Svazkové školství - ano či ne?

Z pohledu krátké historie stojí za připomenutí, že v roce 2003 (k 1.1.2003) - v době, kdy přešla většina škol a školských zařízení do právní subjektivity, platil zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních, středních a vyšších odborných škol, ve znění pozdějších předpisů (školský zákon), a v § 1 odst. 1 byly popsány možnosti zřízení škol a školských zařízení jako právních subjektů - příspěvkových organizací. Územní samosprávné celky - kraje a obce, jako většina zřizovatelů volily tuto možnost. Přínosem právní subjektivity pro školy měla být větší samostatnost v rozhodování o finančních a rozpočtových záležitostech, hospodaření s majetkem a samostatnost v rozhodování o pracovněprávních záležitostech. Právní subjektivita umožňovala rozvoj hospodářské činnosti a nakládání s hospodářským výsledkem a přinesla vznik samostatné právnické osoby, a tudíž i účetní jednotky. Pro územní samosprávné celky, kraje a obce, jako zřizovatele to ale současně znamenalo větší odpovědnost a větší nároky na provozní výdaje zřízené příspěvkové organizace. Pro zřizovatele a ředitele těchto příspěvkových školských organizací to také současně znamenalo a stále znamená vytvářet společně podmínky pro kvalitní vybavení tříd a odborných učeben, vybavení potřebnými učebními pomůckami pro kvalitní výuku a v neposlední řadě podmínky pro zájmovou mimoškolní činnost dětí, aby rodiče a zejména jejich děti měly zájem chodit právě na jejich školu. A to s cílem zajištění naplnění jednotlivých ročníků potřebným počtem žáků, který by zaručoval dostatečný normativní počet pedagogů k zajištění řádné výuky, na jejichž výplaty by nemusela obec doplácet, a který by vytvářel předpoklady pro nižší neinvestiční (provozní) náklady na jednoho žáka.

V rámci diskusí o reformě financování regionálního školství panuje snad všeobecná shoda v tom, že rušení venkovských škol není cesta. Koneckonců se ukazuje, že i malý boom dětí, který momentálně zažíváme, je pro městské školy nezvládnutelný a malé obce, které vlastní školu nezřizují, mají problém své děti „udat“. Mnohé přinesené zkušenosti a i kontakty se zahraničím ukázaly, že se v některých evropských státech osvědčil podobný systém, nazvaný tzv. svazkové školství. Velmi zjednodušeně řečeno jde o to, že několik škol v regionu tvoří jeden subjekt a společně hospodaří, což i z pohledu neekonoma musí na první pohled znamenat úspory v provozních nákladech. Náklady na současné školy rostou (mnohdy bez odpovídajícího zvyšování kvality daných služeb). Problémy navíc nastávají, resp. jsou umocňovány, v době, kdy se zdroje na rozšířenou reprodukci (modernizaci a rekonstrukci) ztenčují. V této době se opět hledají cesty a neotřelé instrumenty. Vedením obcí se doporučuje, aby se znovu začínaly zabývat myšlenkou vytvoření tzv. svazkového školství v rámci dané komunity, které by spojilo školy a školská zařízení historicky propojených obcí pod jednu novou právnickou osobu, jejímž zřizovatelem by se stal svazek obcí. Tuto možnost umožňuje školský zákon, přesněji § 8 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále také „školský zákon“), ve znění pozdějších předpisů, kdy kraj, obec nebo dobrovolný svazek obcí, jehož předmětem činnosti jsou úkoly v oblasti školství, může zřizovat školy a školská zařízení jako školské právnické osoby a pozor! - již od roku 2004. Tento nový školský zákon umožňuje zřizovatelům vybrat si při zřizování škol a školských zařízení ze dvou právních forem. Kromě dosavadní příspěvkové organizace (dále jen „PO“) je nyní možná forma školské právnické osoby (dále jen „ŠPO“), která by byla zřejmě lepším řešením pro právnickou osobu zřízenou v rámci společného školského systému (dále jen „SŠS“) zainteresovaných obcí svazku.

Obě právní formy PO a ŠPO mají mnoho společných znaků, ale mají zejména tyto odlišnosti, které vesměs mluví pro druhou formu.

Na základě těchto odlišností lze konstatovat, že právní forma ŠPO je z hlediska jejího vzniku či změn pro zřizovatele o něco výhodnější, zejména vzhledem k postupům vedoucím ke zjednodušení a k menší časové náročnosti jednotlivých řídicích a kontrolních procesů.

Dalším důvodem pro uplatnění ŠPO jako právní formy pro nový subjekt zřízený svazkem jsou občas probleskující informace, že na základě požadavku EU budou muset být během blíže neurčené doby školské PO převedeny na jinou organizačně právní formu. Již dnes jsou financovány rozpočtově a tudíž je třeba je hodnotit jako „zvláštní rozpočtové organizace“ z nichž se tiše vytratila přednost příspěvkové podoby financování (rozbor by byl nad rámec tohoto článku).

Zavedením společného školského systému v rámci svazku se také vytváří předpoklad získat relativně větší možnosti a přístup k finančním zdrojům (ROP, programy MŠMT, kraj) zejména na budoucí nutné investiční náklady do stávajících nemovitostí a jejich přístavby, na jejich nové vybavení a na rekonstrukci a výstavbu školních hřišť za podpory ze strany MŠMT a kraje, a to zejména v počátcích rozvoje společného školského systému regionálního významu, a to nejen po finanční a materiální stránce.

V realitě života škol a školských zařízení a jejich zřizovatelů byly a jsou zkušenosti s přechodem z rozpočtové na příspěvkovou formu hospodaření rozporuplné. Není účelem tohoto článku tato fakta charakterizovat zejména ve spojitosti s právní subjektivitou a finančním hospodařením. Různé byly i u výše uvedených územních samosprávných celků a jejich PO včetně vývoje počtu žáků především na základních školách i přístupy ke zdrojovému financování. Z provedených předběžných analýz vyplývá, že z výše uvedených důvodů se ŠPO zdá být pro školu mnohem výhodnější organizačně právní formou než forma PO. Zbývá zodpovědět otázku, proč ji tak málo škol, potažmo zřizovatelů, využívá?

U nás, v České republice, podobně úspěšně fungují dvě (slovy pouze dvě) školy. Jedná se o svazkovou školu ZŠ a MŠ Údolí Desné a ZŠ a MŠ Regionu Karlovarský venkov. Přesto se v současnosti vytvořila skupina lidí, která má chuť a snahu řešit problematiku školství příslušných obcí vytvořením nového školského právního subjektu všude tam, kde by takové řešení uvítali a kde by se neminulo s cílem. V rámci společného školského systému stojí v popředí především cíl efektivnějšího a hospodárnějšího využití vynaložených a vynakládaných investičních a zejména provozních nákladů v příslušných školách a školských zařízeních, ale nejen to. Znamená to také využití lidského profesního potencionálu a zlepšení služeb vzdělávací soustavy.

Na začátku úvahy o změně právní formy je odpovědné zkoumat, jaké možnosti nám vyplývají z příslušných ustanovení školského zákona, a nepodcenit tak skutečnost, že zřizovateli předškolních zařízení a základních škol tento zákon v § 44 a násl. ukládá povinnost pečovat o všestranný rozvoj žáků, aby se především učili tvořivě myslet a přiměřeně řešit problémy, včetně zásad komunikace a spolupráce.

A zároveň zřizovatelům umožňuje k realizaci záměru zřídit školskou právnickou osobu, což představuje:

Skladba těchto vlastně územně odloučených pracovišť umožní efektivní tvorbu hospodářských a finančních plánů a daleko účinnější možnost získávání finančních prostředků a vícezdrojové financování.

Je nutno zdůraznit, že tato činnost je podporována z rozvojových programů, a jejich zavedení výrazně rozšíří možnost získávání dotací na jejich zavedení a provoz, ale také např. dotací na financování dopravní obslužnosti (tzv. školské autobusy).

Nebudeme předstírat, že transformace - přechod na ŠPO - je bez obtíží. Výčtem všech obtížností se z důvodu úspornosti nemůžeme zabývat. Přesto je třeba alespoň zmínit, že převod či přeměnu dosavadní organizačně právní formy (PO) provázejí zcela jistě úplná zdokumentování po stránce formální a technické, právní, ekonomické, a nakonec i účetní, a to bez určení významu podle uvedeného pořadí. Pro účely článku se pokusíme nastínit zlehka jen několik z nich.

1. Při započetí procesu je nutné uzavřít dohodu o vytvoření společného školského obvodu základní školy a tuto schválit zastupitelstvy zakládajících obcí; v návaznosti na takto uzavřenou dohodu je třeba stanovit příslušnou část společného školského obvodu obecně závaznou vyhláškou schválenou zastupitelstvy zakládajících obcí, čímž se vytvoří prostor pro možnost neplacení neinvestičních výdajů za žáky, kteří ze zakládajících obcí dojíždějí nyní do škol jiných obcí. Toto vytvoří současně možnost pro úsporu výdajů z obecních rozpočtů, příspěvek na žáka ze státního rozpočtu bude zůstávat v jednotlivých školách, které budou „chráněny již zřízenými školskými obvody“. Uvedená možnost se bude týkat až zřízení nového právního subjektu svazkem obcí v souvislosti s vytvořením společného školského systému, v jehož rámci bude stanoven školský obvod školy zřizované svazkem. Tento školský obvod předpokládá zahrnutí stanovených katastrálních území uvažovaných obcí.

2. Majetkové a finanční záležitosti si vyžádají, jak již bylo uvedeno, hlubší analýzu daného a žádoucího stavu. Níže vyjmenované body jsou v zájmu stručnosti uvedeny jen heslovitě.

3. Pedagogických a sociálních aspektů se dotkneme v tomto článku jen okrajově, i když právě ony jsou jedním z hybných momentů. Pokud jde o sociální aspekty, navozuje tato forma zcela odlišný pohled na současně praktikované skutečnosti. Může se výběrově jednat i o skutečnost ve vztahu k sídelnímu uskupení sousedícímu s většími městy, které se v daných obdobích dostalo do tzv. podřízenosti velkých školských subjektů kvůli dodávání žáků. Tyto děti odjíždějí do městských škol, a tak se postupně u mnohých žáků projevují negativní dopady velkých škol, především fenoménem odosobnění. To má za následek šikanování, přístup k drogám, neosobní jednání, narušování bezpečnosti dětí apod. Cílem transformace tedy také je podchytit „vlastní“ děti v jednotlivých menších zařízeních nově vzniklé ŠPO kvalitně výchovně a pedagogicky, protože ve velkých školách mimo vlastní obce jsou děti mimo vliv domovských zařízení, vliv „vlastních“ pedagogů, a to hlavně ti nejmladší žáci.

Tyto a další skutečnosti vytvářejí daleko větší tlak na zodpovědnost zastupitelů a pedagogů za vzdělávání dětí v obcích, kdy by se měla otevřít možnost finančně, personálně, ale i prostorově vytvořit spoustu nadstavbových zájmových aktivit, specifických pro jednotlivá odloučená pracoviště, které by se měly postupně realizovat. V takto uspořádaných školských zařízeních by se měly lehčeji nabízet zájmové aktivity. Žáci každé školy by mohli mít celou řadu příležitostí vyžít se v různých sportovních, jazykových, kulturních, počítačových a jiných kroužcích. Nabídka zájmových činností se bude odvíjet od možností, které nabídne prostředí dané školy a obce.

Jako poslední bod je třeba vzpomenout i na účetní stránku celé transformace.

Ani tento postup nebude zcela jednoduchý a neobejde se bez předchozí rozsáhlé přípravy, která bude zahrnovat zejména tyto transformační - účetní kroky. Z hlediska úspory místa uvádíme i tuto pasáž heslovitě. Jsme přesvědčeni, že se právě k této otázce budeme (i opakovaně) vracet. Již ze stručného pohledu se dají tušit nastolené problémy, které budou vyžadovat specifické přístupy.

Mimořádně významné je zpracování veškeré potřebné dokumentace, která je součástí účetních písemností, jež budou svědčit o správnosti postupu, transparentnosti a vypořádání finančních vztahů apod. V rámci požadavku musí být účetní písemnosti, kterými jsou zejména inventarizační soupisy a zápisy, účetní výkazy a další účetní záznamy, rozšířeny o tzv. převodový můstek. Převodový můstek představuje tedy soubor dokumentů a písemností (účetních), které svědčí svým formálním zpracováním a věcným obsahem o potřebném transparentním řešení dané transformace. Kvalita zpracování převodového můstku bude jednou z důležitých informací pro následné řídicí a kontrolní činnosti a materiálem svědčícím o správnosti a průkaznosti postupů provedené transformace. Bude také písemností, kterou se prokáže zachování potřebné kontinuity podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a dalších obecně závazných předpisů a vyhlášek vztahujících se k regulaci účetnictví dosavadních vybraných a nově transformovaných organizací.

Mimo jiné se bude jednat především o prokázání bilanční kontinuity v oblasti majetkové a zdrojové struktury. Smyslem zachování kontinuity mezi přechodem majícím za následek změnu právní subjektivity je i v budoucnu vystopovat nade všechnu pochybnost správnost postupů a celkově provedeného postupu přeměny, včetně ujištění o zachování majetkové a zdrojové struktury v odpovídající agregaci, obsahu a rozsahu ve vztahu na věrný a poctivý obraz, tak jak to zákon o účetnictví vyžaduje. Je třeba postupovat tak, aby nebyla narušena dat a informací nesprávným nebo nedovoleným (svévolným) postupem.

Tato část transformace bude také jednou z nejobtížnějších oblastí při řešení způsobu dané transformace a bude představovat úzkou spolupráci mezi všemi zainteresovanými stranami. V tomto ohledu nezbývá než prozkoumat odpovídající přípravu ze strany dosavadních zřizovatelů a učinit řadu strategických rozhodnutí, tak aby forma i obsah transformace byly v souladu se současnou právní regulací a ekonomickými aspekty. Podrobnostmi těchto dokumentů a účetních písemností bychom se chtěli zabývat na stránkách našeho časopisu v některém z dalších čísel.

Ve shrnutí uvádíme body, které jsou z našeho pohledu pro zavedení svazkového školství zásadní:

A úplně závěrem je třeba zdůraznit, že v současné době pod vlivem změny školské legislativy a souběhem událostí a problémů ve školství v jednotlivých krajích a obcích vznikají nejvhodnější možnosti a podmínky realizovat ve školství optimální změny.

Výsledek by pak nejen z mého pohledu musel být jednoznačný - optimální využití vynakládaných provozních příspěvků zřizovatelů spojené se zvýšenou kvalitou vzdělávání v mimoměstských školách.

Svazkovým školstvím se z pohledu hospodaření, účetnictví, financování a kontroly budeme zabývat v příštích vydáních časopisu UNES.