Vydáno: 29. 9. 2021
Balanční test – kamerový systém obcí JUDr. Eva Janečková V rámci činnosti obce se objevují situace a problémy, které se obec snaží vyřešit pomocí kamerového systému se záznamem. Instalace kamerového systému není vyloučená, je však třeba rozlišit, na jakých místech, pro jaké účely a jaký typ kamerového systému lze použít a za jakých okolností musí být proveden tzv. balanční test (test proporcionality). Důležité pro zákonnost provozovaného systému je i správné provedení testu, který musí obsahovat všechny podstatné náležitosti, jak vyplývají z Obecného nařízení (GDPR) a z pokynů Sboru. Balanční test – kamerový systém obcí Nejčastěji se objevují kamerové systémy, které mají sloužit předcházení a odhalování pouliční kriminality, vandalismu a zajišťování bezpečnosti občanů a návštěvníků obce. V některých případech se o instalaci těchto systémů pokouší i obce, které nemají zřízenou obecní polici, přestože je již dávno známo stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů (ÚOOÚ)1). Lze proto říct, že platí obecné pravidlo, že není možné, aby obec, která nemá zřízenou obecní policii nebo uzavřenou veřejnoprávní smlouvu s obcí, která obecní policii má, instalovala kamerový systém za účelem zajišťování bezpečnosti a veřejného pořádku. Přesto však může obec vystupovat jako jakýkoli jiný vlastník a instalovat kamerové systémy pro účely ochrany majetku. Například monitoring úzce vymezené části veřejného prostranství, kde jsou umístěny kontejnery na odpad či monitoring části pozemků s černými skládkami, je věcí veřejného pořádku i oprávněnou ochranou majetku obce. Je však žádoucí, aby instalace kamer nebo fotopastí, uchovávání záznamů a jejich použití bylo provedeno výlučně pro projednání přestupku a náhrady způsobené škody, nikoliv svévolného zveřejnění, např. na internetu.2) Kamery proto bývají instalovány zejména u kontejnerových stání, na sportovních hřištích apod., za účelem ochrany majetku, popř. ochrany zdraví. Pokud se obec rozhodne kamerový systém se záznamem (případně i zvukovým) instalovat, musí splnit všechny povinnosti plynoucí správci osobních údajů z Obecného nařízení (GDPR). Provozovatel kamerového systému – správce osobních údajů musí udělat několik kroků, aby zajistil, že jím provozovaný systém bude v souladu se zásadami uvedenými v Obecném nařízení (GDPR). Musí především stanovit účel pořizování záznamu, od kterého se pak budou odvíjet i další kroky. Stanovenému účelu musí odpovídat nastavení kamer tak, aby plnily svůj účel, nezasahovaly nadměrně do soukromí monitorovaných osob a nezabíraly nepřiměřeně velkou část veřejného prostranství. Správce si také musí uvědomit, jaký je právní základ jím prováděného zpracování. V zásadě může právní základ pro zpracování údajů získaných pomocí videokamer poskytovat kterýkoliv právní důvod podle čl. 6 odst. 1. V praxi se však s největší pravděpodobností použijí tato ustanovení: čl. 6 odst. 1 písm. f) – oprávněný zájem, čl. 6 odst. 1 písm. e) – nezbytnost splnit úkol prováděný ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci.3) Stanovenému účelu by měla odpovídat i doba uchování záznamů. Z pokynů Evropského sboru pro ochranu osobních údajů 3/2019 ke zpracování osobních údajů prostřednictvím videotechniky vyplývá, že by měl správce dobu uložení delší než 72 hodin pečlivě odůvodnit. Neznamená to, že by nebylo možné stanovit dobu delší. V takovém případě ale musí správce osobních údajů zvážit, po jak dlouhou dobu potřebuje záznam uchovávat, jestli doba uchování odpovídá stanovenému účelu atd. Také platí, že čím delší doba uchování je stanovena, tím pečlivěji musí být záznamy zabezpečeny, neboť se vzrůstající délkou doby uchování roste i možnost neoprávněného zpracování. Jinak řečeno, čím delší je doba uložení (zejména pokud je delší než 72 hodin), tím více důvodů musí být předloženo pro legitimitu účelu a nezbytnost uložení.4) Musí také být splněna tzv. informační povinnost podle čl. 13 a násl. Obecného nařízení (GDPR). V případě kamerového systému je třeba označit prostor, který je sledovaný, pomocí informačních cedulí umístěných při vstupech do monitorované oblasti. Informační cedule by měly být viditelné z dostatečné vzdálenosti a dobře čitelné. Na ceduli by mělo být uvedeno, že prostor je monitorován kamerovým systémem se záznamem, měla by být uvedena identifikace správce a kontakt, kde je možné získat více informací o zpracování osobních údajů a kde mohou subjekty údajů uplatnit svoje případné požadavky. Je také vhodné uvést odkaz na webové stránky, kde je informace o zpracování obsažena komplexně. Jak již bylo uvedeno, záznamy musí být dobře zabezpečeny. Zavedená bezpečnostní opatření musí odpovídat prováděnému zpracování. Součástí povinností je také vytvoření nezbytné dokumentace. Vzhledem k tomu, že právním základem obvykle bývá čl. 6 odst. 1 písm. f) Obecného nařízení (GDPR) – oprávněný zájem, k této dokumentaci patří i provedení tzv. balančního testu (testu proporcionality). Recitál 47 Obecného nařízení (GDPR) uvádí, že oprávněné zájmy správce, včetně správce, jemuž mohou být osobní údaje poskytnuty, nebo třetí strany se mohou stát právním základem zpracování za předpokladu, že nepřevažují zájmy nebo základní práva a svobody subjektu údajů, a to při zohlednění přiměřeného očekávání subjektu údajů na základě jeho vztahu se správcem. Existenci oprávněného zájmu je v každém případě třeba pečlivě posoudit, včetně toho, zda subjekt údajů může v okamžiku a v kontextu shromažďování osobních údajů důvodně očekávat, že ke zpracování pro tento účel může dojít. Zájmy a základní práva subjektu údajů by mohly převážit nad zájmy správce údajů zejména tehdy, jestliže ke zpracování osobních údajů dochází za okolností, kdy subjekt údajů jejich další zpracování důvodně neočekává. Protože právní základ pro zpracování osobních údajů orgány veřejné moci má upravit zákonodárce právním předpisem, neměl by se tento právní základ vztahovat na zpracování prováděné orgány veřejné moci při plnění jejich úkolů. Oprávněným zájmem dotčeného správce údajů je rovněž zpracování osobních údajů nezbytně nutné pro účely zamezení podvodům. Zpracování osobních údajů pro účely přímého marketingu lze považovat za zpracování prováděné z důvodu oprávněného zájmu. Balanční test je prováděn, když se v kolizi ocitnou dvě rovnocenná práva. V případě, že dojde ke kolizi rovnocenných práv, je třeba je vzájemně porovnávat, a při omezení některého z nich musí být šetřena jeho podstata a smysl a možnost je omezit nesmí být zneužita k jiným účelům. Cílem je, aby mezi právem na ochranu osobních údajů a právem na informace byla zajištěna spravedlivá rovnováha, resp. aby jedno právo nebylo bezdůvodně omezeno ve prospěch práva druhého.5) Balanční test má několik součástí, které není možné vynechat. Někdy bývá za první krok testu označováno provedení úvahy, zda zpracování samotné a tím omezení jedno z práv vůbec sleduje legitimní cíl. Tato úvaha by však měla, jak již bylo uvedeno, proběhnout zcela na začátku. Balanční test pak již posuzuje připravené zpracování, u něhož byly zváženy všechny parametry. Prvním krokem v případě balančního testu pro kamerové systémy proto je popis účelu zpracování a zdůvodnění, v čem spočívá oprávněný zájem správce. Je nutné popsat, kolik kamer je instalováno, jaký prostor zabírají, vhodné je přidat i fotografii pořízenou z kamerového záznamu. Dále je nezbytné popsat, za jakým účelem je systém instalován, čeho tím chce obec dosáhnout. Dohled pomocí videokamer je zákonný, je-li nezbytný pro účely oprávněného zájmu správce nebo třetí strany, kromě případů, kdy před těmito zájmy mají přednost zájmy nebo základní práva a svobody subjektu údajů. Oprávněné zájmy správce nebo třetí strany mohou být právní, hospodářské nebo nehmotné. Oprávněný zájem musí být skutečný a musí být aktuální (tj. nesmí být smyšlený nebo spekulativní). Před zahájením dohledu musí existovat argument reálného ohrožení, jako třeba škody nebo vážné incidenty v minulosti. S ohledem na zásadu odpovědnosti se správcům doporučuje zdokumentovat relevantní incidenty (datum, povahu, finanční ztrátu) a související trestní obvinění. Tyto doložené incidenty mohou být přesvědčivým důkazem existence oprávněného zájmu. Existence oprávněného zájmu i nezbytnost monitorování by se měly přehodnocovat v pravidelných intervalech (např. jednou ročně, v závislosti na okolnostech).6) Jako příklad může posloužit situace, kdy jsou kontejnery na tříděný odpad u hlavní silnice u výjezdu obce, kde již nestojí žádné domy. Odpad bývá často umisťován mimo kontejnery, kolem nich se objevuje i velkoobjemový odpad, který nepatří mezi odpad tříděný, často se jedná i o odpad nebezpečný. Dochází k poškozování kontejnerů a v roce 2019 a 2021 byly zaznamenány i opakované případy krádeže kontejnerů. Tyto incidenty byly nahlášeny na Policii ČR. Pachatel nebyl ani v jednom případě odhalen a obec byla nucena opravu, resp. nákup nového kontejneru hradit z vlastního rozpočtu. Dále si správce osobních údajů (obec) musí položit otázku, zda lze stanoveného účelu dosáhnout jinak, jiným způsobem. Před instalací systému dohledu pomocí videokamer by měl správce vždy kriticky posoudit, zda je toto opatření vhodné k dosažení požadovaného cíle a také zda je přiměřené a nezbytné pro jeho účely. Opatření dohledu pomocí videokamer by měla být přijata, pouze pokud účel zpracování nelze přiměřeně splnit jinými prostředky, které méně zasahují do základních práv a svobod subjektu údajů. Vzhledem tomu, že správce chce zabránit majetkovým trestným činům, může namísto instalace dohledového videosystému také přijmout alternativní bezpečnostní opatření, jako je oplocení prostor, zavedení pravidelných hlídek bezpečnostních pracovníků, najmutí vrátných, zajištění lepšího osvětlení, instalace bezpečnostních zámků, oken a dveří odolných proti násilnému otevření nebo nanesení povlaku nebo fólií proti graffiti na zdi. Tato opatření mohou být proti vloupání, krádeži a vandalismu stejně účinná jako dohledový videosystém. Správce musí podle konkrétního případu posoudit, zda taková opatření mohou být přiměřeným řešením. Před zahájením provozování kamerového systému je správce povinen posoudit, kde a kdy jsou opatření dohledu pomocí videokamer naprosto nezbytná. Systém dohledu, který funguje v noci i mimo běžnou pracovní dobu, obvykle splní potřeby správce, pokud jde o předcházení jakémukoli ohrožení majetku. Obecně platí, že nezbytnost uplatnění dohledu pomocí videokamer k ochraně prostor správce končí na hranici nemovitosti. Existují však případy, kdy monitorování nemovitosti k účinné ochraně nestačí. V některých individuálních případech může být nutné rozšířit dohled pomocí videokamer do bezprostředního okolí prostor nemovitosti. V této souvislosti by měl správce zvážit fyzické a technické prostředky, například zablokování nebo rozostření oblastí, které nejsou relevantní.7) Zde jako příklad může posloužit situace, kdy jsou kontejnery umístěny ve výše uvedeném prostoru z důvodu snadné dopravní obslužnosti sběrnou službou. Přemístění nepřichází v úvahu – v obci není na jiném místě dostatek prostoru pro otáčení vozidla. Na místě je tabule s pokyny k ukládání odpadu a informacemi o místech, kde je možné uložit velkoobjemový a nebezpečný odpad. Informace jsou k nalezení také na webových stránkách obce. Oplocení a následné uzamčení prostoru není možné, vedlo by pouze ke zvýšení objemu odpadu odkládaného mimo kontejnery. Osobní dohled např. bezpečnostním pracovníkem není finančně možný. Dalším krokem je zvážení, jaké mohou být důsledky pro subjekty údajů. Předpokládáme-li, že pro ochranu oprávněných zájmů správce je dohledový videosystém nezbytný, lze jej uvést do provozu pouze tehdy, pokud nad oprávněnými zájmy správce nebo třetí strany (např. ochrana majetku nebo fyzické integrity) nepřevažují zájmy nebo základní práva a svobody subjektu údajů. Správce musí zvážit: 1. do jaké míry má monitorování vliv na zájmy, základní práva a svobody jednotlivců a 2. zda způsobuje porušení nebo negativní důsledky s ohledem na práva subjektu údajů. Vyvažování zájmů je povinné. Základní práva a svobody na jedné straně a oprávněné zájmy správce na druhé straně je třeba pečlivě posoudit a vyvážit. Vzhledem k tomu, že vyvažování zájmů je podle nařízení povinné, musí být rozhodnutí učiněno podle jednotlivých případů. Odkazování na abstraktní situace nebo srovnávání podobných případů je nedostatečné. Správce musí vyhodnotit rizika zasahování do práv subjektu údajů. Zde je rozhodujícím kritériem intenzita zásahu do práv a svobod jednotlivce. Intenzitu lze mimo jiné určit podle typu shromažďovaných informací (obsah informací), rozsahu (hustota informací, prostorový a zeměpisný rozsah), počtu dotčených subjektů údajů, vyjádřeného buď konkrétním počtem, nebo podílem příslušné populace, dotčené situa­ce, skutečných zájmů skupiny subjektů údajů, alternativních prostředků i povahy a rozsahu posuzování údajů. Důležitými faktory vyvažování mohou být velikost sledované oblasti a množství sledovaných subjektů údajů. Použití dohledu pomocí videokamer v odlehlé oblasti (např. ke sledování volně žijících živočichů nebo k ochraně kritické infrastruktury, jako je rádiová anténa v soukromém vlastnictví), musí být posuzováno odlišně od dohledu pomocí videokamer na pěší zóně nebo v nákupním středisku.8) Pro ilustraci poslouží situace, kdy je záznam uložen v zabezpečené kanceláři, okna i dveře jsou zajištěny mřížemi, vstup do kanceláře má pouze starosta obce a jeho asistentka. Samotný záznam je v počítači, který je zabezpečen přístupovým heslem, heslo má pouze starosta obce. Záznam není průběžně prohlížen, ke kontrole dochází pouze v situaci, kdy dojde k incidentu. V takovém případě je záznam zkontrolován, následně je vybrán pouze úsek s incidentem, který je uchován po potřebnou dobu. Celý záznam je uchováván po dobu 72 hodin, kdy v případě, že nedojde k incidentu, dochází k přemazání záznamu. Monitorován je pouze prostor kolem kontejnerů, zachyceny jsou proto jen osoby, které vyhazují odpad. Na kameře bude zachycena podobizna osob s možností identifikace. Osoby vstupující do monitorovaného prostoru budou informované tabulkou umístěnou u vstupu. Posledním krokem je vyhodnocení vyvažování práv. Zde je třeba vyhodnotit, které z vyvažovaných práv převažuje, a to za použití všech výše uvedených argumentů. Například v případě kamerového systému instalovaného pro dohled nad kontejnery pro tříděný odpad převažuje oprávněný zájem nad individuálním zájmem subjektů údajů na soukromí a ochranu osobních údajů. Záznamy nejsou zveřejňovány, přístup k nim má pouze jedna osoba, záznamy jsou bezpečně uloženy a jsou uchovávány pouze po velmi krátkou dobu (72 hodin). Nesnímají prostranství mimo kontejnerová stání. Zásah do soukromí subjektu údajů je proto minimální. Zákon o odpadech Dne 1. 1. 2021 nabyl účinnosti nový zákon č. 541/2020 Sb., o odpadech, kterým byl zrušen dosavadní zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů. Jednou z nových povinností je i povinnost provozovatele zařízení ve vybraných případech sledovat prostor tohoto zařízení kamerovým systémem a uchovávat jeho záznam. Provozovatel zařízení určeného pro nakládání s odpady je od začátku nového roku 2021 povinen v případě, že do takového svého zařízení přebírá od původce odpadu kovový odpad specifikovaný vyhláškou ministerstva, sledovat prostor zařízení kamerovým systémem a uchovávat záznam z kamerového systému po dobu 30 dnů [§ 19 odst. 4 písm. a)]. Tím se v obcích objevil nový typ kamerového systému, který není provozován na základě čl. 6 odst. 1 písm. f) Obecného nařízení (GDPR) a nemusí u něj být proveden balanční test. Důvodová zpráva uvádí, že kamerový systém nesmí nadměrně zasahovat do soukromí. Tato povinnost je splněna, protože kamerový systém nebude instalován na veřejném prostranství ani v jiných prostorách, kde dochází k interakcím soukromého charakteru, nýbrž bude instalovaným v prostorách sloužících k podnikání, a to na základě požadavku zvláštního právního předpisu. Omezení soukromí je tak zváženo již při přípravě tohoto zvláštního předpisu. Přitom bylo vyhodnoceno, že nastavené opatření je jedinou možností, jak efektivně bojovat s tímto typem kriminality. I v případě, že bude kamerový systém instalován na základě zákona k plnění právní povinnosti, musí být ­splněny všechny povinnosti vyplývající z Obecného nařízení (GDPR). 1) Zákon o obcích demonstrativně stanovuje, která ze záležitostí obce spadá do její samostatné působnosti, přičemž jednou z těchto záležitostí je i vytváření podmínek pro uspokojování potřeb občanů, a to i potřeb v oblasti ochrany veřejného pořádku. Do samostatné působnosti obce tedy spadá také vytváření předpokladů pro zajištění nebo zvýšení bezpečnosti a veřejného pořádku v obci. Z ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, proto nelze nijak vyvozovat, že by snad měla sama obec, resp. její orgány či zaměstnanci (s výjimkou strážníků obecní policie, kteří jsou ze zákona zaměstnanci obce), dohlížet na veřejný pořádek, vyšetřovat a odhalovat přestupky nebo trestné činy. Plnění těchto úkolů je v českém právním řádu svěřeno výlučně do působnosti Policie České republiky (srov. § 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon č. 273/2008 Sb.“) a v omezené míře obecní policie (srov. § 1 odst. 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon o obecní policii“). Tyto zákony zakládají související oprávnění ke zpracování osobních údajů nezbytných pro plnění stanovených úkolů, mimo jiné i prostřednictvím záznamů kamerových systémů z veřejných prostranství (viz § 62 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb. a § 24b odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb.). 2) Více na https://www.uoou.cz/k-obcim-a-statni-sprave/ds-5093/archiv=0&p1=2619. 3) Více na https://www.uoou.cz/assets/File.ashx?id_org=200144&id_dokumenty=44288, s. 9. 4) Tamtéž, s. 29. 5) Správa osobních údajů v praxi obcí a měst, více na https://www.smocr.cz/Shared/Clanky/8403/e-sprava-osobnich-udaju-v-praxi-obci-a-mest.PDF, s. 33. 6) Více na https://www.uoou.cz/assets/File.ashx?id_org=200144&id_dokumenty=44288, s. 10. 7) Tamtéž, s. 11. 8) Tamtéž, s. 12.
Zdroj: Unes - účetnictví neziskového sektoru, 9/2021.