Vybrané změny služebního poměru ve světle aplikační praxe - 1. část

Vstup do služebního poměru je velmi formální a jeho základní charakteristiky jsou obsaženy v rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a navazujících rozhodnutích – zejména o zařazení na služební místo, případně jmenování na služební místo představeného, a rozhodnutí, kterým se stanoví plat. Na rozdíl od pracovní smlouvy, jejíž obsah a charakteristika pracovního poměru, mohou být primárně měněny pouze po dohodě obou smluvních stran, je autonomie státního zaměstnance ve služebním poměru značně omezena. K naprosté většině změn dochází rozhodnutím nebo jiným úkonem služebního úřadu, často bez souhlasu státního zaměstnance. Z tohoto důvodu je potřeba ke změnám přistupovat obezřetně. Nejčastěji jsou prováděny rozhodnutím vydaným v řízení ve věcech služby, nebo jiným formalizovaným postupem.

Nejzákladnější přehled toho, s jakými změnami služebního poměru je možné se setkat, poskytuje pochopitelně samotný zákon o státní službě, a to v hlavě IV, ustanoveních § 44 a následujících. Z procesního hlediska jsou pak zásadní ustanovení § 159 a následujících zákona o státní službě, která upravují řízení ve věcech služby a vymezují rozhodování, na která se tato ustanovení vztáhnou, a na která nikoli. Je důležité zde upozornit, že i v těch případech, kde se podle § 159 odst. 2 zákona o státní službě nepoužijí ustanovení o řízení ve věcech služby ani ustanovení o správním řízení, stále platí ostatní ustanovení správního řádu, zejména základní zásady činnosti správních orgánů. K některým změnám služebního poměru se bude vztahovat i zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě, ve znění pozdějších předpisů.

Zásadní praktickou pomůckou¹⁾ nejen v otázce změn služebního poměru jsou metodické pokyny náměstka ministra vnitra pro státní službu. Ty, které se týkají změn služebního poměru, patří k nejpodrobnějším a nejrozsáhlejším. V listopadu loňského roku byl vydán nový metodický pokyn náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 2/2019, kterým se stanoví podrobnosti ke změnám služebního poměru. Tento metodický pokyn nahradil původní metodický pokyn k tomuto tématu, tedy 1/2016, včetně všech příloh. Rozdíly mezi oběma pokyny vycházejí zejména z aplikační praxe a zohledňují i nejnovější judikaturu.

Na služební cestu může být státní zaměstnanec vyslán i bez svého souhlasu, musí být však přihlédnuto k jeho zdravotnímu a osobnímu stavu a rodinným poměrům. Výjimku představuje vymezený okruh státních zaměstnanců³⁾, kteří mohou být na služební cestu vyslání pouze se svým souhlasem. Službu koná podle příkazů představeného, který ho na služební cestu vyslal. Doba trvání služební cesty není vymezena určitým počtem dnů, je však potřeba ji stanovit předem. Jako den nástupu na služební cestu lze určit i dny pracovního klidu, ale pouze za předpokladu, že je to k plnění úkolů služby nezbytné, neboť jde o zásah do práva státního zaměstnance na odpočinek.

Cestovní náhrady se řídí podle odkazu v § 112 zákona o státní službě příslušnými ustanoveními zákoníku práce. Pravidelným pracovištěm pro účely cestovních náhrad je adresa sídla služebního úřadu nebo jeho organizačního útvaru nebo adresa jiného místa, ze které státní zaměstnanec nejčastěji začíná cesty za účelem výkonu služby, a byl-li sjednán výkon služby z jiného místa, též sjednaná adresa místa jejího výkonu.

O vyslání na služební cestu se nerozhoduje v řízení ve věcech služby. Na služební cestu vysílá příslušný služební orgán, který může služebním předpisem tuto pravomoc přenést na představené. Typicky bude vhodné přenést tuto pravomoc na ty představené, kteří budou ukládat státnímu zaměstnanci příkazy k výkonu služby.

Přeložení pak představuje výraznější změnu než služební cesta, byť stále dočasnou. Státní zaměstnanec může být na předem určenou nezbytně nutnou dobu, nejdéle 60 dnů v kalendářním roce, přeložen k výkonu služby v oboru služby, který vykonává, do jiného služebního úřadu nebo do jiného organizačního útvaru služebního úřadu, a to i bez svého souhlasu. Se souhlasem státního zaměstnance lze dobu jeho přeložení prodloužit, nejdéle však o dobu 60 dnů. Pokud by bylo o přeložení nejprve rozhodnuto např. na 10 dnů, je možné ho následně prodloužit i bez souhlasu státního zaměstnance, a to až do celkových 60 dnů.

Pro přeložení a po celou jeho dobu musí trvat potřeba zajištění výkonu služby v jiném služebním úřadu nebo v jiném organizačním útvaru služebního úřadu, nelze tuto změnu použít k jinému účelu. Tato potřeba může být podle metodického pokynu vyvolána i dlouhodobou neobsazeností, která znemožňuje zajištění agendy. Jiným příkladem mohou být sezónní výkyvy v počtu přijímaných a vyřizovaných žádostí.

Obdobně jako u služební cesty musí být při přeložení státního zaměstnance přihlédnuto k jeho osobním, zdravotním a rodinným poměrům a vymezený okruh státních zaměstnanců smí být přeložen jen se svým souhlasem. Úvahy související se splněním této zákonné povinnosti musí být součástí odůvodnění rozhodnutí o přeložení.

Zákon pamatuje na to, že se jedná o časově delší změnu než u služební cesty, a ukládá služebnímu úřadu zajistit při přeložení do jiné obce, než je služební působiště nebo bydliště, ubytování na své náklady na náhrady výdajů jako při služební cestě. Dojde-li v důsledku přeložení ke snížení platu státního zaměstnance, přísluší mu doplatek do výše původního platu.

Přeložení je změnou služebního poměru, o které příslušný služební orgán rozhoduje v řízení ve věcech služby. Rozhodnutí o přeložení musí kromě běžných náležitostí obsahovat identifikaci jiného služebního úřadu nebo jiného organizačního útvaru služebního úřadu, do kterého je státní zaměstnanec přeložen, spolu s určením služebního místa (je-li překládán na jiné služební místo) a oboru služby, jenž po dobu přeložení bude státní zaměstnanec vykonávat, dobu přeložení, a dále rozhodnutí o platu, dochází-li v souvislosti s přeložením k jeho změně (určení platového tarifu a všech příplatků k platu po dobu přeložení, dočasné přiznání nebo odebrání některého z příplatků a případně určení výše doplatku do výše platu před přeložením). Odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek. V případě, že by rozhodnutí bylo zrušeno pro nezákonnost, náležel by státnímu zaměstnanci podle § 169 zákona o státní službě jeden plat jako jakási .

Bezúhonnost je jednou ze základních podmínek pro přijetí do služebního poměru. V případě, že by se státním zaměstnancem bylo zahájeno trestní stíhání pro některý z trestných činů, které by mohly znamenat ztrátu bezúhonnosti, případně pokud byl vzat do vazby, je zde i při respektování neviny dán důvod zabránit státnímu zaměstnanci ve výkonu služby až do doby, než řízení skončí.

S přihlédnutím k teleologickému a logickému výkladu předmětného ustanovení je třeba za důvod pro zproštění výkonu služby považovat též podání návrhu na potrestání soudem, který učiní státní zástupce poté, co policejní orgán nebo sám státní zástupce ukončil tzv. zkrácené přípravné řízení.

Státní zaměstnanec má povinnost oznámit služebnímu orgánu bez zbytečného odkladu, že je proti němu zahájeno trestní stíhání a v jaké věci, nesplnění této povinnosti je porušením služební kázně. Orgány činné v trestním řízení podle § 48 odst. 2 zákona o státní službě rovněž neprodleně vyrozumí služební orgán o vydání usnesení o zahájení trestního stíhání nebo o vzetí státního zaměstnance do vazby.

Ustanovení obsahuje i možnost zproštění výkonu služby na návrh kárné komise, pokud bylo proti státnímu zaměstnanci zahájeno kárné řízení pro důvodné podezření ze spáchání zvlášť závažného kárného provinění, a zároveň pokud by jeho ponechání ve výkonu služby ohrožovalo řádný výkon služby nebo opatřování podkladů pro rozhodnutí v kárném řízení, a to až do skončení kárného řízení, nepomine-li důvod, pro který byl státní zaměstnanec výkonu služby zproštěn, dříve.

Jedná se o výjimečný institut, pro jehož uplatnění musí být splněny všechny zákonem stanovené podmínky. Návrh kárné komise na zproštění výkonu služby musí být řádně odůvodněn a doložen relevantními podklady a v řízení musí být bez důvodných pochybností prokázáno splnění podmínek pro zproštění výkonu služby. Služební orgán vychází zejména z podkladů předložených kárnou komisí k návrhu, ale též z dalších jím pořízených podkladů, pokud je to ke zjištění stavu věci potřebné.

Ode dne zproštění výkonu služby na základě usnesení o zahájení trestního stíhání nebo z důvodu vazby, přísluší státnímu zaměstnanci plat ve výši 50 % jeho měsíčního platu, nejméně však ve výši minimální mzdy podle jiného zákona; tato část platu se zvýší o 10 % jeho měsíčního platu na každou státním zaměstnancem vyživovanou osobu, nejvýše však do výše 80 % jeho měsíčního platu. Vyživovanou osobou se rozumí osoba, které státní zaměstnanec výživu poskytuje nebo je povinen poskytovat. Ode dne zproštění výkonu služby na návrh kárné komise přísluší státnímu zaměstnanci plat ve výši 80 % jeho měsíčního platu. V případě, že předmětná řízení dopadnou pro státního zaměstnance dobře, bude mu rozdíl v platu následně doplacen.

O zproštění výkonu služby se rozhoduje v řízení ve věci služby a toto rozhodnutí je jedním z nejzásadnějších. Všechny závěry musí zejména naprosto spolehlivou oporu ve spisovém materiálu, všechny úvahy musí být v odůvodnění řádně popsány.

Služební poměr je primárně uzavírán na dobu neurčitou (odkaz), doba určitá zde vždy představuje určitou výjimku. V případě skutečností vyjmenovaných v § 42 zákona o státní službě, tedy po složení úřednické zkoušky, má státní zaměstnanec nárok na změnu trvání služebního poměru na dobu neurčitou, případně na dobu určitou delší, než byla ta původní, pokud byl zařazen na takové služební místo (zástup za mateřskou a rodičovskou, služební místo systemizované na dobu určitou, atd.). Tato nepříliš šťastná formulace si vyžádala výslovné konstatování v § 50 odst. 1 zákona o státní službě, tedy že po složení úřednické zkoušky se doba trvání služebního poměru skutečně změní. V případě, že státní zaměstnanec je ve služebním poměru na dobu určitou nejen kvůli úřednické zkoušce, a je zařazen na jiné služební místo na dobu neurčitou nebo na dobu sice určitou, ale delší, než byla jeho původní, pak se mu doba trvání služebního poměru mění i z tohoto důvodu. Státní zaměstnanec, který už je ve služebním poměru na dobu neurčitou, a měl by být zařazen na služební místo na dobu určitou, jako např. nástup, se nemusí obávat – doba trvání jeho služebního poměru by se tímto nezměnila.

Zákon o státní službě zná dvě podoby zastupování představeného, kdy ta podle § 66 zákona o státní službě nesměřuje na případy stálého zastupování, ale zastupování dočasného (), zejména v situacích, kdy představený nebo jiný státní zaměstnanec není dlouhodobě přítomen. Nelze vyloučit ani zastupování za státního zaměstnance, který ani není na služebním místě zařazen, tj. zastupování z důvodu, že služební místo není dočasně obsazeno, přičemž je ale třeba v zájmu řádného výkonu působnosti a úkolů služebního úřadu zajistit, aby činnosti vykonávané na dotčeném služebním místě byly vykonávány.

Státní zaměstnanec je povinen příkaz k zastupování akceptovat a činnost vykonávat. Časovou náročnost takového příkazu zákon reflektuje, když stanoví, že bez souhlasu státního zaměstnance nesmí doba zastupování překročit 180 dní v roce a státní zaměstnanec nevykonává v plném rozsahu dosavadní služební úkoly. Pro účely posouzení nutnosti souhlasu státního zaměstnance (zástupce) s delší dobou zastupování než 180 dnů v kalendářním roce se doba jednotlivých případů zastupování u konkrétního státního zaměstnance za kalendářní rok sčítá. Dále zákon stanoví, že pokud je doba zastupování delší než 4 týdny, zastupujícímu státnímu zaměstnanci náleží plat, který by měl zastupovaný. Tato doba musí uplynout nepřetržitě, jednotlivé úseky se nesčítají.

Služební orgán, případně představený, na něhož je možné tuto pravomoc přenést, by si měli před vydáním příkazu k zastupování dobře rozvážit, zda zvolený státní zaměstnanec je k tomuto úkolu vhodný, ale nemusí nezbytně splňovat všechny požadavky, které jsou pro zastupované služební místo předepsány. O tomto příkazu se nevede řízení ve věcí služby. Podle metodického pokynu je ale nutné, aby příkaz splňoval určité obsahové náležitosti a zároveň stanoví jeho vzor:

Státnímu zaměstnanci může být na jeho žádost povoleno zkrácení stanovené služební doby. Jelikož služební orgány patří mezi subjekty odměňující platem, není možní zkrátit služební dobu bez odpovídajícího zkrácení platu. Žádost státního zaměstnance o zkrácení služební doby je nutné posuzovat jako žádost o povolení kratší služební doby, což je jeden z institutů slaďování rodinného a osobního života státních zaměstnanců s výkonem služby.

V § 116 odst. 2 zákona o státní službě jsou stanoveny důvody, kdy služební orgán zkrácení služební doby, resp. kratší služební dobu státnímu zaměstnanci vždy povolí, pokud tomu nebrání řádné plnění úkolů služebního úřadu. Primárně jde opět o výše uvedené skupiny státních zaměstnanců s pečovatelskými povinnostmi. Nebrání to pochopitelně tomu, aby zkrácení služební doby bylo povoleno i jiným státním zaměstnancům.

O žádosti se bude rozhodovat v řízení ve věcí služby. Na postup služebního orgánu se budou vztahovat základní zásady činnosti správních orgánů, v tomto kontextu zejména povinnost dbát, aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu a aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

Jelikož zákon neupravuje důvody pro zrušení tohoto rozhodnutí, doporučuje metodický pokyn povolovat zkrácení služební doby na dobu určitou. Je možné zkrácení i povolit v jiném (nižším) rozsahu, než jak je uvedeno v žádosti – žádosti se v části vyhoví a v části se zamítne.