Poskytovatel bude místo kontrol dotací jen vyslovovat domněnky?

Vydáno: 7 minut čtení

Právní předpisy upravující hospodaření s prostředky veřejných rozpočtů se mění stále rychleji. Několikrát ročně byl měněn zákon č. 218/2000 Sb. , o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 218/2000 Sb. "), který, mj. upravuje i poskytování dotací ze státního rozpočtu a Národního fondu.

Poskytovatel bude místo kontrol dotací jen vyslovovat domněnky?
Ing.
Miroslava
Pýchová
lektorka vzdělávací společnosti 1. VOX, a. s.
V poslední novele, zákonu č. 465/2011 Sb. účinném od 30. prosince 2011, se poprvé v souvislosti s prostředky ze státního rozpočtu objevil pojem „domněnka“.
Zde se v novém § 14e a v § 44a odst. 5 uvádí, že „
poskytovatel nemusí vyplatit část
dotace
,
domnívá-li se
, že došlo k porušení pravidel ... resp. k porušení rozpočtové kázně.
“ V citovaných ustanoveních se nemluví o kontrole, poskytovatel se může domnívat na základě různých signálů a oznámení, aniž kontrolu provedl a je v pořádku, že může přerušit dotování.
V důvodové zprávě k § 44a je však uvedeno „
Vzhledem k tomu, že porušení rozpočtové kázně, tzn. zejména neoprávněné použití,
je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán
, může se poskytovatel ve fázi proplácení
dotace
pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně a z toho důvodu částku nevyplatit. Územní finanční orgán pak takto nevyplacenou částku započte do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně
“.
Při kontrole má být zjištěno, zda přezkoumávaná operace je v souladu s právními předpisy, smlouvami nebo rozhodnutím, jak uvádí např. § 11 odst. 4 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále „ZFK“). Při kontrole se postupuje podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, o výsledku kontroly se sepisuje protokol, který dle § 15 citovaného zákona má obsahovat „uvedení nedostatků“, žádné domněnky.
Odkud se vzalo překvapující tvrzení o výlučném oprávnění územního finančního orgánu konstatovat porušení rozpočtové kázně? Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, stanoví v § 2, že územní finanční orgány „vykonávají správu odvodů za porušení rozpočtové kázně“, totéž je v § 44a odst. 9 zákona č. 218/2000 Sb.
Obsah správy odvodů lze analogicky odvodit od náplně „správy daní“ v zákoně č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „DŘ“).
Správa daní se skládá z roviny nalézací a platební.
Nalézací řízení začíná tvrzením plátce daně, tj. podáním daňového přiznání. Finanční úřad může údaje v přiznání zpochybnit, daň doměřit. Pokud plátce nesouhlasí a není mu při odvolání vyhověno, může se obrátit na soud. Při správě daní se nikde netvrdí, že výši daňové povinnosti je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán, není proto důvod tvrdit to u odvodů za porušení rozpočtové kázně.
I zde by se mělo začínat tvrzením - buď kontrolního orgánu, tj. poskytovatele, příp. příjemce
dotace
, který zjistil, že něco použil neoprávněně a rozhodl se dobrovolně provést odvod, protože dnem vrácení prostředků se zastavuje penále. Včasným odvodem si může příjemce ušetřit dost peněz, nemusí čekat, až Finanční úřad odvod uloží.
Dosud byl obvykle předáván protokol o kontrole se zjištěním o porušení rozpočtové kázně jako podnět a důkazní prostředek k zahájení řízení o odvodu a penále podle DŘ.
Pokud by Finanční úřad odvod neuložil, mohl kontrolní orgán podat na jeho nečinnost stížnost.
A co když Finanční úřad jako údajně jediný kompetentní orgán posoudí plnění účelu a podmínek chybně a odvod neuloží, přestože by měl? Jaké možnosti nápravy bude mít poskytovatel? Generální finanční ředitelství od roku 2011 jako jediný orgán rozhoduje o promíjení dotací, které poskytly ministerstva a státní fondy (viz § 44a odst. 10 zákona č. 218/2000 Sb.), jediný ukládá odvody do státního rozpočtu, příp. do státních fondů. Podle důvodové zprávy je jediný oprávněný určovat, co je nebo není porušení rozpočtové kázně.
V každé příručce o hodnocení rizik se dočteme, že soustřeďování výlučné pravomoci do jednoho orgánu, bez možnosti jeho kontroly, je významných prokorupčním faktorem.
Trend odebírání kompetencí kontrolnímu orgánu poskytovatele pokračuje nyní návrhem novely ZFK, který je projednáván v Parlamentu, tisk č. 595. V navrženém znění § 11 odst. 7 se uvádí „
pokud jiný kontrolní orgán než územní samosprávný celek při výkonu veřejnosprávní kontroly zjistí
skutečnosti nasvědčující
porušení rozpočtové kázně (nikoli tedy konstatování, že k porušení rozpočtové kázně došlo), předá protokol příslušnému územnímu finančnímu orgánu
“. Je zde stejná formulace jako u oznámení podezření na trestný čin v § 8 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Úředník veřejné správy nemůže konstatovat, že k trestnému činu došlo, to přísluší orgánům činným v trestním řízení, oznamuje proto jen „skutečnosti nasvědčující“. Oznamování „skutečnosti nasvědčující“ porušení rozpočtové kázně je v rozporu s ostatními ustanoveními ZFK, které se zabývají kontrolou.
Pokud by byla novela přijata, kontrolní orgán by už nekonstatoval porušení, tzn. sám by neposoudil, zda prostředky, které poskytl, byly použity v souladu s jím stanoveným účelem a podmínkami a pouze by předával své domněnky Finančnímu úřadu, který by teprve rozhodl.
Na místo kontroly by byl prováděn jen jakýsi „průzkum"
, který by na rozdíl od kontroly
neplnil regulační, informační ani preventivní funkci
. Poskytovatel by odcházel z průzkumu s tím, že možná porušili to, co jim stanovil, ale neví to určitě, počká se, až co řekne Finanční úřad???
Důvodová zpráva k návrhu novely ZFK je zcela kusá a nedostatečná, v rozporu s legislativními pravidly neobsahuje odůvodnění nezbytnosti jednotlivých ustanovení, nevysvětluje jejich účel a principy, většinou pouze krátce opakuje vlastní text ustanovení, což je zbytečné - text si každý přečte v zákoně. Nepodává vysvětlení k navrhované degradaci kontroly na průzkum ani k dalším zásadním změnám, např. vytváření tzv. auditu ve veřejné správě. V rozporu s názvem má „audit ve veřejné správě“ auditovat i soukromé subjekty - příjemce dotací z veřejných rozpočtů. Při zjištění nesprávnost operace, tj. porušení účelu a podmínek
dotace
, však nebude předávat zjištění finančnímu úřadu k odvodu, to bude příslušet pouze veřejnosprávní kontrole. Jaký efekt tedy bude mít jejich „audit“ u příjemce, proč tam vlastně budou chodit?
Do budoucna by bylo optimálním řešením, aby jednotliví poskytovatelé, kteří musí nejlépe posoudit, zda příjemce porušil to, co mu stanovili, sami odvod uložili. Finanční úřady by potom pouze administrovaly - vybíraly a vymáhaly odvody a penále. V jiných kontrolovaných oblastech je uložení sankce kontrolujícím orgánem obvyklé. Tato změna by vyžadovala novelu zákona č. 218/2000 Sb., kde je dosud stanoveno v § 44a odst. 9
Správu odvodů za porušení rozpočtové kázně vykonávají územní finanční orgány podle daňového řádu
“. Zároveň by to odstranilo duplicitu kontrol. Nyní po poskytovateli přijde Finanční úřad a znovu kontroluje totéž, co před ním poskytovatel.
Rovněž by bylo vhodné zvážit, že promíjení odvodů by spíše příslušelo orgánu, který o poskytnutí rozhodl, než Generálnímu finančnímu ředitelství (tato logická úprava je např. v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů).
Ochraně veřejných prostředků proti rizikům neposlouží záměr přeměnit kontroly vykonávané poskytovateli veřejné finanční podpory na pouhé vyslovování domněnek a podezření.