Záměr obce

Obec je zákonem¹⁾ definována jako veřejnoprávní , je svéprávným subjektem veřejného práva. Významný veřejnoprávní prvek se v případě obce projevuje zejména s ohledem na hospodaření s majetkem obce. Zákon stanoví, že obec je povinna nakládat se svým majetkem účelně a hospodárně²⁾. Potřebu transparentnosti a veřejné kontroly při nakládání s majetkem obce opakovaně zdůrazňuje i bohatá v těchto otázkách.³⁾ V souvislosti s nakládáním s obecním majetkem není rozhodující pouze správnost a zákonnost jednotlivých kroků vedoucích k naplnění dispozice s konkrétním majetkem, ale i soulad těchto jednotlivých kroků ve vzájemné souvislosti a naplnění celkového účelu právní úpravy.

Účelem právní úpravy publikace záměru obce je především informovat občany o dispozicích s obecním majetkem, zajistit, aby příslušné úkony probíhaly transparentně, aby se o nich občané předem a včas dozvěděli, aby mohli upozornit na hrozící pochybení či nesprávné hospodaření obce a případně aby měli možnost projevit sami zájem o nabytí věcí, resp. práv, plynoucích z obecního majetku (poznámka pod čarou č. 3).

Tyto závěry, opakovaně zdůrazňované v rozsudcích Nejvyššího soudu ČR, vyjadřují zásadu (rovněž konstatovanou v rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR (poznámka pod čarou č. 3), že hospodaření s majetkem obce má být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné.

Zveřejnění záměru se netýká dispozic s veškerým majetkem obce. V souladu principem smluvní autonomie je obec obecně oprávněna, obdobně jako jakýkoliv jiný svéprávný subjekt, nakládat se svým majetkem svobodně. Zároveň je však z důvodu svého specifického postavení subjektu veřejného práva v určitých aspektech v dispozici s majetkem omezena. To se týká majetku nemovitého, a to hmotného nemovitého majetku a práva stavby, kdy právě v případě zamýšlené dispozice s takovým majetkem je vyžadována předchozí v podobě zveřejněného záměru.

Rozhodnutí zastupitelstva či rady obce o schválení dispozice s majetkem nepředstavuje právní jednání, tedy projev vůle směřující k vyvolání právních následků. Jedná se pouze o materiálně právní podmínku pro vyjádření vůle obce, které se stává právně závazným až podpisem příslušné smlouvy k tomu oprávněnou osobou (starostou nebo jinou pověřenou osobou). Rozhodování orgánu obce o zákonem stanovené majetkové dispozici s nemovitým majetkem musí předcházet zveřejnění záměru dle zákona⁴⁾, přičemž mezi zveřejněným záměrem a následným usnesením rady nebo zastupitelstva musí být věcný soulad.

Povinnost zveřejnit záměr se pak vztahuje pouze na zákonem taxativně vymezené druhy dispozic s majetkem, a to na prodej, směnu, darování, pronájem, pacht, výpůjčku, výprosu a zřízení práva stavby.

Zákon stanoví také výjimky z povinnosti zveřejnit záměr dispozice s obecním majetkem, a to v případech, kdy by takové zveřejnění bylo nepraktické – jednak z hlediska druhu (pronájem bytů a hrobových míst, pronájem, pacht, výprosu nebo výpůjčku právnické osobě zřízené nebo založené obcí nebo právnické osobě, kterou obec ovládá) a také z hlediska doby trvání (pronájem, pacht, výpůjčku majetku obce na dobu kratší 30 dnů).

Zákon (poznámka pod čarou č. 1) přesně stanoví, jaké jsou povinné náležitosti záměru, klade přitom důraz na určitost⁵⁾. Obec v záměru uvede, jaké konkrétní právní jednání má v úmyslu v daném případě učinit (tj. záměr prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat, vypůjčit, přenechat jako výprosu či zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví obce) a nemovitou věc označí údaji podle zvláštního zákona⁶⁾. Musí v něm být tedy uvedeno, kterých konkrétních nemovitostí se zamýšlená dispozice týká, nepostačí však pouze obecné označení, a to ani pokud je takové označení používáno v běžné komunikaci, nemovitosti musí být označeny vždy tak, jak stanoví zvláštní zákon pro danou nemovitou věc (poznámka pod čarou č. 6). Nad tento zákonný rámec nelze povinné náležitosti záměru rozšiřovat⁷⁾. V judikatuře je otázka označení nemovitosti řešena jednotně, a to s důrazem na určitost (nemovitost má být označena údaji dle zvláštního zákona (poznámka pod čarou č. 6) a srozumitelnost. Ústavní soud ČR ve svém usnesení⁸⁾ dokonce konstatoval, že samotná obec, pokud dodatečně zjistí nedostatek ve zveřejnění záměru (neurčité označení nemovitosti), měla by sama podat žalobu na určení neplatnosti takového právního jednání (smlouvy). Ústavní soud zde uvádí, že tato povinnost obci vyplývá z ustanovení zákona ukládající obci nakládat s majetkem účelně a hospodárně. Takový postup je určitě krajním řešením a lze z něj dovodit zejména zdůraznění povinnosti obce skutečně dbát o precizní označení nemovitostí, jichž se dispozice týká tak, aby transparentnost při nakládání s nimi nebyla ani v nejmenším narušena.

Obec má, s ohledem na svou smluvní autonomii právo rozhodnout, za jakých podmínek právní jednání uskuteční, a stanovit si v záměru další kritéria výběru zájemce. V takovém případě však musí obec v zájmu transparentnosti v dalším procesu posuzování nabídek a rozhodování o výběru nejlepší nabídky respektovat pravidla, která si sama stanovila⁹⁾. Stanovení kritérií výběru nejvhodnější nabídky, či dalších podmínek pro výběr, však není povinností obce a z jejich absence nelze dovozovat neplatnost zveřejněného záměru (poznámka pod čarou č. 7).

Má-li se zamýšlená dispozice s majetkem týkat pouze části nemovitosti (např. část pozemku, která bude oddělena od pozemku většího), v zájmu určitosti ve vymezení předmětu dispozice má být nemovitost vymezena buď geometrickým plánem, anebo takovým popisem předmětu, který bude jednoznačný a nebude vzbuzovat pochybnost z hlediska určitosti¹⁰⁾.

Nejvyšší soud ČR také v jednom ze svých rozsudků konstatoval, že nabídkové řízení o obcí zamýšlené majetkové dispozici musí probíhat v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti tak, aby nebylo možné chápat obcí stanovená kritéria výběru jako pouhou záminku pro předem stanoveného zájemce (poznámka pod čarou č. 9). Takovýto postup nepochybně bude přispívat k důvěře občanů ve vztahu k obci při nakládání s obecním majetkem, což je jeden ze základních požadavků kladených na obec.

Není nikoliv výjimečným případem, kdy je žádoucí zveřejnění záměru s uvedením konkrétní fyzické či právnické osoby, ve vztahu ke které by měla být zamýšlená dispozice s majetkem učiněna. Zveřejnění takového, tzv. adresného, záměru¹¹⁾, není v rozporu se zákonnou úpravou. Obec tím navenek notifikuje možnost, jakým způsobem by mohla být daná dispozice provedena (resp. ve vztahu k jakému subjektu). Nejedná se však o právně závazný úkon, který by závazně stanovil, kdo bude konečným adresátem právního jednání. V případě adresného záměru se významněji může uplatnit jeden z účelů záměru definovaných v judikatuře Nejvyššího soudu ČR, a to oprávnění občanů vyjádřit se k zamýšlené dispozici, upozornit na nesprávnost postupu či se naopak sami přihlásit se zájmem o avizovanou dispozici s majetkem. Obec pak následně může upustit od uskutečnění právního jednání ve vztahu k avizovanému subjektu; v takovém případě, pokud zájem obce na provedení dispozice nadále trvá, je nutné záměr zveřejnit znovu, a to s uvedením všech jeho povinných náležitostí (poznámka pod čarou č. 4).

Záměr obce, který obec zveřejňuje před schválením zamýšlené dispozice s majetkem, není právně závazný a nemůže sám o sobě, bez dalšího, vyvolat právní následky. Rozhodne-li se obec k původně zamýšlené dispozici s majetkem avizované zveřejněním záměru nepřistoupit a již zveřejněný záměr nerealizovat, může tak učinit, aniž by takové rozhodnutí mělo právní dopady na obec. Záměr obce totiž není právním jednáním ani návrhem na uzavření smlouvy¹²⁾.

Zákon (poznámka pod čarou č. 1) nestanoví povinnost, aby text záměru před jeho zveřejněním schválil orgán obce. I když se v případě záměru nejedná o adresní právní úkon určený konkrétní osobě, vzhledem k tomu, že zveřejněním záměru notifikuje obec navenek svou vůli konkrétním způsobem disponovat s obecním majetkem, musí takové rozhodnutí přijmout příslušný orgán. Tím je v případě schválení znění záměru rada obce, a to v rámci tzv. zbytkové pravomoci rady obce. Zastupitelstvo obce si může vztáhnout rozhodování o znění záměru obce ve všech anebo v konkrétním případě, pokud má na takovém postupu zájem. Nestane-li se tak, je tato pravomoc ponechána radě obce. Ta zároveň, zejména z důvodů administrativních, může tuto pravomoc přenést na obecní úřad anebo starostu (např. v Organizačním řádu anebo usnesením v konkrétním případě). Pokud však rada obce anebo jiný orgán obce znění záměru před jeho vyvěšením neschválí, nemá takový postup důsledek v podobě neplatnosti záměru či následné dispozice majetkem provedené na základě takto zveřejněného záměru.¹³⁾

Obec je povinna záměr zveřejnit na úřední desce obecního úřadu nejméně 15 dnů před rozhodnutím o dispozici s majetkem v příslušném orgánu obce.

Pojem úřední deska je upraven ve správním řádu¹⁴⁾ a obec je povinna text zveřejnit jak v písemné podobě, tak způsobem umožňujícím dálkový přístup (tj. v elektronické podobě). Nezveřejnění oběma způsoby má za důsledek neplatnost takové dispozice s majetkem.

Zveřejnění záměru může dále obec uskutečnit i způsobem v místě obvyklým. Tato možnost a způsob zveřejnění je dán zcela na rozhodnutí obce, může se jednat o zveřejnění v místním tisku či na obecních vývěskách či jiným obdobným způsobem. Toto ustanovení má rozšířit možnosti obce zajistit informování občanů o zamýšlené dispozici s majetkem obce, a to s ohledem na místní zvyklosti.

Doba 15 dnů je dobou minimální, obec může záměr zveřejnit i po dobu delší. Rozhodující je, aby takové zveřejnění bylo provedeno po celou zákonem stanovenou dobu, doby opakovaného vyvěšení téhož záměru nelze sčítat. Z hlediska počítání času, s ohledem na aktuální judikaturu soudů, není do lhůty započítáván den vyvěšení záměru na úřední desce, započítáván však je den jeho sejmutí z úřední desky¹⁵⁾. Vždy je však rozhodující v konkrétním případě posoudit, zda v důsledku kratší než zákonem stanovené doby, po kterou byl záměr zveřejněn, nedošlo k narušení účelu zveřejnění záměru.

Sejmutí záměru z úřední desky, nedojde-li následně v rozumné¹⁶⁾ době k rozhodování o dispozici příslušným orgánem, má za následek, že pro splnění zákonného předpokladu předchozího vyvěšení je nutné opakované vyvěšení záměru po celou dobu stanovenou zákonem. Rozhodnutí příslušného orgánu o dispozici s majetkem nemusí následovat bezprostředně po uplynutí lhůty pro zveřejnění záměru, nakolik zákon takovou povinnost obci nestanoví. Obec si v textu záměru může stanovit bližší podmínky, a to včetně uvedení dne, kdy bude příslušný orgán o dispozici s majetkem rozhodovat; v takovém případě je obec podmínkami vázána, a to včetně data rozhodování o dispozici. Pokud si však takovou podmínku obec nestanoví, může o dispozici rozhodnout v takové době po sejmutí záměru, kdy je zachována časová a je zřejmé, že vůle obce uskutečnit avizovanou dispozici s majetkem nadále trvá. Nejvyšší soudu dovodila, že není vyloučeno, aby mezi publikací záměru a rozhodnutím obce uplynula delší doba, tato doba však nesmí být s ohledem na konkrétní povahu zamyšlené dispozice nepřiměřeně dlouhá. Pokud by mezi sejmutím záměru z úřední desky a rozhodování orgánu obce o dispozici s majetkem měl být větší časový odstup, bylo by pro posouzení platnosti takového právního jednání nutno posoudit, zda mezi oběma kroky existuje časová, věcná a logická návaznost¹⁷⁾.

Běžnou součástí právního vztahu je i možná potřeba změny obsahu tohoto právního vztahu. V prostředí obce je situace totožná, jedná-li se však o změnu právního vztahu týkajícího se dispozice s obecním nemovitým majetkem, je nutno situaci posoudit také s ohledem na příslušná ustanovení zákona (poznámka pod čarou č. 1). Pokud by změna existujícího právního vztahu (v podobě dodatku k již uzavřené smlouvě) měla zásadním způsobem měnit obsah právního vztahu či se měla týkat podstatných součástí právního jednání, bude nutné před učiněním takové změny zveřejnit záměr obce tyto změny avizující. Příkladem může být potřeba změny výše nájemného anebo prodloužení platnosti nájemní smlouvy.

Soudní praxe dovodila závěr o povinnosti opakovaného zveřejnění záměru především v případě, kdy má změna právního vztahu spočívat ve změně pojmových znaků právního jednání, se kterým příslušné hmotněprávní ustanovení zákona spojuje vznik právního vztahu a také pokud se má týkat některých dalších ujednání. V každém jednotlivém případě je pak potřebné přihlédnout k účelu ustanovení zákona o povinnosti zveřejnit záměr (poznámka pod čarou č. 4), zvážit, jakým způsobem se příslušná změna dotýká života obyvatel obce a také k účelnosti a hospodárnosti nakládání s obecním majetkem¹⁸⁾.

S nezveřejněním záměru předcházejícího uskutečnění právního jednání zákon spojuje konkrétní důsledek, a to v podobě absolutní neplatnosti právního jednání. Znamená to, že k tomuto důsledku přihlíží soud z úřední povinnosti, aniž by bylo nutné, aby na absolutní neplatnost upozornila některá ze stran¹⁹⁾. Na právní jednání učiněné s touto vadou je nahlíženo jako na neplatné od počátku a nabyvatel se nemůže odvolávat na to, že byl v dobré víře v tom, že veškeré zákonem předepsané kroky byly naplněny. Je totiž povinen, ještě před uskutečněním právního jednání (uzavření smlouvy), ověřit, zda obsah právního jednání odpovídá vůli obce projevené v jednání předcházejícím uzavření smlouvy²⁰⁾.

Obdobné důsledky (tj. absolutní neplatnost) má také skutečnost, pokud záměr příslušné dispozice s nemovitým majetkem obce sice zveřejněn byl, avšak uskutečněné právní jednání schválené následně přijatým usnesením orgánu obce tomu svým obsahem neodpovídá. Soudní k této otázce konstatovala, že uzavřením smlouvy, která je v rozporu se zveřejněným záměrem, dochází k netransparentnosti při nakládání s majetkem obce, jakožto veřejným majetkem²¹⁾.

Zákon (poznámka pod čarou č. 1) neupravuje proces rozhodování o nabídkách předložených na základě zveřejněného záměru obce o zamýšlené majetkové dispozici. Obec vždy musí postupovat tak, aby byla v celém průběhu realizace majetkové dispozice, včetně kroků této dispozici předcházejících, dodržena zásada transparentnosti. Totéž platí pro proces samotného rozhodování v případě více nabídek doručených na základě zveřejněného záměru.²²⁾