Zákon č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím “), umožňuje žadatelům vyžádat si mnoho nejrůznějších informací. Jednou z těch nejčastěji vyžadovaných jsou informace o výši platu. Zejména platy vyšších úředníků nebo funkcionářů bývají předmětem zájmu novinářů i běžných občanů. Během mnoha let prošly názory soudů dlouhým a komplikovaným vývojem. Posledním, který korigoval podmínky poskytování platů coby informace zasahující do soukromí, je rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019-29 . Tento rozsudek koriguje výklad předchozího rozhodnutí Ústavního soudu.
Nejvyšší správní soud vydal nové platové rozhodnutí
JUDr.
Eva
Janečková
Vývoj názorů soudů
V prvních letech existence zákona o svobodném přístupu k informacím byly tyto žádosti odmítány s odkazem na mlčenlivost a ochranu soukromí.
První průlom přinesl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79. Tento rozsudek v zásadě umožnil zveřejňování platů příjemců veřejných prostředků, přičemž z judikátu bylo možné dovodit, že se toto „uvolnění“ týká nejen platů a odměn veřejně činných osob, jako jsou poslanci, senátoři, vysocí státní úředníci atd., ale také všech státních zaměstnanců na všech úrovních, neboť i jejich platy jsou v konečném důsledku poskytovány z veřejných prostředků.
Další posun přinesl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, sp. zn. 8 As 55/2012. V tomto rozhodnutí soud vyložil, proč je svobodný přístup k informacím klíčový pro kontrolu veřejné a politické sféry a převažuje nad ochranou soukromí těch osob, o nichž se informace o jejich platech požadují. Konstatoval, že
„informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují“
(tj. v každé konkrétní věci není nezbytné provádět individuální test proporcionality, neboť ten již učinil zákonodárce při formulaci daného zákonného ustanovení); povinný subjekt přitom mohl nesdělit informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. V pochybnostech je třeba přiklonit se k poskytnutí, a nikoli k neposkytnutí informací. Pouze v některých výjimečných případech má ochrana soukromí takové osoby dostat přednost před platovou transparencí. Bude tomu v případech, u nichž budou kumulativně splněny následující podmínky:„1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem, a
2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.“
Odepření informace o platech tak připadá v úvahu jen u osob vykonávajících u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (např. údržba, úklid, závodní stravování). To samozřejmě platí pouze tehdy, neexistuje-li podezření, že plat je vyplácen za práci, která není ve skutečnosti vykonávána nebo je vykonávána v podstatně menší míře, než by to za normálních okolností odpovídalo dané pracovní pozici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů podstatně vybočuje z platových poměrů obvyklých pro danou pracovní pozici.1)
Na tyto závěry kriticky reagoval Ústavní soud, který v tzv. platovém nálezu (tj. nálezu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16), konstatoval, že:
„povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky:
a)
účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;
b)
informace samotná se týká veřejného zájmu;
c)
žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. ‚společenského hlídacího psa‘;
d)
informace existuje a je dostupná.“
Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti.
Toto rozhodnutí upřesnil Nejvyšší správní soud rozhodnutím ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019-29. Jádrem rozhodné situace byla žádost o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím – informace o výši veškerých vyplacených finančních prostředků (včetně osobního ohodnocení a příplatků, odměn, jiných příjmů a benefitů spojených s výkonem funkce), zdůvodnění mimořádné odměny a počtu odpracovaných měsíců, a to u osob na pozici vedoucího Kanceláře prezidenta republiky, zástupce vedoucího Kanceláře – ředitele sekce a ředitelů sekce administrativní, sekce sekretariátu prezidenta republiky, odboru tiskového a tiskového mluvčího prezidenta republiky, zahraničního odboru a odboru legislativy a práva, to vše za kalendářní roky 2016 a 2017 ve struktuře „pozice – sekce – plat – odměny – jiné funkční požitky – zdůvodnění mimořádné odměny – počet odpracovaných měsíců“.
Nejvyšší správní soud tímto rozhodnutím vyjasnil kritéria, která stanovil svým nálezem Ústavní soud. Uvedl, že nález Ústavního soudu respektuje a nerozporuje, pouze pomáhá stanovit mantinely, z nichž je třeba při provádění takto modifikovaného testu proporcionality vycházet.
Veřejný zájem
Prvním kritériem k posuzování v rámci daného testu proporcionality jsou dvě související podmínky, které se týkají veřejného zájmu:
1.
aby účelem vyžádání informace bylo přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu,
2.
aby se tato informace sama týkala veřejného zájmu.
Je nutné posoudit, zda žadatel s touto informací hodlá přispět k veřejné diskusi a nedomáhá se jí například pouze ze soukromých důvodů, např. za účelem diskreditace. Není již však na místě zkoumat, zda poskytnutá informace skutečně následně vzbudí žadatelem avizovanou veřejnou diskusi, nebo dokonce chtít po žadateli, aby to sám prokázal.
Nejvyšší správní soud uvedl, že
„má za to, že tento výše deklarovaný veřejný zájem na poskytování informací dle § 8b informačního zákona je dán v případě všech příjemců veřejných prostředků. S ohledem na potřebu důsledného uplatňování principu proporcionality v každém jednotlivém případě, kterou ve svém platovém nálezu zdůraznil Ústavní soud, však je nezbytné diferencovat míru osvědčení takového veřejného zájmu žadatelem o informace (tj. povinným subjektem požadované penzum argumentů ve prospěch existence veřejného zájmu) v případě různých, sdělením požadované informace dotčených, osob. Pro zjevnost existence veřejného zájmu na poskytnutí informace o vyplacených veřejných prostředcích je totiž klíčové, jaké postavení ve struktuře veřejné správy (a s tím související řídící a organizační
.kompetence
, odpovědnost a patřičné finanční ohodnocení) dotčená osoba má. V případě žádosti o poskytnutí informace o platových poměrech zcela ‚běžné‘ úřední osoby bez jakýchkoli řídících pravomocí (referenta obecního či krajského úřadu, ale i ústředního orgánu státní správy nebo jiných veřejných institucí) je nezbytné, aby žadatel v žádosti uvedl rozumné důvody, pro něž by měl právě v dané konkrétní situaci existovat veřejný zájem na vyhovění jeho žádosti. Po žadateli o informace však jako podmínku jejich sdělení nelze požadovat osvědčení veřejného zájmu způsobem, který je nepřiměřený (až diskvalifikační) vzhledem k možnostem běžného jednotlivce v prostředí moderního státu a společnosti získat si ‚předem‘ dostatečně silný vhled do otázky, o niž se v souvislosti se svou žádostí zajímá; to by naopak bylo neproporcionální oslabení jeho práva na informace. Požadavek na ‚sílu důvodů‘ existence veřejného zájmu na poskytnutí informace postupně klesá se zvyšujícím se postavením dotčených osob v rámci veřejné sféry, neboť čím větší kompetence
(ať už v organizaci a metodickém vedení podřízených, v hospodaření s veřejnými finančními prostředky či v čemkoli jiném) tato osoba má, tím přirozenější a zjevnější je bez konkrétního zdůvodnění veřejný zájem na její kontrole“Nejvyšší správní soud tedy rozdělil žadatele na dvě skupiny:
1.
běžná osoba – u její žádosti je nutné pečlivě hodnotit existenci veřejného zájmu,
2.
privilegovaná osoba – osoba s vyšším postavením, u které je zjevný zájem na kontrole bez konkrétního důvodu.
Test proporcionality vždy vyjde ve prospěch práva na informace (kromě zjevných případů zneužití práva).
Povaha žadatele
Dalším kritériem k posuzování v rámci Ústavním soudem předestřeného testu proporcionality je povaha žadatele coby tzv. „společenského hlídacího psa“.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že:
„požadavek specifické povahy žadatele o informaci (třetí podmínka) zásadně souvisí s výše posuzovaným kritériem veřejného zájmu; úkoly či poslání dozoru veřejnosti vykonává či tzv. ‚společenským hlídacím psem‘ je totiž v kontextu nyní projednávaného případu ten, kdo se zajímá o informace týkající se veřejného zájmu (druhá podmínka) a svou činností spočívající ve vyžadování těchto informací za účelem kvalifikovaně s nimi přispět k veřejné diskusi (první podmínka) naplňuje veřejný zájem na transparentnosti veřejné sféry“
. Může se jednat nejen o profesionální novináře, nýbrž také o neziskové organizace či spolky věnující se otázkám transparentnosti, hospodaření a podobně.
Nejvyšší správní soud dále uvedl, že
„podmínkou pro naplnění role tzv. společenského hlídacího psa tedy je, aby si žadatel jemu dříve poskytnuté informace (zde o příjemcích veřejných prostředků) nenechával výlučně pro sebe a svou vlastní soukromou potřebu, nýbrž s nimi veřejně pracoval. Prezentování těchto informací veřejnosti by na jednu stranu nemělo být zcela nahodilé, naprosto nesystematické a výhradně sporadické. Zároveň je však třeba zdůraznit, že nelze trvat na tom, aby žadatel takto získané informace nutně sám přímo explicitně hodnotil, analyzoval či metodologicky dále zpracovával; jejich pouhé zveřejňování, zvláště má-li systematičtější povahu, je samo o sobě pro veřejnost přidanou hodnotou“
. Závěr
Nejvyšší správní soud konstatoval, že Ústavní soud neshledal v platovém nálezu ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím protiústavním, pouze stanovil/vyslovil, že je třeba v každém individuálním případě jím předestřeným testem proporcionality poměřovat, zdali je v té které věci namístě požadovanou informaci o příjemci veřejných prostředků sdělit. Tato teze však nutně předpokládá, že mohou (v závislosti na jednotlivých skutkových stavech) nastat obě situace, tedy že někdy dostane přednost ochrana soukromí dotčených osob, jindy však převáží právo na svobodný přístup k informacím o činnosti, resp. financování, veřejné správy.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá své právní posouzení věci přesvědčením, že Ústavní soud chtěl pomyslná „vrátka“ přístupu k informacím o příjemcích veřejných prostředků přivřít (tedy vymezil se proti fakticky automatickému poskytování takových informací), v žádném případě však je nechtěl zavřít úplně.