Vymáhání dluhů obcí

Obec je právnickou osobou, která má vlastní majetek. Je subjektem samosprávy s autonomním postavením, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající¹⁾. V soukromoprávních vztazích tedy obec vystupuje jako jakýkoliv jiný subjekt a v rámci sjednávání obsahu smluvního závazku má totožné postavení jako její smluvní partner. Pokud si strany takového smluvního vztahu pro případ porušení smluvních povinností sjednaly smluvní pokutu, je v případě porušení takové povinnosti uplatnění nároku na její zaplacení oprávněním, nikoliv povinností strany. Při plnění svých úkolů obec chrání též veřejný zájem. Při své činnosti je, na rozdíl od jiných subjektů, zároveň povinna respektovat specifická, do jisté míry omezující ustanovení právních předpisů vyplývajících z jejího postavení jako subjektu veřejného práva, v důsledku kterého nakládá s veřejnými prostředky²⁾. Tím se odlišuje od jiných subjektů soukromého práva, které disponují volností při nakládání se svým majetkem. Důvody pro omezení obce jsou dány potřebou větší kontroly veřejnosti při nakládání s veřejnými prostředky, kterými obec disponuje³⁾.

Je žádoucí, aby zákon stanovil určitá pravidla, která jsou pro zachování hospodárnosti při nakládání s veřejnými prostředky klíčová. Tato pravidla legitimním způsobem omezují obec, nejsou však nepřípustným zásahem do jejího autonomního postavení. Obec je vždy oprávněna dle vlastního uvážení rozhodnout o tom, jak naloží se svým majetkem, její omezení spočívá v povinnosti odůvodnit určitý způsob využití majetku. A to zejména tehdy, pokud je pro obec ekonomicky méně výhodné. To nakonec přímo stanoví i zákon o obcích.⁴⁾

Zákon o obcích stanoví pro obce povinnost nakládat s majetkem obce s péčí řádného hospodáře (viz pozn. pod čarou č. 4). Majetek obce tak musí být využíván účelně a hospodárně, v souladu se zájmy a úkoly obce, které vyplývají ze zákonem vymezené působnosti obce. Jedná se o základní zásadu, kterou je obec povinna aplikovat při jakémkoliv nakládání s majetkem, tedy i při jeho běžném využívání.

Pojmy účelnost a hospodárnost nejsou v zákoně o obcích blíže definovány, pro stanovení jejich obsahu je obecně v odborné literatuře odkazováno na zákon o finanční kontrole. Tento právní předpis uvedené pojmy definuje pouze pro vlastní potřeby, z podstaty věci však lze tyto definice použít i pro stanovení obsahu povinnosti dané zákonem o obcích. Hospodárnost je charakterizována vynaložením co nejnižšího množství veřejných prostředků na dosažení cíle při současném dodržení odpovídající kvality plněných úkolů. Účelnost je charakterizována jako takové vynaložení veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů. Obě tato hlediska tedy směřují k množství vynaložených finančních prostředků na dosažení účelu dispozice. Výše vynakládaných finančních prostředků na dosažení sledovaného cíle však v podmínkách obce nemůže být jediným rozhodujícím kritériem pro konstatování, zda obec jednala jako dobrý hospodář. Obec totiž pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů (viz pozn pod čarou č. 1). Z této povinnosti obci vyplývá, stejně jako z jiných ustanovení zákona (viz pozn. pod čarou č. 3) jednat při nakládání s majetkem tak, že zároveň sleduje, zda je předmětné jednání činěno v souladu se zájmy a úkoly obce. Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce. Ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku⁵⁾. Výčet oblastí, o které v místním rozsahu obec pečuje, je v předmětném ustanovení pouze demonstrativní, další oblasti, které jsou zájmem obce a je povinna se o ně starat, vyplývají z jiných ustanovení zákona o obcích a mohou také vyplývat i z jiných právních předpisů.⁶⁾

Obec si v rámci práva na samosprávu sama definuje, co je jejím konkrétním zájmem, jaké jsou v jejích individuálních podmínkách priority a potřeby jejich občanů. V zájmu naplnění zákonem stanovené povinnosti dobrého hospodáře má při naplňování těchto zájmů volit co nej­účelnější a nejhospodárnější řešení. V případě obráceného přístupu, tedy pokud bude zvoleno co nejhospodárnější a nejúčelnější jednání, nemusí být vždy nutně zájem obce naplněn. Demonstrovat to lze na příkladu koupě ojetého sypače pro potřeby zimní údržby. Nákup takového stroje bude z hlediska ekonomického nejspíš výhodný (nízká cena) a efektivní (vlastní technika údržby je elektivním způsobem zajištění zimní údržby). Nemusí však dojít k naplnění zájmů obce, pokud takto zakoupený stroj bude vyžadovat další náklady na opravy či dokoupení dalších komponentů pro plnohodnotné fungování, což ve svém důsledku zabrání zajištění plnohodnotného úklidu komunikací v obci. Podmínka hospodárnosti nemusí být vždy naplněna formou menšího výdeje finančních prostředků obce či vyššího příjmu, tedy vždy výhradně ve smyslu čistě matematickém, ale může přinést „zisk“ v podobě nepeněžního plnění (např. směna nezastavěného pozemku obce, v důsledku které obec získá pozemek, na kterém má umístěnou stavbu radnice, avšak doposud byl ve vlastnictví osoby, se kterou směnu realizovala).

Zákon nevylučuje, aby obec realizovala řešení, které není z hlediska ekonomického pro obec výhodné, je-li obcí při takové dispozici sledováno naplnění zájmu obce či jejích občanů. Zde může být příkladem výstavba plaveckého bazénu, která je nepochybně finančně náročná a s pomalou, resp. nezaručenou návratností finančních prostředků. Pokud je však tímto rozhodnutím sledováno uspokojení potřeby občanů obce v podobě rozvoje zdraví, naplňuje takové rozhodnutí obce jednání dobrého hospodáře. Mezi hospodárným a efektivním jednáním na straně jedné a naplněním zájmu obce a jeho občanů na straně druhé musí být rozumná proporcionalita. To znamená, že pokud by mělo být v zájmu naplnění zájmů obce realizováno řešení ekonomicky nevýhodné, musí být postaveno najisto, že totožného cíle nelze dosáhnout jiným, ekonomicky výhodnějším řešením.

Skutečnost, že i ekonomicky nevýhodné řešení pro obec může být učiněno legitimně, je potvrzena v případě, kdy je zde jiný důležitý a odůvodněný zájem obce, který je neekonomickým řešením realizován. Jiným důležitým zájmem lze chápat zájem na jiné než ekonomicky nejvýhodnější dispozici pro obec.

Je také nutno dodat, že jak odborné závěry, tak týkající se ustanovení zákona o úplatném převodu nemovitostí obce a povinnosti odůvodnění odchylky od ceny v místě a čase obvyklé⁷⁾ se uplatní i na jiné, neúplatné dispozice s majetkem obce. Obec tedy může rozhodnout i o dispozici ekonomicky pro obec nevýhodné v případě, že existuje důvod pro takový postup a tento důvod je příslušnému orgánu, který o dispozici rozhoduje, znám. V případě dodržení povinnosti dobrého hospodáře je však nutné řádné písemné odůvodnění takového jednání⁸⁾, na rozdíl od povinnosti odůvodnění odchylky od ceny obvyklé, u kterých tuto povinnost nedovodila.

V souvislosti s povinností dodržování zásady dobrého hospodáře je potřebné uvést, že tato povinnost se nevztahuje pouze na volené zástupce orgánů obce, ale na všechny osoby, které činí úkony související s nakládáním s majetkem obce.

Z jazykového výkladu pojmu zachování vyplývá, že se má jednat o zajištění nesnížení hodnoty konkrétního chráněného zájmu. Zákon o obcích se však nespokojí toliko s požadavkem na zachování majetku, pro jednání obce stanoví i povinnost usilovat o jeho rozvoj. Zde lze očekávat nejen zvýšení hodnoty u již existujícího majetku, ale také zvyšování celkového množství majetku, kterým obec bude disponovat. V rámci snahy o zachování lze mluvit o ochraně majetku formou pečlivé kontroly, jeho pojištění pro případ zničení či ztráty a také vynakládání úsilí (ať už materiální či personální) na jeho obnovu a modernizaci.

Na obecnou povinnost obce hospodařit s majetkem s péčí řádného hospodáře, zakotvenou v zákoně o obcích, navazuje další ustanovení tohoto zákona⁹⁾, které v souvislosti s dluhy obce výslovně stanoví povinnost obce sledovat plnění závazků vůči ní a včas své pohledávky uplatňovat tak, aby nedošlo k jejich promlčení. V takto stanovené povinnosti je zdůrazněna především povinnost pečlivě monitorovat aktuální stav závazků obce v různých oblastech a následně informovat příslušný orgán v rámci obce o potřebě činit nutná jednání zabraňující negativním dopadům na majetek obce (nejčastěji zánik závazku či jeho promlčení). Povinnost sledovat plnění závazků vůči obci je obvykle rozdělena mezi více osob, konkrétní rozdělení závisí na vnitřním uspořádání v rámci obecního úřadu. Z hlediska rozdělení pravomocí orgánů obce dle zákona se jedná o zbytkovou pravomoc rady obce. Je obvyklé, že závazky v jednotlivých oblastech sleduje příslušný odbor obecního úřadu, který disponuje také odpovědností za včasné upozornění příslušného orgánu obce na nutnost učinění konkrétních kroků v zájmu ochrany majetku obce. U menších obcí tuto činnost často vykonává starosta obce, který na potřebu uplatnění závazků upozorňuje radu obce a není-li zřízena, zastupitelstvo obce, které rozhodne o konkrétním právním jednání.

Jak bylo uvedeno v úvodu článku, obec je při respektování zákona a jím stanovených podmínek ve své vůli jednat zcela autonomní. Toto oprávnění se týká také možnosti obce rozhodnout se, že dluhy, které eviduje ze strany svých dlužníků, nebude vymáhat či jim dluh promine. I takové jednání obce musí být v souladu s povinností dobrého hospodáře, stanovené zákonem. Obec tedy může rozhodnout o tom, že dluh nebude vymáhat či jej nechá promlčet, pro takové rozhodnutí však musí existovat důvody vyplývající z povinnosti dobrého hospodáře.

Důvody pro upuštění od vymáhání dluhu mohou být ekonomické; vymáhání dluhu je totiž spojeno s dodatečnými náklady a může existovat reálná pochybnost o úspěšném vymožení dluhu (např. finanční situace dlužníka naznačuje, že nebude schopen dluh uhradit). Neúměrnost nákladů ve srovnání s výší dluhu anebo složitost jeho vymožení může opodstatňovat rozhodnutí obce o upuštění od tohoto kroku. Často zejména menší obce, které nedisponují odpovídajícím personálním a finančním zabezpečením, budou vyhodnocovat, zda přistoupit k vymáhání dluhu soudně¹⁰⁾. Může jít však i o důvody neekonomické povahy, kdy je pro obec s ohledem na její zájmy vymáhání dluhu nevhodné. Příkladem může být nárok obce na úhradu smluvní pokuty, která vznikla v důsledku zpoždění s dokončením díla. Obec v takovém případě může při svém rozhodování vycházet i z úvahy, jaká byla výše smluvní pokuty, zda v důsledku porušení smluvní povinnosti vznikla obci také škoda a zda je samostatně vymahatelná, zda a v jakém rozsahu byl pozdním plněním narušen zájem obce vyplývající z uzavřené smlouvy. Pokud jsou tyto důvody rozhodující pro obec z hlediska dalšího nevymáhání závazku, vyžadují pečlivé a řádné odůvodnění.

Zákon o obcích stanoví pravomoc jednotlivých orgánů obce v závislosti na druhu právního jednání, které má být v souvislosti se závazky obce uskutečněno. Jedná-li se o rozhodnutí o podání žaloby na vymožení pohledávky obce, jde o tzv. zbytkovou pravomoc obce, kdy o tomto konkrétním právním jednání rozhoduje rada obce.¹¹ V případě, kdy je řešena otázka prominutí dluhu, je pro posouzení orgánu oprávněného k rozhodnutí v této věci rozhodná výše dluhu – pokud je jeho výše nad 20 000 Kč, jedná se o pravomoc zastupitelstva obce, v ostatních případech rozhoduje rada obce v rámci zbytkové pravomoci. Způsob, jakým obec může přistoupit k otázce řešení dluhu, je také možnost vzdání se práva na vymožení existující pohledávky. Z hlediska uplatnění tohoto institutu, jak lze dovodit z jazykového výkladu, není tato pravomoc omezena žádnou finanční hranicí. Jakékoliv vzdání se práva je tedy vždy v pravomoci zastupitelstva obce.

Jak bylo uvedeno výše, obec v rámci samosprávného rozhodování sama stanoví své priority a cíle a samostatně si volí i prostředky jejich dosažení. Možnosti, jakými může stát zasahovat do rozhodování obce, jsou velmi omezené a přichází v úvahu pouze v zákonem stanovených případech, kdy je jeho zásah žádoucí v zájmu zachování základních principů právního státu.

Riziko konstatování porušení zákonem stanovené povinnosti dobrého hospodáře vyplývá pro obec nejčastěji v rámci přezkumu hospodaření dle zákona¹²⁾. Obec je povinna každoročně nechat posoudit své hospodaření za uplynulý rok, a to buď krajským úřadem, anebo nezávislým auditorem. Důsledkem zjištěných pochybení v hospodaření je uložení povinností stanovit opatření k nápravě chyb a nedostatků, přičemž obec je následně povinna o provedených opatřeních informovat kontrolní orgán. Nedodržení povinností spojených se zjištěním pochybením je přestupkem, za který může kontrolující orgán uložit obci pokutu.

Možnost kontroly a porušení povinnosti obce jako dobrého hospodáře vyplývá omezeně také z ustanovení zákona o obcích¹³⁾, a to pouze tehdy, pokud by byla konstatována nezákonnost přijatého usnesení o majetkové dispozici.

Jestliže obci v důsledku postupu v rozporu s ustanoveními zákona týkajícími se hospodaření vznikne škoda, je častým důsledkem jednak odpovědnost politická, tedy odpovědnost vůči voličům, a také odpovědnost majetková, případně i trestněprávní. Politická odpovědnost může mít svůj odraz také v odvolání příslušné odpovědné osoby z funkce, často pak v rámci voleb do orgánů obce. Trestněprávní odpovědnost přichází v úvahu u osob, které jsou v rámci obce povinny plnit úkoly související s hospodařením. Pokud se jedná o rozhodnutí obce způsobem, které není pro obec ekonomicky výhodné (ať jde o prodej nemovitosti za cenu nižší než obvyklou anebo nevymáhání dluhů, aniž by byl takový postup odůvodněn), vystavuje se obec, resp. odpovědné osoby, riziku možného trestního stíhání. V rámci něj dochází k hodnocení existence důvodů konkrétního rozhodnutí či postupu obce, nikoliv k posuzování rozumnosti či účelnosti samotného rozhodování. V takovém případě by totiž šlo o nepřípustné zasahování do samosprávy obce. Obec v právních vztazích vystupuje jako právnická osoba.

V občanském zákoníku¹⁴⁾ je rovněž upraveno pravidlo dobrého hospodáře ve vztahu k právnickým osobám: „Takto stanovená povinnost neznamená, že osoby zastoupené v orgánech obce musí být odborníky na každou z otázek, které tyto orgány řeší. Obec a její orgány se při výkonu samosprávy setkávají se širokou škálou otázek a problémů a nelze předpokládat, že ke každé z nich budou mít veškeré potřebné znalosti. Toto ustanovení předpokládá, že v otázkách, o nichž nemají osoby rozhodující ve věci dostatečné znalosti, jsou si (v rámci povinnosti postupovat pečlivě) povinny zjistit veškeré informace prostřednictvím jiných osob, nejčastěji zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu. Pouze v případě, že takto pečlivě nepostupují, porušují zákon a vystavují se riziku postihu za takové jednání. V případě úředních osob¹⁵⁾, kterými jsou člen zastupitelstva a odpovědný úředník orgánu veřejné moci, přichází v souvislosti s porušením povinnosti dobrého hospodáře v úvahu trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku.

V souvislosti s jednáním obce v rozporu se zásadou dobrého hospodáře může vyvstat otázka možného tvrzení neplatnosti takového jednání. Dle platné právní úpravy jsou jednání dle zákona o obcích neplatná, pouze pokud s nimi zákon o obcích tento důsledek výslovně spojuje. Porušení povinnosti dobrého hospodáře při určitém právním jednání obce jako důvod neplatnosti neoznačuje. Je zcela na vůli obce, jaké cíle si pro své jednání stanoví a jakým způsobem je bude realizovat. To neznamená, že obec bude postupovat zcela dle libovůle, aniž by respektovala zákonem stanovená pravidla. však dovodila, že nelze prostřednictvím soukromoprávních žalob v civilním soudním řízení usilovat o kontrolu či nápravu tvrzených nedostatků v postupu územního samosprávného celku při hospodaření s majetkem a suplovat tak veřejnou kontrolu rozhodovací činnosti orgánů obce v její samostatné působnosti, která je projevem výkonu práva na samosprávu a je regulována předpisy veřejného práva¹⁶⁾.