management systém) představuje komplex opatření s cílem udělat maximum možného pro to, aby právnická osoba nemohla být trestně stíhána, neboť systémově učinila vše, co lze po ní spravedlivě požadovat – tedy má adekvátně nastavené systémy vnitřní kontroly, má etický kodex, provádí potřebná školení zaměstnanců atd. Orgány činné v trestním řízení pak mohou vyhodnotit, že právnická osoba nenese trestní odpovědnost za určitý skutek a že stíhány budou v dané věci výhradně konkrétní fyzické osoby (zaměstnanci, volení představitelé), které se protiprávního jednání dopustily. O významu criminal compliance programů hovořil brzy po přijetí novely zákona o trestní odpovědnosti právnických osob advokát a bývalý ministr vnitra Ivan Langer takto: V okamžiku, kdy právnická osoba (díky této novele a díky možnosti liberace, tedy vyvinění) zavede efektivní criminal compliance program, nepochybně to povede k omezení rizika postihu. A dále o criminal compliance programu Ivan Langer velice trefně uvedl, že jde o: nástroj, díky kterému právnická osoba může prokázat, že učinila všechna opatření pro to, aby nedošlo k trestně právnímu nebo protiprávnímu jednání nějaké fyzické osoby, které je přičitatelné právnické osobě. A pokud již k něčemu došlo, že se jedná o individuální provinění dané konkrétní osoby, které ji sice nevyviňuje z trestní odpovědnosti, nicméně vyviňuje z trestní odpovědnosti právnickou osobu.7) Zmiňovaný požadavek „vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné na právnické osobě spravedlivě požadovat“ se neobjevuje nově až s trestní odpovědností právnických osob, resp. s nabytím účinnosti ustanovení § 8 odst. 5 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob. Takový požadavek je v obecné rovině součástí péče řádného hospodáře, a tedy součástí povinností členů statutárních, kontrolních a dalších orgánů právnických osob. Pod pojmem „vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné na právnické osobě spravedlivě požadovat“ lze podle názoru Nejvyššího státního zastupitelství rozumět tvorbu, uplatňování a prosazování účinných opatření, jejichž smyslem je zvládnout existující a budoucí rizika vyvolávající, usnadňující nebo podporující páchání trestných činů, které mohou být právnické osobě přičítány (trestněprávní riziko), a tím zamezit spáchání trestného činu, resp. vyloučit nástup trestní odpovědnosti. Tato opatření pak tvoří obsah tzv. compliance management systému.8) Odborná literatura9) se v zásadě shoduje na tom, že funkční compliance program by měl zahrnovat zpravidla následující oblasti: provázané vnitřní předpisy, komplexně upravující organizační uspořádání právnických osob a pravomoci a odpovědnosti fyzických osob, kontrolu souladu vnitřních předpisů s právními předpisy a jejich včasnou aktualizaci, systémy vnitřní kontroly dodržování předpisů a záznamy o provedených kontrolách, záznamy o zjištěných porušeních, následcích porušení a přijatých opatřeních, zabezpečení možnosti důvěrného interního oznamování porušení, např. skrze anonymní compliance linku, email apod., tam, kde to má význam (např. u větších právnických osob), určení osoby compliance officera jako osoby sledující souladu procesů a vnitřních předpisů právnické osoby s právními předpisy (vyhodnocování compliance rizik), školení osob podílejících se na činnosti právnické osoby a kontrola jejich znalostí, záznamy o provedených školeních, z nichž bude patrna jejich četnost, náplň a intenzita, pravidelné vyhodnocování efektivity compliance programu a jeho aktualizace.10) Již zmiňovaná metodika Nejvyššího státního zastupitelství začleňuje criminal compliance program do širších souvislostí firemní kultury. Compliance program pak představuje pokročilý systém zásad a pravidel k zabezpečení dodržování právních a etických norem, resp. vnitřních předpisů, ze strany zaměstnanců, vedení společnosti (managementu), obchodních partnerů a dalších osob, které jsou zapojeny do činnosti organizace. Pokrývá více oblastí, v nichž se promítá výkon činnosti organizace, jako je politika hospodářské soutěže, politika pracovních vztahů, rovných příležitostí a zákazu diskriminace, finanční a daňová integrita atd. V trestněprávní oblasti pak zahrnuje soubor opatření k trestní odpovědnosti právnické osoby.11) Samotný fakt, že právnická osoba má řádně podchyceny všechny výše uvedené oblasti, nebo má dokonce formalizovaně přijatý criminal compliance program, však automaticky nemusí být zárukou toho, že právnická osoba se v konkrétním případě vyviní z trestní odpovědnosti. Podle rozhodnutí Vrchního soudu v Praze v kauze „AGROTEC“ není pouhá formální existence compliance programu dostačující a nevede bez dalšího k závěru, že právnická osoba vynaložila ve smyslu zákona „veškeré úsilí, které na ní bylo možno spravedlivě požadovat“, aby spáchání trestného činu zabránila. Dle Vrchního soudu v Praze, ač není pojem „veškeré úsilí“ zákonodárcem vyložen, pouhým jazykovým výkladem je třeba dospět k závěru, že je to něco víc než formální krok, tj. přijetí compliance programů, kodexů, etických pravidel atd. a jejich akceptace osobou, jejíž jednání se právnické osobě přičítá. Za veškeré úsilí, které je možno po právnické osobě spravedlivě požadovat, je třeba dle Vrchního soudu v Praze považovat jednak naplnění formálních kroků (compliance program apod. opatření, s nimiž bude předmětná fyzická osoba seznámena a bude vůči ní vynucena jejich akceptace), ale současně také poctivou prokazatelnou snahu právnické osoby, aby byla přijatá ochranná opatření životaschopná, byla naplňována, vyžadována, kontrolována, vynucována a revidována.12) Pro úplnost obecné informace na téma criminal compliance programů je na místě zde ještě zmínit možnost právnických osob získat certifikaci ISO 37001 – Systém protikorupčního managementu. Jedná se o řadu opatření na pomoc při prevenci, odhalování a řešení korupce. Mezi tato opatření patří protikorupční politika, jmenování a dohlížení na dodržování předpisů proti korupci, školení, hodnocení rizik, náležitá péče o projekty a obchodní partnery, postupy finančního výkaznictví a postupy pro odhalování případné korupce. Systém má napomoci právnickým osobám snižovat riziko korupce a prokázat, že organizace zavedla mezinárodně uznávané kontroly v rámci dobré praxe v boji proti korupci. Standard ISO 37001 může být použit pro jakoukoliv organizaci, ať už velkou nebo malou, ať už ve veřejném, soukromém nebo neziskovém sektoru, a v jakékoli zemi.13) Přijetí tohoto mezinárodně uznávaného standardu tak může být pro právnickou osobu významným faktorem v situaci, kdy potřebuje pro vyvinění dle § 8 odst. 5 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob prokázat, že vynaložila veškeré úsilí, které na ní bylo možno spravedlivě požadovat, aby spáchání protiprávního činu fyzickými osobami zabránila. Závěrem V tomto článku jsem se zaměřil na specifickou a stále ještě relativně novou problematiku trestní odpovědnosti právnických osob. Compliance program či compliance management nachází stále větší uplatnění v soukromé sféře u podnikajících právnických osob, neboť jeho přijetí představuje dobré východisko pro to, aby se právnická osoba mohla zprostit odpovědnosti za protiprávní jednání fyzických osob z řad managementu či zaměstnanců s odkazem na to, že vynaložila veškeré úsilí, které na ní bylo možno spravedlivě požadovat, aby spáchání protiprávního činu těmito fyzickými osobami zabránila. Jak jsem výše uvedl, podléhají územní samosprávné celky jako právnické osoby trestní odpovědnosti podle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob v těch případech, kdy nejsou vykonavateli veřejné moci. Není tedy vyloučeno, aby i obec či kraj byly shledány trestně odpovědnými za jednání svých volených představitelů nebo zaměstnanců, související např. se zadáváním veřejných zakázek, nakládáním s majetkem nebo poskytováním (i přijímáním) dotací, které by bylo možné obci či kraji jako právnické osobě přičítat. Jako veřejnoprávní korporace, které při veškeré své činnosti, tzn. i při činnosti, která není výkonem veřejné moci, musí vždy sledovat veřejný zájem, nejsou územní samosprávné celky soutěžitelem v tržním prostředí a při své činnosti nejsou motivovány ziskem. Pro obce i kraje navíc platí povinnosti spojené se zavedením a udržováním vnitřního kontrolního systému dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Lze si proto jen obtížně přestavit kriminální jednání volených představitelů či zaměstnanců obcí nebo krajů, které by bylo konáno ku prospěchu, resp. v zájmu územního samosprávného celku, a nikoliv výlučně ku prospěchu těchto konkrétních nezákonně jednajících fyzických osob. Na druhou stranu, nelze takový případ ani zcela vyloučit – hypoteticky např. v souvislosti s dotačním podvodem, kdy z nějakých důvodů odpovědný zaměstnanec (nebo volený představitel) v žádosti obce (kraje) o dotaci uvede nepravdivé údaje, což ovlivní rozhodnutí a povede k neoprávněnému poskytnutí dotace obci (kraji). Skutečnost, že dosud žádný územní samosprávný celek nebyl odsouzen dle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob můžeme nepochybně vnímat pozitivně jako potvrzení faktu, že u obcí a krajů reálně nedochází ke kriminální činnosti, která by byla konána v jejich zájmu a kterou by bylo možné jim přičítat. Také to může být signál toho, že územní samosprávné celky si řádně plní své zákonné povinnosti vztahující se k vnitřnímu kontrolnímu systému. Jsem přesvědčen, že většina (zejména větších) obcí a všechny kraje v podstatě fakticky naplňují požadavky na obsah criminal compliance programů, a to i přesto, že zpravidla takto formalizovaný program či dokument dosud oficiálně přijatý nemají. Pro účely plnění povinností souvisejících s nastavením vnitřního kontrolního systému však mají obce a kraje v systému vnitřních předpisů jasně stanovená pravidla a kontrolní mechanismy pro zabezpečení hospodárného, efektivního a účelného plnění svých úkolů v přenesené i samostatné působnosti. Byť to není stanoveno jako striktní zákonný požadavek, řada obcí a krajů má také např. přijaty a do systému svých vnitřních předpisů inkorporovány etické kodexy, příp. pravidla protikorupčních opatření apod., což jsou také dokumenty zcela zapadající do struktury criminal compliance programů. Z dosud podaného výkladu je zjevné, že obce a kraje, jako veřejnoprávní korporace jednající ve veřejném zájmu a disponující propracovanými systémy vnitřní řídící kontroly, nebudou typickou právnickou osobou často stíhanou dle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob. Pokud k trestnímu stíhání nějakého územního samosprávného celku v budoucnu skutečně dojde, pak se bude jednat o exces vybočující ze standardů fungování územního samosprávného celku. Bylo by však krátkozraké, kdyby obce a kraje criminal compliance programům nevěnovaly žádnou pozornost a pomíjely je jako něco, co pro ně nemá faktický význam. Z criminal compliance programů mohou obce a kraje čerpat inspiraci pro zlepšení svých vnitřních kontrolních a řídících systémů a pro úpravy svých vnitřních předpisů s cílem v maximální možné míře vyloučit trestní jednání jednotlivých svých zaměstnanců či volených představitelů. Je však na každém územním samosprávném celku, jak k této problematice přistoupí. Ty obce a kraje, které budou chtít získat maximální utvrzení o tom, že ve smyslu § 8 odst. 5 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob vynaložily veškerého úsilí, které bylo možné na právnické osobě spravedlivě požadovat, mohou využít např. také možnosti získání získat certifikaci ISO 37001 – Systém protikorupčního managementu. Větší uplatnění než u samotných obcí a krajů by criminal compliance program, příp. i certifikace ISO 37001 – Systém protikorupčního managementu, mohly nalézt u příspěvkových organizací nebo dalších právnických osob (zejména obchodních společností), které územní samosprávné celky zřizují nebo zakládají. Tyto subjekty v plném rozsahu podléhají odpovědnosti dle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob. Zejména u větších organizací, které se reálně také pohybují v soutěžním tržním prostředí (např. nemocnice, správy silnic, komunální dopravní společnosti apod.) lze doporučit, aby důsledně zvážily využití veškerých možností, které jim mohou pomoci vyvinit s odkazem na to, že vynaložily veškerého úsilí, které bylo možné na právnické osobě spravedlivě požadovat. 1) Důvodová zpráva ze dne 23. 2. 2011, sněmovní tisk č. 285/0. Citováno dle ASPI LIT 39404CZ. 2) Usnesení Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 8 Tdo 972/2016, ze dne 27. 9. 2016. 3) Usnesení Ústavního soudu České republiky sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993. 4) Např. Zelenka, M.: Vstupní analýza do problematiky criminal compliance pro územní samosprávy, Oživení, o. s., únor 2018 5) Viz Analýza trestné činnosti volených funkcionářů územních samosprávných celků, Nejvyšší státní zastupitelství, sp. zn. 1 SL 110/2018, Brno, 2018. 6) Viz „Rejstřík trestů právnických osob“ dostupný na portále justice.cz. 7) Viz Langer, I.: Criminal compliance program se stává nutností, Komora – měsíčník Hospodářské komory ČR, březen 2017, str. 16 a násl. 8) Viz Aplikace § 8 odst. 5 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim – Průvodce právní úpravou pro státní zástupce, 3. přepracované vydání, Nejvyšší státní zastupitelství, sp. zn. 1 SL 113/2020, Brno, 2020. 9) Viz např. Schenková, K., Lasák, J. a kol.: Compliance v podnikové praxi. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017. 10) Obdobně též Kvapil, M.: Prevence trestní odpovědnosti právnických osob ve veřejné správě, Prezentace z Workshopu pro interní auditory ve veřejné správě, Hradec Králové, duben 2019. 11) Viz Aplikace § 8 odst. 5 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim – Průvodce právní úpravou pro státní zástupce, 3. přepracované vydání, Nejvyšší státní zastupitelství, sp. zn. 1 SL 113/2020, Brno, 2020. 12) Viz usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 9. března 2017, sp. zn. 6 To 7/2017. 13) Viz např. Soukupová, V.: Systém protikorupčního managementu ISO 37001:2016, publikováno na www.s-cope.cz.
Zdroj: Unes - účetnictví neziskového sektoru, 5/2021.