115/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 1/14 dne 31. března 2015 v plénu složeném
z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana
Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Jana Musila (soudce zpravodaj), Vladimíra
Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové,
Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Okresního soudu v Karviné na zrušení ustanovení
článku LII bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím rekodifikace soukromého práva, za účasti Okresního soudu v Karviné, Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků
řízení a Mgr. Anny Šabatové, veřejné ochránkyně práv, jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
Ustanovení článku LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé
zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva, se ruší dnem vyhlášení
tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem ze dne 30. 1. 2014, doručeným Ústavnímu soudu dne 3. 2. 2014,
Okresní soud v Karviné (dále též jen "exekuční soud" případně "navrhovatel"), předsedou
senátu Mgr. Jiřím Ordeltem, podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")
a podle článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") navrhl, aby
Ústavní soud nálezem zrušil přechodné ustanovení článku LII, bodu 2 zákona č. 303/2013
Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého
práva.
2. Podstatou návrhu bylo přesvědčení navrhovatele o rozporu citovaného
přechodného ustanovení s ústavním pořádkem, v důsledku jím založené nepřípustné retroaktivity,
která od 1. 1. 2014 zpětně umožňuje - v řízeních zahájených před 1. 1. 2013 - postih
výlučného majetku manžela povinného, je-li vymáhán závazek, který vznikl za trvání
manželství jen jednomu z manželů.
3. Navrhovatel svůj návrh podal v průběhu exekučního řízení vedeného u
něj pod sp. zn. 46 Nc 1689/2006 na majetek povinného, včetně nemovitostí a majetku
patřícího do společného jmění manželů, a to v souvislosti s rozhodováním o návrhu
manželky povinného na zastavení exekučního příkazu, jímž soudní exekutor rozhodl
o provedení exekuce přikázáním všech jejích peněžitých pohledávek (a to splatných
i v budoucnu), které má z titulu smlouvy o penzijním připojištění.
II.
Dikce napadeného ustanovení
4. Napadené přechodné ustanovení článku LII, bodu 2 zákona č. 303/2013
Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého
práva, zní:
"2. Exekuční příkaz vydaný po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012
Sb. v řízeních zahájených před nabytím účinnosti zákona č. 396/2012 Sb. se řídí zákonem
č. 120/2001 Sb., ve znění účinném po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012 Sb."
5. Jinak řečeno, exekuční příkaz vydaný po 1. 1. 2013 v řízeních zahájených
před tímto datem se řídí zákonem č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční
činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů (dále též jen "ex. ř."), ve znění
účinném po 1. 1. 2013.
III.
Okolnosti případu
6. Z návrhu a vyžádaného spisu exekučního soudu sp. zn. 46 Nc 1689/2006
vyplývají následující skutečnosti.
7. Dne 21. 9. 2005 platebním rozkazem č. j. 33 Ro 1373/2005-12 exekuční
soud v právní věci žalobkyně České pojišťovny, a. s., se sídlem v Praze 1 (dále též
jen "oprávněná" nebo "žalobkyně") proti žalovanému Jiřímu Feberovi (dále jen "žalovaný"
případně "povinný"), o zaplacení částky 6 196 Kč s příslušenstvím, žalovanému uložil,
aby do 15 dnů ode dne doručení platebního rozkazu zaplatil žalobkyni pohledávku ve
výši 6 196 Kč s příslušenstvím [výrok a)], a náhradu nákladů řízení ve výši 600 Kč
[výrok b)], nebo aby podal proti tomuto platebnímu rozkazu ve stanovené lhůtě ode
dne jeho doručení u jmenovaného soudu odpor. Platební rozkaz se stal pravomocným
a vykonatelným dne 17. 1. 2006. Žalovaná částka 6 196 Kč byla dluhem vzniklým žalovanému
za trvání manželství.
8. Dne 21. 11. 2006 byl exekučnímu soudu doručen návrh oprávněné na nařízení
exekuce proti povinnému pro částku 6 196 Kč s příslušenstvím a náklady řízení ve
výši 600 Kč. Exekučním titulem byl výše zmíněný platební rozkaz jmenovaného soudu
ze dne 21. 9. 2005 č. j. 33 Ro 1373/2005-12.
III/1 Nařízení exekuce exekučním soudem
9. Dne 24. 11. 2006 usnesením č. j. 46 Nc 1689/2006-3, které nabylo právní
moci dne 22. 2. 2007, exekuční soud, podle vykonatelného platebního rozkazu téhož
soudu ze dne 21. 9. 2005 č. j. 33 Ro 1373/2005-12, k uspokojení peněžité pohledávky
oprávněné ve výši 6 196 Kč s příslušenstvím, nákladů oprávněné a nákladů exekuce,
nařídil exekuci na majetek povinného. Provedením exekuce byl pověřen navržený Mgr.
David Koncz, soudní exekutor Exekutorského úřadu Cheb (dále jen "soudní exekutor").
III/2 Exekuční příkazy soudního exekutora
10. Dne 25. 9. 2013 exekučním příkazem č. 1 č. j. 074 EX 08280/06-024
soudní exekutor podle § 59 odst. 1 zák. č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a
exekuční činnosti (exekuční řád), mimo jiné rozhodl, že exekuce se provede přikázáním
všech peněžitých pohledávek (a to splatných i v budoucnu) povinného vůči dlužníku
povinného: AXA penzijní fond, a. s., od 1. 1. 2013 AXA penzijní společnost a. s.,
se sídlem Úzká 8/488, 602 00 Brno, z právního titulu: smlouva o penzijním připojištění
č. 1602029576.
11. Dne 25. 9. 2013 exekučním příkazem č. 2 č. j. 074 EX 08280/06-025
soudní exekutor podle § 59 odst. 1 exekučního řádu mimo jiné rozhodl, že exekuce
se provede přikázáním všech peněžitých pohledávek (a to splatných i v budoucnu) manželky
povinného, vůči dlužníku ING Penzijní fond, a. s., se sídlem Nádražní 25/344, 150
00 Praha 5, z právního titulu smlouvy o penzijním připojištění č. 0070126514.
III/3 Návrhy na zastavení exekuce
12. Dne 27. 11. 2013 byla exekučnímu soudu doručena podání z téhož dne,
jimiž povinný i jeho manželka navrhli zastavení exekučního příkazu č. 1, resp. č.
2 v plném rozsahu. V odůvodnění shodně uvedli, že a) společné jmění manželů netvoří
dle ust. § 143 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen "obč. zák."), důchodové
připojištění náležející do výlučného vlastnictví jen jednoho manžela, b) nabytí důchodového
pojištění nezakládá nabytí podílu druhému manželovi a c) důchodové připojištění není
užíváno a udržováno dle ust. § 145 obč. zák., což taktéž přímo vylučuje, že jde o
společné jmění manželů ve smyslu obč. zák. a dalších právních úprav, z čehož dovodili,
že penzijní připojištění nemůže být zatíženo exekucí peněžních pohledávek manžela
povinného.
13. Oprávněná ve vyjádření ze dne 14. 1. 2014 k návrhu povinného na zastavení
exekuce uvedla, že trvá na provedení exekuce způsobem, který soudní exekutor zvolil
jako nejvhodnější s ohledem na zjištění o povinném a jeho majetku, pokud povinný
dlužnou částku neuhradil dobrovolně.
14. Jelikož pověřený exekutor s přihlédnutím ke stanovisku oprávněné
nemohl návrhům povinného a jeho manželky na zastavení exekuce vyhovět, postoupil
je dle ust. § 55 odst. 2 ex. ř. (ve znění platném a účinném do 31. 12. 2012) k rozhodnutí
exekučnímu soudu.
15. Dne 31. 1. 2014 usnesením č. j. 46 Nc 1689/2006-27 exekuční soud
návrh povinného, aby ve vztahu k exekučnímu příkazu pověřeného soudního exekutora
ze dne 25. 9. 2013 č. j. 074 EX 08280/06-024 byla exekuce nařízená usnesením exekučního
soudu ze dne 24. 11. 2006 č. j. 46 Nc 1689/2006-3 zastavena, zamítl (výrok I); ve
vztahu k exekučnímu příkazu pověřeného soudního exekutora ze dne 25. 9. 2013 č. 2
č. j. 074 EX 08280/06-025, jímž rozhodl o provádění exekuce nařízené dne 24. 11.
2006 usnesením exekučního soudu ze dne 24. 11. 2006 č. j. 46 Nc 1689/2006-3 přikázáním
pohledávky manželky povinného, do doby rozhodnutí Ústavního soudu o podaném návrhu
exekučního soudu na zrušení článku LII bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., návrh odložil
(výrok II).
IV.
Argumentace navrhovatele
16. Navrhovatel uvedl, že po dni 1. 1. 2013, kdy nabyla účinnosti tzv.
velká exekuční novela, jako součást zákona č. 396/2012 Sb., kterým se mění zákon
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související
zákony, při rozhodování o obdobných návrzích v průběhu roku 2013 dospěl k závěru,
že v exekučních řízeních zahájených do 31. 12. 2012 bylo nutno exekuce prováděné
na základě exekučních příkazů postihujících výlučný majetek manželů povinných ve
smyslu ustanovení § 268 odst. 1 písm. h) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále též jen "o. s. ř."), hodnotit jako nepřípustné,
a proto exekuce z tohoto zákonného důvodu zastavoval nejen k návrhu účastníka řízení,
nýbrž i bez takového návrhu.
17. Ke stejným právním závěrům prý dospěl i Krajský soud v Ostravě, který
navíc např. již ve svém rozhodnutí č. j. 9 Co 431/2013-137 ze dne 30. 5. 2013 vyjádřil
přesvědčení, že Okresním soudem v Karviné vyjádřený právní názor je v soudní praxi
většinový, přičemž zcela shodně pak bylo rozhodováno Krajským soudem v Ostravě rovněž
v následném období (viz např. usnesení č. j. 10 Co 371/2013-79 a č. j. 66 Co 541/2013-37,
vydaná shodně dne 30. 10. 2013).
18. Navrhovatel dále konstatoval, že dne 1. 1. 2014 nabyl účinnosti zákon
č. 303/2013 Sb., jímž došlo "v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva"
mimo jiné ke změně exekučního řádu, a který v bodě 2 přechodných ustanovení článku
LII stanovil, že exekuční příkaz vydaný po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012
Sb. v řízeních zahájených před nabytím účinnosti zákona č. 396/2012 Sb., se má řídit
exekučním řádem ve znění účinném po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012 Sb.
19. Podle názoru navrhovatele citované přechodné ustanovení porušuje princip
právní jistoty povinných a jejich manželů v exekučních řízeních zahájených před datem
31. 12. 2012, je-li jím, a to teprve po roce účinnosti zákona č. 396/2012 Sb., dodatečně
stanoveno, že exekuční příkaz vydaný na základě novely exekučního řádu provedené
tímto zákonem se má i v těch řízeních, která byla zahájena před nabytím jeho účinnosti,
řídit exekučním řádem ve znění účinném po dni nabytí účinnosti zákona č. 396/2012
Sb. Tato dodatečná konstrukce by podle navrhovatele mohla otřást důvěrou v právní
řád, a to zejména v případech, v nichž by pověřený exekutor po nabytí účinnosti zákona
č. 303/2013 Sb. v jedné a téže věci opětovně rozhodl obsahově naprosto stejným exekučním
příkazem o provádění exekuce způsobem, který byl exekučním soudem v průběhu roku
2013 shledán nepřípustným.
20. Navrhovatel poukázal na čl. 1 odst. 1 Ústavy, z něhož plyne, že Česká
republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům
a svobodám člověka a občana, a uvedl, že jedním z jeho základních pilířů by měla
být právní jistota. Poukázal na judikaturu Ústavního soudu, který již dříve ve svých
nálezech dovodil, že právě pod tímto zorným úhlem musí být posuzován i obsah normativních
právních aktů (včetně prováděcích předpisů) a působení právních předpisů do doby
minulé, resp. jejich vliv na minulé právní skutečnosti, protože jejich nejasné a
neurčité konstrukce ve svých důsledcích mohou vést též k porušení chráněného práva
na spravedlivý proces (viz článek 36 odst. 2 Listiny) a případná nepřípustná retroaktivita
je též v rozporu s postuláty demokratického právního státu.
21. Z uvedeného navrhovatel dovodil, že přechodné ustanovení obsažené v
bodě 2 článku LII zákona č. 303/2013 Sb. má zpětnou účinnost, a jako takové je v
rozporu s principy demokratického právního státu, resp. se zásadou ochrany důvěry
občana v právo a se zásadou zákazu pravé retroaktivity, tedy s článkem 1 Ústavy.
Toto ustanovení totiž mění právní následky, které podle práva nastaly přede dnem
účinnosti napadených ustanovení, navíc za stavu, kdy jím zákonodárce doplňuje přechodná
ustanovení, obsažená již v zákoně č. 396/2012 Sb. Zamýšlel-li zákonodárce skutečně
tuto otázku přechodnými ustanoveními řešit, mohl a měl tak učinit již v roce 2012,
tedy v době, kdy zákon č. 396/2012 Sb. přijímal, přičemž nelze přehlížet, že od přijetí
tohoto zákona již byl zákon č. 120/2001 Sb. novelizován také zákonem č. 45/2013 Sb.,
přičemž teprve po roce účinnosti zákona č. 396/2012 Sb. je tak zpětně zasahováno
do přechodných ustanovení této novely exekučního řádu.
22. Jinak řečeno, pravá retroaktivita dotyčného přechodného ustanovení
dle navrhovatele spočívá v tom, že umožňuje od 1. 1. 2014 zpětně postihnout (dosud
nepostižitelný) výlučný majetek jednoho z manželů, a to v řízeních zahájených před
1. 1. 2013.
23. Kromě již uvedeného nelze podle názoru navrhovatele ani přehlédnout,
že dané přechodné ustanovení bylo přijato Parlamentem České republiky v právní normě,
důvodem jejíhož přijetí měla být potřeba reagovat na základní předpisy rekodifikace
civilního práva, zejména na přijetí zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zákona
č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích),
a zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém, které tvořily první fázi
rekodifikace soukromého práva hmotného v České republice.
24. Navrhovatel poukázal na skutečnost, že z důvodové zprávy ze dne 27.
2. 2013, podepsané tehdejším předsedou vlády RNDr. Petrem Nečasem a ministrem spravedlnosti
JUDr. Pavlem Blažkem, vyplývá, že důvodem přijetí navrhované úpravy byla potřeba
reagovat na základní předpisy rekodifikace civilního práva a dovršit tak celý rekodifikační
proces s tím, že jednou z oblastí přijímaných změn jsou rovněž změny v právních předpisech
upravujících postavení profesních komor, tedy vedle zákona České národní rady č.
358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů,
zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů a č. 6/2002 Sb.,
zákona o soudech a soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých
dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), rovněž změna exekučního řádu, ve znění
pozdějších předpisů.
25. Ve vztahu k navrhovaným změnám exekučního řádu však z důvodové zprávy
(viz obsah její části nazvaný "K části čtyřicáté druhé - změna exekučního řádu")
vyplývá, že navržené přechodné ustanovení reaguje pouze na změnu pojištění soudního
exekutora za škodu, které je povinen uzavřít podle platné právní úpravy, na pojištění
odpovědnosti za újmu s tím, že ke změně pojištění by mělo dojít do jednoho roku ode
dne nabytí účinnosti předkládaného návrhu.
26. Z uvedeného je proto dle navrhovatele patrné, že důvodová zpráva k
vládnímu návrhu nikterak nepředpokládala přijetí dalšího přechodného ustanovení,
na jehož základě je dodatečně zákonem upravováno, že exekuční příkazy vydané po novele
exekučního řádu zákonem č. 396/2012 Sb. se mají i v těch řízeních, která byla zahájena
před nabytím účinnosti cit. zákona, řídit exekučním řádem ve znění účinném po dni
nabytí jeho účinnosti.
27. Navrhovatel z těchto zjištění dovodil názor, že předmětné přechodné
ustanovení se do zákona č. 303/2013 Sb., měnícího některé zákony v souvislosti s
přijetím rekodifikace soukromého práva, mohlo, resp. muselo dostat jedině na základě
pozměňovacího návrhu. Návrh zákona byl totiž rozeslán poslancům dne 5. 3. 2013, přičemž
jeho první čtení proběhlo dne 19. 3. 2013 na 52. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu
(5. volební období), na které byl přikázán k projednání výborům. Písemný pozměňovací
návrh (který by měl být součástí zápisu ze schůze výboru - viz § 43 odst. 1 zákona
č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny v platném znění) byl zapracován
do usnesení přijatého ústavně právním výborem, a návrh zákona prošel obecnou rozpravou
na 54. schůzi konané dne 12. 6. 2013. Závěrečné třetí čtení proběhlo na 57. schůzi
konané dne 8. 8. 2013, kdy byl návrh zákona schválen.
28. Podle navrhovatele možnost podání pozměňovacího návrhu nevyplývá z
Ústavy, ale toliko z jednacího řádu Poslanecké sněmovny, který v ustanovení § 63
zákona č. 90/1995 Sb. v platném znění, umožňuje poslanci podávat (avšak pouze k projednávané
věci) mj. rovněž návrhy, jimiž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního
návrhu. Navrhovatel připomíná, že Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn.
Pl. ÚS 77/06 dovodil, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou
právní úpravu, tedy že by ji ani neměl zásadně měnit ani rozšiřovat, a tím méně by
se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona. Z toho
ale také vyplývá, že pozměňovací návrh se musí týkat téhož předmětu, přičemž není-li
tento požadavek dodržen, může se v důsledku toho, že státní moc je uplatňována způsobem,
který jí zákon (a tím spíše Ústava) neumožňuje, jednat nejen o rozpor se zásadami
respektování demokratických principů v legislativním procesu, ale především o rozpor
se zásadami předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona, které
bezesporu patří mezi základní předpoklady právního státu.
29. Navrhovatel porovnáním obsahu a účelu původního vládního návrhu zákona
podávaného v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva a jeho zněním po
přijetí pozměňovacího návrhu dospěl k závěru, že obsahy i účely obou zkoumaných předmětů
se v tomto směru zásadně liší, a proto je prý namístě konstatovat, že ve věci článku
LII bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb. podaný pozměňovací návrh z omezeného prostoru,
vyhrazeného pozměňovacím návrhům, zjevně vybočil.
30. Navrhovatel se domnívá, že pokud k přijetí článku LII, bodu 2 zákona
č. 303/2013 Sb. došlo nikoli z důvodu potřeby "reagovat na základní předpisy rekodifikace
civilního práva a dovršit tak celý rekodifikační proces", ale s přihlédnutím ke změnám,
provedeným v dřívější době již zákonem č. 396/2012 Sb. ze dne 19. září 2012, potom
takto podaný pozměňovací návrh (pro který se v českém prostředí vžilo označení "přílepek")
překročil předmět vymezený návrhem zákona. Navrhovatel poukazuje na to, že skutečný
úmysl zákonodárce, který vedl k přijetí napadené úpravy, nejenže z důvodové zprávy
vůbec nevyplývá, ale není možné jej zjistit ani vzhledem k již shora uvedenému účelu
přijetí celého zákona.
31. Navrhovatel zdůrazňuje, že zákon je normativní právní akt, který zavazuje
blíže neurčený okruh subjektů a upravuje situace, které nastanou v budoucnosti. V
případě napadených ustanovení však jde o situace, které nastaly v minulosti, a o
konkrétní subjekty.
32. Proto má navrhovatel za to, že napadené ustanovení zákona je v rozporu
s principem dělby moci, tedy v rozporu s jedním ze základních pravidel demokratického
právního státu, jakým je Česká republika definována v čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst.
1 a 3 Ústavy, kde je stanoveno, že lid vykonává veškerou státní moc, která slouží
všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon, prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.
33. V této souvislosti je dle navrhovatele namístě zdůraznit a uvést, že
podle zjištěných poznatků v běžné soudní praxi k žádným výkladovým problémům přechodného
ustanovení obsaženého v části druhé, článku IV, bodu 1 zákona č. 396/2012 Sb. nedocházelo,
a proto "selektivní a z časového hlediska dodatečně přijaté novelizační přechodné
ustanovení", kterým napadená úprava fakticky je, představuje z hlediska právní teorie
exces.
34. Navrhovatel se domnívá, že úprava obsažená v článku LII, bodu 2 zákona
č. 303/2013 Sb., patrně vyvolá zjevné aplikační potíže, a to zejména při vědomí nedůvodně
odlišného právního režimu v období od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 na straně jedné,
a po 1. 1. 2014 nadále na straně druhé, což by vedlo ke zvýhodnění (a tedy nerovnosti)
jedné skupiny účastníků oproti jiným.
35. Navrhovatel připomíná, že z článku 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2
Listiny vyplývá, že stát je omezen pravidly, která si stanovil, a že zákonodárce
je povinen dodržovat při přijímání zákonů určitá legislativní pravidla. Podle názoru
navrhovatele Parlament České republiky svým postupem při přijetí napadeného článku
LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., a stanovením jeho retroaktivity, překročil své
pravomoci (stanovené v hlavě druhé Ústavy). Aplikace napadeného ustanovení ve svých
důsledcích (kromě již výše zmiňovaného porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3
Ústavy) může vést též k porušení chráněného práva povinných a jejich manželů na spravedlivý
proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i k porušení jejich vlastnických práv dle
čl. 11 Listiny.
V.
Posouzení přípustnosti návrhu
36. Ústavní soud konstatuje, že návrh byl podán oprávněným subjektem dle
čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Ustanovení zákona navržené
ke zrušení souvisí s rozhodovací činností navrhovatele a má být bezprostředně při
řešení věci použito. Návrh tak splňuje podmínky pro řízení před Ústavním soudem pro
takový případ.
37. Ústavní soud kladně posoudil též otázku, zda je v posuzované věci vůbec
oprávněn přezkoumat (a případně též zrušit) příslušnou část novely exekučního řádu,
neboť ve své judikatuře zastává názor, že návrhem na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých
ustanovení zásadně nelze brojit proti novelizujícímu právnímu předpisu. Takový právní
předpis nemá zpravidla samostatnou právní existenci, kterou získává až jako součást
právního předpisu novelizovaného. V posuzované věci však nejde v případě napadeného
ustanovení o ustanovení novelizující exekuční řád, ale o přechodné ustanovení doplněné
do jeho novely provedené zákonem č. 303/2013 Sb., pročež shledal Ústavní soud podaný
derogační návrh projednatelným a mohl přistoupit k přezkumu napadeného přechodného
ustanovení.
VI.
Vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení
38. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, jako účastník řízení,
ve vyjádření podepsaném jejím předsedou Janem Hamáčkem v částech I až III zrekapitulovala
obsah návrhu a argumentaci navrhovatele, a popsala způsob přijímání zákona č. 303/2013
Sb. V části IV vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že
přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem, a je na Ústavním soudu,
aby posoudil ústavnost ke zrušení navrhovaného ustanovení.
39. Senát Parlamentu České republiky, jako účastník řízení, ve vyjádření
podepsaném jejím předsedou Milanem Štěchem zrekapituloval obsah návrhu a argumentaci
navrhovatele a konstatoval, že navrhované zrušení tohoto ustanovení představuje návrat
k úpravě obsažené v přechodných ustanoveních zákona č. 396/2012 Sb., platné a účinné
do 31. 12. 2013. Senát připustil, že ve zpravodajské zprávě k senátnímu tisku č.
173, kromě jiného, zaznělo upozornění, že "v mnoha případech se tento zákon použil
jako nosič pro některé věci, jež s rekodifikací nesouvisejí"; v části V svého vyjádření
Senát uvedl, že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení.
40. Veřejná ochránkyně práv, jako vedlejší účastník řízení, v části I svého
vyjádření k návrhu mimo jiné uvedla, že napadené přechodné ustanovení ve skutečnosti
představuje výsledek snahy vyřešit spor o výklad jiného přechodného ustanovení zakotveného
novelou občanského soudního řádu zákonem č. 396/2012 Sb., dle něhož "[ř]ízení zahájená
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů.",
a vyjádřila názor, že případné zrušení napadeného ustanovení by mohlo obnovit nejistotu
a podpořit rozčarování všech účastníků exekučních řízení zahájených před 1. lednem
2013.
41. V části II veřejná ochránkyně práv uvedla, že nezpochybňuje okamžik
začátku exekučního řízení (jako celku), nepochybuje ani o tom, že každý exekuční
příkaz soudního exekutora má účinky nařízení výkonu rozhodnutí podle občanského soudního
řádu. Každé exekuční řízení se proto prakticky skládá z množství "řízení" srovnatelných
se soudními výkony rozhodnutí.
42. Veřejná ochránkyně práv dále poukázala na nezdůvodnitelně nerovné (horší)
postavení oprávněných, kteří návrh na nařízení exekuce podali před 1. lednem 2013,
a rovněž obecně nerovné (horší) postavení povinných s ohledem na množství pozitivních
změn zakotvených velkou exekuční novelou. Manželé povinných však skutečně mohou o
situaci uvažovat tak, že se v průběhu exekučního řízení jako celku změnila "pravidla
hry", s nimiž počítali v době, kdy se jejich manželé vystavili riziku exekuce.
43. V závěru této části svého vyjádření Veřejná ochránkyně práv uvedla,
že se kloní k závěru, že exekuční řízení představuje soubor jednotlivých "soudních
výkonů rozhodnutí"; proto za "řízení" podle dřívějšího přechodného ustanovení v bodu
1, čl. II, části první zákona č. 396/2012 Sb. nepovažuje exekuční řízení jako celek.
Z toho dovozuje možnost soudního exekutora aplikovat občanský soudní řád ve znění
velké exekuční novely i v exekučních řízeních zahájených před její účinností.
44. V části III veřejná ochránkyně práv uznala, že není běžné zakotvit
přechodné ustanovení k novele až po roce od nabytí účinnosti. Jako řešení sporu o
výklad dřívějších přechodných ustanovení to však chápe. Rovněž si dovede představit,
že zákonodárce pochybí při formulaci přechodných ustanovení a chybu pak napraví pozdějším
zakotvením odlišného pravidla.
45. V části IV veřejná ochránkyně práv uvedla, že pro účely svého vyjádření
se soustředila pouze na přímé dopady novely na podobu postižení majetku povinných
a jejich manželů (manželek), a tím i na míru uspokojení oprávněných. Se zjednodušením
lze říci, že novela zlepšila ochranu zájmů všech účastníků (povinných i oprávněných).
Odstranila totiž dosavadní neospravedlnitelné překážky řádného uspokojení oprávněných,
změnila dlouhodobě kritizovaná pravidla některých způsobů výkonu rozhodnutí (zejména
v rozsahu zpeněžení účasti povinného v bytovém družstvu) a doplnila nové instituty
podporující účelné vymáhání pohledávek (správa věcí a hodnot, elektronická dražba
movitých věcí, předražek a další).
46. V části V svého vyjádření k ústavní stížnosti Veřejná ochránkyně práv
uzavřela, že napadené přechodné ustanovení čl. LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb.
není ustanovením s nepřípustnými retroaktivními účinky, a proto nevidí důvod k jeho
zrušení.
VII.
Replika navrhovatele
47. Navrhovatel v replice k vyjádření veřejné ochránkyně práv mimo jiné
uvedl, že na svém návrhu v celém rozsahu setrvává, neboť má zato, že byl podán důvodně;
polemizoval s jednotlivými tvrzeními a názory veřejné ochránkyně práv a rozvedl svoji
argumentaci v návrhu již uvedenou.
48. Podle navrhovatele lze souhlasit, že napadené ustanovení představuje
výsledek snahy řešit spor o výklad dřívějšího přechodného ustanovení zakotveného
již v zákoně č. 396/2012 Sb., avšak toto dřívější přechodné ustanovení není možné
vykládat tak, jak to učinila ve svém vyjádření k návrhu veřejná ochránkyně práv.
49. Ve vztahu k napadenému čl. LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb. navrhovatel
dodal, že toto zákonné ustanovení neříká nic o tom, že by se v exekučních řízeních
zahájených do 31. 12. 2012 měla či dala použít ustanovení občanského soudního řádu,
ohledně postihu mzdy a účtu manžela (manželky) povinného, ve znění účinném od 1.
1. 2013. Ustanovení § 262a odst. 3 o. s. ř., umožňující výkon rozhodnutí srážkami
ze mzdy nebo z jiného příjmu manžela povinného (a s ohledem na ustanovení § 52 odst.
1 ex. ř. pak i provedení exekuce uvedeným způsobem), bylo totiž zákonem č. 396/2012
Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, doplněno do občanského
soudního řádu a nikoli do exekučního řádu.
50. O tom, jak by mělo být napadené přechodné ustanovení vykládáno, nehovoří
ani důvodová zpráva k zákonu č. 303/2013 Sb., neboť je tzv. přílepkem k uvedenému
zákonu, a s rekodifikací soukromého práva nejeví žádnou spojitost; navíc je atypické,
je-li jím doplňováno přechodné ustanovení exekučního řádu či občanského soudního
řádu, uvedené již dříve v zákoně č. 396/2012 Sb. Vedle sebe tak stojí dvě přechodná
ustanovení k exekučnímu řádu, avšak to novější na starším přechodném ustanovení nic
nemění, pokud nestanoví, že by se i v exekučních řízeních zahájených do 31. 12. 2012
měla použít ustanovení občanského soudního řádu ohledně postihu mzdy a účtu manžela
(manželky) povinného, tj. o. s. ř. ve znění účinném od 1. 1. 2013.
51. Navrhovatel se neztotožnil ani s názorem veřejné ochránkyně práv o
nezdůvodnitelně nerovném (horším) postavení oprávněných, kteří návrh na nařízení
exekuce podali před 1. lednem 2013, a obecně nerovném (horším) postavení povinných
"s ohledem na množství pozitivních změn zakotvených velkou exekuční novelou", pokud
jak oprávnění, avšak především povinní, mohli důvodně a jedině očekávat průběh nařízené
exekuce dle procesních předpisů platných a účinných v době zahájení exekučního řízení.
Navrhovatel je přesvědčen, že s ohledem na požadavek právní jistoty občanů nelze
připustit, aby probíhající exekuce byla prováděna způsobem, který v době zahájení
daného exekučního řízení právní předpisy neumožňovaly. Z týchž důvodů se zásadně
neztotožňuje s právním názorem soudních exekutorů, kteří vydávání exekučních příkazů
postihujících mzdu manželek povinných zdůvodňují odkazem na ustanovení § 47 odst.
2 exekučního řádu.
52. Navrhovatel dále uvedl, že podle zjištěných poznatků v běžné soudní
praxi k žádným výkladovým problémům přechodného ustanovení obsaženého v části druhé,
čl. IV, bodu 1 zákona č. 396/2012 Sb. nedocházelo, a proto "selektivní a z časového
hlediska dodatečně přijaté novelizační přechodné ustanovení", představuje z hlediska
právní teorie exces. Přechodné ustanovení v čl. LII, bodu 2 porušuje princip právní
jistoty povinných a jejich manželů v exekučních řízeních zahájených před datem 31.
12. 2012, je-li jím, a to teprve po roce účinnosti zákona č. 396/2012 Sb., dodatečně
stanovováno, že exekuční příkaz vydaný na základě novely exekučního řádu provedené
tímto zákonem se má i v těch řízeních, která byla zahájena před nabytím účinnosti
novely, řídit exekučním řádem ve znění účinném po dni nabytí účinnosti zákona č.
396/2012 Sb.
53. Ve vztahu k argumentu veřejné ochránkyně práv, že oprávnění mohou navrhnout
zastavení exekuce a zahájit exekuční řízení nové, ve kterém již mzdu a účet manželky
postihnout lze, navrhovatel uvedl, že oprávnění v takovém případě již nebudou mít
v nově zahájeném řízení právo na náhradu nákladů řízení, neboť by zjevně nemohlo
jít o náklady, které byly vynakládány účelně.
54. Závěrem své repliky k vyjádření veřejné ochránkyně práv navrhovatel
obecně konstatoval, že návrhem je reagováno též na v jisté fázi společenského vývoje
velmi negativní a ve své podstatě základy právního státu ohrožující tendence, projevující
se v tom, že zákonodárcem byly přijímány účelové novely právních přepisů prosazované
zájmovými skupinami (např. problematika rozhodčích řízení, novelizace exekučního
řádu apod.), evidentně jdoucí proti dosavadní ("nepohodlné") judikatuře soudů, kteréžto
negativní tendence vnímá rovněž širší veřejnost velmi citlivě. To, že nejde o čistě
subjektivní pocit nebo dojem, vyplývá v posuzované věci např. z absence zřetelně
a jasně formulované vůle zákonodárce v důvodové zprávě, kterážto má být vodítkem
při výskytu aplikačních potíží.
VIII.
Upuštění od ústního jednání
55. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež
od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
IX.
Posouzení ústavní konformity legislativního procesu
56. V řízení o kontrole norem Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst.
2 zákona o Ústavním soudu též zjišťuje, zda napadený zákon byl přijat a vydán v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
57. Z vyjádření účastníků řízení a sněmovních tisků veřejně dostupných
na http://www.psp.cz plyne, že vláda dne 5. 3. 2013 předložila Poslanecké sněmovně
návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace
soukromého práva; téhož dne byl návrh rozeslán poslancům jako tisk 930/0.
58. Součástí vládního návrhu nebylo ke zrušení navržené přechodné ustanovení.
To se objevilo jako pozměňovací návrh až v usnesení ústavněprávního výboru doručeném
poslancům jako tisk 930/2 (pozměňovací návrhy). Ve druhém čtení byly pozměňovací
návrhy zpracovány jako tisk 930/3, který byl poslancům rozeslán 13. 6. 2013. Ve třetím
čtení dne 8. 8. 2013 na 57. schůzi byl návrh zákona schválen sněmovnou usnesením
č. 1746, přičemž z přítomných 128 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo
67 poslankyň a poslanců a 43 bylo proti. Senát Parlamentu České republiky návrh zákona
ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválil usnesením č. 330 ze 13. schůze
dne 12. září 2013. Zákon prezident republiky podepsal dne 17. 9. 2013. Zákon byl
vyhlášen dne 30. 9. 2013 ve Sbírce zákonů v částce 116 pod číslem 303/2013 Sb., a
nabyl účinnosti dne 1. 1. 2014.
59. O kompetenci Parlamentu České republiky neměl Ústavní soud pochyb,
a proto přistoupil k přezkumu procedury přijímání napadeného ustanovení.
60. Navrhovatel ve svém návrhu zpochybnil způsob přijetí napadeného přechodného
ustanovení a tvrdil, že je "přílepkem", přijatým ústavně neakceptovatelným postupem.
IX/1 Obecné principy přezkumu ústavnosti legislativní procedury pozměňovacích
návrhů
61. Ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ukládá v řízení o zrušení
zákonů posoudit nejen obsah zákona z hlediska jeho souladu s ústavními zákony, a
zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, ale též zkoumat, zda
byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem. Logický výklad citovaného ustanovení
vyžaduje nejprve zkoumat kompetenci, posléze proceduru a nakonec obsah napadeného
ustanovení [srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06,
bod 61 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Citované ustanovení přitom nerozlišuje mezi
různými subjekty aktivně legitimovanými k podání návrhu, z čehož zřejmě plyne, že
uvedené zjišťování je pravidelnou součástí každého řízení o zrušení zákona nebo jiného
právního předpisu.
62. Za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního
procesu, Ústavní soud označil situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony
vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení
legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový
postup neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti
zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž
jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika
zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká
nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti
a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje. Požadavek předvídatelnosti zákona,
jako součást principu právního státu, přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace
zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným
zákonem nijak nesouvisí, jak Ústavní soud konstatoval v nálezu ze dne 15. 2. 2007
sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.).
63. V bodě 50 a násl. citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud
odlišil "vybočení" z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacímu návrhu (který by
měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně
měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné
iniciativy, resp. návrhu zákona), které je sice považováno za nežádoucí, nikoliv
však za protiústavní, na straně jedné - od případu, kdy se technikou pozměňovacího
návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou
nesouvisejícího. Pro posledně uvedený případ se v českém prostředí vžilo označení
tzv. "přílepek", který je předmětem "testu úzkého vztahu", jehož aplikací se posuzuje,
zda či nikoliv se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojila úprava
zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího (bod 51 cit. nálezu).
64. V bodě 66 téhož nálezu Ústavní soud uvedl, že při hodnocení ústavnosti
legislativní procedury přijetí napadených ustanovení zákona je rozhodující posoudit
otázku, zda předmětný pozměňovací návrh jím skutečně v materiálním smyslu byl, tzn.
posoudit, zda předmětný pozměňovací návrh vybočil z omezeného prostoru vyhrazeného
pozměňovacím návrhům, tj. zda šlo o nepřípustnou extenzi při výkladu toho, co je
pozměňovací návrh, při respektování tzv. pravidla úzkého vztahu.
65. V zamítavém nálezu ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, v části
X/c (N 26/48 SbNU 303, 88/2008 Sb.) Ústavní soud s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS
77/06 opakovaně zdůraznil "podmínku úzkého vztahu mezi předmětem návrhu, který je
v legislativním procesu právě projednáván, a pozměňovacím návrhem předneseným ve
druhém čtení návrhu zákona." Dospěl však současně k závěru, že "?m?á-li být maxima
obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž
"zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič
nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem", chápána ve smyslu derogačního
důvodu, pak toliko pro extrémní situace"". V této otázce tedy Ústavní soud uzavřel,
že "[o] případ takového vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní předlohou návrhu
zákona v rozhodované věci nejde" a že "[p]ozměňovací návrh nevybočil z rámce projednávaného
původního návrhu zákona, jímž byla změna a doplnění zákona o daních z příjmů."
IX/2 Aplikace obecných principů na projednávaný případ
66. Jak bylo konstatováno již výše, napadené přechodné ustanovení se
stalo součástí zákona č. 303/2013 Sb. nikoliv jako součást vládního návrhu, ale jako
akceptovaný pozměňovací návrh ústavněprávního výboru k vládnímu návrhu zákona, kterým
se mění některé zákony v souvislosti s přijetím rekodifikace soukromého práva.
67. Pokud jde o "test úzkého vztahu" předmětného pozměňovacího návrhu
k vládnímu návrhu zákona, Ústavní soud je toho názoru, že daný pozměňovací návrh
lze sice označit za "vybočení" z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům,
neboť se míjí s vládou sledovaným účelem přechodného ustanovení, avšak přechodné
ustanovení nelze označit za protiústavní "přílepek" rozporný s požadavkem úzkého
vztahu k novelizované zákonné úpravě, neboť vládní návrh se - stejně jako pozměňovací
návrh - týkaly stejného zákona, tj. exekučního řádu, a požadavek "úzkého vztahu"
legislativní předlohy a pozměňovacího návrhu byl v projednávaném případě evidentně
splněn. Jinak řečeno, věcná vazba pozměňovacího návrhu a legislativní předlohy zde
byla dána.
68. Z uvedených důvodů Ústavní soud nesdílí přesvědčení navrhovatele,
že předmětné přechodné ustanovení je ústavně nepřípustným "přílepkem", který by bylo
nutné z toho důvodu zrušit.
X.
K námitce nepřípustné retroaktivity
69. V podstatné části svého návrhu navrhovatel tvrdil rozpor přechodného
ustanovení s ústavním pořádkem, v důsledku jím založené nepřípustné pravé retroaktivity,
která od 1. 1. 2014 zpětně umožňuje - v exekučních řízeních zahájených před 1. 1.
2013 - postih dosud nepostižitelného výlučného majetku manžela povinného, je-li vymáhán
závazek, který vznikl za trvání manželství jen jednomu z manželů. Tato námitka je
důvodná.
X/1 Obecně k retroaktivitě právních norem
70. Ústavněprávními souvislostmi pravé a nepravé retroaktivity zákonodárným
sborem přijímaných norem se Ústavní soud zabýval v řadě svých rozhodnutí, což mimo
jiné konstatoval i v nálezu ze dne 12. 11. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 22/13, bod 22 a násl.
(22/2014 Sb.), a nálezu ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 144 a násl.
(N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), v nichž odkázal především na nález ze dne 4. 2.
1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.).
71. Právní teorie rozeznává zpětnou účinnost (retroaktivitu) pravou a
nepravou. O pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu) jde tehdy, jestliže se novým
právním předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároků účastníků z tohoto vztahu
také v případě, kdy právní vztah nebo nároky z něj vyplývající vznikly před účinností
nového právního předpisu.
72. Nepravá zpětná účinnost (retroaktivita) znamená, že novým právním
předpisem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé před jeho účinností, avšak
až ode dne jeho účinnosti; samotný vznik těchto právních vztahů a nároky z těchto
vztahů, vzniklé před účinností nového právního předpisu, se spravují dosavadní právní
úpravou.
73. Ústavní soud ve výše citovaných nálezech při vymezení pravé a nepravé
retroaktivity odkázal na definice právní doktríny, obsažené v publikaci Tilsch E.:
Občanské právo. Obecná část, Praha 1925, s. 75-78, podle které "Pravé zpětné působení
nového zákona jest tu jen tehdy, když působí i pro dobu minulou... Nepravé zpětné
působení... tu jest, když nový zákon nařizuje, že ho má být užito i na staré právní
poměry již založené, ale teprve od doby, kdy počíná působnost nového zákona, anebo
od doby ještě pozdější." Ústavní soud poukázal též na článek Tichý, L.: K časové
působnosti novely občanského zákoníku, uveřejněný v časopise Právník č. 12, ročník
1984, str. 1104, a zdůraznil, že pravá retroaktivita pak "zahrnuje v podstatě dvě
odlišné situace", a to za prvé "stav, že nová úprava dávala vznik (novým právním)
vztahům před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila", a za
druhé "novela může měnit právní vztahy vzniklé podle staré právní úpravy, a to ještě
před účinností nového zákona". Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior
ruší (neuznává) právní účinky existující v době účinnosti legis prioris, popřípadě
vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v
době účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností. V případě retroaktivity
nepravé "nový zákon sice nezakládá právních následků pro minulost, avšak buď povyšuje
minulé skutečnosti za podmínku budoucího právního následku (prostá výlučnost), nebo
modifikuje pro budoucnost právní následky podle dřívějších zákonů založené... Nepravé
zpětné působení zákona pouze znamená, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje)
minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících právních následků,
tj. na skutkové podstaty je založivší váže pro budoucnost jiná práva a jiné povinnosti
než zákonodárství dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak do předchozích
skutečností, jednak do tzv. práv nabytých." (Procházka, A.: Retroaktivita zákonů.
In: Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno 1934, str. 800).
74. Z výše uvedených nálezů též plyne, že Ústavní soud pravou retroaktivitu
obecně považuje za protiústavní, s omezenými výjimkami, a nepravou retroaktivitu
obecně připouští, též s omezenými výjimkami.
X/2 Pravá retroaktivita a interpretace
75. V řízení o zrušení zákona pro jeho ústavně nepřípustnou pravou retroaktivitu
(v civilních věcech především pro zásah do právní jistoty resp. do nabytých práv)
Ústavní soud především zkoumá, zda lze soulad ustanovení právního předpisu s ústavním
pořádkem zajistit jeho ústavně konformní interpretací, a kdy tak učinit nelze, a
je tedy nutno přistoupit k jeho zrušení. Soud přitom není absolutně vázán doslovným
znění zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to
vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost
nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako
významovém celku (srov. výše cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 22/13, bod 22).
X/3 Aplikace obecných principů na projednávaný případ
76. V projednávaném případě Ústavní soud, shodně s navrhovatelem, dospěl
k závěru, že přechodné ustanovení není ústavně konformně vyložitelné, a to zejména
s přihlédnutím ke skutečnosti, že vedle něj již existuje přechodné ustanovení v čl.
IV bodu 1 zákona č. 396/2012 Sb.
77. Napadené přechodné ustanovení vyvolává retroaktivní účinky, jež lze
označit jako účinky pravé retroaktivity, a to ve vztahu k exekučním řízením zahájeným
do 31. 12. 2012, neboť (od 1. 1. 2014) na ně vztahuje právní úpravu exekučního příkazu
účinnou až od 1. 1. 2013, a to navzdory výslovnému znění přechodných ustanovení k
zákonu č. 396/2012 Sb., dle nichž řízení zahájená přede dnem 1. 1. 2013 se dokončí
podle dosavadních právních předpisů (čl. IV, bod 1 zákona č. 396/2012 Sb.).
78. Doplněním ustanovení § 262a o. s. ř. o nový odstavec 3, k čemuž došlo
s účinností od 1. 1. 2015 zákonem č. 293/2013 Sb. (viz čl. I bod 187), bylo umožněno
postihnout v exekuci i majetek manžela povinného, který dosud postižitelný nebyl,
neboť byl vykládán jako "ještě" nikoli společné jmění manželů, např. typicky manželovu
mzdu, jakož i - stejně jako v projednávaném případě - peněžitou pohledávku manželky
povinného z titulu smlouvy o penzijním připojištění.
79. Přechodné ustanovení zákona č. 396/2012 Sb. v čl. II bodu 1 ovšem
stanovilo, že "Řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí
podle dosavadních předpisů." To znamená, že nové znění § 262a odst. 3 o. s. ř. se
nemohlo použít v řízení o soudní výkon rozhodnutí, kde návrh na nařízení výkonu došel
soudu před 1. 1. 2013 (neboť právě tím se zahajuje řízení).
80. Nové znění § 262a odst. 3 o. s. ř. se prostřednictvím obecné subsidiarity
občanského soudního řádu muselo uplatnit i v režimu úpravy exekučním řádem, zejména
s ohledem na jeho obecné ustanovení § 52 odst. 1 a na ustanovení speciální k jednotlivým
způsobům provedení exekuce v § 58 a násl. ex. řádu.
81. Zákonem č. 396/2012 Sb. byl novelizován i exekuční řád, a podle přechodného
ustanovení v čl. VI bodu 1 "Řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona
se dokončí podle dosavadních právních předpisů."
82. Podle ustanovení § 35 odst. 2 ex. řádu platí (nyní i před účinností
zákona č. 396/2012 Sb.), že exekuční řízení je zahájeno dnem, kdy exekuční návrh
došel exekutorovi.
83. Jestliže exekuční návrh došel exekutorovi před účinností zákona č.
396/2012 Sb. (tj. před 1. lednem 2013), pak pro toto exekuční řízení musel být aplikován
jak občanský soudní řád, tak exekuční řád ve znění účinném do 31. 12. 2013, a tudíž
"nové" instrumentárium dle § 262a odst. 3 o. s. ř. užít možné nebylo. Jinak řečeno,
nemohl být vydán exekuční příkaz, který by postihl jiné majetkové právo manžela povinného,
jak se v dané věci stalo. V posuzovaném případě by musel soud exekuci podle exekučního
příkazu ze dne 25. 9. 2013 (bod 11) zastavit dle § 268 odst. 1 písm. h) o. s. ř.,
kdyby se k tomu ovšem dostal včas, tj. do 31. 12. 2013, což se mu zřejmě nezdařilo.
84. Po datu 31. 12. 2013 se situace zkomplikovala, a to právě zněním
napadeného přechodného ustanovení článku LII, bodu 2 v zákoně č. 303/2013 Sb. Jestliže
do 31. 12. 2013 exekuční soud mohl zastavit exekuci, pak od 1. 1. 2014 to již učinit
nemohl, neboť zasáhl předmětný článek LII, bod 2, jímž byl exekuční příkaz proti
manželu povinného podle 262a odst. 2 o. s. ř. prohlášen - zpětně - za legální. V
tom spočívá podstata pravé retroaktivity napadeného článku LII bodu 2 zákona č. 303/2013
Sb.
85. Od 1. 1. 2014, po novele zákonem č. 293/2013 Sb., kterým se mění
zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony, se dosavadní třetí odstavec ustanovení § 262a o. s. ř. stal odstavcem
druhým.
XI.
K zásahu do základního práva na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny
resp. na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o
ochraně lidských práv a svobod
86. Pravá retroaktivita napadeného přechodného ustanovení, umožňujícího
aplikací ustanovení § 262a odst. 2 o. s. ř. exekučně postihnout dosud nepostižitelný
majetek manžela povinného, potenciálně zakládá protiústavní zásah do základního práva
manželky povinného na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny, resp. na pokojné užívání
majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
87. K této otázce Nejvyšší soud v usnesení ze dne 18. 4. 2006 sp. zn. 20
Cdo 2892/2005, uvedl: "Závěr odvolacího soudu, že pro pohledávku vůči povinné nelze
provést exekuci srážkami ze mzdy jejího manžela, je v souladu s ustálenou soudní
praxí vycházející z toho, že mzda náleží za vykonanou práci zaměstnanci a jemu se
i vyplácí (§ 111 odst. 1 a § 120 odst. 1, věta první, zákoníku práce, § 4 odst. 1
zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku).
Právo na mzdu musí - aby mohlo být exekucí postiženo - náležet povinnému, proti němuž
směřuje exekuční titul. Do společného jmění manželů náleží jen vyplacená a převzatá
mzda; způsob exekuce srážkami ze mzdy ovšem vylučuje, aby k takovému vyplacení a
převzetí mzdy zaměstnanci došlo (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 24. 11. 2003, sp. zn. 17 Co 46/2003 nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne
29. 6. 2005, sp. zn. 20 Cdo 1642/2004, uveřejněné v Soudní judikatuře č. 9, ročník
2005 pod č. 148).
V souladu s ustálenou soudní praxí je i závěr, že pro pohledávku vůči povinné
nelze provést exekuci přikázáním pohledávky z účtu jejího manžela. Vzhledem k tomu,
že tento způsob exekuce se týká pohledávky, kterou má majitel účtu na základě smlouvy
o účtu vůči peněžnímu ústavu, je zcela nerozhodné, čí byly peněžní prostředky, které
byly na účet uloženy; podstatná je pouze skutečnost, kdo je majitelem účtu, neboť
jedině on má pohledávku z účtu u peněžního ústavu, kterou lze exekucí postihnout.
Pohledávka z účtu, jehož majitelem je jeden z manželů, přitom není součástí společného
jmění; do něj mohou patřit jen peněžní prostředky z účtu již vybrané (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 14. 4. 2000, sp. zn. 21 Cdo 1774/99, uveřejněné ve Sbírce
soudních rozhodnutí a stanovisek č. 1, ročník 2001 pod č. 4, nebo rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 14. 3. 2002, sp. zn. 20 Cdo 681/2001, uveřejněný ve Sbírce soudních
rozhodnutí a stanovisek č. 10, ročník 2002 pod č. 75). To platí i v případě, že pohledávka
z účtu byla (nesprávně) postižena přikázáním jiné peněžité pohledávky."
88. Vzhledem k uvedené standardní judikatuře obecných soudů manželka povinného
v okamžiku zahájení exekučního řízení mohla důvodně očekávat, že - v souladu s tehdy
ustálenou judikaturou obecných soudů - její pohledávka vůči penzijnímu fondu nemůže
být předmětem exekuce formou přikázání peněžitých pohledávek vůči svému dlužníku
z titulu smlouvy o penzijním připojištění.
89. Retroaktivní změna ohledně použitelných způsobů exekuce a rozsahu exekučně
postižitelného majetku manžela povinného tak ve svém důsledku může vést k vyloučení
zákonné výluky ze společného jmění manželů dle ust. § 143 odst. 1 písm. a) občanského
zákoníku č. 40/1964 Sb., resp. dle ust. § 711 nového občanského zákoníku č. 89/2012
Sb., což potenciálně zakládá zásah do ústavně zaručeného základního práva manžela
povinného vlastnit a pokojně užívat majetek dle článku 11 Listiny, resp. článku 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod, jak Ústavní soud
v jiné souvislosti vyslovil v nálezu ze dne 2. 11. 2010 sp. zn. IV. ÚS 362/10 (N
217/59 SbNU 151).
90. Ústavní soud dospěl k závěru, že přechodné ustanovení, obsažené v článku
LII, bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., je v rozporu se zásadou zákazu pravé retroaktivity,
vyplývajícího z principu demokratického právního státu, obsaženého v článku 1 odst.
1 Ústavy. Proto vyhověl návrhu a napadené ustanovení podle § 70 odst. 1 zákona o
Ústavním soudu zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.