199/2003 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 11. června 2003 v plénu o návrhu skupiny poslanců
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7 zákona č.
2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání,
takto:
Ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, se dnem 31.
března 2004 zrušuje.
Odůvodnění
I.
Ústavní soud obdržel dne 8. listopadu 2002 návrh skupiny 52 poslanců Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb.,
o kolektivním vyjednávání.
Navrhovatel úvodem rekapituluje obsah napadeného zákonného ustanovení,
jež umožňuje, aby Ministerstvo práce a sociálních věci (dále i jen "ministerstvo")
stanovilo právním předpisem, že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro
zaměstnavatele, kteří nejsou členy organizace zaměstnavatelů, která tuto smlouvu
uzavřela. Připomíná, že právní úprava rozlišuje kolektivní smlouvu uzavíranou mezi
příslušným odborovým orgánem a zaměstnavatelem (tzv. podnikovou) a kolektivní smlouvu
uzavíranou pro větší počet zaměstnavatelů mezi příslušným vyšším odborovým orgánem
a organizací nebo organizacemi zaměstnavatelů (tzv. kolektivní smlouvu vyššího stupně),
přičemž odkazuje na ustanovení § 20 zákoníku práce a na zákon o kolektivním vyjednávání.
Z pohledu jejich obsahu pak upozorňuje, že tyto smlouvy mají zčásti normativní povahu,
a to ve vztahu k nárokům zaměstnanců z pracovního poměru, a zčásti povahu obligační,
tj. stanoví vzájemné závazky stran smlouvy. Z hlediska posouzení obecné povahy kolektivních
smluv řadí je navrhovatel ke smlouvám soukromoprávním, pro něž je typické, že strany
smlouvy upravují vzájemné vztahy dobrovolně, na základě svobodného projevu vůle.
Právní úpravu, jež by u soukromoprávních smluv svobodnou vůli kontrahentů omezovala,
pak považuje za stojící v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále i jen "Ústava"),
jenž stanoví, že České republika je demokratickým právním státem. Mezi atributy právního
státu pak řadí navrhovatel i svobodu vstupovat do soukromoprávních vztahů.
V rozporu s takto nastíněným důsledkem čl. 1 Ústavy pro právní úpravu svobody
smluvních vztahů, dle názoru navrhovatele, ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání
umožňuje, aby ministerstvo stanovilo právním předpisem (vyhláškou), že kolektivní
smlouva vyššího stupně je závazná i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy organizace
zaměstnavatelů, která tuto smlouvu uzavřela. Dle jeho přesvědčení je tímto narušena
prastará právní zásada, která je součástí evropské právní kultury, a to že smlouva
může upravovat jen vztahy mezi zúčastněnými stranami, když si stát osobuje právo
rozšiřovat účinnost celého obsahu kolektivní smlouvy vyššího stupně podle vlastního
uvážení i na jiné subjekty, než které ji uzavřely, a které tedy neprojevily vůli
upravit své vzájemné vztahy tímto způsobem. Navrhovatel v této souvislosti reflektuje
i praxi ministerstva, jež se sice zaměstnavatelů, kteří nejsou členy zaměstnavatelských
svazů, písemně dotazuje na stanovisko k rozšíření závaznosti smlouvy, avšak k samotnému
rozšíření přistupuje bez ohledu na jimi projevený postoj.
K obsahu závazků plynoucích pro zaměstnavatele z kolektivních smluv vyššího
stupně navrhovatel uvádí, že jde zejména o stanovení mzdových podmínek, prodloužení
dovolené na zotavenou a stanovení dalších, zpravidla nadstandardních, pracovněprávních
nároků zaměstnanců, přičemž tyto závazky jsou stanoveny pouhým podzákonným aktem
(vyhláškou) a jsou přitom vynutitelné v soudním řízení (§ 20 odst. 3, § 207 zákoníku
práce). Tento postup, založený ustanovením § 7 zákona o kolektivním vyjednávání pak,
dle jeho přesvědčení, zakládá rozpor i s čl. 2 odst. 4 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a
3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jež kladou
ústavní hranice pro možnost zákonného omezení svobody, a dále i s čl. 11 odst. 1
a 4 Listiny v souvislosti s omezením vlastnického práva spjatým s rozšířením závaznosti
kolektivních smluv vyššího stupně.
Navrhovatel poukazuje dále na skutečnost, že institut přesahu závaznosti
kolektivní smlouvy vyššího stupně může mít i nepříznivé dopady pro zaměstnance, kdy
podle § 4 odst. 2 písm. c) zákona č. 2/1991 Sb. je kolektivní smlouva (podniková)
neplatná, zaručuje-li zaměstnancům mzdové nároky ve větším rozsahu, než je rozsah
stanovený kolektivní smlouvou vyššího stupně jako nejvýše přípustný, a to v části
přesahující tento nejvýše přípustný rozsah.
Za další deficit napadené zákonné úpravy považuje navrhovatel skutečnost,
že zaměstnavatel, na kterého se závaznost smlouvy rozšiřuje, nemá prakticky ani možnost
se proti takovému postupu bránit. Ministerstvo totiž při rozšiřování závaznosti kolektivních
smluv nevydává žádné rozhodnutí, které by se vztahovalo k jednotlivým zaměstnavatelům
(tj. rozhodnutí s charakterem správního rozhodnutí), proti kterému by existoval opravný
prostředek. Z pohledu k ochraně práva možných procesních prostředků připomíná, že
vydání vyhlášky nelze považovat za opatření ve smyslu zákona o Ústavním soudu a proces,
který před vydáním vyhlášky o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně
probíhá, je procesem legislativním a tedy z pozice adresátů jí založených povinností
nepodléhá možnému právnímu přezkumu. Upozorňuje, že zařazení určitého konkrétního
zaměstnavatele do seznamu tvořícího přílohu vyhlášky dle § 7 zákona o kolektivním
vyjednávání, je svojí povahou de facto rozhodnutím způsobilým zasáhnout do práv zaměstnavatele,
jemuž se ale nedostává procedurální ochrany ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv základních svobod (dále jen "Úmluva").
Z pohledu empirického uvádí pak navrhovatel, že jen v roce 2001 byla vyhláškami
č. 238/2001 Sb., č. 300/2001 Sb., č. 303/2001 Sb. a č. 417/2001 Sb. rozšířena závaznost
sedmi kolektivních smluv vyššího stupně na celkem 3860 zaměstnavatelů - právnických
a fyzických osob. V roce 2002 se tak ke dni podání návrhu stalo vyhláškami č. 81/2002
Sb., č. 223/2002 Sb., č. 300/2002 Sb., č. 301/2002 Sb., č. 302/2002 Sb., č. 409/2002
Sb. a č. 410/2002 Sb. na celkem 2282 zaměstnavatelů. Některé kolektivní smlouvy vyššího
stupně jsou tak, dle navrhovatele, na základě podzákonného právního předpisu závazné
pro větší počet zaměstnavatelů, než je počet těch, pro něž byly uzavřeny. Tímto,
dle jeho názoru, menšina zaměstnavatelů vnucuje svoji vůli většině v daném odvětví
či oboru, což považuje za rozporné s právy plynoucími z čl. 26 Listiny.
V této souvislosti poukazuje na skutečnost, že ačkoli dle § 7 odst. 2 zákona
o kolektivním vyjednávání lze rozšířit závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně
jen na zaměstnavatele s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami,
uplatňovaný postup ministerstva nezaručuje dodržení tohoto pravidla, neboť - při
tak velkém počtu dotčených zaměstnavatelů - nejsou a ani nemohou být zkoumány individuální
podmínky jednotlivých zaměstnavatelů. Pro uvedené se řada z nich může dostávat do
obtížné ekonomické situace, což platí zejména o malých podnicích.
Z hlediska určitosti a srozumitelnosti textu napadeného zákonného ustanovení
považuje navrhovatel výraz "zaměstnavatelé s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými
a sociálními podmínkami, kteří mají sídlo na území příslušné republiky" za sporný
vzhledem k naplnění v něm obsažených znaků.
Navrhovatel polemizuje i s účely institutu rozšíření působnosti kolektivních
smluv. Připomíná, že spočívají ve snaze o vytvoření stejných anebo srovnatelných
podmínek v konkurenčním prostředí, jakož i stejných, resp. srovnatelných sociálních
podmínek zaměstnanců. Dle přesvědčení navrhovatele ale rozšíření závaznosti kolektivní
smlouvy vyššího stupně, tak jak je zakotveno v § 7 zákona č. 2/1991 Sb., však nejenže
nepodporuje konkurenci, ale naopak ji omezuje tím, že stanoví podmínky podnikání
i pro zaměstnavatele, kteří nejsou členy příslušného zaměstnavatelského svazu - bez
ohledu na jejich konkrétní možnosti. Jestliže stát podřídí zaměstnavatele, kteří
nejsou členy příslušného svazu zaměstnavatelů, právnímu režimu, který je výsledkem
kolektivního vyjednávání, pak, dle navrhovatele, tyto zaměstnavatele diskriminuje
a zároveň nepřímo nutí k tomu, aby vstupovali do svazu zaměstnavatelů, což považuje
za rozporné s právem svobody sdružování dle čl. 27 odst. 1 Listiny.
S ohledem na všechny uvedené argumenty navrhovatel navrhuje, aby Ústavní
soud ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání zrušil pro rozpor s čl. 1 a
čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 26 odst.
1 a čl. 27 odst. 1 Listiny, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky. V úvodu svého vyjádření ze dne 17. prosince 2002 předseda
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek uvádí, že Úmluva
Mezinárodní organizace práce č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně
vyjednávat, (1948) stanoví právo na státní podporu dobrovolného jednání o kolektivních
smlouvách mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi
zaměstnanců na straně druhé tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnávání tímto způsobem.
Obdobně Evropská sociální charta (1961) ukládá smluvním stranám podporovat, tam,
kde je to potřebné a vhodné, mechanizmy pro dobrovolné vyjednávání mezi zaměstnavateli
nebo organizacemi zaměstnavatelů a organizacemi zaměstnanců za účelem stanovení podmínek
zaměstnávání kolektivními smlouvami. Doporučení Mezinárodní organizace práce č. 91,
o kolektivních smlouvách, (1951) předpokládá rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy
na další zaměstnavatele a zaměstnance, i když sami kolektivní smlouvu nepodepsali,
přičemž mají být splněny některé podmínky, a to, že kolektivní smlouva sama již zavazuje
reprezentativní počet zaměstnavatelů a zaměstnanců, žádost o rozšíření bude podána
jednou či více organizacemi zaměstnanců a zaměstnavatelů zúčastněných jako strany
dané smlouvy, a že zaměstnavatelé i zaměstnanci, na něž má být závaznost kolektivní
smlouvy rozšířena, budou přizváni k vyjádření svých stanovisek.
Vycházeje z tohoto nástinu, dochází účastník řízení k závěru, že mezinárodní
smlouvy dávají přednost tomu, aby úprava minimálních mzdových a dalších pracovních
podmínek byla zajištěna kolektivními smlouvami (jejich normativními ustanoveními),
a to přednost před úpravou stanovenou zákonnými nebo podzákonnými předpisy, přičemž
na úlohu, kterou mají kolektivní smlouvy plnit, zejména jako prameny práva, je navázáno
významné pravidlo, a to rozšíření působnosti kolektivní smlouvy (tzv. extenze). Toto
pravidlo, dle vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny, umožňuje zaručit jednotný standard
pracovněprávních a mzdových podmínek pro skupiny podniků s obdobnou činností, ekonomickými
a sociálními podmínkami zpravidla pro určité hospodářské odvětví či obor a dále uvedené
pravidlo zabraňuje i spekulativnímu jednání některých zaměstnavatelů, kteří by mohli
vyloučit závaznost kolektivní smlouvy pro svůj podnik tím, že by se nestali členy
zaměstnavatelské organizace.
Z těchto důvodů je pak účastníkem řízení vyvozován závěr, dle něhož rozšíření
působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně samo o sobě není v rozporu s mezinárodními
úmluvami, kterými je Česká republika vázána.
Dle předsedy Poslanecké sněmovny právní předpis, jímž se rozšiřuje závaznost
kolektivní smlouvy, se liší od jiných pracovněprávních předpisů tím, že jeho obsahem
není vlastní úprava pracovněprávních vztahů, nýbrž skutečně jen rozšíření závaznosti
již dané právní úpravy (právního pramene) na další pracovněprávní subjekty, a tím
i vztahy. Tento předpis tedy, dle něj, nepřejímá ustanovení kolektivní smlouvy jako
svá vlastní ustanovení; kolektivní smlouva se vůči dotčeným třetím osobám nemění
v ministerský předpis vydaný samostatně na základě zákona a v jeho mezích, nýbrž
zůstává i nadále kolektivní smlouvou.
Dále se ve vyjádření kriticky konstatuje, že, na rozdíl od mezinárodních
úmluv a také od Doporučení č. 91 Mezinárodní organizace práce, právní úprava obsažená
v ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání je velice strohá a neodpovídá požadavkům
zmíněného Doporučení. Účastník řízení zastává názor, že je nesporné, že zákon sám
by měl stanovit určité podmínky rozšiřování a neponechávat věc státní správě k jejímu
naprosto volnému a bezbřehému uvážení, že by zde měla být stanovena povinnost státní
správy posoudit potřebu rozšíření, stanovit kritéria pro posouzení této potřeby,
dále kritéria pro posouzení reprezentativnosti dané kolektivní smlouvy, jakož i kritéria
pro stanovení obecného zájmu na rozšíření její závaznosti s cílem vyloučit i ekonomické
postižení některých zaměstnavatelských subjektů. Za tím účelem by měla zákonná úprava,
dle předsedy Poslanecké sněmovny, zajistit, že budou provedena potřebná zjištění,
zejména též zjištění stanovisek těch subjektů, které mají být rozšířením dotčeny,
a dále by úprava měla obsahovat alespoň nejzákladnější procesní pravidla, zejména
co do projednání právního předpisu, jímž má být závaznost kolektivní smlouvy rozšířena,
mimo obvyklé legislativní projednání. Přes tyto výhrady považuje účastník řízení
napadené zákonné ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání za souladné s mezinárodními
úmluvami (a to s Úmluvou č. 98, o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně
vyjednávat, Evropskou sociální chartou), jakož i s čl. 2 Ústavy a čl. 2 a čl. 4 Listiny.
V závěru vyjádření se pak konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti
s podaným návrhem posoudil ústavnost uvedeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém
vyjádření ze dne 19. prosince 2002 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart k výhradě
navrhovatelů ohledně samotného účelu rozšiřování závaznosti kolektivních smluv vyššího
stupně konstatuje, že hlavním cílem tohoto institutu je vytváření srovnatelného konkurenčního
prostředí u zaměstnavatelů působících v podobných oborech činnosti, což znamená vytváření
srovnatelných podmínek v jejich hospodářské soutěži. V tomto směru, dle jeho názoru,
zcela zřejmě převažuje veřejnoprávní charakter kolektivních smluv vyššího stupně,
což vyplývá jednak z toho, že kolektivní smlouva (jak podniková, tak i vyššího stupně)
z hlediska svého normativního obsahu je pramenem práva a vztahuje se vždy na všechny
zaměstnance příslušného zaměstnavatele včetně těch, kteří nejsou členy odborové organizace,
která kolektivní smlouvu uzavřela. Pro uvedené vyjadřuje pochybnosti o argumentaci
navrhovatele, který neústavnost tohoto institutu dovozuje z toho, co je vlastní pro
soukromoprávní vztahy a soukromoprávní smlouvy.
Ve vyjádření je poukazováno na skutečnost, že v případě rozšiřování závaznosti
kolektivních smluv vyššího stupně jde o institut, který byl na území České republiky
uplatňován - po určitém vývoji zhruba od počátku 20. století - již v období tzv.
předmnichovské republiky, kdy se kolektivní smlouvy v dnešním pojetí označovaly jako
hromadné smlouvy pracovní. Tyto smlouvy byly nejprve uplatňovány na základě principu
subsidiarity (tj. mzdové a další dohodnuté podmínky platily pro zaměstnance smluvních
stran, pokud nebylo v individuálních pracovních smlouvách dohodnuto něco jiného),
posléze se staly závaznými (jestliže byly individuálně dohodnuty horší podmínky,
než podmínky v hromadné smlouvě pracovní, uplatňovala se příznivější úprava obsažená
v hromadné smlouvě pracovní). V určitém období právní úprava umožňovala, jak se dále
uvádí ve vyjádření, aby byla - za stanovených podmínek - hromadná smlouva pracovní
prohlášena za závaznou v určité oblasti, a to i když zaměstnavatel nebo zaměstnanec,
popřípadě oba, nebyli členy organizací, které ujednaly hromadnou smlouvu pracovní.
Tak tomu bylo např. podle vládního nařízení č. 102/1935 Sb. z. a n., jímž se upravují
na přechodnou dobu v textilní výrobě pracovní podmínky dělnictva, nebo podle vládního
nařízení č. 141/1937 Sb. z. a n., o závaznosti hromadných smluv pracovních.
Z pohledu právně-srovnávacího předseda Senátu uvádí, že obdobný institut
je uplatňován i v jiných evropských zemích. Např. ve Spolkové republice Německo zákon
o kolektivním vyjednávání obsahuje v § 5 úpravu, umožňující za stanovených podmínek
rozšiřovat závaznost kolektivních smluv také na zaměstnance a zaměstnavatele, kteří
nejsou členy žádné z organizací, které kolektivní smlouvu uzavřely.
Postup, který lze do jisté míry, dle názoru účastníka řízení, přirovnat
k institutu rozšiřování závaznosti kolektivních smluv, je uplatňován též v právu
Evropské unie. Čl. 139 Amsterodamské smlouvy stanoví, že "přejí-li si to sociální
partneři, může jejich dialog na úrovni Společenství vést ke smluvním vztahům, včetně
uzavření dohod. Dohody uzavřené na úrovni Společenství se provádějí buď v souladu
se zvyklostmi a postupy, jež jsou vlastní sociálním partnerům a členským státům,
nebo v oblastech, na které se vztahuje čl. 137, na základě společné žádosti signatářů,
rozhodnutím Rady na návrh Komise." V posledních letech tak byla v několika případech
přijata směrnice Rady Evropských společenství, jejímž obsahem byla rámcová dohoda
obsahující úpravu příslušné oblasti pracovního práva, kterou uzavřeli sociální partneři,
a to Konfederace evropských odborových svazů (ETUC), Svaz průmyslu Evropského společenství
(UNICE) a Evropské centrum pro veřejné podnikání (CEEP). Na základě takto přijaté
směrnice pak členské státy musí ve své působnosti přijmout právní předpisy nebo jiná
opatření, která budou v souladu se směrnicí, tj. zajistit platnost a účinnost rámcové
dohody na svém území. Ve své podstatě je tímto způsobem, dle názoru obsaženého ve
vyjádření předsedy Senátu, na všechny zaměstnavatele v členských státech rozšiřována
závaznost rámcových dohod uzavřených mezi sociálními partnery. Jako příklad účastník
řízení uvádí směrnici 96/34 ES, o Rámcové dohodě o rodičovské dovolené, uzavřené
mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, směrnici 97/81 ES, která se týká Rámcové dohody
o práci na částečný úvazek, rovněž uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC,
případně směrnici 1999/70 ES, týkající se Rámcové dohody s organizacemi UNICE, CEEP
a ETUC o pracovních smlouvách na dobu určitou. Důvody, které vedou k tomuto postupu,
jsou podrobně vyjádřeny v preambulích příslušných směrnic, z nichž mimo jiné vyplývá,
že takový postup je v Evropské unii v určitých případech považován za vhodný a žádoucí.
V této souvislosti se ve vyjádření uvádí, že jedním z důvodů zmíněných v preambuli
směrnice je též skutečnost, že Rada nerozhodla (tj. nedošlo ke konsensu) o návrhu
příslušné směrnice v oblasti pracovních vztahů, předložené s ohledem na narušení
hospodářské soutěže, a vyzvala sociální partnery k uzavírání příslušných dohod "s
cílem zvyšování ... konkurenceschopnosti podniků". Z toho účastník řízení dovozuje
závěr, že v rámci Evropské unie je v oblasti pracovních vztahů rovněž akcentován
aspekt týkající se srovnatelných podmínek v hospodářské soutěži. Předseda Senátu
upozorňuje na skutečnost, že obsah těchto rámcových dohod sociálních partnerů působících
na úrovni Evropské unie bude zavazovat i všechny naše zaměstnavatele, resp. v některých
případech již zavazuje, protože např. směrnice 96/34 ES, o Rámcové dohodě o rodičovské
dovolené, uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC, byla v rámci harmonizace
našeho právního řádu s právem Evropské unie promítnuta do zákoníku práce již při
jeho novelizaci, provedené zákonem č. 155/2000 Sb.
Pokud jde o výhrady navrhovatele týkající se nedostatečnosti zákonné úpravy
rozšiřování kolektivních smluv vyššího stupně, včetně uváděných argumentů, lze jim,
dle předsedy Senátu, v zásadě přisvědčit, neboť proti vydání žádného právního předpisu
nelze podat opravný prostředek v rámci správního řízení nebo správního soudnictví.
V tomto směru, jak dále uvádí, by bylo zřejmě účelné v právní úpravě blíže vymezit
vlastní mechanismus rozšiřování kolektivních smluv vyššího stupně, včetně vymezení
kritérií rozhodných pro posuzování, zda jsou v konkrétním případě naplněny podmínky
pro rozšíření. Je však otázkou, zda v samotné skutečnosti, že zákonná úprava se jeví
jako příliš stručná, lze spatřovat její neústavnost, jak dovozuje navrhovatel. I
takovou zákonnou úpravu totiž lze, dle přesvědčení účastníka řízení, uplatňovat ústavně
konformním způsobem (postupem předcházejícím vydání právního předpisu o rozšíření
závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně tak, aby byly beze zbytku naplněny stávající
zákonné podmínky tohoto rozšíření). Bližší právní úpravu by tak bylo možno, dle předsedy
Senátu, zvážit buď v rámci v současné době připravované celkové rekodifikace pracovního
zákonodárství (připravovaného nového zákoníku práce a změn s tím souvisejících zákonů),
popřípadě i dříve v rámci "běžně" prováděných změn pracovněprávních předpisů.
Vycházeje z možnosti dané ustanovením § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,
a jelikož aplikace ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání se bezprostředně
dotýká Ministerstva práce a sociálních věcí, obrátil se Ústavní soud na uvedené ministerstvo
se žádosti o vyjádření k předmětnému návrhu.
Ve svém vyjádření ze dne 23. prosince 2002 ministerstvo k rozšiřování závaznosti
kolektivních smluv vyššího stupně uvádí, že představuje institut, jenž se stal součástí
moderních právních řádů demokratických evropských zemí a jeho používání je rozšířeno
v různých formách v mnoha státech, např. v Rakousku, Belgii, Francii a Německu (podrobný
přehled je obsažen v příloze tohoto vyjádření). Účelem institutu rozšíření závaznosti
kolektivních smluv je, dle ministerstva, úsilí zabránit neodůvodněné konkurenční
výhodě těch zaměstnavatelů, kteří se brání kolektivnímu vyjednávání, nebo sice kolektivně
vyjednávají, ale nechtějí poskytovat svým zaměstnancům výhody, které jsou u obdobných
zaměstnavatelů obvyklé a přiměřené, čímž si vytvářejí výhodnější cenu práce a lepší
postavení na trhu na úkor svých zaměstnanců. Zároveň je rozšiřování závaznosti kolektivních
smluv vyššího stupně uznáváno jako opatření státu na podporu kolektivního vyjednávání
podle Úmluvy mezinárodní organizace práce č. 98, o provádění zásad práva organizovat
se a kolektivně vyjednávat (č. 470/1990 Sb.).
K navrhovatelem tvrzenému rozporu napadeného zákonného ustanovení s čl.
2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny ministerstvo uvádí, že povinnosti
dle Listiny ukládá stát prostřednictvím svých orgánů, kdy výrazu "na základě zákona"
je přitom třeba rozumět tak, že "povinnosti mohou být uloženy zákonem nebo jinou
normou, než je vyjádřena v zákoně, ale pouze v případě, že k tomu byla tato norma
zmocněna předpisem s právní silou alespoň zákona". Rovněž "meze určující ukládání
povinnosti mohou být", dle ministerstva, "stanoveny jen předpisy s právní silou alespoň
zákona". Za zákon, jenž tyto meze určuje, dle něj, nutno považovat i zákon o kolektivním
vyjednávání, který v § 7 odst. 1 zmocňuje k rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy
vyššího stupně, tedy k uložení povinnosti, právní předpis (vyhlášku); v § 7 odst.
2 pak stanoví meze ukládání povinností, připouští rozšíření pouze u zaměstnavatelů,
kteří mají obdobnou činnost a obdobné ekonomické a sociální podmínky.
Stát nepostupuje při rozšíření závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně,
dle přesvědčení ministerstva, svévolně, když takové rozšíření musí splňovat zákonné
podmínky. Ve vyjádření se zároveň konstatuje, a to i s poukazem na usnesení Ústavního
soudu sp. zn. IV. ÚS 587/01, že ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání je
kusé, pročež ministerstvo v průběhu uplynulé doby na základě dialogu se sociálními
partnery usilovalo o naplnění dikce zákona postupem, dohodnutým v Radě hospodářské
a sociální dohody. Při aplikaci podmínky "obdobné činnosti" pro rozšíření závaznosti
kolektivní smlouvy vyššího stupně se v současné době vychází z údajů Administrativního
registru ekonomických subjektů Ministerstva financí, v němž je u ekonomických subjektů
uvedena jejich činnost podle Odvětvové klasifikace činností, vedené Českým statickým
úřadem, který vychází z údajů samotných zaměstnavatelů. Dalším kritériem hodnocení
jednotlivých subjektů ze strany ministerstva je i počet zaměstnanců, který je prověřován
ze tří nezávislých zdrojů (údajů smluvních stran předmětné kolektivní smlouvy vyššího
stupně, Administrativního registru ekonomických subjektů Ministerstva financí a Registru
České správy sociálního zabezpečení), přičemž na subjekty s počtem zaměstnanců nižším
než 20 se závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně nerozšiřuje.
V praxi je, dle ministerstva, proces rozšiřování závaznosti kolektivních
smluv vyššího stupně zahájen tím, že alespoň jedna ze smluvních stran podá řádně
odůvodněný návrh. Nepodají-li návrh obě smluvní strany společně, musí být k němu
přiloženo vyjádření druhé strany. V případě nesouhlasu druhé smluvní strany s návrhem
je tento nesouhlas předložen k posouzení poradnímu orgánu ministra práce a sociálních
věcí - Komisi pro rozšiřování závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně na další
zaměstnavatele (dále jen "Komise"). Komise je složena ze tří zástupců zaměstnavatelů
a tří zástupců odborů, kteří jsou jmenováni po dohodě a na návrh vrcholných orgánů
organizací zaměstnavatelů a odborů. Předsedá jí náměstek ministra, který však při
jednání nehlasuje. Ačkoli v dosavadní praxi v Komisi vždy došlo k dohodě mezi stranami,
nebylo-li by jí dosaženo, pak rozhodnutí náleží ministrovi. Dále ministerstvo posuzuje,
zda kolektivní smlouva vyššího stupně neobsahuje ustanovení, která jsou v rozporu
s právními předpisy; zjistí-li takové rozpory, vede se stranami jednání o jejich
nápravě.
Zaměstnavatele, na které bylo rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy navrženo,
vyzve ministerstvo k zaujetí stanoviska, jež je posuzováno Komisí. Informuje je zároveň,
že neobdrží-li toto stanovisko ve stanoveném termínu, je tím presumován souhlas s
navrhovaným rozšířením závaznosti. Tento mechanizmus je ministerstvem považován za
určitou ochranu zaměstnavatelů, kteří se z konkurenčních důvodů mohou zdráhat informovat
o nadstandardních výhodách zaměstnanců, případně o svých ekonomických záměrech. Není-li
u konkrétního zaměstnavatele prokázáno řádné doručení vyžádání stanoviska, závaznost
se na něj nerozšiřuje. Splnění zákonem o kolektivním vyjednávání vyžadovaných podmínek
u každého zaměstnavatele, na kterého je rozšiřována závaznost kolektivní smlouvy
vyššího stupně, posuzuje Komise zvlášť a předkládá v tomto směru ministru doporučení.
V závěru svého vyjádření pak ministerstvo konstatuje, že návrh vyhlášky
o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy prochází obvyklým legislativním procesem,
tj. projednáním se všemi připomínkovými místy a posléze v orgánech Legislativní rady
vlády, popř. v Legislativní radě vlády, a to v souladu s Legislativními pravidly
vlády.
III.
Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., Ústavní soud při rozhodování
v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů
z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem, popřípadě zákony, jedná-li se o jiný
právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem
posuzuje ústavnost kompetence normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu,
vychází z ustanovení § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dle něhož je návrh v řízení
o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nepřípustný, jestliže ústavní zákon,
nebo mezinárodní smlouva, s nimiž jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu,
pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá, že
u právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy České republiky, zákona
č. 1/1993 Sb., je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad
se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a
dodržení normotvorné kompetence. (Viz nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99, publikovaný ve Sb.
n. u., sv. 16, s. 13-14.)
Uvedená interpretace ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., v
plném rozsahu dopadá i na posuzovanou věc, kdy zákon č. 2/1991 Sb., byl bývalým Federálním
shromážděním ČSFR schválen dne 4. prosince 1990, účinnosti nabyl dne 1. února 1991,
tj. před nabytím účinnosti Ústavy České republiky, přičemž návrhem napadené ustanovení
§ 7 uvedeného zákona žádnou z jeho novel (tj. zákony č. 519/1991 Sb., č. 118/1995
Sb., č. 155/1995 Sb., č. 220/2000 Sb. a č. 151/2002 Sb.) nebylo dotčeno.
IV.
Dikce návrhem napadeného ustanovení § 7 zákona č. 2/1991 Sb. je následující:
"§ 7
(1) Ministerstvo práce a sociálních věcí republiky může stanovit právním předpisem,
že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro zaměstnavatele, kteří nejsou
členy organizace zaměstnavatelů, která tuto smlouvu uzavřela.
(2) Rozšířit závaznost
kolektivní smlouvy vyššího stupně podle předchozího odstavce lze jen na zaměstnavatele
s obdobnou činností a obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami, kteří mají
sídlo na území příslušné republiky a není pro ně závazná kolektivní smlouva vyššího
stupně."
V.
Právní institut kolektivních smluv je v českém právním řádu zakotven zejména
ustanoveními § 20 až 22, § 30, § 32, § 35, § 60a, § 73, § 74, § 83a, § 85, § 88,
§ 92, § 95, § 96, § 99a, § 102, § 105, § 111, § 119, § 120, § 124-126, § 128, §
129, § 131, § 140, § 143 a § 200 zákoníku práce a zákonem č. 2/1991 Sb., o kolektivním
vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů. Kolektivní smlouvy představují přitom
výsledek kolektivního vyjednávání sociálních partnerů. Účelem právní úpravy kolektivního
vyjednávání v evropském demokratickém kontextu, a v jeho rámci i kolektivních smluv,
je zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a
demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci.
Systém kolektivního vyjednávání přitom zrcadlí vývoj evropské demokracie v druhé
polovině 19. a v první polovině 20. století, zrcadlí hledání mechanismu pokojného,
nenásilného řešení relevantních tenzí, ohrožujících vnitřní mír.
Reálnost fungování tohoto mechanismu je dána akceptací výsledku sociálního
vyjednávání ze strany státu (a to za určitých podmínek, v českém právu obsažených
např. v § 4 zákona o kolektivním vyjednávání), tj. přiřazením kvality pramenů práva
normativnímu obsahu kolektivních smluv, z nichž pak plynou nároky uplatnitelné i
soudní cestou.
Mechanismus kolektivního vyjednávání přitom nachází uplatnění i v jiných
oblastech, než jsou vztahy pracovněprávní. Analogickým příkladem je ustanovení §
17 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších
předpisů, dle kterého úprava věcného plnění při poskytování zdravotní péče pojištěncům
je dána rámcovou smlouvou, která je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci svazů
zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných skupinových smluvních zdravotnických
zařízení zastupovaných svými zájmovými sdruženími, přičemž jednotlivé rámcové smlouvy
jsou předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které je posoudí z hlediska souladu
s právními předpisy a veřejným zájmem a poté je vydá jako vyhlášku.
Ve svobodné společnosti, v níž nelze pro zaměstnance ani zaměstnavatele
koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (čl. 27 Listiny), je institut kolektivního
vyjednávání, ústící do kolektivních smluv, pravidelně spjat s extenzí jejich normativní
působnosti mimo rámec působnosti obligační. Mechanismus této extenze může být přitom
již pojmově obsažen v samotné kolektivní smlouvě, aniž by pak taková extenze vyžadovala
přijetí dalšího normativního aktu (příkladem je právní úprava ve Velké Británii),
anebo tento mechanismus předpokládá vydání speciálního normativního aktu extenzi
působnosti zakládajícího. Evropský pojmový standard v této souvislosti vychází z
předpokladu, dle něhož by pojetí kolektivních smluv ve smyslu právního úkonu zavazujícího
toliko smluvní strany neumožnilo dosáhnout základního účelu kolektivního vyjednávání.
Je-li účelem kolektivního vyjednání být mechanismem sociální komunikace
a demokratického procedurálního řešení potenciálních konfliktů ohrožujících vnitřní
mír, pak je spjat i s požadavkem legitimity (reprezentativnosti). Za takovou považuje
kupř. právní úprava německá (§ 12 odst. 1 zákona o tarifní smlouvě) hranici 50% zaměstnavatelů
působících v daném oboru. Jinými slovy, ministr práce a sociálních věci Spolkové
republiky Německo může prohlásit určitou kolektivní smlouvu (Tarifvertrag) za všeobecně
závaznou toliko tehdy, participovalo-li na jejím uzavření v rámci zúčastněných zaměstnavatelských
svazů nejméně 50 % zaměstnavatelů daného oboru.
V./a
Námitky navrhovatele, skupiny poslanců, proti deficitům ústavnosti §
7 zákona o kolektivním vyjednávání lze roztřídit do čtyř skupin. První tvoří námitky
týkající se omezení smluvní svobody na kolektivních smlouvách vyššího stupně neparticipujících
zaměstnavatelů, druhou absence možnosti soudní ochrany těchto zaměstnavatelů, třetí
pak námitka neurčitosti napadeného zákonného ustanovení a konečně čtvrtou omezení
svobody se sdružovat.
V./b
Dle ustáleného názoru Ústavního soudu (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99,
Pl. ÚS 5/01, Pl. ÚS 39/01 - publikované ve Sb. n. u., sv. 18, s. 135 a násl., sv.
24, s. 79 a násl. a sv. 28) nezbytnou součástí demokratického právního státu je i
ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického
dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Se samotnou
povahou a účelem kolektivního vyjednávání spjatý institut jejich extenze, tj. možnost
rozšíření normativního nad obligační dopad kolektivní smlouvy, z pohledu ústavněprávního
tudíž zakládá kolizi mezi omezením práva vlastnického dle čl. 11 Listiny a veřejným
statkem ve smyslu čl. 6 Evropské sociální charty, publikované pod č. 14/2000 Sb.
m. s., ve spojení s čl. 1 Ústavy a čl. 27 Listiny.
Extenze působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně představuje pak
svojí obecně ekonomickou povahou cenovou regulaci, a to úpravou mezd a pracovních
podmínek zaměstnanců (pozitivněprávní vymezení pojmu cenové regulace dle zákona č.
526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, je přitom užší). Pro přípustnost
cenové regulace Ústavní soud vymezil ve vztahu k zákonodárci v předchozí judikatuře
určitý ústavní rámec. Kautelami této přípustnosti se zabýval v kontextu akceptovatelnosti
stanovování hodnoty bodu ve zdravotním pojištění, dále akceptovatelnosti regulace
nájemného a konečně akceptovatelnosti produkčních kvót zemědělských a potravinářských
výrobků.
V nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/99 v souvislosti se stanovováním hodnoty
bodu ve zdravotním pojištění uvedl: "Nezbytnou součástí demokratického právního státu
je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického
dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová
regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených
podmínek. Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve
smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce,
resp. pro normotvůrce, platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny,
dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno
jejich podstaty a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění
důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše nákladů při poskytování
zdravotní péče atd.), musí při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem
absence této maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti podnikatelské
aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení podstaty a smyslu základního
práva, plynoucího z čl. 26 Listiny."
V nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 - publikovaném ve Sb. n. u., sv.
18, s. 287 a násl., Ústavní soud opakovaně řešil otázku cenové regulace, tentokráte
v souvislosti s posuzováním ústavnosti právní úpravy nájemného. Vycházel přitom zejména
z čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy, jenž poskytuje státům právo přijímat
takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s
obecným zájmem, a dále z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Podle ní jsou
takové zákony obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, jež se v moderních
společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské politiky, přičemž za
tím účelem musí legislativa mít široký prostor k úvaze (hodnocení) ("margin of appreciation"),
a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k uplatnění usměrňujících
(kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění
takových opatření. Jak Evropský soud pro lidská práva zdůraznil v případě James et
al., zasahování státu musí respektovat princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy
("fair balance") mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu
základních práv jednotlivce. Musí zde existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality
mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Ústavní soud v této věci tudíž akceptoval
možnou cenovou regulaci nájemného, avšak za podmínky uplatnění principu proporcionality
(komplexně ke všem komponentům principu proporcionality viz nálezy Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 4/94, Pl. ÚS 15/96, Pl. ÚS 16/98 - publikované ve Sb. n. u., sv. 2,
s. 57 a násl., sv. 6, s. 213 a násl. a sv. 13, s. 177 a násl.). Jakkoli Ústavní soud
uznal přítomnost prvního z komponentů, tj. vhodnosti použitého prostředku ve vztahu
ke sledovanému cíli, konstatoval nedodržení zásady potřebnosti, tj. subsidiarity
použitého prostředku ve vztahu k jiným možným prostředkům, a to z pohledu tím omezeného
základního práva (v dané věci vlastnického): "Aby již konstatovaným povinnostem vlastníci
nájemních domů mohli dostát a aby se tak reálně dostalo ke slovu i právo jednotlivce
na řádné bydlení ve smyslu čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech (dále jen "Pakt"), mohla být kupříkladu zvolena cesta, kterou
šlo již prvorepublikové zákonodárství, které v ustanovení § 9 odst. 4 zákona č. 32/1934
Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňovalo zvýšení nájemného z důvodu úhrady nákladu
učiněného na občasné nebo mimořádné nutné opravy a obnovy domu." Na základě uvedené
argumentace dospěl Ústavní soud k závěru o porušení čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, a
to ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny. Z obecného hlediska Ústavní soud v předmětném
nálezu formuloval i další kritérium posuzování ústavnosti cenové regulace: "Cenová
regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby
tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost
alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření
účelu a všech funkcí vlastnictví."
Na okraj ústavních kautel kvotace výroby potravinářských a zemědělských
produktů Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 39/01 a Pl. ÚS 5/01 zdůraznil, že
ani ústavní pořádek ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách
nezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo spotřeby statků.
Zákonodárce proto smí (v mezích daných ústavně garantovanými základními zásadami,
lidskými právy a svobodami) podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaci
produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů
v něm působících či omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při
nákupu surovin a výrobních zařízení. Ústavní soud neshledal jako hodnotu ústavní
důležitosti volný trh prostý veškeré regulace. Poukázal přitom na meze svobody podnikání
v Evropské unii, kde se tržní hospodářství přímo deklaruje jako ústavní zásada ve
zřizovací smlouvě. Zdůraznil, že nárok na dosažení určité ceny na trhu však není
základním právem. Připomněl, že soustava produkčních kvót představuje formu kontroly
užívání majetku, jež je zavedena kvůli veřejnému zájmu. Odkázal dále na judikaturu
Evropského soudního dvora. Ten ve svém rozsudku o žalobě Metallurgiki Halyps proti
Komisi (258/81) zdůraznil, že komunitární omezení produkce oceli ve veřejném zájmu,
byť dokáží ohrozit rentabilitu podniku, nepředstavují žádné porušení práva na vlastnictví.
Poukázal přitom na skutečnost, že Evropský soud pro lidská práva nikdy nehodnotil
obecná právní opatření členských států Rady Evropy, jež regulovala objem hospodářské
produkce s ohledem na jejich slučitelnost s evropským standardem základního práva
na vlastnictví. Upozornil, že současná judikatura ústavních a nejvyšších soudů členských
států Evropské unie ani dalších demokratických právních států nenaznačuje, že by
omezení výroby z důvodů stabilizace cen na trhu na určité výši, jsou-li spravedlivě
uložena všem stávajícím výrobcům, byla považována za neslučitelná s národním standardem
vlastnictví. Toto konstatování samozřejmě nevylučuje jejich politickou kritiku, jež
je silná. Ústavní soud ale nenalezl důvod, aby vykládal čl. 11 Listiny jinak. Zavedení
produkčních kvót v posuzovaných případech kvalifikoval jako odůvodněné, neboť sleduje
veřejný zájem, za nějž označil garanci minimální ceny v prostředí, kde státní subvence
přispívají ke zvyšování výroby, které by poptávka nevyvolávala. Státní zásahy do
zemědělství jsou motivovány jeho sociálními, ekonomickými a ekologickými zvláštnostmi.
Ústavní soud uznal, že soustavy produkčních kvót zemědělských výrobků existují v
Evropské unii, a odmítl, že by vnitrostátní standard lidských práv požadoval čistou
tržní ekonomiku, prostou státních zásahů. Vyjádřil se přitom zdrženlivě k požadavku,
aby podroboval přísné kontrole z hlediska její nezbytnosti a skutečné potřebnosti
právní úpravu, jíž stát zasahuje do hospodářství. Zdůraznil, že k volbě hospodářské
politiky je příslušný Parlament České republiky jako politický orgán, jenž nese politickou
odpovědnost vůči voličům za rozpoznávání problémů v hospodářství a za výběr nástrojů
k jejich řešení.
Ve věci ústavnosti § 7 zákona o kolektivním vyjednávání Ústavní soud
dospěl k závěru o důvodnosti se od dosavadních nálezů sp. zn. Pl. ÚS 5/01 a Pl. ÚS
39/01 odchýlit a testovat akceptovatelnost priority veřejného zájmu, plynoucího z
ochrany hodnot chráněných čl. 6 Evropské sociální charty, publikované pod č. 14/2000
Sb. m. s., ve spojení s čl. 1 Ústavy a čl. 27 Listiny, v kolizi s právem vlastnickým
dle čl. 11 Listiny.
V případě kolize je nutné stanovit podmínky, za splnění kterých má prioritu
jedno základní právo či svoboda, a za splnění kterých jiné, resp. určitý veřejný
statek (k principu proporcionality viz ustálenou judikaturu Ústavního soudu, zejména
pak nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/94, Pl. ÚS 15/96, Pl. ÚS 16/98). Základní je v této souvislosti
maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního
práva či svobody nebo veřejného statku. Vzájemné poměřování v kolizi stojících základních
práv a svobod nebo veřejných statků spočívá v následujících kritériích: Prvním je
kritérium vhodnosti, tj. posuzování toho, zdali institut omezující určité základní
právo umožňuje dosáhnout sledovaného cíle (ochranu jiného základního práva nebo veřejného
statku). Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti,
spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo resp.
svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími
se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě. Třetím
kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv nebo veřejných
statků. Tato základní práva, resp. veřejné statky, jsou prima facie rovnocenná. Porovnávání
závažnosti v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků (po splnění
podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových,
kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou
závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva. Systémový argument
znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému
základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady
omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného. Hodnotový argument
představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované
hierarchii hodnot.
Ve struktuře tohoto principu přitom Ústavní soud ve své judikatuře neaplikuje
pouze postuláty vhodnosti, potřebnosti a proporcionality v úzkém smyslu, nýbrž také
postulát minimalizace zásahu do základních práv (viz nález Pl. ÚS 4/94): "Lze tudíž
konstatovat, že v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze
dvou v kolizi stojících základních práv je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí
rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Tento závěr
lze odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, a sice v tom smyslu, že základních
práv a svobod musí být šetřeno nejenom při používání ustanovení o mezích základních
práv a svobod, nýbrž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich
vzájemné kolize."
V posuzované věci institut kolektivního vyjednávání a s ním spjatý efekt
extenze působnosti kolektivních smluv splňuje podmínky, jež plynou pro jeho akceptaci
z kautel vhodnosti a potřebnosti. Je totiž efektivním prostředkem dosahování sledovaných
účelů (sociálního smíru) a splňuje i kautelu analýzy plurality možných normativních
prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení
ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku (např. z pohledu
srovnání extenze působnosti kolektivní smlouvy a státní reglementace mimo systém
kolektivního vyjednávání, jejímž příkladem je stanovení minimální mzdy dle § 111
odst. 4 zákoníku práce).
Samotné poměřování obou v kolizi stojících ústavně chráněných hodnot,
a to z hledisek systémových, hodnotových, kontextových i empirických, umožňuje dospět
k závěru akceptujícímu institut extenze působnosti kolektivních smluv, avšak toliko
za podmínky splnění určitých kautel.
Je-li východiskem ústavní přijatelnosti institutu extenze působnosti
kolektivních smluv vyššího stupně evropská demokratická právní zkušenost a z ní plynoucí
standardy, srovnání s právem Evropské unie, jakož i nalézání procedurálního mechanizmu
zajišťování rovnováhy mezi právní ochranou svobody a garantováním vnitřního míru
lidského společenství, lze s tím spjatých účelů v rozhodovaném kontextu dosáhnout
toliko za cenu omezení práva vlastnického. Prioritu veřejného statku před právem
vlastnickým nutno ale podmínit podmínkou legitimity (reprezentativnosti) systému
kolektivního vyjednávání, tudíž relevancí podílu kontrahentů na trhu v daném oboru.
Dále z požadavku minimalizace zásahu do základního práva a svobody, jenž je součástí
principu proporcionality, plyne i kautela výjimečnosti takovéhoto opatření a s tím
spjatá maxima pro normotvůrce extenzi působnosti kolektivní smlouvy přijmout toliko
v mimořádně odůvodněných případech veřejného zájmu.
Z pohledu takto vyložených podmínek principu proporcionality nutno považovat
ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání za stojící v rozporu s čl. 11 i čl.
26 Listiny, ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny, když nedostálo požadavku vymezení
mezí reprezentativnosti systému kolektivního vyjednávání v rámci poměřování v kolizi
stojících základních práv a veřejných statků, a dále z pohledu minimalizace omezení
základních práv nedostálo požadavku výjimečnosti takovéhoto opatření.
V./c
Ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání zmocňuje ministerstvo
vyhláškou rozšířit závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně i pro zaměstnavatele,
kteří nejsou členy příslušných zaměstnavatelských svazů, v případě, že provozují
obdobnou činnost, disponují-li obdobnými ekonomickými a sociálními podmínkami jako
kontrahenti smlouvy a mají-li sídlo na území republiky.
Ministerstvo extenzi působnosti kolektivní smlouvy vyhláškou provádí
v celém období účinnosti zákona o kolektivním vyjednávání tak, že v její dikci vysloví,
že u přesně označené kolektivní smlouvy vyššího stupně se tímto rozšiřuje její závaznost
i pro zaměstnavatele uvedené v příloze, přičemž příloha obsahuje přesný výčet zaměstnavatelů
s jejich obchodním jménem, adresou a IČO (viz kupř. vyhl. č. 410/2002 Sb.).
K naplnění zákonného zmocnění obsaženého v ustanovení § 7 zákona o kolektivním
vyjednávání vyhláškou, tj. obecně závazným právním předpisem, v praxi tudíž dochází
úpravou vztaženou na přesně individualizované subjekty, jež je typická pro aplikaci
práva.
Stávající praxe tímto vybočuje z jednoho ze základních materiálních
znaků pojmu zákon (právní předpis), jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti
zákona je důležitou součástí principu panství zákona a tím rovněž právního státu.
Argumenty ve prospěch všeobecnosti zákona, resp. právního předpisu, jak
na to Ústavní soud již poukázal v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/02 (bude publikován
ve Sb. n. u., sv. 29), jsou tyto: dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého
soudce.
Prvním z argumentů proti zákonům, právním předpisům, týkajícím se jedinečných
případů, je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci
v demokratickém právním státě: "Přijímání zákonů týkajících se jedinečných případů
se nejvíce brání oblast aplikace práva. Nárok na zákonného soudce a nezávislost právní
ochrany vylučují individuální nařízení zákonodárce rovněž v oblastech, které nejsou
chráněny prostřednictvím principu "nulla poena sine lege" (přičemž tady lex smysluplným
způsobem může být jenom všeobecná a psaná právní věta)." (H. Schneider, Gesetzgebung,
2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 32). Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti
stanovil: "Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek."
Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu, zbavující adresáty
možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního
subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti
regulace obecné, nutno tudíž považovat za rozpornou s principem právního státu (čl.
1 Ústavy), jemuž je imanentní dělba moci a soudní ochrana právům (čl. 81, čl. 90
Ústavy). Tyto derogační důvody soudního přezkumu ústavnosti plně dopadají i na posouzení
ústavnosti § 7 zákona o kolektivním vyjednávání. Je přitom plně věcí zákonodárce,
stanoví-li proceduru extenze působnosti formou správního řízení s možností soudního
přezkumu (jak tuto možnost naznačil Ústavní soud v usnesení z 11. 7. 2002 sp. zn.
IV. ÚS 587/01), anebo formou obecného normativního vymezení celé skupiny zaměstnavatelů,
na niž extenze dopadá, a to s možností soudního přezkumu naplnění subsumpčních podmínek
(např. ve sporu o uplatnění tvrzených nároků, plynoucích z kolektivní smlouvy vyššího
stupně, zaměstnancem, případně soudního přezkumu správních rozhodnutí, týkajících
se např. kontroly pracovních podmínek).
V./d
Ústavní soud se rovněž v řadě svých nálezů vyjádřil k otázce, za jakých
podmínek nutno považovat neurčitost a nesrozumitelnost právního předpisu za rozpornou
s principem právního státu, a tudíž za jakých podmínek se tyto stávají derogačními
důvody. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/2000 (Sb. n. u., sv. 21, s. 195 a násl.) v této
souvislosti uvedl: "Jestliže je totiž podle čl. 1 Ústavy Česká republika demokratický
právní stát, znamená to - mimo jiné - že její právní řád má odpovídat principu předvídatelnosti
důsledků právního předpisu a jeho určitosti a srozumitelnosti. Pouze takový zákon,
u něhož lze jeho důsledky jasně předvídat, totiž odpovídá uvedenému pojetí demokratického
právního státu." Hlediska testování ústavnosti právního ustanovení s ohledem na požadavek
určitosti a srozumitelnosti vyslovil pak soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sb.
n. u., sv. 5, s. 107 a násl.): "neurčitost některého z ustanovení právního předpisu
nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty a tudíž i právního státu
(čl. 1 Ústavy) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost
stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních
postupů".
Uvedená hlediska nutno přitom aplikovat v návaznosti na požadavky ústavnosti,
jež klade Ústavní soud na zákonodárce při stanovení zmocňovacích zákonných ustanovení.
Podle právního názoru obsaženého v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (Sb.
n. u., sv. 21, s. 261 a násl.) ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá
na následujících zásadách: "Jiný právní předpis" musí být vydán oprávněným subjektem,
nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva
a povinnosti), a musí z něj plynout zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný
standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru "jiného právního předpisu"). V
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/95 (Sb. n. u., sv. 4, s. 91 a násl.) pak Ústavní soud stanovil
podmínku určitosti zákonných mezí "jiného právního předpisu" ve zmocňovacím ustanovení:
"Splnění blíže neoznačených podmínek zvláštního předpisu, které se pak ex post stávají
konstitutivními znaky zákonem chráněného předmětu, vzbuzuje dojem, že by bylo možné
stejně neurčitě formulovat zákonodárcovo zmocnění výkonné moci i v jiných oblastech
života společnosti."
Ustanovení § 7 zákona o kolektivním vyjednávání označuje státní orgán,
jehož normotvornou pravomoc zakotvuje, a vymezuje třídu možné extenze působnosti
kolektivní smlouvy znaky obdobné činnosti, obdobných ekonomických a sociálních podmínek
a sídlem na území České republiky. Jakkoli velmi obecná, lze mít za to, že uvedená
úprava nabízí dostatečný interpretační rámec pro stanovení podmínek extenze v návaznosti
na konkrétní kolektivní smlouvu vyššího stupně s ohledem na hledisko analogického
postavení zaměstnavatelů, jež jsou členy zaměstnavatelských svazů, a těch, u kterých
tomu tak není.
Z pohledu námitek navrhovatelů týkajících se neurčitosti § 7 zákona o
kolektivním vyjednávání Ústavní soud konstatuje, že dikce napadeného zákonného ustanovení
nesplňuje nikoli požadavek určitosti, nýbrž požadavek úplnosti, jenž pro zákonné
zmocnění k extenzi působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně plyne z principu
proporcionality, a to deficitem úpravy reprezentativnosti kolektivního vyjednávání
a výjimečnosti opatření omezujícího základní právo vlastnické, a jenž pro něj plyne
z maximy zajištění základního práva na soudní ochranu.
V./e
Námitka navrhovatelů, týkající se omezení svobody sdružovací, se vztahuje
k omezení negativní stránky této svobody, tj. práva svobodně se rozhodnout nebýt
členem určitého sdružení a tomu odpovídajícímu zákazu kohokoli ke sdružování donucovat.
Bylo-li by možné této námitce přisvědčit z pohledu stávající dikce ustanovení
§ 7 zákona o kolektivním vyjednávání, jež z hlediska principu proporcionality trpí
absencí vymezení meze reprezentativnosti kolektivního vyjednávání, zakotvením této
meze výtka rozporu institutu extenze působnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně
s právem svobodně se sdružovat již ztrácí na relevanci.
V./f
Vzhledem ke všem vyloženým důvodům Ústavní soud ustanovení § 7 zákona
o kolektivním vyjednávání pro rozpor s čl. 11 odst. 1, čl. 26 ve spojení s čl. 4
odst. 4 Listiny a čl. 1, čl. 81 a čl. 90 Ústavy zrušil.
Vědom si skutečnosti, že zrušení předmětného zákonného ustanovení bez
přiměřené legisvakance by mělo za následek ústavně nežádoucí neúplnost zákona, odložením
účinnosti derogačního nálezu dle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a to ke dni
31. března 2004, vytvořil Ústavní soud demokratickému zákonodárci časový prostor
pro ústavně souladnou implementaci zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání,
ve znění pozdějších předpisů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Holeček v. r.