Proces provádění veřejnosprávních kontrol v podmínkách ÚSC, 2. část

V první části série článků o veřejnosprávní kontrole jsme se zabývali především právními základy kontroly ve veřejné správě a obecnými záležitostmi veřejnosprávní kontroly v působnosti kraje a obce. V nyní předkládaném pokračování se již více zaměříme na konkrétní procesní pravidla a dokumentaci používanou v procesu veřejnosprávní kontroly.

Procesní pravidla veřejnosprávní kontroly se řídí podle:

V textu článku se budeme snažit nezahlcovat čtenáře citacemi zákonných ustanovení, ale naší snahou je popsat proces tak, jak probíhá nebo by měl probíhat v praxi včetně relevantních doporučení a návodů.

Jak jsme již uvedli v předchozím článku, veřejnosprávní kontrola má tři fáze - předběžnou, průběžnou a následnou. Dále v tomto článku budou tyto tři fáze rozebrány podrobněji, přičemž dokumentace a ostatní procesní pravidla jsou vztaženy k následné veřejnosprávní kontrole.

ÚSC vystupují v procesu veřejnosprávní kontroly jak na straně kontrolujícího, tak na straně kontrolované osoby. V tomto článku se zaměříme na výklad z hlediska kontrolního orgánu, tedy osoby, která poskytla veřejnou finanční podporu kontrolované osobě nebo je v pozici jejího zřizovatele. Kontrolním orgánem je tedy orgán veřejné správy - např. obec, kraj nebo regionální rada regionu soudržnosti. V rámci kontrolního orgánu jsou pak někteří konkrétní zaměstnanci oprávněni (pověřeni) provádět kontrolu - o takových zaměstnancích orgánů veřejné správy hovoříme také jako o kontrolorech.

Kontrolní činnost na místě samém se provádí na základě které příslušnému zaměstnanci - kontrolorovi udělí vedoucí orgánu veřejné správy, tj. nejčastěji starosta obce nebo ředitel krajského úřadu. Obsah pověření není zákonem taxativně vymezen, mělo by však vždy obsahovat přinejmenším tyto nezbytné náležitosti:

Povinnosti kontrolujících vyplývají z výše uvedených právních předpisů, zejména ze zákona o státní kontrole.² Mezi povinnosti kontrolora patří zejména zjistit skutečný stav věci, prokazovat kontrolní zjištění relevantními doklady, dodržovat objektivitu a úplnost kontrolních zjištění. Doklady, o které se kontrolní zjištění opírají, musí mít nezpochybnitelnou důkazní hodnotu. Kontroloři jsou povinni zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, o kterých se dozvěděli při výkonu kontroly a nezneužít znalosti těchto skutečností. Kontrolující musí respektovat práva a právem chráněné zájmy kontrolované osoby.

Kontroloři jsou oprávněni vstupovat do objektů kontrolovaných osob, které souvisí s předmětem kontroly, požadovat po kontrolovaných osobách originály dokladů, záznamy dat, zdrojové kódy programů a podobně. Pokud kontroloři v odůvodněných případech převezmou doklady, musí kontrolované osobě písemně potvrdit převzetí těchto dokladů a po dobu převzetí je ochraňovat před znehodnocením, zcizením a zajistit tak, aby nedošlo k jejich zpřístupnění nepovolaným osobám.

Předmět kontroly může vyžadovat takovou odbornost, jakou pověření kontroloři nedisponují. Proto mohou být ke kontrole přizvány další osoby, jako jsou např. tlumočníci, znalci nebo jiní experti. Na tyto přizvané osoby se vztahují obdobná práva a povinnosti jako na kontrolující osoby.

Vedoucí orgánu veřejné správy je povinen zajistit objektivní a nezávislý výkon veřejnosprávní kontroly. Z důvodu vyloučení střetu veřejného zájmu se zájmy osobními je nutno u kontrolujících osob vyloučit jakýkoliv neobjektivní právní nebo jiný (osobní) vztah, ke kontrolovanému a k předmětu kontroly, a to např. i prostřednictvím osob blízkých.

Kontrolovanou osobou ve veřejnosprávní kontrole jsou:

v průběhu kontroly a v nezbytném rozsahu poskytnout kontrolní skupině materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly.

Průběh veřejnosprávní kontroly lze rozdělit do tří základních fází, které na sebe logicky navazují:

Tato fáze veřejnosprávní kontroly předchází samotnému schválení předmětné operace. V rámci předběžné veřejnosprávní kontroly se posoudí záměr uskutečnění operace, tj. zda je v souladu s úkoly, odpovídá právním předpisům, schváleným rozpočtům, programům, uzavřeným smlouvám a jiným rozhodnutím apod. Bývá prováděna kontrolou předložených žádostí a dalších dokladů. Je prováděna ve všech případech před poskytnutím veřejné finanční podpory. Kontrolní metodou používanou v této fázi kontroly jsou schvalovací postupy. Kontrola probíhá od okamžiku přijetí žádosti o veřejnou finanční podporu až do schválení poskytnutí.

Jedná se o kontrolu při přímém uskutečňování operací, tedy v průběhu čerpání veřejné finanční podpory. Výběrovým způsobem se prověřuje dodržování podmínek poskytnutí veřejné finanční podpory, soulad prováděných operací s příslušnými předpisy, provádění včasných zápisů o uskutečňování operací v zavedených evidencích informačních systémů apod. Kontrolní metodou používanou ve fázi předběžné řídící kontroly jsou operační postupy.

Je prováděna po vypořádání a vyúčtování operací, kdy se prověřuje, zda vyúčtování věrně zobrazuje stav, posuzuje se míra shody stanovených a dosažených parametrů. Používají se hodnotící a revizní postupy.

Následnou veřejnosprávní kontrolu vykonávají zaměstnanci pověření vedoucím orgánu veřejné správy k výkonu specializované kontrolní činnosti. Výkon této kontrolní činnosti musí být oddělen od finančního řízení. Zjednodušeně řečeno - následnou veřejnosprávní kontrolu by měl vykonávat jiný zaměstnanec než ten, který se podílel na předběžné a průběžné fázi veřejnosprávní kontroly.

Kontrola může být zahájena:

Výkonem kontroly z vlastního podnětu kontrolního orgánu je kontrola vykonávaná u kontrolovaných osob na základě povinnosti uložené zákonem o finanční kontrole. Zahrnuje také plánované kontroly hospodaření zřízených příspěvkových organizací (dále jen „PO“), jejichž periodicita by měla vycházet ze specifik příslušné organizace, z objemu prostředků nebo majetku, se kterými hospodaří. Plány kontrol PO schvaluje zpravidla zřizovatel, tedy rada obce či kraje, případně starosta v obcích, kde není rada zřízena. Kontroly mohou být prováděny také operativně jako mimořádné kontroly mimo plán.

Kontrola musí být oznámena kontrolované osobě. V zákoně přitom není stanovena forma oznámení ani údaj o době, kdy má být oznámení o kontrole provedeno. Doporučuje se provést oznámení předem, a to v písemné či elektronické formě s tím, že bude dohodnut termín zahájení kontroly na místě a kontrolovaná osoba bude požádána o zajištění účasti oprávněného zástupce.

O kontrolních zjištěních je kontrolory pořizován protokol. Náležitosti protokolu o kontrole jsou uvedeny v ust. § 15 zákona o státní kontrole.

Zákon stanoví náležitosti protokolu, kterými jsou:

Kontrolovaná osoba má právo vyjádřit svůj nesouhlas k údajům uvedeným v protokolu, a to formou podání námitek. V protokolu tak, jak jsme uvedli výše, musí být uvedeno poučení o tom, že námitky může kontrolovaná osoba podat ve lhůtě uvedené v protokolu, a to u kontrolujícího, tedy přímo u osob, které kontrolu prováděly. Pokud se kontrolovaná osoba odmítne seznámit s protokolem, ztrácí oprávnění uplatnit námitky proti protokolu - na tuto skutečnost by měla být upozorněna při projednávání protokolu.

Opravy zjevných nesprávností a chyb v protokolu se provedou bez toho, aby bylo zahajováno řízení o námitkách. O provedených opravách bude kontrolovaná osoba vyrozuměna. Za námitku ve smyslu zákona o státní kontrole se nepovažuje písemné vyjádření nesouhlasu s protokolem bez řádného odůvodnění. V ostatních případech může kontrolovaná osoba podat písemné a zdůvodněné námitky, a to ve lhůtě uvedené v protokolu, lhůta se počítá ode dne následujícího po seznámení se s obsahem protokolu.

Pokud kontrolní orgán vyhoví námitkám proti protokolu, je přílohou jeho písemného rozhodnutí dodatek k protokolu, kterým je opravena část protokolu o kontrole, která byla námitkami napadena. Proti rozhodnutí o námitkách není opravný prostředek přípustný.

Na řízení o námitkách se nevztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), je však zřejmé, že rozhodnutí musí být písemné a musí být prokazatelně doručeno kontrolované osobě.

Kontrolovaná osoba má povinnost přijmout opatření k nápravě kontrolou zjištěných nedostatků.⁴ Lhůtu pro jejich odstranění stanoví kontrolní orgán, nejlépe přímo v protokole z kontroly.

V této souvislosti je kontrolovaná osoba rovněž povinna podle ust. § 19 odst. 2 zákona o finanční kontrole podat kontrolnímu orgánu písemnou informaci jednak o přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků, a jednak následně o splnění těchto opatření.

Kontrolní orgán je oprávněn prověřit plnění těchto opatření, procesně přitom postupuje tak, jako by prováděl veřejnosprávní kontrolu na místě.⁵

Za nedodržení povinnosti přijmout opatření k nápravě nebo nesplnění těchto opatření v určených termínech, může kontrolní orgán uložit kontrolovanému subjektu pokutu až do výše 1 mil. Kč.⁶

Fyzické osobě, která jedná za kontrolovanou osobu a způsobí, že nebyly bezdůvodně předloženy kompletní požadované podklady k provedení kontroly nebo neposkytne součinnost, může být uložena pořádková pokuta do výše 50 tis. Kč, a to i opakovaně do maximální výše 200 tis. Kč.⁷ Vždy musí existovat prokazatelný požadavek kontrolního orgánu na předložení dokladů ke kontrole a žádost o součinnost.

Řízení o uložení pokuty je vedeno podle správního řádu⁸ se všemi postupy, tedy včetně oznámení o zahájení řízení účastníkovi písemnou formou. Celé řízení o uložení pokuty musí být ukončeno do jednoho roku ode dne, kdy bylo zjištěno nesplnění povinnosti. Samotné vymáhání pokuty je pak vedeno v daňovém řízení.⁹

Kontrolní orgány jsou povinny oznámit orgánům činným v trestním řízení podezření z trestné činnosti zjištěné v průběhu kontroly. Další oznamovací povinnost plní kontrolní orgán vůči Ministerstvu financí a to tehdy, když zjistí neoprávněné použití, zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků v hodnotě přesahující 300 tis. Kč. Může jít o zjištění jednoho nedostatku, který je vyčíslen částkou přesahující hranici stanovenou zákonem o finanční kontrole, nebo může jít o více nedostatků, které ve svém souhrnu tuto hranici rovněž přesahují.

Časová lhůta k ukončení kontroly není zákonem stanovena, je vymezena okamžikem, kdy marně uplynou lhůty pro podání námitek proti protokolu nebo dnem doručení rozhodnutí kontrolního orgánu o námitkách proti protokolu, proti kterému se nelze dále odvolat.

Ukončením kontroly vzniká kontrolované osobě zákonná povinnost přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků nebo příslušnému orgánu veřejné správy uložení těchto opatření, případně dalšího řízení.

Zřizovatel uskutečňuje u zřízené nebo založené právnické osoby kontrolu hospodaření, což je stanoveno zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.¹⁰ Pro připomenutí uvádíme, že územně samosprávný celek může zřídit PO a organizační složku (která není právnickou osobou, je součástí vnitřního kontrolního systému zřizovatele), školské právnické osoby, veřejné výzkumné instituce, veřejná zdravotnická zařízení a zakládat akciové společnosti a společnosti s ručením hospodařením. V prvním článku jsme již zmínili problematiku provádění veřejnosprávních kontrol u založených obchodních společností, u kterých lze proces veřejnosprávní kontroly použít jen tehdy, pokud stojí v pozici žadatele nebo příjemce veřejné finanční podpory. Kontrolu hospodaření pak provádí zakladatel především prostřednictvím svého zastoupení v orgánech společnosti (představenstvo, dozorčí rada).¹¹

Proces veřejnosprávní kontroly, jak jej popisujeme v tomto článku, použije zřizovatel především u PO. Rozdíl v přístupu k provádění veřejnosprávní kontroly u zřízené PO oproti kontrole žadatele nebo příjemce veřejné finanční podpory je především v předmětu a rozsahu kontroly a v neposlední řadě i v oblasti porušení rozpočtové kázně.

U žadatelů a příjemců veřejné finanční kontroly je kontrola omezena na rozsah nezbytný ke splnění účelu kontroly, tedy pouze na ty doklady, které se vztahují právě k poskytnuté finanční podpoře z rozpočtu kontrolního orgánu. Je nutno dodržet maximální míru respektu k postavení kontrolovaných osob, které jsou subjektem soukromého práva. U PO, ke kterým plní územně samosprávný celek funkci zřizovatele, vykonává kontrolu všech veřejných finančních podpor, které byly poskytnuty ze všech rozpočtů (rozpočtu zřizovatele, jiného územně samosprávného celku, státního rozpočtu), a to v rozsahu celého hospodaření.

Působnost k výkonu veřejnosprávní kontroly u zřízených PO je vymezena zřizovateli v ust. § 9 zákona o finanční kontrole. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů vymezuje povinnosti územních samosprávných celků provádět pravidelnou, systematickou a úplnou kontrolu svého hospodaření a hospodaření jimi zřízených a založených právnických osob po celý rozpočtový rok.

Předmětem kontroly hospodaření ze strany zřizovatele jsou všechny prostředky PO, jak jsme již zmiňovali, tzn. i prostředky přijaté jako veřejná finanční podpora z jiných rozpočtů.

Cílem kontroly je zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem a jiným nedostatkům, prověření zda prováděné operace jsou v souladu s cíli organizace, zda je zajištěna účelnost, hospodárnost a efektivnost použití prostředků.

Provádí se kontrola:

Oblasti zařazené do předmětu kontroly by měly být tyto:

Je samozřejmě otázkou, jak často a v jakém rozsahu má zřizovatel provádět veřejnosprávní kontrolu u PO. Vždy je nutno vzít v úvahu velikost, organizační složitost PO a také možnou rizikovost operací. Ačkoliv by nemělo být rozhodujícím faktorem, jakou kontrolní kapacitou zřizovatel disponuje, je v praxi, bohužel, tento faktor velmi častý, a to ke škodě obou stran. Obecně platí, že dle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je možno vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně do tří let od zjištění porušení. Z toho vyplývá, že Platí však, že zřizovatel může vymezit určité oblasti, které bude prověřovat častěji.¹²

V předloženém článku jsme se pokusili zaměřit na praktické otázky spojené s prováděním veřejnosprávní kontroly. Výklad jsme přirozeně podali z hlediska kontrolního orgánu, neboť ve vztahu kontrolující - kontrolovaný je to právě kontrolní orgán, který je platnými právními předpisy více svázán povinností dodržovat stanovená procedurální pravidla. Věříme však, že předložený článek může být zdrojem inspirace i pro subjekty, které jsou předmětem veřejnosprávní kontroly.

K případnému dalšímu využití jsme pro čtenáře připravili vzorové dokumenty, které jsou k dispozici jako příloha tohoto článku. Konkrétně v příloze naleznete vzor pověření ke kontrole a protokolu z kontroly (viz s. 17 a 18).

Označení kontrolního orgánu

číslo jednací

datum

V souladu s ustanovením § 9 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, vydávám pověření k provedení veřejnosprávní kontroly:

V souladu s ustanovením § 9 a § 29 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, a § 27 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, vydávám pověření k provedení veřejnosprávní kontroly:

Kontrolovaná osoba: označení a adresa kontrolované osoby

Předmět kontroly:

Termín provedení kontroly:

Kontrolu provedou: jméno, příjmení, osobní číslo (číslo služebního průkazu)

Kontrolované období:

Současně žádám o zabezpečení účasti odpovědných osob a poskytnutí potřebné součinnosti v průběhu kontroly.

V ...................................... dne .........

podpis

jméno, příjmení, titul a funkce vedoucího orgánu veřejné správy

Označení kontrolního orgánu

Stejnopis č. ...

číslo jednací

datum

.................................

Z výše uvedených zjištění vyplynulo porušení rozpočtové kázně podle § 22 (respektive § 28 u zřízených příspěvkových organizací) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, tím, že organizace neoprávněně použila/zadržela peněžní prostředky ve výši Kč ..........

Částka xxxx,xx Kč bude předmětem odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši zaokrouhlené (na celé koruny nahoru) podle § 146 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, v platném znění. Zároveň bude uložena povinnost zaplatit penále ve výši 1 promile denně z neoprávněně použitých/zadržených prostředků podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (u zřízených příspěvkových organizací se nepoužije).

Místo a datum vyhotovení protokolu:

Jméno, příjmení, podpis

Jméno, příjmení, podpis

Jméno, příjmení, podpis

S obsahem protokolu byli přítomní seznámeni a poučeni o právu kontrolované osoby podat písemně zdůvodněné námitky vedoucímu kontrolní skupiny proti obsahu kontrolního zjištění do ......... dnů ode dne seznámení se s protokolem.

Jméno a příjmení a podpis kontrolované osoby (oprávněný zástupce kontrolované osoby)

Datum seznámení s protokolem a jeho převzetí

Protokol byl vyhotoven v ....... stejnopisech, z nichž každý má povahu originálu:

Stejnopis č. ... pro .............................

Stejnopis č. ... pro .............................