476/2002 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 2. října 2002 v plénu o návrhu
skupiny senátorů na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění
zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných
papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991
Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro
cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona
č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve
znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu
a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb.,
o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění
pozdějších předpisů,
takto:
1. Zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb.,
obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů,
zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní
zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné
papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č.
30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb.,
o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování
v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.
455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon),
ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje ke dni 31. 3. 2003.
2. Návrh na zrušení ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č.
513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů,
se odmítá.
Odůvodnění
I.
Skupina 22 senátorů jako oprávněný navrhovatel [§ 64 odst.
1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] navrhla
zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991
Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc.; podle
odůvodnění návrhu procesní postup, v němž byl napadený zákon
přijat, vykazuje protiústavní vady, neboť poté, co byl jako tisk
č. 824 na 39. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky ve druhém čtení s přijatým pozměňovacím návrhem poslance
Ivana Pilipa [ve formulaci ustanovení § 183b odst. 3 písm. a)]
a následně ve třetím čtení s přijatým pozměňovacím návrhem
(usnesením č. 1828) schválen dne 31. října 2001, v další schůzi,
totiž na mimořádné 42. schůzi Poslanecké sněmovny bylo schvalovací
usnesení "revokováno", a posléze - za vypuštění pozměňovacího
návrhu poslance Pilipa - byl takto upravený návrh zákona nově
schválen dne 15. listopadu 2001 (usnesením č. 1859) a s tímto
usnesením v "opraveném" (revokovaném) znění byl postoupen Senátu.
Na tento podle navrhovatelů protiústavní postup Senát
Parlamentu České republiky na své jedenácté schůzi dne 22.
listopadu 2001 reagoval konstatováním, že Poslaneckou sněmovnou
předložený návrh zákona (a jeho schvalovací usnesení) jako tisk č.
150 není "návrhem zákona dle čl. 45 Ústavy ČR", a z tohoto důvodu
se jím dále nezabýval.
Podle tvrzení navrhovatelů Poslaneckou sněmovnou zvolený
postup byl odůvodněn údajnou snahou "zabránit vážným hospodářským
škodám, ke kterým (pro omyl Poslanecké sněmovny) by mohlo dojít";
navrhovatelé však mají za to, že takový postup, ať by již byl
zdůvodněn jakkoli, je v "rozporu s právem". V posuzovaném případě
šlo totiž o "revokaci konečného a meritorního usnesení Poslanecké
sněmovny", jímž byl (definitivně) návrh zákona schválen a v takto
schváleném znění měl být postoupen Senátu, neboť schvalovací
usnesení se stalo "perfektní okamžikem odhlasování, které nebylo
bezprostředně zpochybněno".
S odkazem na zásadu politického rozhodování, podle níž
meritorní rozhodnutí ad hoc ustavené většiny přijaté za určité
situace tuto (potencionálně proměnlivou) většinu chrání, a zejména
s odkazem na obsah čl. 6 (ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2) a také
na obsah čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy České
republiky (dále jen "Ústava") a po rozboru možností, za nichž se
v intencích ústavních a zákonných kautel Poslanecká sněmovna k jí
přijatému zákonu může (novým hlasováním) vrátit, dospěli
navrhovatelé k závěru, že vytýkaným postupem Poslanecká sněmovna
porušila "relativní nezměnitelnost usneseného zákona"; tím se při
přijímání napadeného zákona ocitla Poslanecká sněmovna v rozporu
s ústavním pořádkem republiky. Usilujíce především o zrušení
celého zákona č. 501/2001 Sb., navrhovatelé alternativním žádáním
navrhli zrušení jednak jeho ustanovení § 183b odst. 3 písm. a),
jednak dalších novelizovaných ustanovení, která v petitu návrhu
přesně označili a jejichž protiústavnost bez ohledu na
protiústavní způsob jejich přijetí vyvodili (bez bližšího
zdůvodnění) z ustanovení čl. 4 a čl. 11 Listiny základních práv
a svobod, resp. čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 26 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech.
Poslanecká sněmovna se k výzvě Ústavního soudu k návrhu
skupiny senátorů jako účastník řízení (§ 69 zákona č. 182/1993
Sb., ve znění pozdějších předpisů) vyjádřila podáním svého
předsedy; v něm jednak zrekapitulovala průběh kritických
hlasování, včetně hlasování pléna Poslanecké sněmovny o námitce
poslance Pilipa stran (zpravodajem vyslovené) nemožnosti hlasovat
o jeho návrhu o pozměněném ustanovení § 183b, kteréžto námitce
jako námitce "technické změny bez hlubších souvislostí" posléze
vyhověla, jednak zdůraznila, že při tomto hlasování byla sama
uvedena v omyl, jehož důsledkem byla v ustanovení § 183b odst. 3
"existence dvou stejných ustanovení pod jeho písmeny e) i a)
a v širší souvislosti pak odstranění výjimky z povinnosti učinit
nabídku převzetí všem majitelům účastnických cenných papírů cílové
společnosti". Zejména posléze uvedená skutečnost, jak ukázala
pozdější hlasování na 42. schůzi Poslanecké sněmovny, dle níž pro
návrh poslance Pilipa ze 110 přítomných poslanců nehlasoval nikdo,
zatímco proti němu hlasovalo 98 poslanců, však byla v rozporu se
skutečnou vůlí Poslanecké sněmovny, a protože - pokud jde
o revokaci usnesení, jímž posuzovaný zákon byl jako celek
Poslaneckou sněmovnou schválen - "zásada ne bis idem, resp. res
iudicata není součástí jednacího řádu Poslanecké sněmovny, bylo na
jejím rozhodnutí, jak s takovým návrhem naloží".
Podle závěrečného vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny
zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý (tj. posuzovaný)
zákon i postup, který vedl k jeho přijetí, je v souladu s ústavním
pořádkem a právním řádem České republiky, a je proto na Ústavním
soudu, aby návrh skupiny senátorů na zrušení tohoto zákona
posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.
Rovněž za Senát se vyjádřil jeho předseda. Také on, poté co
podal zestručněný přehled námitek vznesených skupinou senátorů,
provedl rekapitulaci kritických hlasování v Poslanecké sněmovně
a poukázal na to, že "O ústavně předepsaném způsobu schvalování
zákonů Senát zevrubně diskutoval" a na rozdíl od opačného
stanoviska Poslanecké sněmovny dospěl k přesvědčení, že "usnesení,
jímž komora Parlamentu schválí návrh zákona, je konečné
a k takovému návrhu se lze vrátit jen způsoby danými Ústavou", což
pro posuzovanou věc znamená, že "chce-li Parlament měnit svou vůli
vyjádřenou v zákonodárném procesu, nemůže tak učinit jinak než
cestou novelizace přijatého zákona"; Senát tak "dospěl většinově
k závěru, že nedostatky návrhů zákonů schválených v Poslanecké
sněmovně lze v rámci zákonodárného procesu řešit buď v orgánech
Senátu nebo zahájením nové legislativní procedury, nikoli však
změnou již perfektního usnesení Poslanecké sněmovny", přesto
"posouzení toho, zda byl zákon přijat ústavně předepsaným
způsobem, je však zcela na Ústavním soudu".
Vzhledem k povaze věci bylo vyžádáno také stanovisko vlády
(§ 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.); ta ve svém podání vyjádřila
přesvědčení, že posuzovaným postupem, v souvislosti
s problematickým pozměňovacím návrhem poslance Pilipa, který ve
své podstatě znamenal faktické zrušení dosavadní právní úpravy
dané ustanovením § 183b odst. 3 písm. a) a navíc byl vůči návrhu
hospodářského výboru zjevně duplicitní, "nebyla splněna povinnost
vyplývající z ustanovení § 72 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb.,
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny", dle něhož "před hlasováním
se zopakuje přesné znění návrhu, pokud nebylo poslancům předáno
jeho písemné vyhotovení", nicméně jakkoli Ústava možnost revokace
usnesení Poslanecké sněmovny o návrhu zákona (zákazem) neupravuje
a toliko její jednací řád stanoví, že každý poslanec může při
hlasování nebo bezprostředně po něm vznést proti průběhu nebo
výsledku hlasování námitku, o které rozhodne Poslanecká sněmovna
bez rozpravy, a jestliže jí vyhoví, musí se hlasování opakovat,
nejedná se o ustanovení taxativní, a proto má vláda za to, že
"jakýkoli jiný případ opakování hlasování není jednacím řádem
vyloučen" a že vzhledem ke všem okolnostem, za nichž ke skupinou
senátorů napadenému postupu v Poslanecké sněmovně došlo, je
"namístě tolerovat i relativně problematickou revokaci usnesení,
došlo-li k ní především v zájmu jasnosti a srozumitelnosti zákonné
úpravy a v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit uvědoměle
svoji vůli". S přihlédnutím k těmto okolnostem pokládá vláda návrh
na zrušení všech posuzovaným zákonem novelizovaných ustanovení "za
zcela neadekvátní", neboť by tím došlo ke značným problémům např.
v oblasti kapitálového trhu a vyvolalo by "proces protikladný
privatizační tendenci - mj. by došlo ke znevýhodnění subjektů
podílejících se na privatizaci... a vedlo by nepochybně
i k rozsáhlému snížení výnosů státu z privatizace jednotlivých
společností". Ostatně, uvádí vláda závěrem, "právní úprava nabídky
převzetí" (tj. ustanovení § 183b napadeného zákona) byla do
obchodního zákoníku zařazena na základě návrhu přepracované
třinácté směrnice Evropských společenství, která z takové nabídky
nedovoluje nijaké výjimky, takže platnost onoho ustanovení je
"omezena dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky
k Evropské unii v platnost".
Závěrem svého vyjádření vláda doporučila, aby návrh skupiny
senátorů na zrušení posuzovaného zákona, příp. na zrušení jím
novelizovaných předpisů byl zamítnut.
II.
Z písemných materiálů (sněmovních tisků a stenografických
záznamů o průběhu 39. a 42. schůze Poslanecké sněmovny), které
byly Ústavnímu soudu na jeho žádost kanceláří Poslanecké sněmovny
předloženy, je patrno, že
1. pokud jde o průběh 39. schůze Poslanecké sněmovny:
a) posuzovaný zákon byl projednán z podnětu skupiny poslanců
a jako sněmovní tisk č. 824 byl přikázán k projednání
výborům hospodářskému a ústavněprávnímu a iniciativně byl
současně projednán také výborem rozpočtovým; podle
navrhovatelů zákona šlo v něm o "technickou novelu, jejíž
jádro spočívalo v odstranění legislativně-technických chyb",
b) k původnímu návrhu zákona byla jak ve zmíněných výborech,
tak v podrobné rozpravě v průběhu druhého čtení na plénu
Poslanecké sněmovny projednána řada pozměňovacích návrhů
(sněmovní tisky 824/2 - 5), z nichž některé byly hlasováním
pléna Poslanecké sněmovny přijaty, některé byly odmítnuty,
c) v průběhu třetího čtení vznesl poslanec Pilip námitku stran
údajné "nehlasovatelnosti" jeho pozměňovacího návrhu
přijatého ve druhém čtení [šlo o úpravu znění § 183b odst.
3 písm. a)], která byla jako "akceptace technické změny"
přijata a hlasováním (pod číslem 531, ze 177 přítomných 97
pro, 12 proti) byl jeho pozměňovací návrh přednesený dříve
ve druhém čtení přijat,
d) usnesení, jímž Poslanecká sněmovna "vyslovila souhlas se
sněmovním tiskem č. 824 ve znění pozměňovacích návrhů", bylo
pod číslem 1828 přijato potřebnou většinou (v hlasování
pořadového čísla 532, ze 177 přítomných 159 pro, 2 proti);
při hlasování ani bezprostředně po něm nikdo z poslanců
námitku proti průběhu nebo výsledku hlasování nevznesl
(§ 76 odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb.);
2. pokud jde o průběh 40. schůze Poslanecké sněmovny konané dne
15. listopadu 2001, ze stenografického záznamu vyplývá, že
a) tato schůze Poslanecké sněmovny byla jejím předsedou svolána
podle ustanovení § 51 odst. 4 jednacího řádu, a to k žádosti
41 poslanců, a její jednání bylo podřízeno režimu
zákonodárného procesu ve stavu legislativní nouze (§ 99
zákona č. 90/1995 Sb.), který byl vyhlášen na dobu od 14. do
21. listopadu 2001; o něm Sněmovna hlasováním po rozpravě
rozhodla (pod č. 4, ze 161 přítomných 110 pro, 48 proti), že
trvá i v průběhu této schůze (§ 99 odst. 4 zákona č.
90/1995 Sb.),
b) jako druhý bod programu byl k projednání zařazen návrh
poslaneckého klubu sociální demokracie na revokaci usnesení
Poslanecké sněmovny č. 1828 ze dne 31. října 2001,
c) návrh byl zástupcem navrhovatelů odůvodněn - stručně shrnuto
- tím, že hlasováním o "nehlasovatelném" pozměňovacím návrhu
poslance Pilipa (k § 183b) jednak byla "v rámci procesu
schvalování jednotlivých pozměňovacích návrhů porušena
pravidla jednání Poslanecké sněmovny", jednak
- s přihlédnutím ke všem okolnostem, za nichž k hlasování
o tomto návrhu došlo - byla Poslanecká sněmovna ve svém
jednání natolik iritována, že "je zřejmé, že zcela zřetelně
nevěděla, o kterém návrhu hlasuje", načež
d) po rozpravě Poslanecká sněmovna hlasováním
aa) (pod pořadovým číslem 11, ze 108 přítomných 84 pro, 16
proti) revokovala své usnesení č. 1828 ze dne 31. října
2001, jímž vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců
na vydání posuzovaného zákona,
bb) (pod pořadovým číslem 15, ze 110 přítomných pro nikdo,
proti 98) pozměňovací návrh poslance Pilipa (k § 183b)
nepřijala a posléze
cc) (pod pořadovým číslem 16, ze 105 přítomných 92 pro, 4
proti) přijala (pod číslem 1859) usnesení, jímž
"vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců na vydání
zákona, kterým se mění zákon č. 513 z roku 1991 Sb.,
obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc.,
podle sněmovního tisku č. 824, ve znění schválených
pozměňovacích návrhů", a
dd) v takto nově přijatém znění postoupila návrh zákona
k dalšímu opatření Senátu; protože ten se k němu věcně
nevyjádřil, po uplynutí předepsané lhůty (§ 97 odst. 2
zákona č. 90/1995 Sb.) předložil jej předseda Poslanecké
sněmovny k podpisu prezidentu republiky (§ 98 odst. 1
zákona č. 90/1995 Sb.).
Lze tedy shrnout a uzavřít, že posuzovaný zákon
v zákonodárném procesu v Poslanecké sněmovně prošel třemi fázemi;
v prvé byl (po projednání pozměňovacích návrhů) přijat usnesením
č. 1828 ze dne 31. října 2001, v druhé byl dne 15. listopadu 2001
revokován a posléze (poté co dříve přijatý pozměňovací návrh
poslance Pilipa byl v novém hlasování odmítnut) byl opět jako
celek usnesením č. 1859 ze dne 15. listopadu 2001 schválen
a v tomto novém znění (za vypuštění textu pozměňovacího návrhu
poslance Pilipa k § 183b) byl postoupen Senátu a později
prezidentovi republiky k podpisu; publikován byl ve Sbírce zákonů
v částce 180 pod č. 501 s datem rozeslání 31. prosince 2001.
III.
Výrazně většinový názor Poslanecké sněmovny má za to, že
jakkoli Poslanecká sněmovna s posuzovaným zákonem v závěrečném
hlasování dne 31. října 2001 vyslovila souhlas, samotný
legislativní proces tím ještě nebyl skončen, neboť takto
Poslaneckou sněmovnou schválený zákon nebyl do dne konání 42.
schůze postoupen Senátu, ani nebyl předložen prezidentovi
republiky k podpisu, a protože "pro projednání návrhu na revokaci
usnesení Poslanecké sněmovny, jímž byl s návrhem zákona vysloven
souhlas" (přesněji pro nezměnitelnost schvalovacího usnesení),
není ústavně ani právním předpisem nižší právní síly (zákonem č.
90/1995 Sb.) stanovena závazná lhůta, je cesta k revokaci
schvalovacího usnesení a k novému projednání zákona otevřena".
Naproti tomu navrhovatelé, dovolávajíce se zásady "relativní
nezměnitelnosti (jednou platně přijatého) zákona" s odkazem na čl.
6 ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50
odst. 2 Ústavy, pokládají jimi napadený procesní postup Poslanecké
sněmovny za protiústavní.
Za těchto zcela protichůdných stanovisek bylo na plénu
Ústavního soudu, aby posoudilo a rozhodlo, zda
a) lze ze stávajícího ústavního pořádku, případně z oblasti
obyčejného práva (zákona č. 90/1995 Sb.) odvodit časovou nebo
věcnou hranici, za níž již Poslaneckou sněmovnou přijaté
rozhodnutí, jímž po konečném (závěrečném) hlasování byl
s návrhem zákona vysloven souhlas, nelze měnit, nebo zda po
revokaci schvalovacího usnesení lze v legislativním procesu
pokračovat a dříve schválený zákon v něm znovu projednat
a v nové (opravené) verzi přijmout, a
b) je-li taková hranice, jaký je z hlediska ochrany ústavnosti
její význam a jaké důsledky z jejího překročení plynou, jinými
slovy řečeno, zda posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se
mění obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., byl
přijat ústavně předepsaným způsobem.
Z takto vymezeného tématu decidendi jsou podle přesvědčení
Ústavního soudu již pro svou povahu vyloučena všechna již dříve
zmíněná tvrzení Poslanecké sněmovny směřující k objasnění
okolností, za nichž k posuzované revokaci došlo, resp. k důvodům,
které k ní Poslaneckou sněmovnu vedly, neboť jde o tvrzení
z hlediska posouzení merita věci nerozhodná. Ostatně jak vyjádření
Poslanecké sněmovny, tak argumentace vlády jsou zaměřeny výlučně
jen k otázkám spojeným s jednacím řádem Poslanecké sněmovny,
a protože v obou případech zcela opomíjejí podmínky ústavně
předepsaného postupu přijímání zákonů (§ 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jde o stanoviska bez
praktického významu.
Záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě
a rozsahu v samotné právní normě (zákoně) jako motivy
zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají
vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány,
přesněji, nemohou z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro
porušení procedurálních pravidel (zásad), jestliže k němu
v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda
vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při
hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie, která
s projednáním návrhu zákona byla spojena.
Tyto okolnosti proto zůstaly stranou pozornosti Ústavního
soudu, stejně jako byly vědomě pominuty otázky spojené s tvrzeným
omylem poslanců, důvody případné omluvitelnosti takového omylu
a podobně, nebo tvrzená nelogičnost pozměňovacího návrhu (poslance
Pilipa k ustanovení § 183b), který byl v původním hlasování pléna
Poslanecké sněmovny přijat a který se posléze stal zřejmým důvodem
k revokaci závěrečného usnesení o schválení projednaného zákona,
po níž byl v novém hlasování tento pozměňovací návrh odmítnut
a z konečného a nově schváleného textu zákona byl vypuštěn.
IV.
Postup v zákonodárném procesu upravený zákonem o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) není sice
vybudován na zásadě neomylnosti zákonodárců, nicméně z různých
(teoreticky) možných variant mechanismů opakovaného hlasování
a důvodů pro ně současně platný zákon určuje podmínky pro ně tak,
že vyhrazuje každému poslanci právo, aby při hlasování nebo
bezprostředně po něm, tedy poté, co předsedající schůze
předepsaným způsobem vyhlásil výsledek hlasování a ohlásil, že
návrh byl přijat (§ 76 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), vznesl
námitku buď proti průběhu hlasování nebo proti jeho výsledku (dtto
odstavec 5), a jen tehdy, je-li takto uplatněná námitka plénem
Poslanecké sněmovny přijata, lze (bez revokace předchozího
hlasování) hlasování opakovat, nikoli však se k návrhu zákona
novým projednáním vrátit.
Opakované hlasování, lhostejno, zda o pozměňovacím návrhu
nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako
s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně
vznesenou námitkou poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké
sněmovny o ní, a nadto pro jejich povahu lze je vztáhnout toliko
k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě
k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však
k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti); k jejich
odstranění jsou totiž ústavně určeny jiné mechanismy (čl. 47 odst.
2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993
Sb., Ústava České republiky), jejichž prostřednictvím se
Poslanecká sněmovna, to však již za změněných procesních podmínek,
může k již dříve jí schválenému návrhu zákona vrátit a o něm
- v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími
návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky - znovu jednat
a opětovným hlasováním o nich rozhodnout. V takovém případě jde
však o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí
Poslanecké sněmovny, ale jde o postup, který je procesním
důsledkem nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu
s návrhem zákona tak, jak byl Poslaneckou sněmovnou přijat, a jako
jeho ústavně vymezená pravomoc Poslaneckou sněmovnu k opakovanému
hlasování (k novému projednání v intencích vysloveného nesouhlasu)
zavazuje. Ve vztahu ke schválenému návrhu zákona je však vlastní
pravomoc Poslanecké sněmovny tak, jak vyplývá z jejího jednacího
řádu a koneckonců i z povahy zákonodárného procesu jako procesu
rozhodovacího vůbec, vyčerpána přijetím usnesení, jímž s návrhem
zákona vyslovila souhlas, tedy - procesně - nenapadeným vyhlášením
výsledku hlasování předsedajícím schůze.
Zákonodárný proces ve fázi, v níž je plénu Poslanecké
sněmovny předložen návrh usnesení, jímž má být s návrhem zákona
hlasování vysloven souhlas jako s celkem (§ 95 odst. 3 al. 2
zákona č. 90/1995 Sb.), je totiž již jen závěrem rozhodovacího
procesu, v němž poslanec již nemá jiné možnosti, než hlasovat buď
pro nebo proti (případně nehlasovat vůbec), neboť v průběhu
předchozích fází tohoto procesu měl natolik dostatku času
a příležitostí k uplatnění svých návrhů (vyjádření svých
politických postojů), aby jeho hlasování vůbec, a zejména v této
závěrečné fázi, bylo výrazem (důsledkem) jeho vlastního
politického rozhodnutí, v němž posléze toto rozhodnutí, jako
výsledný celek (kompromis), vychází z vůle většiny vyjádřené
svobodným hlasováním (čl. 6 al. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.).
Na usnesení Poslanecké sněmovny vyslovující s návrhem zákona
souhlas je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí obsahující
(v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž byl
zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek
zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl
předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu
(§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou, ani časovou
spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny
a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit
administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem
v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst.
2 až 4 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces
Poslanecké sněmovny žádný vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.
Pro důvody takto vyložené dospěl Ústavní soud k přesvědčení,
že na otázku položenou sub III písm. a) je nutno odpovědět kladně:
jak z ústavního pořádku České republiky, tak z oblasti obyčejného
práva (zákon č. 90/1995 Sb.) a z povahy věci lze vyvodit, že
nenapadené vyhlášení výsledků hlasování o usnesení, jímž
Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona jako s celkem
souhlas, je věcnou i časovou hranicí, za níž již revokace tohoto
usnesení a posléze nové projednání návrhu zákona, jehož se
revokace týká, nejsou přípustné, a to - mimo důvody již vyložené
- také proto, že v tomto novém projednání návrhu posuzovaného
zákona nebyly splněny podmínky řádného legislativního procesu,
přesněji a úplněji vyjádřeno, tento proces v ústavních kautelách
scházel vůbec.
V.
Jestliže Poslanecká sněmovna, za okolností zmíněných již
dříve, nadto po delší době a na jiné schůzi, přistoupila
k revokaci svého usnesení (ze dne 31. října 2001, číslo 1828),
jímž s návrhem posuzovaného zákona vyslovila souhlas, a v takto
nově otevřeném zákonodárném procesu již dříve schválený návrh
zákona znovu projednala a posléze jej přijala v jiném jeho znění,
zatížila zákonodárný proces vadou, kterou nelze z hlediska jeho
procesní čistoty přehlédnout.
Ústavní soud v řadě svých nálezů dotýkajících se kontroly
rozhodování orgánů veřejné moci opakovaně vyložil zásady, pro
které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt
k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně
poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila,
že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení)
lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí),
a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je
nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou
ochranu.
Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti
řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným
rozhodnutím (ke stanovenému postupu podle čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od
těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu
a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací
proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích
procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto
smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí
zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou
v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že
důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj
celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech
jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci.
Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek
stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž
právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá;
takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných
sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám
legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako
významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem
sama stanovila.
S přihlédnutím k tomu, jakož i k důvodům, které v odůvodnění
tohoto nálezu byly již vyloženy, požadavek jednacího řádu
směřující vůči předsedovi Poslanecké sněmovny, totiž aby návrh
zákona, s nímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, byl
neprodleně zaslán Senátu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.),
resp. zda a nakolik byl v posuzované věci splněn, je z hlediska
ochrany ústavnosti (čl. 83 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.) v dané
věci nerozhodný, stejně jako před ním neobstojí ani důvody, jimiž
Poslanecká sněmovna tvrzenou přípustnost své revokace podkládá.
Jakkoli - na rozdíl od předchozích ústav (československého státu)
- není obsah jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně vymezen,
není rozumného důvodu k pochybnostem, že základní zásady jednání
zákonodárných sborů, a také zásady styku obou sněmoven mezi sebou
(jakož i vládou) a navenek vůbec, nemohou vykročit z ústavního
rámce. Obdobně také tvrzení, že v posuzované věci šlo o výrazně
komplikovaný návrh zákona a že v závěru zákonodárného procesu (ve
třetím čtení) byla Poslanecká sněmovna natolik iritována, že
"zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje", je pod aspekty
procesní čistoty rozhodovacího procesu bez jakéhokoli významu.
Komplikovanost materie, kterou Poslanecká sněmovna
projednává, četnost nebo různorodost pozměňovacích a jiných
návrhů, které jsou v průběhu rozprav vůči předloženému návrhu
zákona vznášeny, samy o sobě ani ve spojení se snahou ex post
"napravit omyl a zabránit vážným hospodářským škodám" nemohou
odůvodnit porušení ústavně chráněného postupu v zákonodárném
procesu a již vyložených zásad.
Byla již zmínka o tom, že v parlamentní demokracii politická
rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným
hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených
zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí
a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu
vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen
k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale
samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným
časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené
většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona)
relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka
natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní
relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by
však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí.
Ochrana takto vzniklých většin, přesněji, jejich dříve přijatých
rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních
aktů, ale představuje jako důsledek dosažené shody v daném čase
(kompromisní politické vůle) také jednu ze záruk ústavnosti, která
vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není
místa, řečeno jinými slovy: skutečnost, že schválený návrh zákona
nebyl dosud předsedou Poslanecké sněmovny postoupen Senátu,
nezakládá důvod k tomu, aby Poslanecká sněmovna již ukončený
rozhodovací proces o návrhu zákona obnovila a v něm se vrátila
k novému meritornímu rozhodování. Proto okamžik, kdy rozhodovací
proces v dané fázi zákonodárného procesu přijetím rozhodnutí
nezvratně skončil, je nejen pro legalitu přijatého rozhodnutí, ale
také pro jeho stálost natolik významný, že jím daná hranice je
ústavně nepřekročitelná, a jako taková svou podstatou má bránit
vzniku potencionálního nebezpečí usurpace moci, která Poslanecké
sněmovně nepřísluší. Opačný většinový názor Poslanecké sněmovny je
mylný také proto, že v právním státě "Státní moc slouží všem
občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon." (čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993
Sb.); ne tedy každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková,
která zákon, ať by již šlo o zákon ústavní nebo prostý (o jejím
jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát
zákonem.
Ústavní soud proto dospěl k přesvědčení, že také na druhou
otázku položenou vpředu sub III písm. b) nutno odpovědět kladně:
vykročení z hranic nezměnitelnosti přijatého rozhodnutí (usnesení,
jímž s projednávaným zákonem byl vysloven souhlas) a ze zásad
dříve vyložených je porušením ústavnosti zákonodárného procesu;
posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č.
513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů,
etc., nebyl proto Poslaneckou sněmovnou přijat ústavně předepsaným
způsobem.
Tento závěr již sám o sobě činí nadbytečným přezkum
ústavnosti jednotlivých ustanovení posuzovaného zákona, na který
jako na protiústavní navrhovatelé v alternativním žádání
poukazují, a proto nebylo zapotřebí se jimi jako jednotlivostmi
zabývat.
VI.
Ve svých úvahách Ústavní soud nepřehlédl stanovisko vlády,
která, ač není účastníkem tohoto řízení, má podle vyžádaného
vyjádření za to, že pro možné značné problémy, např. v oblasti
kapitálového trhu, a také pro pochybení ve vedení kritické schůze
Poslanecké sněmovny, na níž byl posuzovaný zákon poprvé přijat,
"bylo by namístě tolerovat i relativně problematickou revokaci,
zejména došlo-li k ní v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit
uvědoměle svoji vůli". Jakkoli je třeba upozornění vlády brát
s veškerou vážností a jakkoli není pochyb o tom, že novelizace
obchodního zákoníku přináší řadu žádoucích změn, tyto skutečnosti
však nemohou převážit nad zásadním postulátem ústavnosti, totiž
aby zákony byly zákonodárnými sbory Parlamentu přijímány způsobem
ústavně předepsaným (čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 45 ústavního zákona
č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Protože spornou problematiku ustanovení § 183b odst. 3 písm.
a) posuzovaného zákona, proti němuž meritorní výhrady navrhovatelů
míří především, nelze oddělit od ostatní materie, a to již proto,
že usnesením Poslanecké sněmovny ze dne 15. listopadu 2001 (č.
1859) bylo revokováno předchozí její usnesení ze dne 31. října
2001 (č. 1828), jímž tento zákon byl schválen jako celek, nezbylo
než zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb.,
obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., jako přijatý
nikoli ústavně předepsaným způsobem zrušit, a to s přihlédnutím
k okolnostem předestřeným vládou ke dni, jak ze znělky tohoto
nálezu je patrno (§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Odmítavý výrok stran návrhu na zrušení ustanovení § 183b
odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve
znění pozdějších předpisů, je podložen skutečností, že formálně
i obsahově shodný návrh byl podán k Ústavnímu soudu dne 13.
prosince 2001, je projednáván samostatně pod sp. zn. Pl. ÚS
38/01, a je tak odůvodněn překážkou litispendence (§ 35 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb.).
Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda