Ještě k odpovědnosti za činnost a hospodaření příspěvkové organizace územního samosprávného celku

Problémy v hospodaření příspěvkových organizací, které jsou zřizovány obcemi a kraji, jsou častým a vděčným předmětem mediálního zájmu a také politických debat představitelů územních samosprávných celků. Nemusí se přitom vždy jednat jen o nejčastěji mediálně řešené téma zdravotnických organizací, ale můžeme se setkat i s problémy organizací v jiných odvětvích – např. u škol, kulturních organizací či zařízení sociálních služeb.¹⁾ Konkrétní stížnosti, výsledky kontrol zřizovatele či jiné signály mohou být silným impulsem pro to, aby se zřizovatel důkladněji zaměřil na danou příspěvkovou organizaci a její hospodaření. Také výsledek voleb a případná výměna politického vedení obce či kraje může vyvolat legitimní požadavek na provedení auditu hospodaření příspěvkových organizací s cílem vytvořit si objektivní obrázek o skutečné kondici té které organizace či celého odvětví. V případě zjištění závažných nedostatků a nesrovnalostí je pak logicky nastolena otázka, kdo je za zjištěný stav odpovědný a jaké jsou v dané situaci možné a správné postupy vůči odpovědné osobě (či odpovědným osobám).

Složité období roku 2020 v souvislosti s celou situací ohledně koronavirové epidemie navíc také přináší nejen pro ředitele příspěvkových organizací, ale i pro obce a kraje jako zřizovatele těchto organizací, řadu nových výzev – např. odpovědnost za zajištění osobních ochranných pomůcek a dezinfekčních prostředků, za realizaci opatření proti šíření nákazy či za využití možností nejrůznější státní podpory. To vše má, přirozeně, reálné a nezanedbatelné dopady do činnosti i do hospodaření příspěvkových organizací. Byť se v tomto případě jedná převážně o okolnosti objektivního charakteru, přístup ředitelů k řešení aktuální složité situace může být různě odpovědný a může mít na činnost i ekonomickou kondici konkrétní organizace rozdílný vliv. Dopady koronavirové epidemie v tomto smyslu se však pravděpodobně projeví až s časovým odstupem.

Na obecnou charakteristiku příspěvkových organizací územních samosprávných celků není nezbytné se blíže zaměřovat, neboť toto téma jsem zde podrobně rozebral v již zmíněných článcích z roku 2016. V mezidobí nedošlo v tomto směru k žádné zásadní novelizaci právních předpisů, stále nebyla legislativně nalezena žádná nová (lepší či vhodnější) právní forma komunální ani regionální organizace. Nadále tak platí, že příspěvkové organizace představují zdaleka nejpočetnější skupinu organizací, které územní samosprávné celky zřizují za účelem plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti.

Pokud jde o otázku statutárního orgánu příspěvkové organizace, resp. otázku, kdo je odpovědný za řízení organizace a její hospodaření, pak platí, že příspěvková organizace nemá soustavu orgánů a je řízena monokraticky jedinou osobou – ředitelem, kterého jmenuje zřizovatel. Případné konstituování statutárního orgánu příspěvkové organizace jako orgánu kolektivního představuje nadále možnost spíše teoretickou. U příspěvkových organizací územních samosprávných celků je tak pravidlem, že statutární orgán je jednočlenný a je označen jako ředitel. Pokud jde o způsob, jakým ředitel vystupuje jménem organizace, je jako statutární orgán právnické osoby v zásadě oprávněn činit jménem organizace veškerá právní jednání, samozřejmě s přihlédnutím k limitům vyplývajícím z právních předpisů, zřizovací listiny a příp. dalších opatření zřizovatele. Výjimečná kreativita některých zřizovatelů (zejména na úrovni obcí) spočívající např. v konstituování správní a dozorčí rady příspěvkové organizace je zcela mimo meze stanovené platnou legislativou. S ohledem na veřejnoprávní charakter obcí a krajů jako zřizovatelů (a ostatně také samotných příspěvkových organizací) platí, že územní samosprávné celky nemají zákonnou možnost vytvářet libovolně dle svého uvážení orgány, na které by se přenášely rozhodovací či kontrolní pravomoci statutárního orgánu nebo zřizovatele příspěvkové organizace.

Ředitel organizace odpovídá zřizovateli za řádné plnění úkolů příspěvkové organizace daných zřizovací listinou. Také zodpovídá zřizovateli za hospodaření organizace dle schváleného rozpočtu a v souladu se zákonem. Ředitel příspěvkové organizace především odpovídá za vytvoření, funkčnost a účinnost vnitřního kontrolního systému příspěvkové organizace. V souladu se zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, ředitel organizace v rámci výkonu řídící kontroly mimo jiné přijímá veškerá nezbytná opatření k ochraně veřejných rozpočtů a zajišťuje hospodárné, efektivní a účelné využití veřejných prostředků.

Platná právní úprava stanoví zcela dostatečná a jasná pravidla pro zajištění hospodárného, efektivního a účelného využití veřejných prostředků při činnosti příspěvkové organizace. Za plnění těchto povinností je odpovědný ředitel příspěvkové organizace. Prověření a vyhodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému příspěvkové organizace pak provádí formou veřejnosprávní kontroly zřizovatel. Radě obce či kraje jako výkonnému orgánu územního samosprávného celku přísluší po dobu existence příspěvkové organizace přímý výkon zřizovatelských funkcí ve vztahu k ní. Obsah pojmu „zřizovatelské funkce“, jak jej používají příslušná ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, není právními předpisy blíže definován, jeho obsah lze nicméně poměrně určitě dovodit z příslušných právních předpisů. Důležitým prvkem výkonu zřizovatelských funkcí ve vztahu obce (kraje) ke zřizovaným právnickým osobám jsou dostatečná kontrolní oprávnění zřizovatele, a to jak oprávnění ke kontrole ze strany obecního (krajského) úřadu (na základě pokynu rady kraje), tak kontrolní oprávnění finančního výboru zastupitelstva (na základě pokynu zastupitelstva).

Na odpovědnost ředitele za činnost a hospodaření příspěvkové organizace lze v konkrétních případech nahlížet optikou pracovního, občanského či trestního práva.

Dle § 250 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), zaměstnanec odpovídá zaměstnavateli za škodu, kterou mu způsobil zaviněným porušením povinností při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním (obecná odpovědnost za škodu). Zaměstnavatel je povinen prokázat zavinění zaměstnance, s výjimkou případů uvedených v § 252 a 255 zákoníku práce (schodek a ztráta svěřených předmětů). Co se týká rozsahu náhrady škody, ta je dle zákoníku práce limitována ­čtyřapůlnásobkem průměrného měsíčního výdělku za­měst­nance. Důležitým ustanovením pro územní samosprávné celky a jejich příspěvkové organizace je § 262 zákoníku práce, podle kterého výši požadované náhrady škody určuje zaměstnavatel; způsobil-li škodu vedoucí zaměstnanec, který je statutárním orgánem, nebo jeho zástupce, a to sám nebo společně s podřízeným zaměstnancem, určí výši náhrady škody ten, kdo statutární orgán nebo jeho zástupce na pracovní místo ustanovil. V případě ředitele příspěvkové organizace by tedy orgánem příslušným k určení výše uplatňované škody byla rada obce (kraje), která jej jmenovala do funkce.

Podle § 2910 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), škůdce, který vlastním zaviněním poruší povinnost stanovenou zákonem a zasáhne tak do absolutního práva poškozeného, nahradí poškozenému, co tím způsobil. Povinnost k náhradě vznikne i škůdci, který zasáhne do jiného práva poškozeného zaviněným porušením zákonné povinnosti stanovené na ochranu takového práva. Podle § 2911 občanského zákoníku, způsobí-li škůdce poškozenému škodu porušením zákonné povinnosti, má se za to, že škodu zavinil z nedbalosti. Dovolává-li se poškozený této domněnky, musí prokázat, že škůdce porušil zákonnou povinnost, že vznikla újma a že je zde příčinná souvislost. Při presumpci zavinění se nerozlišuje stupeň nedbalosti.

Zvolené řešení tedy ve vztahu ke škůdci představuje přísnější způsob vzniku povinnosti nahradit újmu. Pokud se mu nepodaří právní domněnku vyvrátit, je povinen újmu nahradit i tehdy, pokud ve skutečnosti zaviněně nejednal (povinnost je tedy uložena bez ohledu na jeho zavinění). Dle § 2912 odst. 1 občanského zákoníku, nejedná-li škůdce, jak lze od osoby průměrných vlastností v soukromém styku důvodně očekávat, má se za to, že jedná nedbale. Podle odstavce 2 téhož zákonného ustanovení, dá-li škůdce najevo zvláštní znalost, dovednost nebo pečlivost nebo zaváže-li se k činnosti, k níž je zvláštní znalosti, dovednosti nebo pečlivosti zapotřebí, a neuplatní-li tyto zvláštní vlastnosti, má se za to, že jedná nedbale. Tradičně se v občanském právu vychází z toho, že osoba jedná zaviněně, pokud při svém jednání poruší požadovanou úroveň opatrnosti (pečlivosti, pozornosti). Nedbale jedná ten, kdo nedodrží objektivizovanou úroveň opatrnosti (objektivizovaný standard). Dle druhého odstavce citovaného ustanovení škůdce nemůže na svoji obranu uvádět svoji subjektivní nedostatečnost, ale domněnku vyvrátí pouze tehdy, prokáže-li, že jednal s odbornou péčí.

Jednání, příp. opomenutí, které je porušením povinnosti vykonávat působnost s péčí řádného hospodáře, nemusí znamenat pouze porušení norem pracovního či občanského práva, ale může být v konkrétním případě posuzováno i jako trestný čin. V takovém případě pak nastupuje trestní odpovědnost, která je individuální trestní odpovědností fyzických osob za zavinění. Trestní postih je krajní variantou sankce za protiprávní jednání vedle obecné sankce soukromoprávního charakteru, která spočívá ve vzniku práva poškozeného subjektu na náhradu škody. Je možné jej uplatnit pouze tam, kde se určité jednání kryje s formálními znaky určité skutkové podstaty, obsažené ve zvláštní části trestního zákona, a jsou přitom naplněny obecné podmínky trestnosti. Trestní represe má podpůrný charakter a její mechanismus je nastaven tak, že nastupuje jako mimořádný prostředek ochrany některých právem chráněných zájmů. V souvislosti se vztahem zřizovatele a příspěvkové organizace a s činností ředitele příspěvkové organizace lze např. zmínit následující v úvahu přicházející skutkové podstaty zakotvené v zákoně č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“):

V konkrétním, jako je např. podvod (§ 209 trestního zákoníku), pojistný podvod (§ 210 trestního zákoníku) či dotační podvod trestního zákoníku).

Uplatňování náhrady škody by obecně mělo podléhat jednotnému režimu ve vztahu ke všem příspěvkovým organizacím zřizovaným územním samosprávným celkem. Pokud by v konkrétním případě měl být vůči řediteli příspěvkové organizace uplatněn institut náhrady škody, je nutné na počátku zjistit, zda došlo ke vzniku škody a komu a v jaké výši škoda vznikla. Vznik škody je třeba posoudit pro konkrétní případ, nelze teoreticky vyvozovat obecné závěry.

Nejprve je potřeba odpovědět na otázku, zda došlo k porušení povinnosti, tzn. zda ředitel organizace jednal v rozporu s principem řádného hospodáře. Podkladem pro takové rozhodnutí musí být odborný, resp. právní rozbor daného případu, tj. posouzení jednotlivých kroků učiněných ředitelem organizace při výkonu funkce, jejich souladu s platnými právními předpisy atp. Orgánem územního samosprávného celku oprávněným rozhodnout o případném uplatnění nároku na náhradu škody, ať už podle zákoníku práce nebo podle občanského zákoníku, je rada obce (kraje). Při zvažování dalšího postupu je nezbytné vzít v úvahu všechny okolnosti, např. i to, že výše možné náhrady škody podle zákoníku práce je značně limitovaná a větší možnosti v tomto směru nabízí uplatnění náhrady škody podle občanského zákoníku. Zda v případě konkrétního občanskoprávního soudního sporu o náhradu škody bude územní samosprávný celek úspěšný, či soud přihlédne k argumentům ředitele organizace a uzná, že za škodu neodpovídá, neboť její vznik nezavinil, nelze předjímat.

Pokud by však představitelé obce dospěli k závěru, že jednání ředitele v souvislosti s řízením příspěvkové organizace mohlo naplnit znaky skutkové podstaty některého z trestných činů, pak je jejich povinností oznámit podezření ze spáchání trestného činu orgánům činným v trestním řízení.²⁾ V této souvislosti je nutné zdůraznit, že při úvahách o tom, zda trestní oznámení podat, či ne, je třeba vycházet z čistě věcných zjištění a oprostit se od politických a jiných vlivů. V rámci trestního řízení je pak také možnost uplatňovat náhradu majetkové škody v tzv. adhezním řízení.³⁾

V souvislosti s problematikou odpovědnosti za činnost a hospodaření příspěvkových organizací obcí a krajů je na místě zmínit také otázku trestní odpovědnosti právnických osob. V tomto případě se jedná ještě stále o relativně novou právní úpravu (účinnou od 1. 1. 2012), přijatou zákonem č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o trestní odpovědnosti právnických osob“). Trestní odpovědnosti podle tohoto zákona přitom podléhají také územní samosprávné celky, a to v těch případech, kdy nejsou vykonavateli veřejné moci. To znamená, že i obce či kraje by mohly být stíhány a souzeny dle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, a to v případech výkonu samosprávy – např. v souvislosti s nakládáním s majetkem, veřejnými zakázkami, poskytováním dotací, ale také právě v souvislosti s řízením a kontrolou vlastních organizací apod. Pokud jde o trestní odpovědnost samotných příspěvkových organizací územních samosprávných celků, pak i ony mohou být stíhány a souzeny dle zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, neboť ve smyslu § 6 odst. 2 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob majetková účast územních samosprávných celků na právnické osobě nevylučuje trestní odpovědnost takové právnické osoby podle tohoto zákona.

Novelizací zákona o trestní odpovědnosti právnických osob je od roku 2016 umožněno, aby se právnická osoba vyhnula případné trestní odpovědnosti za předpokladu, . V této souvislosti se lze aktuálně, zejména ve sféře obchodních korporací, setkat s pojmem . Tento program představuje komplex opatření s cílem udělat maximum možného pro to, aby právnická osoba nemohla být trestně stíhána, neboť systémově učinila vše, co lze po ní spravedlivě požadovat – tedy má nastavené systémy vnitřní kontroly, má etický , provádí školení zaměstnanců atd. Orgány činné v trestním řízení pak mohou vyhodnotit, že právnická osoba nenese trestní odpovědnost za určitý skutek a že stíhány budou v dané věci výhradně konkrétní fyzické osoby (zaměstnanci, volení představitelé), které se protiprávního jednání dopustily.

U územních samosprávných celků a jejich příspěvkových organizací se však, zatím se systematickým řešením problematiky trestní odpovědnosti právnických osob, příp. přímo s criminal compliance programy, setkáme jen minimálně.

V předloženém článku jsem se pokusil podat koncentrovaný výklad ke stále aktuální problematice odpovědnosti za činnost a hospodaření příspěvkových organizací územních samosprávných celků. Nad rámec výkladu k dnes již standardně vnímané odpovědnosti pracovněprávní, občanskoprávní a trestněprávní byla stručně nastíněna také otázka trestní odpovědnosti právnických osob a tzv. criminal compliance programů. Jsem přesvědčen, že je jen otázkou času, kdy téma trestní odpovědnosti právnických osob a criminal compliance programů bude aktuální také pro veřejnoprávní subjekty včetně územních samosprávných celků a jejich příspěvkových organizací. Tomuto tématu se budeme věnovat v samostatném článku v některém z příštích čísel tohoto časopisu.