38/2023 Sb. ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 18c odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů

9. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřila její předsedkyně Ing. Markéta Pekarová Adamová, která uvedla, že napadené ustanovení bylo do zákona o advokacii vloženo novelizací provedenou zákonem č. 258/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Návrh tohoto zákona předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 29. 6. 2016 a byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 853 v 7. volebním období. Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovila souhlas, kdy v závěrečném hlasování dne 24. 5. 2017 z přítomných 145 poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 136 a proti návrhu nehlasoval nikdo. Předsedkyně Poslanecké sněmovny doplnila, že napadené ustanovení bylo schváleno ve znění pozměňovacího návrhu, podaného poslankyní prof. Helenou Válkovou pod číslem sněmovního dokumentu 6285. Poslanecká sněmovna postoupila dne 22. 6. 2017 návrh zákona Senátu, který s návrhem zákona vyslovil dne 20. 7. 2017 souhlas. Prezident republiky zákon podepsal dne 1. 8. 2017. Ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 18. 8. 2017.

10. Za Senát se vyjádřil jeho předseda RNDr. Miloš Vystrčil, který konstatoval, že napadené ustanovení tvoří součást komplexu ustanovení § 18a až 18d, vložených do zákona o advokacii zákonem č. 258/2017 Sb., představujících koncepční změnu určování advokátů Komorou k poskytnutí právní služby ve srovnání s dosavadní úpravou obsaženou v § 18 zákona o advokacii. Zatímco podle původní koncepce byla základní podmínkou určení advokáta objektivní nemožnost domoci se poskytnutí právních služeb, přičemž majetkové poměry byly rozhodné pouze pro určení advokáta k poskytnutí právní služby bezplatně či za sníženou odměnu, nová koncepce směřuje k systémovému řešení poskytování bezplatné právní pomoci, kdy se podmínka nemajetnosti stává určující.

11. Předseda Senátu dále uvedl, že návrh zákona č. 258/2017 Sb. byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 26. 6. 2017 a byl projednáván jako tisk 144. Předkladatelé napadenou úpravu zasadili do kontextu snahy o systémové řešení poskytování bezplatné právní pomoci. Okolnosti vzniku napadené úpravy předkladatelé popsali obdobným způsobem jako navrhovatel, kdy poslanecký návrh zákona přejímal návrh Ministerstva spravedlnosti, který nebyl s ohledem na končící volební období Poslanecké sněmovny již vládou předložen. K obsahu napadeného ustanovení v rámci obecné rozpravy nevystoupili žádný senátor ani senátorka. Na základě návrhu ústavně-právního výboru Senát hlasoval o návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování se z 52 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 50 pro návrh, proti nebyl nikdo. Usnesením č. 247 ze dne 20. 7. 2017 Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Předseda Senátu konstatoval, že napadená ustanovení byla přijata v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem s tím, že ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil jejich ústavnost.

12. Vláda sdělila, že vstupuje do řízení, a navrhla zamítnutí návrhu. Zmocnila ministra pro legislativu JUDr. MgA. Michala Šalomouna, Ph.D., aby ve spolupráci s ministrem spravedlnosti vypracoval vyjádření vlády k návrhu, a zmocnila ministra spravedlnosti k zastupování vlády v tomto řízení.

13. Ve vyjádření vláda nejprve na základě vybraných rozhodnutí dovozuje, že z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") vyplývá, že účastníkům řízení není nutné zajistit naprostou "rovnost zbraní". Může tak existovat systém právní pomoci, který stanoví podmínky pro její poskytnutí, ty však musí poskytovat dostatečné záruky před svévolí. Podle vlády bylo účelem předmětné novelizace zákona o advokacii upravit subsidiární systém státem garantované právní pomoci tak, aby doplňoval existující způsoby, založené jednak na obecném principu smluvní volnosti na trhu poskytování právních služeb advokáty, státem podporované činnosti nevládních neziskových organizací (např. občanských poraden), a postupy upravené jednotlivými procesními předpisy. Vláda uvedla, že podle § 18 odst. 2 zákona o advokacii ve znění účinném do 30. 6. 2018 bylo určení advokáta Komorou vázáno na současné splnění podmínek, kdy žadatel nesplňoval podmínky pro ustanovení advokáta soudem, nebyl schopen se domoci poskytnutí právních služeb a písemně požádal Komoru o určení advokáta. Splnění druhé podmínky musel žadatel doložit písemným potvrzením několika advokátů, které oslovil a kteří odmítli se jeho věci ujmout. Fakultativně mohla Komora rozhodnout o poskytnutí právní pomoci bezplatně nebo za sníženou odměnu, pokud to odůvodňovaly příjmové a majetkové poměry žadatele. Nová právní úprava obsažená v § 18 a násl. zákona o advokacii se týká podmínek zajištění tzv. bezplatné právní pomoci ve formě právních porad (§ 18a a § 18b) a právních služeb osobám, které splňují zákonné podmínky (§ 18c). Podle vlády tak nová právní úprava posílila práva fyzických i právnických osob, které by v důsledku svých finančních a majetkových poměrů mohly být omezeny na právech vyplývajících z Listiny a mezinárodních závazků České republiky.

14. I s ohledem na počet Komorou evidovaných advokátů poskytujících právní služby, přesahující v současné době 14 000, zákon preferuje smluvní zastoupení po vzájemné dohodě obou (všech) smluvních stran. Úkolem státu je pak zajistit právní pomoc těm skupinám, které tuto možnost nemají z důvodů příjmových a majetkových poměrů, a tím jim umožnit kvalifikovaně hájit svá práva a zájmy. Vláda vyjadřuje názor, že není dán důvod k tomu, aby stát zasahoval do systému právní pomoci, který je funkční a předvídatelný a který je bez výjimky schopen uspokojit poptávku po právních službách. Nefunkčnost nebo neústavnost tohoto systému nelze dovozovat z eventuálních a ojedinělých případů, kdy účastník řízení tvrdí, že zatím nebyl schopen si zajistit právní pomoc za úplatu individuálně. Problémy spojené s praktickou nedostupností právních služeb poskytovaných advokáty nejsou signalizovány ani z činnosti Ministerstva spravedlnosti.

15. Lze namítat, že vypuštěním povinnosti Komory určit žadateli advokáta v případě, kdy nejde o žadatele v nepříznivé ekonomické situaci, došlo částečně ke snížení dosavadního standardu dostupnosti právních služeb těchto osob. Podle vlády je však změna učiněná zákonem č. 258/2017 Sb. racionálně zdůvodněna, plně odpovídá povinnostem, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodních závazků, a nepředstavuje nepřípustný zásah do práv zaručených Listinou. Vyhověním návrhu by bylo založeno právo každého žadatele na bezplatnou právní pomoc bez ohledu na jeho příjmové a majetkové poměry, což by nebylo akceptovatelné. Vláda proto navrhla zamítnutí předmětného návrhu.

16. Veřejný ochránce práv ve svém vyjádření sdělil, že se rozhodl vstoupit do řízení. Uvedl, že napadenou úpravu považuje za ohrožení práva na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na zajištění právní pomoci ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny. Upozorňuje na to, že nejde pouze o možnost obrátit se na Ústavní soud, ale v případech osob, které nesplňují podmínky pro ustanovení zástupce podle občanského soudního řádu či soudního řádu správního a zároveň jsou z různých důvodů odmítnuty advokáty, také o dostupnost právní ochrany u obou nejvyšších soudů. V neposlední řadě jde též o možnost obrátit se na tyto soudy kvalifikovaným podáním.

17. Ochránce poukazuje na to, že předmětná změna zákona o advokacii, připravená jako kompromis ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti, byla předložena jako pozměňovací návrh k poslaneckému návrhu zákona, který ovšem řešil odlišnou problematiku. Připravovaná úprava bezplatné právní pomoci, která prošla řádným připomínkovým řízením, zůstala neprojednána. Důsledky předmětné novelizace zákona o advokacii ochránce považuje za velmi závažné. Poukazuje na to, že za současného znění zákona je právní pomoc zajištěna pouze v nejnutnějších sociálních případech. Záchrannou síť pro ostatní případy vytvářel zákon o advokacii, který v důsledku předmětné novelizace tuto roh ztratil, neboť určení advokáta se týká jen těch žadatelů, jejichž příjmové a majetkové poměry to odůvodňují. Absence dostatečných finančních prostředků není však jediným důvodem, proč je problematické získat odbornou právní pomoc. Mezi jiné důvody patří např. složitost sporu ve spojení s jeho nízkou lukrativitou, zatížení advokátů či kontroverze, které může spor vzbudit. V těchto případech může být reálně problematické sehnat v rámci uzavřeného a často relativně krátkého časového intervalu odbornou pomoc. Ochránce dále uvedl poznatky ze své činnosti, kdy bylo nezbytné určit advokáta i bez odůvodnění příjmovými a majetkovými poměry. Například šlo o zastoupení menších měst či obcí, kdy je složité najít právního zástupce, který není ve střetu zájmů, neboť poskytuje služby dané obci, nebo případy starších osob, které nejsou schopny si zajistit advokáta ze zdravotních či jiných důvodů, ačkoliv prostředky k zajištění advokátní pomoci mají, či případy složitých sporů s nejistým výsledem, jakými jsou spory mezi vlastníky bytů. Apriorní znemožnění získání právní pomoci vyloučením části osob z pozitivní úpravy se může jevit efektivním nástrojem, že toto právo nebude zneužito v případech zjevně neúčelného uplatňování práva. Takový postup by měl však být uplatňován ve vztahu ke konkrétním případům, nikoliv prostřednictvím popření samotné existence ústavně zaručeného práva.

18. Ochránce považuje napadenou úpravu za "pravou, otevřenou a nevědomou mezeru v právu", která omezuje realizaci ústavně garantovaného práva na právní pomoc a přístup k vrcholným soudům a Ústavnímu soudu. Tuto mezeru nelze podle jeho názoru odstranit výkladem či subsidiámí aplikací občanského soudního řádu, soudního řádu správního či trestního řádu; zásah do práva na přístup k soudu a na právní pomoc je třeba řešit cestou derogace, jak navrhuje Městský soud v Praze. Ochránce také poukazuje na to, že napadená úprava budí pochybnosti o tom, zda se nedostává do kolize s čl. 3 odst. 1 Listiny.

19. Česká advokátní komora ve svém stanovisku konstatovala, že s návrhem nesouhlasí. Odkázala především na odůvodnění pozměňovacího návrhu poslankyně prof. Heleny Válkové k předmětnému sněmovnímu tisku č. 853, z něhož vyplývá, že účelem změny zákona o advokacii provedené zákonem č. 258/2017 Sb. bylo upravit subsidiámí systém právní pomoci, který by doplňoval existující způsoby. Komora zdůraznila, že základním předpokladem přístupu k právní pomoci jsou finanční prostředky, které musí klient vynaložit za účelem získání zastoupení advokátem. Pouze pro případ, že klient tyto prostředky nemá, nastupuje státní regulace, která prostřednictvím tzv. "práva chudých" vytváří záchranný sociální systém, na jehož základě umožňuje těmto osobám přístup ke spravedlnosti. Proto předmětná úprava nezahrnuje určování advokáta pro klienty, kteří v postavení této slabší strany nejsou a pomoc státu nepotřebují. S odkazem na usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 296/97 ze dne 17. 3. 1998 (U 20/10 SbNU 409) Komora uvádí, že podoba systému právní pomoci je zcela v gesci zákonodárce. Na tomto principu neshledává nic neústavního, zejména s ohledem na vysoký počet advokátů (ke dni podání vyjádření činil počet aktivních advokátů, kteří mohou zájemci poskytnout požadované právní služby 12 419). Tento robustní systém, založený na hospodářské soutěži advokátů, je podle Komory schopen uspokojit veškerou poptávku po právních službách, a to bez výjimky. Povinnost České advokátní komory určit advokáta k poskytnutí právních služeb za úplatu by narušovala hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů.

20. Komora se dále vyjádřila k tvrzením žalobkyně v řízení o správní žalobě vedeném před navrhovatelem a k otázce role advokáta v případech povinného zastoupení. Zdůraznila, že odmítnutí zastupovat klienta v řízení před Ústavním soudem může být nikoli projevem neochoty advokáta právní službu poskytnout, a tedy znakem nefunkčnosti "základního systému právní pomoci spočívajícího v hospodářské soutěži advokátů", ale především vyslovením právního názoru na věc, se kterým se klient odmítá ztotožnit. Na základě výše uvedených důvodů Česká advokátní komora navrhla zamítnutí návrhu.

31. Z návrhu se podává, že protiústavnost napadeného ustanovení je spatřována především v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podstata argumentace navrhovatele spočívá v tom, že aplikací ustanovení § 18c odst. 1 zákona o advokacii je odepřen přístup k soudu fyzickým osobám v řízeních, jejichž procesní podmínkou je zastoupení advokátem, kterým se nepodařilo zajistit si poskytnutí právních služeb na smluvním základě, a současně nejde o případ zastupování odůvodněný příjmovými a majetkovými poměry.

32. Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí vyložil obsah práva na přístup k soudu. Zdůraznil jeho význam jako jedné z výchozích složek práva na spravedlivý (řádný) proces, a tedy i práva na soudní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 3237/20 ze dne 3. 12. 2021 či sp. zn. I. ÚS 1618/15 ze dne 29. 3. 2016 (N 51/80 SbNU 623)]. Nezbytným předpokladem pro garantování přístupu k soudu je právo na právní pomoc včetně práva na účinnou právní ochranu, které vede i k naplnění rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny a čl. 96 odst. 1 Ústavy [srov. nálezy sp. zn. IV. ÚS 682/16 ze dne 21. 3. 2017 (N 46/84 SbNU 541) či sp. zn. I. ÚS 630/16 ze dne 29. 11. 2016 (N 227/83 SbNU 535)]. Právo na právní pomoc zakotvuje čl. 37 odst. 2 Listiny, kde je výslovně stanoveno, že každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku tohoto řízení.

33. Právo na právní pomoc náleží každému, jeho subjektem je tedy každá fyzická i právnická osoba. Ústavní soud ve své judikatuře také zdůrazňuje vztah práva na právní pomoc k zákazu diskriminace zakotvenému v čl. 3 odst. 1 Listiny, který stanoví, že základní práva a svobody náleží všem osobám bez rozdílu (též ve vztahu k majetku). Právo na právní pomoc musí být zajištěno všem, tedy jak osobám majetným, tak nemajetným [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2334/17 ze dne 21. 11. 2017 (N 216/87 SbNU 487)]. Také komentář k Listině zdůrazňuje, že čl. 37 odst. 2 Listiny "jednoznačně zakotvuje právo na právní pomoc každému, kdo o to požádá, a to v jakémkoli typu řízení před orgánem veřejné moci od jeho počátku. Tedy v řízení soudním, správním, a tedy i přestupkovém, i kdyby o tom zákon mlčel" (BAŇOUCH, H. In: WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 774).

34. Ústavní soud k interpretaci práva na právní pomoc dále uvádí, že toto právo má dvojí povahu. Zaručuje jednak právo na právní pomoc každému, tedy aby se mohl nechat v řízení zastupovat osobou znalou práva (zpravidla advokátem), přičemž do tohoto práva může stát zasahovat jen zcela výjimečně, například z důvodu zneužití práva. Současně však právo na právní pomoc stanovuje pozitivní závazky, které musí stát plnit [viz nálezy sp. zn. I. ÚS 3849/11 ze dne 12. 8. 2014 (N 151/74 SbNU 289), sp. zn. I. ÚS 4120/17 ze dne 13. 7. 2018 (N 124/90 SbNU 89) či sp. zn. II. ÚS 1866/20 ze dne 1. 9. 2020 (N 175/102 SbNU 45)]. Přestože jsou tyto pozitivní závazky v judikatuře Ústavního soudu formulovány především ve vztahu k dostupnosti bezplatné právní pomoci, výchozím se jeví princip umožnit přístup k soudu, tedy zajištění práva na právní pomoc v obecné rovině. Stát musí zajistit, že účastníci řízení mají přístup k právní pomoci prakticky a účinně, a nikoliv pouze teoreticky. "Právní pomoc se vztahuje na všechny fáze řízení a nepochybně zahrnuje i právní pomoc při podávání opravných prostředků" [nález sp. zn. IV. ÚS 561/01 ze dne 3. 12. 2001 (N 190/24 SbNU 411)]. "Tím spíše jsou pak nesporné pozitivní závazky státu na zajištění právní pomoci v řízení, v němž je právní zastoupení obligatorní, účastník řízení je nemajetný a navíc formální podmínky příslušného podání, které má účastník řízení zpracovat, jsou mimořádně přísné." (nález sp. zn. I. ÚS 4120/17). Z požadavku, aby ústavně zaručené právo na právní pomoc bylo v praxi účinné, Ústavní soud dovozuje povinnost všech orgánů veřejné moci "vykládat instituty podústavního práva při zohlednění základního práva na právní pomoc a způsobem, který toto právo respektuje a podporuje, a nikoliv tak, že je v důsledku popírá" (srov. nález sp. zn. I. ÚS 630/16).

35. Z obdobného principu vychází i interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Judikatura ESLP k obsahu a limitům práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc vychází z principu, podle něhož právo na přístup k soudu není absolutní a může podléhat omezením. Ta však nesmějí ztěžovat nebo omezovat jednotlivci přístup takovým způsobem nebo do té míry, že by tím bylo zasaženo do samé podstaty práva. K tomu srov. rozsudek ve věci Stanev proti Bulharsku (velký senát) ze dne 17. 1. 2012 č. 36760/06, § 229; rozsudek ve věci Baka proti Maďarsku (velký senát) ze dne 23. 6. 2016 č. 20261/12, § 120; rozsudek ve věci Nait-Liman proti Švýcarsku ze dne 15. 3. 2018 č. 51357/07, § 113; rozsudek ve věci Philis proti Řecku ze dne 27. 8. 1991 č. 14003/88, § 59; rozsudek ve věci De Geouffre de la Pradelleproti Francii ze dne 16. 12. 1992 č. 12964/87, § 28 (srov. Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights. Strasbourg: European Court for Human Rights, 2021, str. 14).

36. Z hlediska práva na právní pomoc ESLP rozlišuje mezi jednotlivými typy řízení, kdy čl. 6 Úmluvy výslovně zaručuje právo poradit se, být obhajován a být zastupován v trestním řízení. Zajištění právní pomoci v jiných než trestních řízeních pak závisí na konkrétních okolnostech případu a povaze dané věci. Jedním ze základních kritérií při posuzování existence pozitivní povinnosti státu zajistit právní pomoc i v jiných než trestních řízeních je situace, kdy je právní pomoc nezbytná pro účinný přístup k soudu (rozsudek ve věci Airey proti Irsku ze dne 9. 10. 1979 č. 6289/73, § 26). Přestože ESLP ponechává konkrétní podobu systému právní pomoci, v jehož rámci jsou stanoveny podmínky pro její poskytnutí, na zákonodárství členských států, současně stanoví, že tyto systémy musí jednotlivcům poskytovat dostatečné záruky ochrany před svévolí. Dalším základním principem vyplývajícím z judikatury ESLP je tedy zamezení svévole při realizaci práva na právní pomoc, a to ve všech typech řízení.

37. Na zákonné úrovni je právo na právní pomoc v České republice upraveno ve formě několika institutů. Jedním z nich je ustanovení zástupce účastníkovi řízení, který splňuje předpoklady pro osvobození od soudních poplatků podle § 30 odst. 2 občanského soudního řádu, obdobnou úpravu ustanovování zástupce zakotvuje soudní řád správní v § 35 odst. 10. Nárok na obhajobu bezplatnou nebo za sníženou odměnu je upraven také v § 33 trestního řádu ve vztahu k obviněnému a v § 51a trestního řádu ve vztahu k poškozeným. Ve všech případech jde o tzv. bezplatnou právní pomoc, resp. ustanovení zástupce soudem účastníkovi řízení, u něhož je to odůvodněno finančními poměry.

38. Vedle těchto případů ustanovování zástupce soudem zakotvují právo na určení advokáta Českou advokátní komorou k poskytnutí právních služeb § 18-18c zákona o advokacii, jejichž součástí je i napadené ustanovení. Podle zákona o advokacii má žadatel, který nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle výše uvedených právních předpisů a ani si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak, právo, aby mu Komora na základě jeho včasné žádosti určila advokáta k poskytnutí právní porady nebo právní služby. Konkrétní postup při určení advokáta je upraven v ustanoveních § 18a až 18c a v § 23 zákona o advokacii. Napadená úprava poskytování právních služeb váže právo žádat Komoru o určení advokáta k poskytnutí právní služby na příjmové a majetkové poměry žadatele.

39. K posouzení, zda napadené zákonné ustanovení představuje odepření práva na přístup k soudu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, Ústavní soud použil test proporcionality, který standardně slouží k přezkumu ústavnosti zásahů do základních práv a svobod [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/17 ze dne 18. 7. 2017 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 22/98 SbNU 257; 149/2020 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 23/20 ze dne 18. 5. 2021 (230/2021 Sb.)]. Na základě tohoto testu Ústavní soud vyžaduje, aby v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami zásah sledoval legitimní cíl a zároveň byl vůči tomuto sledovanému cíli přiměřený.

40. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality zahrnuje tři kroky. Prvním z nich je posouzení způsobilosti (vhodnosti) naplnění účelu, kdy se zjišťuje, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, tedy ochrany jiného základního práva nebo veřejného zájmu. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost, kdy se zkoumá, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní práva tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na daných opatřeních [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16 ze dne 18. 12. 2018 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/17 či sp. zn. Pl. ÚS 21/18 ze dne 14. 5. 2019 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 7. 2019 (N 77/94 SbNU 54; 173/2019 Sb.)].

41. Ústavní soud návrh posoudil a dospěl k závěru, že napadené ustanovení neobstojí již při provedení prvního kroku testu proporcionality, tj. při posouzení, zda je způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle. Předně je třeba uvést, že v důvodové zprávě ani v dalších relevantních podkladech není žádný cíl uvedené úpravy ve vztahu k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby v případě jiných než sociálních důvodů identifikován a ani z nich nijak nevyplývá.

42. Napadené ustanovení - jak je uvedeno i ve vyjádření účastníků řízení - bylo do zákona o advokacii vloženo novelizací provedenou zákonem č. 258/2017 Sb., kterým se s účinností k 1. 7. 2018 změnil text § 18 zákona o advokacii. Do 30. 6. 2018 bylo určení advokáta k poskytnutí právních služeb upraveno v § 18 odst. 2 zákona o advokacii, který stanovil, že: "Ten, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle zvláštních právních předpisů a ani se nemůže domoci poskytnutí právních služeb podle tohoto zákona (dále jen ,žadatel'), má právo, aby mu Komora na základě jeho včasného návrhu advokáta určila." Zákon č. 258/2017 Sb. změnil ustanovení § 18 odst. 2 následovně: "Ten, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle zvláštních právních předpisů a ani si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak (dále jen ,žadatel'), má právo, aby mu Komora na základě jeho včasné žádosti určila advokáta k poskytnutí a) právní porady podle § 18a nebo b) právní služby podle § 18c." Novelou byly dále vloženy § 18a až 18d, které upravují právo na určení advokáta (§ 18a až 18c), a vedení seznamu žadatelů a advokátů pro poskytování právních služeb (§ 18d). Napadené ustanovení § 18c odst. 1 stanoví, že žadatel, jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují a který není ve věci, v níž žádá poskytnutí právní služby, zastoupen jiným advokátem nebo osobou podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii, má právo, aby mu Komora určila advokáta k poskytnutí právní služby.

43. Zákon č. 258/2017 Sb. dále změnil § 23 zákona o advokacii tak, že jeho dosavadní znění, které stanovilo, že odměnu ustanovenému advokátovi hradí stát, označil jako odstavec jedna a doplnil odstavce 2 až 4, které specifikují podmínky hrazení odměny státem v případě určení advokáta Komorou. Podle těchto ustanovení hradí stát odměnu advokátovi v případech, kdy byl určen Komorou podle § 18a nebo 18b (§ 23 odst. 2) a dále pokud byl určen podle § 18c k poskytnutí právní služby spočívající v zastoupení v řízení před orgány veřejné správy a v řízení před Ústavním soudem. V ostatních věcech má advokát určený podle § 18c pouze nárok na poskytnutí náhrady podle stavovského předpisu (§ 23 odst. 3). Ustanovení § 23 odst. 4 zákona o advokacii pak upravuje postup při vyúčtování odměny advokáta v případě, kdy je hrazena státem podle předchozích odstavců. V důsledku novelizace uvedených ustanovení došlo na jedné straně k rozšíření bezplatné právní pomoci, na straně druhé došlo k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry žadatele.

44. Jak vyplývá z těsnopiseckých zápisů Poslanecké sněmovny z projednávání předmětného návrhu zákona, kterým se mění zákon o advokacii (protokoly dostupné na https://www.psp.cz/ eknih/2013ps/stenprot/056schuz/s056300.htm a https://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/057schuz/ bqbs/b18626101.htm), nová úprava určení advokáta Komorou byla do poslaneckého návrhu zákona vložena pozměňovacím návrhem poslankyně prof. Heleny Válkové ve druhém čtení (sněmovní dokument č. 6285, dostupný na https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=7&ct=853&ctl=3). Vzhledem k uvedenému postupu nejsou změny v postupu při určení advokáta Komorou zahrnuty do důvodové zprávy k poslaneckému návrhu zákona.

45. Z těsnopiseckých zápisů se dále podává, že účelem navrhované změny obsažené v uvedeném pozměňovacím návrhu bylo rozšířit bezplatnou právní pomoc na určité typy řízení (před Ústavním soudem a orgány veřejné správy) a návrh představoval kompromis v situaci, kdy Ministerstvo spravedlnosti a vláda nepředložily připravovaný návrh zákona o bezplatné právní pomoci. Diskuse o obsahu pozměňovacího návrhu se týkala pouze šíře a sjednocení bezplatné právní pomoci, nikoliv dopadu novelizace na stávající způsob určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry. Tato problematika nebyla v diskusi nijak dotčena a ani není zjevná z odůvodnění pozměňovacího návrhu poslankyně prof. H. Válkové. Je v něm konstatováno, že navrhovaná úprava právní pomoci je chápána jako subsidiární ke smluvním systémům a k zajištění právní pomoci na základě soudního rozhodnutí. K návrhu na změnu § 18c odst. 1 je pak uvedeno, že pokud to odůvodňuje ekonomická situace žadatele, má právo obrátit se na Komoru s žádostí o určení advokáta k poskytnutí konkrétní právní služby, a dále jsou specifikovány podrobnosti týkající se bezplatného poskytování právní služby podle tohoto ustanovení. Obdobně u návrhu na změnu ustanovení § 18 odst. 2 zákona o advokacii, které upravuje obecné podmínky pro určení advokáta, je konstatováno, že k tomu, aby Komora mohla určit advokáta podle tohoto ustanovení, je žadatel současně s podáním žádosti povinen doložit, že mu jeho ekonomická situace neumožňuje si požadovanou pomoc zajistit na vlastní náklady. Současně se u návrhu na změnu § 18c odst. 2-4 uvádí, že doložení odmítnutí více advokáty jako podmínka žádosti o určení advokáta Komorou, která se uplatňuje podle platné úpravy § 18 odst. 2 zákona o advokacii, se navrhuje ponechat za současného prokázání příjmových a majetkových poměrů žadatele a skutečnosti, že není schopen si zajistit poskytnutí právní služby jinak.

46. Lze souhlasit s navrhovatelem, že z těsnopiseckých zápisů z projednávání návrhu zákona ani z odůvodnění pozměňovacího návrhu nejsou zřejmé nejenom důvody, ale ani samotná skutečnost, že by účelem navrhované úpravy měla být vedle zajištění právní pomoci v určitých řízeních osobám ze sociálních důvodů také změna, resp. vypuštění dosavadního postupu při určení advokáta Komorou osobám, které se nemohou domoci poskytnutí právní služby na smluvním základě z jiných důvodů. Nelze se tak ztotožnit se závěrem vlády a České advokátní komory obsaženým v jejich vyjádřeních, že předmětná novelizace, která vedla k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby pro jiné než sociální důvody, je racionálně zdůvodněna. Cíl napadené úpravy ve smyslu omezení poskytování právní pomoci pouze na osoby, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, nelze dovodit ani z komentáře k zákonu o advokacii (srov. komentář k § 18-18c a § 2. In: KOVÁŘOVÁ, D., HAVLÍČEK, K., NĚMEC, R., SOKOL, T., SYKA, J., UHLÍŘ, D., ŽIŽLAVSKÝ, M. Zákon o advokacii. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017).

47. Za těchto okolností, kdy absentuje nejenom legitimní cíl právní úpravy spočívající ve změně způsobu určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry, ale i jakákoli zmínka o tom, že by takový cíl byl vůbec zamýšlen, není možné posoudit způsobilost a vhodnost napadené právní úpravy v rámci prvního kroku testu proporcionality. Z výše uvedených podkladů vyplývá, že cílem novelizace zákona o advokacii, jejíž součástí je i napadené ustanovení, bylo rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení jako subsidiární formy právní pomoci k jejímu zajištění na základě soudního rozhodnutí a smluvního principu.

48. K tomuto cíli Ústavní soud uvádí, že rozšíření bezplatné právní pomoci je bezpochyby legitimním, žádoucím cílem směřujícím k posílení ústavní záruky práva na právní pomoc. Na nedostatečné provedení práva na bezplatnou právní pomoc na podústavní úrovni ostatně Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně upozorňoval [srov. např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1866/20, sp. zn. I. ÚS 1024/15 ze dne 1. 8. 2016 (N 139/82 SbNU 229) a sp. zn. I. ÚS 848/16 ze dne 13. 9. 2016 (N 174/82 SbNU 693)]. Výsledkem předmětné novelizace je na jedné straně posílení zajištění bezplatné právní pomoci, avšak za současného paušálního vyloučení právní pomoci v případech odůvodněných jinými než příjmovými nebo majetkovými poměry na straně druhé.

49. Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení zákona o advokacii tím, že právo na určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby omezuje pouze na žadatele, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, představuje nepřípustnou libovůli, neboť paušálně vylučuje z práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc osoby, které si nemohou zajistit právní pomoc advokáta na základě jiných důvodů. Jak již bylo uvedeno, právo na přístup k soudu je esenciální součástí práva na spravedlivý (řádný) proces, a tedy práva na soudní ochranu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jeho nezbytným předpokladem je právo na právní pomoc garantované v čl. 37 odst. 2 Listiny. Tato základní práva náleží každému, a to pro jakýkoliv typ řízení před soudy či jinými státními orgány či orgány veřejné moci. Omezení těchto základních práv pouze na nemajetné osoby je v rozporu jak s obsahem těchto ustanovení Listiny, tak i v jejich spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, podle kterých základní práva a svobody náleží všem osobám (včetně) "bez rozdílu" majetku.

50. Ústavní soud dodává, že tyto závěry je třeba v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny vztáhnout nejenom na fyzické, ale i právnické osoby (srov. také § 55a zákona o advokacii a contrario). Současně dopadají nejenom na případy, v nichž je vyžadováno povinné právní zastoupení, a tedy nejenom na řízení před Ústavním soudem, ale v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny i na jiná řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.

51. Pokud jde o případy odmítnutí poskytnutí právních služeb z důvodů zjevně bezdůvodného uplatňování nebo bránění práva, na ty pamatuje postup upravený v § 18c odst. 5 a 6 zákona o advokacii. Takové případy je však nutné vždy posuzovat podle individuálních okolností konkrétní věci, a nikoliv je řešit změnou zákona, která paušálně vyloučí přístup k právní pomoci, a tedy také přístup k soudu.

52. Ústavní soud k tomu dodává, jak vyplývá z výše uvedeného, že protiústavnost napadeného ustanovení neshledal v rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení, ale v tom, že současně z poskytnutí právní pomoci paušálně vylučuje žadatele, kteří se nemohou právní pomoci domoci z jiných důvodů než příjmových a majetkových poměrů.