Vztah obce a jím zřízené příspěvkové organizace z pohledu povinnosti vymezení svěřeného majetku

Příspěvková organizace, jako právní forma právnické osoby, je specifickým subjektem, který územní samosprávný celek zřizuje pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu¹⁾. Z takto definovaného právního postavení příspěvkové organizace²⁾ vyplývá, že jako každý jiný srovnatelný právní subjekt musí nutně disponovat jistou hmotní základnou, prostřednictvím které naplňuje hlavní účel, ke kterému byla zřízena. Z tohoto předpokladu zcela zřejmě vycházel zákonodárce při vymezení základních náležitostí zřizovací listiny, když jednou z nich je i vymezení majetku, který zřizovatel předává příspěvkové organizaci k hospodaření³⁾. Pro takovýto majetek je zavedená legislativní zkratka „svěřený majetek“.

Je pak zcela na zřizovateli, jaký konkrétní majetek příspěvkové organizaci svěří. Zohlednit by měl několik hledisek; primárně to, jaký majetek je nutný pro naplnění hlavního účelu, pro který byla příspěvková organizace zřízena. U příspěvkové organizace, která je školou zřízenou na dobu neurčitou, lze logicky předpokládat, že svěření nemovitého majetku – pozemku a budovy, ve které se poskytuje vzdělávání – bude nutnou součástí zřizovací listiny. Zohlednit by měl také hledisko hospodárnosti a účelnosti využití svého majetku; majetek, u kterého je vhodné či rozumné, aby ho využíval samotný zřizovatel, či jiný, jim zřízený subjekt a majetek, který je účelné pronajmout, nebude zřejmě svěřován.

Vymezení svěřovaného majetku by mělo být uskutečněno jednoznačným způsobem, tedy tak, aby bylo možné ve vztahu ke kterémukoliv majetku konstatovat, že je svěřený. Zákon nestanoví, zda musí být příspěvkové organizaci svěřený movitý i nemovitý majetek, rozhodujícím kritériem je vždy pouze to, jaký majetek příspěvková organizace potřebuje k na­plnění svého účelu; k ostatním souvislostem výše uvedeným by zřizovatel měl při vymezení majetku přihlédnout. Nemovitý majetek by měl být ve zřizovací listině uveden tak, jak je evidován v katastru nemovitostí. V případě movitého majetku je obvykle příspěvkové organizaci svěřováno větší množství majetku, je tedy praktické vymezit jej ve zřizovací listině odkazem na přílohu, která bude její nedílnou součástí. Je možné a praktické učinit takovou přílohou zřizovací listiny inventární soupis těchto movitých věcí.

Z hlediska časového se majetek stává svěřeným dnem, kdy příspěvková organizace vznikla. Zákon vznik příspěvkové organizace neváže na zápis ve veřejném rejstříku, jeho provedení má pouze evidenční charakter a je prováděno následně. Příspěvková organizace vzniká (a vymezený majetek se stává svěřeným) schválením zřizovací listiny anebo pozdějším datem, které zřizovatel stanovil jako datum vzniku příspěvkové organizace. O vzniku příspěvkové organizace rozhoduje zastupitelstvo obce v rámci vyhrazené pravomoci.⁴⁾

V praxi se i přes již dlouhodobě neměnnou zákonnou úpravu postavení příspěvkových organizací lze setkat s mnoha případy, kdy zřizovací listina příspěvkové organizace konstatuje, že ve vztahu k užívání určitého majetku bude následně mezi příspěvkovou organizací a zřizovatelem uzavřena příslušná smlouva (obvykle nájemní či smlouva o výpůjčce). Takový postup je nesprávný; vymezení určitého majetku jako svěřeného vylučuje možnost uzavřít ve vztahu k témuž majetku možnost uzavřít smluvní vztah.

Vztah zřizovatele a příspěvkové organizace lze i přes vlastní právní osobnost příspěvkové organizace charakterizovat jako těsný a provázaný. Základ tohoto vztahu je dán právní úpravou a na něj navazující zřizovací listinou s vymezením svěřeného majetku a ma­jetkových práv, umožňujících nakládání s ním. Další provázanost je dána mechanismem financování příspěv­kové organizace, a to zejména poskytováním příspěvku na provoz a také v souvislosti s tvorbou svých fondů, které v souladu se zákonem zřizuje.

Provázanost a těsný vztah zřizovatele a příspěvkové organizace související se svěřeným majetkem byl konstatován také v rozhodnutích Nejvyššího osudu ČR a Ústavního soudu ČR⁵⁾ v rámci již ustálené judikatury.

Zákon⁶⁾ stanoví, že i když je majetek zřizovací listinou svěřen příspěvkové organizaci, nadále zůstává majetkem zřizovatele. Ten jeho svěřením své vlastnické právo pouze omezuje, resp. oslabuje, a to na dobu, po kterou zůstává majetkem svěřeným. Zřizovateli po celou dobu existence příspěvkové organizace zůstává zachováno právo rozhodovat o tom, zda svěřený majetek nadále zůstane majetkem svěřeným. Rozhodne-li se pro změnu, může tak učinit změnou zřizovací listiny, čímž k takovému majetku nabude plné dispoziční právo. Totéž nastane v případě, kdy zřizovatel rozhodne o zrušení příspěvkové organizace. Oslabení vlastnického práva zřizovatele ve prospěch příspěvkové organizace se promítá do veškerých právních jednání. Přesto, že příspěvková organizace se svěřením majetku nestává jejím vlastníkem, lze takový majetek postihnout v rámci exekučního řízení či v rámci insolvenčního řízení řízení⁷⁾.

Zákon⁸⁾ ve vztahu ke svěřenému nemovitému majetku stanoví povinnost provedení příslušného zápisu této skutečnosti ve veřejném rejstříku. Zřizovatel tedy poté, co rozhodne o svěření takového majetku příspěvkové organizaci, podá návrh na provedení záznamu v kata­stru nemovitostí. Tím je ve vztahu k jiným subjektům zaručena právní jistota v případě disponování s tímto majetkem.

Zřizovatel má v souvislosti se svěřeným majetkem ještě další dvě zveřejňovací povinnosti; do 15 dnů ode dne, kdy došlo ke svěření majetku příspěvkové organizaci, je povinen oznámit tuto skutečnost Ústřednímu věstníku České republiky. Druhou takovou povinností je povinnost zřizovatele podat návrh na zápis příspěvkové organizace do obchodního rejstříku⁹⁾, součástí tohoto zápisu jsou i údaje o svěřeném majetku.

Kromě zmíněné povinnosti vymezení svěřeného majetku ve zřizovací listině je zřizovatel povinen vymezit ve vztahu ke svěřenému majetku také práva umožňující příspěvkové organizaci plnit hlavní účel, ke kterému byla zřízena. Zákon pak dále pouze demonstrativně uvádí, o jaká práva se může jednat. Zřizovatel tímto výčtem není limitován, je zcela na jeho vůli, která práva příspěvkové organizaci ve vztahu ke svěřenému majetku vymezí a jakým způsobem jej umožní příspěvkové organizaci využívat. Zřizovatel samozřejmě musí respektovat omezení v této souvislosti stanovená zákonem, a to zejména omezení při nakládání s nemovitým majetkem a vyhrazenou pravomoc zastupitelstva rozhodovat o převodu nemovitého majetku.

Je nepochybně žádoucí, aby zřizovatel příspěvkové orga­nizaci vymezil práva a povinnosti, která umožní plné efektivní a ekonomické využití svěřeného majetku. Tato povinnost vychází ze zákonem stanovené povinnosti zřizovatele nakládat se svým majetek účelně a hospodárně¹⁰⁾. Jako příklad takových práv lze uvést možnost v rozumném rozsahu pronajímat svěřený majetek v případech, kdy jej příspěvková organizace aktuálně nepotřebuje pro naplnění hlavního účelu, pro který byla zřízena. Stanovení práv a povinností spojených s péčí o ochranu, rozvoj a zvelebení umožní zřizovateli zabezpečit ochranu svého majetku a zároveň udržení jeho dobrého stavu po dobu, kdy v důsledku svěření nemá přímou možnost dispozice s ním. Zde lze uvažovat o stanovení povinnosti pojistit majetek, zajišťovat včasné uplatnění nároků na náhradu škody a bezdůvodného obohacení, zajištění pravidelné údržby a oprav svěřeného majetku tak, aby byla dlouhodobě zajištěna jeho plná využitelnost pro hlavní účel. Samostatnou skupinu práv a povinností pak budou tvořit práva umožňující či ukládající povinnost svěřený majetek dále rozvíjet, a to investiční výstavbou. Tato skupina práv by měla v rozumné míře umožnit příspěvkové organizaci samostatně a aktivně dále rozvíjet svěřený majetek, a to v zákonem stanoveném rámci.

Vymezení všech práv a povinností by mělo být zřizovatelem provedeno vždy tak, aby jako hlavní cíl sledovalo naplnění hlavního účelu, pro který byla příspěvková organizace zřízena. Tento účel je, jak zákon předvídá (poznámka pod čarou¹⁾), primárně neziskový. Tím není vyloučeno, aby v případě naplnění této podmínky – naplnění hlavního účelu – příspěvková organizace v důsledku vymezených majetkových práv vykazovala zisk. Tento pak následně umožňuje další rozvoj příspěvkové organizace.

Příspěvková organizace v právních vztazích jedná vlastním jménem, majetek však nabývá pro svého zřizovatele. Toto pravidlo ve svém důsledku znamená, že nově nabytý majetek je vždy majetkem zřizovatele, a to i když s ním po dobu své existence, či dle rozhodnutí zřizovatele, nakládá příspěvková organizace. Výjimkou je majetek, který je vlastnictvím samotné příspěvkové organizace, a to v případech taxativně stanovených zákonem¹¹⁾. O tom, zda bude příspěvková organizace majetek vlastnit, však rozhoduje vždy zřizovatel. Předpokladem pro nabytí majetku do vlastnictví příspěvkové organizace zákonem stanovenými způsoby je totiž předchozí souhlas zřizovatele. Zřizovatel tedy může dle své vůle korigovat to, zda příspěvková organizace vůbec bude nějaký majetek vlastnit a případně to i vyloučit tím, že souhlas s nabytím majetku nedá v žádném z případů.

Pokud tedy není ve zřizovací listině v souvislosti s nabýváním majetku uvedeno nic dalšího, nabývá příspěvková organizace majetek pro svého zřizovatele bez dalších podmínek, a to na základě svého vlastního uvážení (vždy však v rámci zákonem stanovených omezení). Zřizovatel má možnost toto pravidlo korigovat, a to stanovením případů, kdy i při nabytí majetku do vlastnictví zřizovatele vyžaduje jeho předchozí souhlas. Tento mechanismus umožní zřizovateli zajistit větší kontrolu nad nabýváním majetku, který nemusí být vždy vhodným pro hospodaření příspěvkové organizace (např. nabytí věci, která následně vyžaduje vyšší investice pro udržení dobrého stavu).

Je-li pro nabytí majetku do vlastnictví zřizovatele stanovena podmínka předchozího souhlasu, musí být takovýto souhlas udělen písemně a v souladu s dalšími ustanoveními zákona¹²⁾. Souhlas musí být udělen vždy předem, a to pro každé právní jednání samostatně, s výjimkou přijetí peněžitého daru účelově neurčeného. Pro jeho přijetí může zřizovatel udělit předchozí souhlas společný pro více právních jednání. Důsledkem nedodržení této povinnosti je nicotnost takového právního jednání, což znamená, že na právní jednání (nabytí majetku) se hledí tak, jako by k němu nebylo vůbec došlo.

V průběhu existence příspěvkové organizace dochází ke snižování a zvyšování rozsahu svěřeného majetku tím, že se svěřený majetek spotřebuje a vyřadí anebo příspěvková organizace koupí nový majetek do vlastnictví zřizovatele. Může tedy vyvstat otázka, zda je v souvislosti s těmito změnami nutné pravidelně schvalovat dodatek zřizovací listiny, kterým se rozsah svěřeného majetku uvede do souladu se skutečností. Dle názoru autorky takový postup není nutný v případě, kdy příspěvková organizace nabude majetek pro svého zřizovatele. Jedná se o zákonem stanovený postup a takto nabytý majetek se stává majetkem svěřeným. Možnosti a právní důsledky spotřebování a vyřazení nepotřebného majetku zákon neřeší. Pravidelné uzavírání dodatků ke zřizovací listině, v zájmu uvádění stavu do souladu se skutečností, se jeví jako nepraktické a ve svém důsledku by znamenalo nepřehlednost v případě několikátého dodatku ke zřizovací listině přijatého z těchto důvodů. Autorka se domnívá, že vhodnějším postupem je stanovení mechanismu pro vyřazování majetku ve zřizovací listině, přesněji zakotvení pravidla, že rozhodnutím o vyřazení majetku přestává být vyřazený majetek svěřeným. Uvedením takového ustanovení ve zřizovací listině zřizovatel učiní takové pravidlo pro příspěvkovou organizaci závazným. Dodatek ke zřizovací listině tak bude v souvislosti se svěřeným majetkem přijímán zejména tehdy, když zřizovatel předá příspěvkové organizaci další majetek nad rámec původně svěřeného.

Změny v rozsahu svěřeného majetku, které budou vyžadovat schválení dodatku ke zřizovací listině, je vyhrazenou pravomocí zastupitelstva obce (viz poznámka pod čarou¹⁰⁾).

Často diskutovanou otázkou je ta, zda může zřizovatel místo svěření majetku příspěvkové organizaci potřebný majetek poskytnout na základě smlouvy o výpůjčce či nájemní smlouvy.

Zákon stanoví povinné náležitosti zřizovací listiny příspěvkové organizace, mezi nimi také vymezení majetku, který se předává příspěvkové organizaci k hospodaření. Je tedy povinností zřizovatele majetek příspěvkové organizaci svěřit. Úplná absence vymezení majetku ve zřizovací listině by znamenala takovou vadu, pro kterou by dle názoru autorky nebylo možno chápat zřízení příspěvkové organizace za platné. Častějším přístupem zřizovatelů je takový postup, kdy je příspěvkové organizaci svěřován pouze majetek movitý, nemovitý majetek je příspěvkové organizaci přenechán do užívání smluvně, a to buď smlouvou nájemní anebo smlouvou o výpůjčce. I takový postup je dle názoru autorky v rozporu s účelem zákona, který vychází z předpokladu svěření toho majetku, který má příspěvková organizace dlouhodobě, k plnění hlavního účelu, využívat.

V případě uzavření nájemní smlouvy, jejímž předmětem by byl nemovitý majetek, je příspěvková organizace povinna hradit nájemné. Zároveň je však příspěvková organizace financována primárně z příspěvku na provoz a v rámci stanovení jeho výše jsou zohledňovány potřeby příspěvkové organizace, včetně úhrady nájemného. Tím by tedy docházelo k jakémusi „vracení“ části provozního příspěvku poskytnutého zřizovatelem. Smlouva o výpůjčce je smlouvou bezúplatnou, která umožňuje vypůjčiteli užívat předmět výpůjčky ke stanovenému účelu. V tomto případě tedy nedochází k vynakládání finančních prostředků na zajištění užívání majetku, nepochybně je však takový postup v rozporu s účelem zákona. Užívání majetku na základě těchto dvou smluvních titulů lze akceptovat v případě, kdy se svěření jeví jako neefektivní, např. v případě potřeby krátkodobého zajištění majetku pro potřeby příspěvkové organizace. Obdobný názor vyslovilo také Ministerstvo financí ČR¹³⁾ ve zprávách 4/2009 ze dne 4. 9. 2009.