Právní postavení komise rady obce - dokončení

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), umožňuje, aby členové komisí byli za svou činnost odměňováni. V rámci této problematiky je však potřeba rozlišovat, zda je člen komise zároveň i členem zastupitelstva obce, či nikoliv. Pokud ano, bude se odměňování členů zastupitelstva řídit právní úpravou zakotvenou v § 71 a násl. zákona o obcích a v nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů. Bude-li členem komise člen zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, nenáleží mu za toto členství žádná odměna navíc. V případě neuvolněných členů zastupitelstva může zastupitelstvo stanovit měsíční odměnu v maximální výši dle výše uvedeného nařízení vlády. Tento předpis zohledňuje situaci, kdy je člen zastupitelstva bez další funkce, a případy, kdy je členem nebo předsedou komise či výboru. V takovém případě se maximální odměna navyšuje. Zastupitelstvo obce může stanovit, za kolik funkcí (v případě souběhu více funkcí) bude odměna poskytována. Odměna může být dle § 74 odst. 2 zákona o obcích poskytnuta až do výše souhrnu odměn za tři různé funkce. Pokud zastupitelstvo obce nerozhodne o poskytnutí odměny jako součet odměn za nejvýše tři funkce, náleží neuvolněnému členovi zastupitelstva obce odměna za tu funkci, ke které se vztahuje nejvyšší odměna schválená zastupitelstvem obce. U odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva obce je tedy nutné situaci sledovat a reagovat na vznik či zánik nových funkcí (členství ve výborech a komisích).

Zákon o obcích ovšem předpokládá, že za členství v komisích rady obce mohou být odměňovány i ostatní fyzické osoby, které nejsou členy zastupitelstva obce. Ustanovení § 84 odst. 2 písm. v) zákona o obcích svěřuje zastupitelstvu obce pravomoc rozhodovat o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva obce, za výkon funkce členů výborů, komisí a zvláštních orgánů obce. Právní úprava, na rozdíl od členů zastupitelstva, neobsahuje žádná pravidla či limity pro poskytování těchto peněžitých plnění. Záleží tak na rozhodnutí zastupitelstva a na finančních nákladech, které obec chce na tento účel vynaložit (v souladu se zásadou účelného a hospodárného nakládání s majetkem obce).

¹⁾

Je vyloučeno, aby členovi zastupitelstva obce, který je zároveň členem komise rady obce, bylo poskytováno další peněžité plnění nad rámec měsíční odměny. V případě, že by se tato osoba vzdala mandátu člena zastupitelstva, ale zůstala členem komise rady obce, náleželo by jí peněžité plnění podle pravidel stanovených zastupitelstvem obce dle § 84 odst. 2 písm. v) zákona o obcích.

S ohledem na skutečnost, že pravidla či limity nejsou právní úpravou regulovány, přistupují k této otázce obce různě. Není vyloučeno, aby i tyto osoby byly ohodnoceny měsíčním plněním (například předsedové komisí). Častým případem bývá stanovení peněžitého plnění vázaného na účast člena na jednání komise (např. 1 000 Kč za každé jednání). Zákonem není dána ani frekvence poskytování takového peněžitého plnění. V obci tedy může být zavedena praxe, že o výši peněžitého plnění rozhoduje zastupitelstvo obce jednou ročně či jednou za celé volební období.

Zákon o obcích stanoví, že komise plní iniciativní a poradní úlohu ve vztahu k radě obce. Komise tak radě předkládá svá stanoviska založená na určité odbornosti, neboť se předpokládá, že členy komise budou jmenovány osoby odborně zdatné nebo pohybující se v oblasti činnosti, kterou se daná komise zabývá. Do procesu rozhodování rady obce tak přichází další prvek v podobě doporučení, návrhu či stanoviska odborné komise. Může se jednat o stanoviska v oblasti agendy, o které meritorně rozhoduje rada obce (ať už ve vyhrazené pravomoci či ve zbytkové pravomoci), ale i o stanoviska k materiálům, které rada obce předkládá k rozhodnutí zastupitelstvu obce. Názor odborné komise tak může radě sloužit jako podklad pro doporučení, jaký návrh má zastupitelstvu k rozhodnutí předložit.

Z hlediska dalšího využití stanovisek či doporučení komise radou obce či obecním úřadem lze jednoznačně doporučit písemnou formu. Může se jednat o vlastní zápis z jednání komise, stanovisko ke konkrétní záležitosti podepsané například předsedou a tajemníkem, podkladový materiál pro jednání rady obce a podobně. Ústně prezentované výstupy z činnosti komise mohou být z hlediska dalšího využití radou nebo dalších orgánů obce právně zcela bezvýznamné, pokud nebudou zaznamenány doslovně například v zápise z jednání rady (kde předseda komise o její práci informoval).

Funkci lze vnímat tak, že aktivita vzniká na straně komise, respektive jejich členů (případně podnětů občanů přenesených na jednání komise, ale i odborných útvarů obecního úřadu), kteří na jejím jednání předkládají návrhy či náměty na zlepšení života v obci. Ty jsou pak v případě shody komise jako celku postoupeny radě obce k projednání a odsouhlasení.

Na funkci lze pohlížet tak, že rada obce požádá či uloží komisi k projednání a předložení stanoviska určitou záležitost, ke které chce znát určitý odborný názor či pohled, a teprve následně meritorně rozhodne. Komise je ze své činnosti odpovědná radě.

Právní úprava neřeší nastavení procesních pravidel součinnosti a komunikace mezi komisemi, radou obce a obecním úřadem, respektive odbornými útvary úřadu (odbory, oddělení, úseky). V praxi bude záležet na velikosti a struktuře obecního úřadu, počtu komisí, zvyklostech a potřebách dané obce. V některých obcích je na schůzi rady pravidelně zařazován bod typu „Informace z jednání komisí rady“ a radě obce jsou na vědomí předkládány zápisy z jednání jednotlivých komisí. V praxi také bývá uložena komisím povinnost předložit jednou za rok zprávu o své činnosti radě obce, přičemž k projednání této zprávy bývá na schůzi rady přizván předseda příslušné komise. Tato povinnost může být komisím uložena přímo jednacím řádem komisí.

Jak již bylo řečeno, komise může radě předkládat návrhy, náměty, podněty, doporučení či stanoviska. Může se jednat o aktivitu samotné komise či jejích členů, doporučení k návrhům odborných útvarů obecního úřadu nebo členů zastupitelstva obce [toto právo vyplývá z § 82 písm. a) zákona o obcích], případně stanovisek k záležitostem, o které je požádala (respektive jim uložila jejich zpracování) rada obce. Nelze předpokládat, že by rada automaticky měla vyhovět všem návrhům či přáním vzešlým z komisí. Mnohdy může jít o nahodilé nápady, které sice získaly většinovou podporu komise, nicméně mohou být v rozporu s právními předpisy, strategickými či rozvojovými dokumenty obce. Nemusí také být pro obec ekonomicky výhodné či zde může být jiný důvod.

Komise může být velice aktivní a může přicházet s velkým množstvím nápadů a návrhů, mnohdy marginálního charakteru, s operativními a jednoduchými záležitostmi, v jejichž realizaci nebrání žádná překážka. V takovém případě by měl být nastolen optimálně efektivní model, aby nebyly schůze rady obce zahlceny výstupy z komisí, o jejichž realizaci by měla rada rozhodnout, ale přitom aby realizace těchto nekonfliktních podnětů byla zajištěna. Jako vhodný se může jevit model projednání a odsouhlasení s věcně příslušným odborným útvarem obecního úřadu, respektive odpovědnými zaměstnanci nebo uvolněným členem zastupitelstva obce, kterému bylo řízení a koordinace dané oblasti v samostatné působnosti svěřeno zastupitelstvem dle § 104 odst. 1 zákona o obcích, případně na poradě vedení obce (starosta, místostarostové).

Rada obce nemůže své pravomoci přenést na komise. Zákon o obcích výslovně stanoví v § 102 odst. 3 (nevyhrazená, tzv. zbytková pravomoc rady obce), že některé tyto pravomoci může rada obce zcela nebo zčásti svěřit pouze starostovi nebo obecnímu úřadu, respektive i obecní policii v případě rozhodování o právních jednáních souvisejících s činností obecní policie.

Rada obce může zřídit pro jednotlivé agendy a oblasti samostatné působnosti komise, které se dané problematice budou systematicky věnovat. V praxi tak bývají zřizovány například komise pro sport a tělovýchovu, pro školství a vzdělávání, pro volnočasové aktivity a prevenci kriminality, pro turismus a cestovní ruch, pro kulturu, pro sociální a zdravotní oblast, pro životní prostředí, pro územní plánování a strategický rozvoj, pro dopravu, pro občanské záležitosti, pro správu majetku atd. Zároveň rada obce může stanovit náplň práce a úkoly pro jednotlivé komise. Může tak provést usnesením při zřízení komise či kdykoliv poté. Často rada obce vydává tzv. statuty komisí, které obsahují rámcovou náplň činnosti komisí. Mnohdy bývá působnost, úkoly a součinnost komise stanovena v jiných vnitřních předpisech obce (například v pravidlech pro poskytování dotací, pro přidělování bytů, pro projednávání majetkoprávních záměrů, pro vyhodnocování nabídkových řízení na prodej či pronájem majetku obce a podobně).

Zvláštní výjimku a jedinou povinnost zřídit komisi rady obce obsahuje § 28 odst. 4 zákona č. 164/2001 Sb., o přírodních a léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních, lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Obce, na jejichž území bylo stanoveno lázeňské místo, jsou povinny zřídit lázeňskou komisi. Jejím úkolem je dbát na dodržování opatření uložených v lázeňském místě lázeňským statutem.

Dle § 117 odst. 2 zákona o obcích zastupitelstvo obce obligatorně zřizuje dva výbory – finanční a kontrolní. Není v rozporu se zákonem, pokud by rada obce zřídila například finanční komisi. Ta by plnila standardní úkoly poradního a iniciativního orgánu rady obce. Finanční komise by v takovém případě nemohla převzít a plnit úkoly finančního výboru, které tomuto orgánu zastupitelstva obce stanoví § 119 odst. 2 zákona o obcích. Finanční komise rady obce by tedy nemohla nahradit zřízení finančního výboru zastupitelstva obce.

Zákon o obcích umožňuje, aby zastupitelstvo obce v částech obce zřídilo místní nebo osadní výbor. Ustanovení § 120 a 121 zákona o obcích stanoví pravidla pro zřízení a fungování osadního výboru a oprávnění tohoto orgánu zastupitelstva obce. V praxi jsou známy případy, kdy v obci nejsou zřízeny osadní výbory, nýbrž komise jednotlivých místních částí. Tyto komise jsou iniciativním a poradním orgánem rady obce s působností v příslušné místní části. Jedná se tedy o obdobu osadního výboru, nicméně pravidla pro jejich zřízení, fungování a pravomoci nelze na tyto komise vztáhnout. Rozhodnutím rady obce mohou být nastavena pravidla (statuty) vztahující se k těmto komisím (počet členů, trvalý pobyt občana jako podmínka členství v komisi místní části, úkoly, pravidla komunikace apod.). Komise místních částí tak vedle poradní a iniciativní úlohy sehrávají roli v získávání místních znalostí pro rozhodování rady obce a pro lepší informovanost občanů obce o činnosti rady obce.

Komise rady města je kolektivní orgán. Zákon o obcích ve svém § 122 odst. 4 stanoví, že se komise usnáší většinou hlasů všech svých členů.

²⁾

Četnost, formu ani způsob jednání zákon neupravuje. Neupřesňuje také, jakou formu mají mít výstupy z jednání komise a jaké jsou obsahové a formální náležitosti zápisu. To vše ponechává na rozhodnutí rady obce. Praktickým způsobem zakotvení pravidel pro jednání a rozhodování komisí je přijetí jednacího řádu komisí usnesením rady obce. Zákon takovýto vnitřní předpis neupravuje, a proto jsou jeho obsahové náležitosti plně v pravomoci rady.

Jednací řád komisí zpravidla upravuje tyto oblasti:

Komise se může ke svému jednání scházet podle potřeby, případně rada obce může stanovit minimální počet či frekvenci zasedání. Praktické se jeví stanovení ročního plánu činnosti, respektive jednání komise, a to zejména v případě, kdy projednávaná navazuje na projednávání na schůzích rady obce.

Právní úprava neřeší otázku veřejnosti jednání komise. Jednání komise však bývá standardně neveřejné, nicméně záleží na místních podmínkách či zvycích. Rozhodne-li se obec pro otevření jednání komisí rady veřejnosti, lze takové jednání chápat jako vstřícný krok k občanům, kterému zákon nebrání.

Z podstaty věci jsou oprávněni a povinni se jednání účastnit její členové, dále tajemník komise a případně přizvaní hosté (externí odborníci, žadatelé či osoby podávající podněty, zástupci odborných útvarů obecního úřadu, uvolněný člen zastupitelstva obce, jemuž zastupitelstvo svěřilo řízení a koordinaci příslušné samosprávné agendy).

Není vyloučeno, aby se komise usnášela hlasováním formou (oběžníkem, tj. korespondenčním zasedáním bez fyzické přítomnosti členů). Touto problematikou se podrobně zabýval jeden z předchozích příspěvků v tomto periodiku.³⁾ V souvislosti s epidemiologickou situací v České republice v důsledku šíření koronaviru SARS-CoV-2 a s přijímáním krizových opatření Vládou ČR, ministerstvem zdravotnictví či krajskými hygienickými stanicemi, spočívajících mimo jiné v omezení současné přítomnosti osob na jednom místě, se jeví jako vhodný prostředek komunikace a jednání v případě komisí telekonference či videokonference, tedy jednání bez fyzické přítomnosti osob, ale za jejich aktuální přítomnosti ve virtuálním (online) prostředí. V případě použití tohoto způsobu jednání u komisí rady obce je velmi vhodné zakotvit pravidla pro takováto zasedání do jednacího řádu komisí.

Ustanovení § 122 odst. 2 zákona o obcích umožňuje, aby byl komisi svěřen výkon přenesené působnosti; pak je komise též výkonným orgánem. V takovém případě má komise ve smyslu § 5 odst. 3 zákona o obcích rovněž postavení orgánu obce a nikoli pouze orgánu rady obce. Komise rady obce (a to ani ty komise, kterým byl svěřen výkon přenesené působnosti) však nelze ztotožňovat nebo zaměňovat s takovými komisemi, které mají právní postavení zvláštního orgánu obce. Takovými jsou:

Rozhodnout o svěření výkonu přenesené působnosti náleží starostovi, který je však povinen tuto záležitost projednat s ředitelem krajského úřadu [§ 103 odst. 4 písm. c) zákona o obcích]. Zákon o obcích v takovém případě upravuje několik výjimek týkajících se postavení, odpovědnosti, jmenování členů či volebního období.

V případě, že je komisi svěřen výkon přenesené působnosti, zákon klade na předsedu komise kvalifikační požadavky. Předsedou takové komise může být jen osoba, která, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti komisi svěřené přenesené působnosti. Na prokázání zvláštní odborné způsobilosti předsedy komise se obdobně vztahují ustanovení zvláštních právních předpisů upravujících toto prokázání pro úředníky územních samosprávných celků (zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, vyhláška č. 304/2012 Sb., o uznání rovnocennosti vzdělání úředníků územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů). Toto ustanovení se nevztahuje na případy, kdy v čele zvláštního orgánu obce stojí na základě zvláštního zákona starosta obce.

Standardní komise zřízené radou obce jako poradní a iniciativní orgány jsou ze své činnosti odpovědné radě obce, ve věcech výkonu přenesené působnosti na svěřeném úseku odpovídají starostovi.

Volební období komise zřízené pro výkon přenesené působnosti, jejíž činnost se váže na výkon státní správy a jejíž spojení s radou obce je volnější, není vázáno na existenci rady. Proto u těchto komisí připadá v úvahu možnost kontinuálního pokračování činnosti, bez ohledu na změnu obsazení rady z důvodu odvolání stávající rady jako celku a zvolení nové rady, či zvolení nové rady obce po volbách do zastupitelstva obce.