K porušení rozpočtové kázně při poskytování dotací obcemi a kraji

JUDr. Petr Pospíšil Ph.D., LL.M.

Vydáno: 03. 02. 2011 16 minut čtení

JUDr.

Petr

Pospíšil

LL. M.1)

I. Úvodem

Jak zakotvuje ust. § 22 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“), porušením rozpočtové kázně je každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu územního samosprávného celku.

Neoprávněné použití peněžních prostředků podle odst. 1 je pak v ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. definováno jako jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená zákonem, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušeny podmínky, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.

S odkazem na znění ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. lze v praxi územních samosprávných celků vysledovat určitou nejednotnost v náhledu na to, zda porušení rozpočtové kázně je zapotřebí vždy vztahovat pouze k

použití

finančních prostředků ve smyslu jejich konkrétního vynaložení, anebo je porušením rozpočtové kázně porušení jakékoliv povinnosti stanovené smlouvou o poskytnutí

dotace

bez ohledu na to, zda toto porušení je přímo spojeno s

použitím

finančních prostředků.

II. Hledisko jazykového výkladu

Přidržíme-li se výhradně jazykového výkladu uvedeného zákonného ustanovení, pak porušením

rozpočtové kázně je:

takové

použití

peněžních prostředků, kterým byla porušena povinnost stanovená zákonem, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, nebo

takové

použití,

kterým byly porušeny podmínky, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, nebo

případ, kdy nelze prokázat, jak byly peněžní prostředky

použity.

Výkladový problém vzniká především v situaci, kdy příjemce peněžní prostředky již

použil,

a to v souladu se zákonem i smlouvou o poskytnutí

dotace

, nicméně následně nedodržel některou z „nefinančních“ povinností, tzn. povinností stanovených ve smlouvě o poskytnutí

dotace

nespočívajících přímo v

použití

peněžních prostředků. Takovým porušením „nefinančních“ povinností nespočívajícím přímo v

použití

finančních prostředků může být v praxi např.:

porušení závazku nezcizit majetek pořízený nebo technicky zhodnocený z prostředků poskytnuté

dotace

nepředložení průběžného vyúčtování nebo závěrečného vyúčtování se všemi předepsanými přílohami,

neinformování poskytovatele ve stanoveném termínu o všech změnách souvisejících s čerpáním poskytnuté

dotace

, realizací projektu či identifikačními údaji příjemce,

sdělení nepravdivých nebo neúplných údajů poskytovateli v souvislosti s poskytnutím

dotace

, jejím vyúčtováním nebo prováděním kontroly,

nerealizování projektu v souladu se smlouvou, dotačním programem nebo právními předpisy.

Z hlediska zmiňovaného striktního jazykového výkladu by v případě, kdy příjemce

dotace

poruší některou smluvní povinnost, která je „nefinančního“ charakteru, např. nesdělí poskytovateli změnu svých identifikačních údajů či změnu bankovního účtu, nebylo možné toto podřadit pod neoprávněné

použití

finančních prostředků, a tedy považovat za porušení rozpočtové kázně ve smyslu ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. V kontextu znění celého ust. § 22 zákona č. 250/2000 Sb. může ve prospěch tohoto přístupu nasvědčovat také to, že ve smyslu jeho odst. 5 odvod za porušení rozpočtové kázně odpovídá částce neoprávněně

použitých

nebo zadržených prostředků. V případě nedodržení některé ze zmiňovaných „nefinančních“ povinností stanovených smlouvou o poskytnutí

dotace

však nelze takto výši odvodu stanovit a nebylo by tedy ani možné legálně požadovat v rámci odvodu plnou výši poskytnuté

dotace

. Lze se setkat s tím, že některé územní samosprávné celky za účelem naplnění ust. § 22 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., vytváří jakýsi „ceník odvodů“ za porušení „nefinančních“ povinností. Takový postup však považuji za nesouladný se zákonem č. 250/2000 Sb., neboť ve své podstatě představuje nepřípustné rozšiřování zákonné úpravy a nabourává důvěru v právo. Zákon č. 250/2000 Sb. je předpisem veřejnoprávní povahy a obce i kraje jsou povinny při jeho aplikaci postupovat v souladu s ústavním principem vázanosti veřejné správy zákonem.

Aplikační praxe nicméně překračuje rámec čistě jazykového výkladu a preferuje spíše názor, že porušením rozpočtové kázně je jakékoliv porušení smluvní povinnosti příjemcem peněžních prostředků. V souvislosti s obhajobou tohoto názoru bývá mj. argumentováno obdobnou právní úpravou v zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 218/2000 Sb.“), s tím, že úmyslem zákonodárce bylo novelizací zákona č. 250/2000 Sb. účinnou od 1. 4. 2009 uvést obě právní úpravy do souladu.

Pro názornost zde uvádím plná znění dotčených zákonných ustanovení:

ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2002 Sb.

Neoprávněným použitím peněžních prostředků podle odstavce 1 je jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená zákonem, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, nebo

porušeny podmínky,

za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.

ust. § 3 písmeno e) zákona č. 218/2000 Sb.

Neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, je jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo

porušení podmínek,

za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty.

Z hlediska čistě jazykového, resp. gramatického, výkladu těchto ustanovení lze zřetelně v jejich znění vysledovat určitý textový rozdíl, a to právě, pokud jde

o porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty.

Zatímco v případě ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. je

porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty,

gramaticky spojováno s

použitím

daných peněžních prostředků, v případě ust. § 3 písm. e) zákona č. 218/2000 Sb. tomu tak není, a toto

porušení podmínek

je v podstatě přímo podřazeno pojmu

„neoprávněné použití peněžních prostředků“

. Ust. § 3 písm. e) zákona č. 218/2000 Sb. je formulováno jazykově odlišně a skutečnost, že neoprávněným

použitím

peněžních prostředků je porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, z něj vyplývá zcela jednoznačně. Totéž však nelze tvrdit o formulaci ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., které z hlediska čistě jazykového, dle mého názoru, takto vyložit nelze.

Pokud skutečně vůlí zákonodárce bylo nastavit právní úpravu zákona č. 250/2000 Sb. shodně se zákonem č. 218/2000 Sb., nabízí se otázka, proč nezvolil shodnou textaci? V této souvislosti zmiňovaný „úmysl zákonodárce“ také nelze vystopovat ani v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Důvodová zpráva ve vztahu k otázkám upravovaným v ust. § 22 zákona č. 250/2000 Sb. ve své obecné ani zvláštní části nic takového neobsahuje a neuvádí. V textu důvodové zprávy se pouze, nejprve obecněji, poznamenává, že:

Podrobněji se upravuje porušení rozpočtové kázně. Doplněna byla ustanovení upravující orgány, které rozhodují o uložení odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně.

a dále se konkrétněji k novelizované podobě odst. 1 a 2 ust. § 22 zákona č. 250/2000 Sb. uvádí:

odst. 1 - Definuje, co je porušením rozpočtové kázně v souvislosti s peněžními prostředky poskytnutými z rozpočtů územních samosprávných celků, městských částí hlavního města Prahy, svazku obcí a Regionální rady regionu soudržnosti.

odst. 2 - Definuje, co je neoprávněným použitím peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtů subjektů uvedených v odstavci 1.

Použití zákona č. 218/2000 Sb. v praxi územních samosprávných celků na základě principu analogie je přitom nepochybně vyloučeno, neboť zákon č. 250/2000 Sb. obsahuje vlastní definici neoprávněného použití peněžních prostředků.

III. Hledisko logického a systematického výkladu

Pokud však nezůstaneme jen v mezích čistě jazykového (resp. gramatického) výkladu, ale uplatníme rovněž výklad logický a systematický, potom se, jak se domnívám, rozdíl v textech obou uvedených zákonných ustanovení poněkud stírá. Z tohoto hlediska lze porušení souvisejících povinností „nefinančního“ charakteru stanovených ve smlouvě o poskytnutí

dotace

případně vnímat i tak, že bylo „součástí“ režimu „použití daných peněžních prostředků“ v širším slova smyslu, a jako takové pojem „neoprávněné použití peněžních prostředků“ naplnilo.

Z hlediska logického a systematického výkladu ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. je nutné vzít v úvahu také skutečnost, že neoprávněné použití peněžních prostředků ve smyslu porušení rozpočtové kázně je zákonnou úpravou vymezováno jako nežádoucí a sankcionovatelná skutečnost, a to logicky zřejmě také včetně porušení souvisejících povinností „nefinančního“ charakteru. Z obsahu ust. § 22 odst. 4 a 5 zákona č. 250/2000 Sb. přitom plyne, že

jedinou možnou sankcí při zjištění neoprávněného použití peněžních prostředků ve smyslu porušení rozpočtové kázně je zákonem předpokládaný odvod.

Daná zákonná ustanovení stanoví, že:

Fyzická osoba, právnická osoba nebo organizační složka státu, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna provést odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu, z něhož jí byly peněžní prostředky poskytnuty ... přičemž ... Odvod za porušení rozpočtové kázně odpovídá částce neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků.

Platná právní úprava nezná jiné sankce pro fyzické či právnické osoby jako příjemce peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu územního samosprávného celku v důsledku porušení povinností (a to včetně souvisejících tzv. nefinančních povinností) stanovených jim jako příjemcům daných prostředků.²⁾

Výše jsem již zmínil ústavní princip vázanosti veřejné správy zákonem.³⁾ V rámci postupů spojených s hospodařením s rozpočtovými prostředky územních samosprávných celků zcela logicky tento princip platí obecně. Lze tedy dospět k závěru, že platná právní úprava s jiným druhem sankce (např. smluvní pokutou) než odvodem z titulu porušení rozpočtové kázně nepočítá, a proto žádný jiný druh sankcí územní samosprávné celky z důvodu porušení podmínek, za kterých byly peněžní prostředky poskytnuty, nemohou uplatňovat. Při zohlednění výkladu logického a systematického a tedy podřazení porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, neoprávněnému použití peněžních prostředků, by toto porušení bylo sankcionovatelné uložením odvodu za porušení rozpočtové kázně. Pokud bychom se však přidrželi výhradně výše popsaného jazykového výkladu ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., vedlo by to k závěru, že neplnění, resp. jiné porušení souvisejících povinností „nefinančního“ charakteru, nelze považovat za porušení rozpočtové kázně, a tedy uložit odvod a současně (s ohledem na vázanost veřejné správy zákonem) nelze v daném případě takové porušení sankcionovat žádným jiným způsobem (smluvní pokutou). Dospěli bychom tedy při preferenci čistě jazykového výkladu k závěru, že určitá porušení podmínek nejsou vůbec sankcionovatelná. Tento rozporný závěr je však při logickém výkladu spojeným např. s argumentačním principem

argumentum

reductione

ad absurdum

(důkaz dovozením rozporného závěru a tím i jeho vyloučení) třeba odmítnout.

IV. Závěrem

S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti lze konstatovat, že uspokojivý výklad ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. je krajně obtížný a za daného znění citovaného ustanovení nemůže být ani zcela jednotný, a tedy ani jednoznačný. Jazykovou a formulační nedostatečnost předmětného zákonného ustanovení je zapotřebí překonávat za použití složitějších výkladových metod. K řešené problematice neexistuje navíc ani

relevantní

judikatura

soudů, a tedy nelze předjímat, jak by se k výše naznačenému výkladu soudy postavily.

Jedinou mně známou výjimkou je usnesení Krajského soudu v Ostravě č.j. 51Co 448/2009-16 ze dne 29. 10. 2009 ve věci Moravskoslezský kraj x HAMONT - Contracting and Trading, spol. s r.o., kde se v odůvodnění s odkazem na ust. § 22 zákona č. 250/2000 Sb. výslovně konstatuje:

Toto ustanovení bylo novelizováno s účinností od 1. 4. 2009 zákonem č. 477/2008 Sb. tak, že porušením rozpočtové kázně je každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých (mimo jiné) z rozpočtu územního samosprávného celku (odst. 1 písm. a). Neoprávněným použitím peněžních prostředků je jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená zákonem, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušeny podmínky, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity (odst. 2). Zadržením peněžních prostředků je porušení povinnosti vrácení poskytnutých prostředků ve stanoveném termínu (odst. 3). Fyzická osoba, právnická osoba nebo organizační složka státu, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna provést odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu, z něhož jí byly peněžní prostředky poskytnuty (odst. 4) ... Z důvodové zprávy k tomuto zákonu pak vyplývá, že účelem novelizace bylo definovat, co je porušením rozpočtové kázně, co je neoprávněným použitím a zadržením v souvislosti s peněžními prostředky poskytnutými z rozpočtu územních samosprávných celků a rovněž definovat subjekty, které se porušení rozpočtové kázně mohly dopustit ... Při výkladu ust. § 22 odst. 2 věty prvé zákona č. 250/2000 Sb. ve znění před novelou provedenou zákonem č. 477/2008 Sb. odvolací soud proto dospěl k závěru, že toto ustanovení je zapotřebí vykládat tak, jak je podrobně vymezeno (definováno) zákonem č. 477/2008 Sb. a porušením rozpočtové kázně i před účinností tohoto zákona, bylo použití prostředků z rozpočtu územního samosprávného celku způsobem, jímž byla porušena povinnost stanovená smlouvou či podmínkami, za nichž byly prostředky poskytnuty (neoprávněné použití peněžních prostředků).

Přesto si dovolím vyslovit opatrný závěr, že

porušení každé povinnosti stanovené smlouvou o poskytnutí

dotace

by zřejmě mělo být považováno za neoprávněné použití peněžních prostředků ve smyslu ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. a tedy naplňovat znaky porušení rozpočtové kázně.

Pokud jde o stanovení výše odvodu v případě porušení „nefinančních“ povinností nebo podmínek, u nichž nelze jednoznačně stanovit výši odvodu, mám za to, že při stávající právní úpravě nelze přímo do dotačních smluv uvádět konkrétní výši odvodu pro určité porušení povinnosti ani stanovit ve smlouvě odvod procentní sazbou z celkové výše

dotace

. Ačkoliv Ministerstvo financí tento postup nevylučuje, samo připouští nejednoznačnost zákona a uvádí, že ustanovení § 22 zákona č. 250/2000 Sb. bude novelizováno.⁴⁾ Proto se jeví jako právně značně nejisté (i z hlediska příp. soudních sporů s příjemci

dotace

) takto výši odvodu ve smlouvě o poskytnutí

dotace

stanovit. Za této situace je na místě, aby územní samosprávný celek nařizoval odvod v plné výši poskytnuté

dotace

a závažnost jednotlivých porušení rozpočtové kázně pak může být zohledněna ve výši prominutí povinnosti odvodu.⁵⁾

Vyloučení jakýchkoliv výkladových pochybností či nejednoznačností souvisejících s aplikací ust. § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. však může přinést jen zcela jednoznačně znějící pokud možno brzká novelizace daného ustanovení.

2 Správní delikty vymezené v ust. § 22a zákona č. 250/2000 Sb. se vztahují na případy porušení zcela jiných okruhů povinností (souvisejících se zpracováním rozpočtu a závěrečného účtu) a jejich subjektem mohou být pouze územní samosprávné celky, svazky obcí, městské části hlavního města Prahy nebo Regionální rady regionů soudržnosti.

3 Srov. čl. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky:

Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

, a obdobně i čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod:

Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.

4 Např. ve svém stanovisku č. j.: 12/16 990/2010 - 124 ze dne 11. 3. 2010 adresovaném Moravskoslezskému kraji:

Pro případy povinností nebo podmínek, u nichž nelze jednoznačně stanovit výši odvodu ve smyslu § 22 odst. 5, je možné ve smlouvě uvést konkrétní výši odvodu pro určité porušení povinnosti, resp. podmínky, případně stanovit odvod procentní sazbou z celkové výše

dotace

. ... Při novele zákona č. 250/2000 Sb. bude pamatováno na úpravu příslušných ustanovení tak, aby z nich jednoznačně vyplývala možnost poskytovatele

dotace

stanovit nižší odvod v případě méně závažného porušení rozpočtové kázně.

Související dokumenty

Zákony

218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)

477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony

1/1993 Sb., Ústava České republiky

2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky

250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů