Vydáno: 29. 9. 2021
Formy spolupráce obcí JUDr. Václav Dobrozemský Zákon o obcích obsahuje ustanovení o možnosti spolupráce obcí. Obce mohou při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat, přičemž konkrétní podoba a forma spolupráce je ponechána na úvaze obcí. Právě rozličným formám spolupráce se věnuje následující text. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), ve svém § 46 umožňuje a předpokládá spolupráci obcí při výkonu samostatné působnosti. Oblasti, které spadají do samostatné působnosti obce, vymezuje § 35 zákona o obcích. Jedná se o záležitosti, které jsou v záj­mu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále o záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 zákona o obcích (pravomoc zastupitelstva obce) a § 102 zákona o obcích (pravomoc rady obce s výjimkou vydávání nařízení obce). Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Spolupráci obcí je možno členit: 1. dle formy – neformální vs. formalizovaná, respektive neinstitucionalizovaná vs. institucionalizovaná, 2. dle právní regulace – veřejnoprávní vs. soukromoprávní formy, 3. dle okruhu participujících subjektů – meziobecní spolupráce v pravém slova smyslu (omezená na spolupráci pouze mezi obcemi), smíšená spolupráce obcí zahrnující další aktéry (veřejné subjekty, včetně organizačních složek či příspěvkových organizací státu; ziskově orientované subjekty a neziskové organizace, jejichž postavení a činnost je upravena soukromým právem), 4. tematicky dle sledovaného účelu, řešených úkolů, 5. dle časového omezení – na dobu určitou, neurčitou, do naplnění účelu spolupráce apod.1) Zákon o obcích předpokládá, že obce nemusí spolupracovat pouze (výhradně) s jinými obcemi, ale navázat spolupráci lze i s jinými fyzickými a právnickými osobami. Stejně tak není vyloučeno, aby obce spolupracovaly v přenesené působnosti, zejména při uzavírání veřejnoprávních smluv o přenosu agendy státní správy. Rozhodování o spolupráci obce a o formě této spolupráce náleží dle § 84 odst. 2 písm. r) zákona o obcích do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce. Zákon o obcích vylučuje, aby se na spolupráci obcí použily ustanovení (instituty) soukromého práva, konkrétně ustanovení o spolku a o smlouvě o společnosti. Zákon o obcích preferuje jako základní formu meziobecní spolupráce formu dobrovolného svazku obcí (§ 49 a násl. zákona o obcích). Výluka uvedená v § 47 zákona o obcích však neplatí v situaci, kdy je členem spolku alespoň jeden jiný subjekt (ať už fyzická nebo právnická osoba) než obec. Stejné pravidlo platí v případě smlouvy o společnosti, tedy že smluvní stranou tohoto právního vztahu budou jiné subjekty s jinou právní formou než obec. Spolupráce v takových formách je možná jen v občanskoprávních vztazích. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, vymezuje druhy organizací územních samosprávných celků. Některé druhy organizací (právnických osob) může založit či může být jejími členy (společníky) více subjektů. Svým způsobem jde i v tomto případě o spolupráci obcí. Obce tak mohou založit obchodní společnost (veřejnou obchodní společnost, komanditní společnost, společnost s ručením omezeným, akciovou společnost) či družstvo, ústav, nadaci, nadační fond, dříve také obecně prospěšnou společnost. Tyto právnické osoby jsou regulovány soukromoprávními předpisy (občanský zákoník, zákon o obchodních korporacích). Bude-li se jednat o institucionální rámec spolupráce obcí, tedy o založení nové právnické osoby či vstup obce do již existující právnické osoby, je takové rozhodnutí ve vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce dle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích. Historická právní úprava V minulosti obsahoval zákon o obcích mnohem podrobnější úpravu spolupráce mezi obcemi. Zákon vymezoval možné formy meziobecní spolupráce demonstrativním výčtem takto: na základě smlouvy uzavřené ke splnění určitého úkolu, na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona dvěma nebo více obcemi. Zákon dále vymezoval obligatorní náležitosti smlouvy ke splnění určitého úkolu. Mezi ně náleželo: označení účastníků smlouvy, vymezení předmětu smlouvy a jeho rozsahu, práva a povinnosti jednotlivých účastníků smlouvy, způsob využití stavby po jejím dokončení, je-li stavba předmětem smlouvy, způsob odstoupení účastníků od smlouvy a vypořádání části jejich majetku. Zmíněná ustanovení zákona o obcích, konkrétně § 46 odst. 2, § 47 a § 48 byla vypuštěna novelou provedenou zákonem č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. 1. 2014. Přehled možných forem institucionální spolupráce obcí Přehled obsahuje výčet možných právních forem, ve kterých mohou obce spolupracovat. Dobrovolný svazek obcí2) Právní regulace obsažena v zákoně o obcích, členy se mohou stát pouze obce. Účelem svazku obcí je ochrana a prosazování společných zájmů členských obcí. Obchodní společnost a družstvo Právní regulace obsažena v zákoně č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů. Obchodní korporace jsou založeny za účelem dosahování zisku, případně mohou být založeny za účelem správy vlastního majetku. Družstvo je společenství neuzavřeného počtu osob, které je založeno za účelem vzájemné podpory svých členů nebo třetích osob, případně za účelem podnikání. Ústav Právní regulace obsažena v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Ústav je právnická osoba ustavená za účelem provozování činnosti užitečné společensky nebo hospodářsky s využitím své osobní a majetkové složky. Ústav provozuje činnost, jejíž výsledky jsou každému rovnocenně dostupné za podmínek předem stanovených. Spolek Právní regulace obsažena v občanském zákoníku. Spolek mohou založit alespoň tři osoby vedené společným zájmem. Spolek jako samosprávný a dobrovolný svazek členů slouží k naplňování společného zájmu (poslání, pro které byl spolek založen). Spolek nemohou založit pouze obce (§ 47 zákona o obcích), ale členy (zakladateli) musí být jiné právní formy (fyzické či právnické osoby). Nadace, nadační fond Právní regulace je obsažena v občanském zákoníku. Nadace je založena k trvalé službě společensky nebo k hospodářsky užitečnému účelu. Účel nadace může být veřejně prospěšný, spočívá-li v podpoře obecného blaha, i dobročinný, spočívá-li v podpoře určitého okruhu osob určených jednotlivě či jinak. Nadační fond je založen k účelu užitečnému společensky nebo hospodářsky. Školská právnická osoba Právní regulace obsažena v zákoně č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen školský zákon“), školskou právnickou osobu může založit i více obcí. Školská právnická osoba je právnickou osobou zřízenou podle školského zákona, jejíž hlavní činností je poskytování vzdělávání podle vzdělávacích programů uvedených v § 3 a školských služeb podle školského zákona. Přeshraniční meziobecní spolupráce Obce mohou vedle spolupráce s jinými obcemi na území České republiky a jinými fyzickými či právnickými osobami spolupracovat i s obcemi, které se nacházejí na území jiných států. Typické jsou smlouvy o partnerské spolupráci se zahraniční obcí či smlouvy o spolupráci na realizaci konkrétního projektu (nezřídka za účelem získání dotace z Evropské unie, fondů přeshraniční spolupráce apod.). Účelem takové spolupráce je budování kontaktů mezi obyvateli, zahraniční delegace a návštěvy, výměnné programy žáků a studentů, kulturní, sportovní a ekonomická spolupráce. Zákon o obcích dále v § 55 obcím umožňuje, aby byly členy mezinárodních sdružení územních samosprávných celků. V rámci Evropské unie je možné založit evropské seskupení pro územní spolupráci (ESÚS). Právní úprava tohoto subjektu je obsažena v Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1082/2006 ze dne 5. 7. 2006 o evropském seskupení pro územní spolupráci (ESÚS), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1302/2013, a dále v zákoně č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů. Zákon o obcích předpokládá i zahraniční spolupráci dobrovolných svazků obcí. Svazky mohou spolupracovat se svazky obcí jiných států, přičemž obsahem spolupráce mohou být jen činnosti, které jsou předmětem činnosti svazku obcí, který smlouvu o vzájemné spolupráci uzavřel. Společenství obcí Ministerstvo vnitra v minulosti (v roce 2005) připravovalo návrh nové formy meziobecní spolupráce. Novou formou takovéto spolupráce mělo podle návrhu být společenství obcí. Tento nový typ právnické osoby měl podle zpracovatele zvýšit efektivitu místní správy a samosprávy. „V rámci zákonné úpravy bude mít tento typ spolupráce stanoveny obligatorní úkoly, které budou podporovat jednak hospodářský a sociální rozvoj mikroregionu tvořeného členskými obcemi a jednak budou spojeny se závazně stanoveným rozsahem společného výkonu působnosti obcí a určeného rozsahu přenesené působnosti. Pro plnění těchto úkolů bude společenství obcí disponovat vlastním rozpočtem s pravidelným příjmem z daňových výnosů, garantovaným zákonem. Nezbytnou součástí pro stabilní funkci společenství je vhodné stanovení orgánů, jejich kompetencí a nastavení účinných kontrolních mechanismů.“3) Důvodem zpracování tohoto materiálu je podle předkladatele dlouhodobě nepříznivý vývoj rozhodujících sociálně-ekonomických faktorů venkovských obcí, za něž jsou považovány obce do 1 500 obyvatel. S pomocí nové formy meziobecní spolupráce se snaží zajistit takový systém přerozdělení, aby zejména venkovské obce vytvářely větší územní celky, které mohou ekonomicky fungovat lépe a přitom neztrácely jakoukoli část vlastní identity. Ministerstvo vnitra v materiálu vysvětluje důvody potřeby vzniku nového typu právnické osoby a rozdíl mezi dobrovolným svazkem obcí. „Společenství obcí se zásadně odlišuje od dobrovolného svazku obcí již nyní upraveného zákonem o obcích. Dobrovolný svazek obcí je vhodný především pro součinnosti v konkrétních otázkách výkonu samostatné působnosti. Může postihnout pouze omezený okruh činností a v žádném případě není použitelný pro účely společného výkonu veřejné správy vůči dalším subjektům. V rámci dobrovolného svazku mohou obce spolupracovat, samozřejmě s určitými odlišnostmi, především v otázkách, kde mohou spolupracovat i soukromoprávní subjekty. To je také příčinou skutečnosti, že podstatnou část právních vztahů dobrovolných svazků obcí upravuje občanský zákoník. Společenství obcí má zejména umožnit spolupráci obcí tam, kde formy dobrovolného svazku obcí nevyhovují účelu spolupráce. Společenství obcí má tedy umožnit spolupráci v komplexních otázkách samostatné působnosti, jako je program hospodářského a sociálního rozvoje, spolupráce obcí při řešení zákonem stanovených povinností obcí, spolupráce ve výkonu rozhodovací pravomoci vůči fyzickým a právnickým osobám v samostatné působnosti a spolupráci v přenesené působnosti. Společenství obcí proto může na rozdíl od dobrovolného svazku obcí převzít i výkon působností, který je zákonnou působností obcí. Dá se však očekávat, že po vzniku institutu společenství obcí bude mít řada svazků tendenci transformace k výkonu i ostatním činnostem v rámci společenství obcí, především z důvodu finančního zvýhodnění spolupráce ve společenství.“ Přestože byla novela zákona o obcích spočívající v úpravě meziobecní spolupráce několikrát obsažena v Plánu legislativních prací vlády, nebyla dosud tato změna schválena. 1) Ministerstvo vnitra ČR, odbor strategického rozvoje a koordinace veřejné správy. Meziobecní spolupráce v ČR. Příklady dobré praxe a doporučení pro realizaci meziobecní spolupráce. 2020, s. 6. Dostupné na https://www.mvcr.cz/soubor/metodika-meziobecni-spoluprace-v-cr-priklady-dobre-praxe-a-doporuceni-pro-realizaci-meziobecni-spoluprace.aspx. 2) Podrobněji k postavení dobrovolného svazku obcí viz DOBROZEMSKÝ, V. Právní postavení dobrovolného svazku obcí. UNES – účetnictví neziskového sektoru, ročník XV., 7–8/2017, s. 3–10. 3) Ministerstvo vnitra ČR. Návrh nové formy meziobecní spolupráce (pracovní verze), s. 16. Dostupné na https://www.mvcr.cz/soubor/vecnyzamer-pdf.aspx.
Zdroj: Unes - účetnictví neziskového sektoru, 9/2021.