Orgány a organizační struktura ústavu

Ústav je právnickou osobou soukromého práva, jehož právní úprava je zakotvena v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obč. zák.“). Ústav je v zákoně systematicky řazen do samostatného oddílu 4 v části zabývající se právnickými osobami, což důvodová zpráva odůvodňuje kombinací věcného základu s osobním prvkem a jeho specifickým účelem, kterým je poskytování služeb. Dle důvodové zprávy tedy stojí ústavy vedle klasických právnických osob v podobě korporací (osobní – členský základ) a fundací (majetkový základ). Podle zákonné úpravy tak vedle sebe stojí tři typy právnických osob: , , ústavy. V rovině teoreticko-právní se však jedná o subjekt, který má majetkový základ, jedná se tedy o právnickou osobu fundačního typu. To dovozuje jak právní teorie,¹⁾ tak i dřívější (viz rozsudek Nejvyššího soudu ČSR R I 313/22, Vážný 1559: ).

Od se ústav liší tím, že jeho osobní prvek zajišťuje řízení a fungování ústavu a není nutně spojen s členstvím v něm. Od nadace se ústav liší tím, že věcný substrát není nezcizitelný, takže majetek ústavu může být případně i zkonzumován (spotřebován).²⁾ S majetkem, který ústav vlastní a používá pro svou činnost, může být libovolně nakládáno.

Zákonodárce připouští možnost, že ústav může být založen na členském principu, resp. že s členstvím být spojen může. Tato myšlenka však není v souladu s klasickým pojetím ústavů. Rozhodování je postaveno na jiných principech než u korporací (je založeno na principu hierarchie, tedy direktivním řízení ředitelem ústavu, nikoli na principu demokracie projevující se na členských schůzích spolku), tudíž ústav svým charakterem a právní úpravou nevyhovuje aplikaci členského principu.³⁾ Osobní složku ústavu tvoří zaměstnanci.

Charakteristickým znakem ústavu, jenž je vymezen přímo v obč. zák., je účel spočívající v poskytování služeb. Z tohoto hlediska jsou pro ústav významní ti, kdo služby ústavu užívají (destinatáři). Přestože mnohé služby poskytuje veřejná sféra, zákon ponechává institucionalizací ústavu možnost pro soukromou iniciativu. Z uvedeného vyplývá, že mohou být založeny ústavy soukromoprávní i veřejnoprávní (školy, muzea, galerie, knihovny, nemocnice, vědecké a výzkumné ústavy, vysoké školy).⁴⁾

Ústav však není zcela novou právnickou osobu, kterou by zavedl až obč. zák. v roce 2014. Tato právní forma je známá více než 200 let, avšak v minulosti byl zcela vágně vymezen, byl vyhrazen nakládání s veřejnými prostředky a sloužil zásadně veřejným účelům (např. univerzity, obecní zařízení), legislativně byl na dlouhou dobu zařazen mimo systematiku právnických osob. Lze říci, že do přijetí nového obč. zák. „suplovala“ absenci ústavu právní forma obecně prospěšné společnosti.⁵⁾

Občanský zákoník zakotvuje organizační strukturu ústavu a konstruuje bipartici povinných orgánů ústavu, kterými jsou ředitel a správní rada. Fakultativně je pak možno zřídit dozorčí radu, případně i další orgány. Zakladatel, byť může za trvání ústavu významně zasahovat do jeho činnosti prostřednictvím změn zakladatelského právního jednání a jmenováním a odvoláváním členů orgánů ústavu, není z této pozice orgánem ústavu.

Přestože jsme v předchozím textu uvedli, že zakladatel není orgánem ústavu, považujeme za nutné se o tomto subjektu zmínit, neboť významným způsobem může do chodu, fungování a činnosti ústavu zasahovat.

Zakladatelem může být fyzická či právnická osoba; může jím být právnická osoba soukromého práva i veřejného práva. Založit ústav může jedna osoba či více osob, v tomto obč. zák. žádné omezení či podrobnější pravidla neobsahuje. Právní úprava obecně prospěšných společností je v tomto přesnější. Ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o o. p. s.“), výslovně předpokládá možnost jednoho či více zakladatelů, přičemž počet zakladatelů má vliv na právní formu, resp. označení zakladatelského právního jednání (v případě jednoho zakladatele jde o zakládací listinu, v případě více zakladatelů pak o zakládací smlouvu).

Důslednější je v tomto také právní úprava nadací. Ustanovení § 309 odst. 2 obč. zák. výslovně stanoví, že zakládací listinu nadace pořizuje jedna osoba nebo více osob. Právní úprava se přiklání k chápání zakládacího projevu vůle vždy jako jednostranného, a to i v případě, kdy je zakladatelů více. Zakladatelé se pak považují za zakladatele jediného a v záležitostech nadace musí jednat jednomyslně. Ustanovení § 309 odst. 3 obč. zák. pak obsahuje pojistku pro případ, že by některá z osob odmítla bez vážného důvodu souhlas udělit. V takovém případě může kterákoliv zakládající osoba podat návrh, aby o záležitosti rozhodl soud rozhodnutím, kterým nahradí projev vůle osoby nečinné či obstruující.

V případě, že ústav založí více zakladatelů, a s ohledem na jejich postavení k ústavu (možnost ovlivňování chodu, činnosti i personálního obsazení orgánů ústavu) se jako vhodné jeví pravidla a postupy zakladatelů vůči ústavu upravit v zakladatelském právním jednání. S ohledem na formulaci § 418 obč. zák. lze uzavřít, že pravidlo stanovené v § 309 obč. zák. bude použitelné i u ústavu, a tedy i u ústavu se bude hovořit o zakladateli (v jednotném čísle) i v případě, že na straně zakladatele stojí více osob a pak se považují za zakladatele jediného a v záležitostech ústavu musí jednat jednomyslně; nelze tedy uplatnit pravidla kolektivního rozhodování.⁶⁾ Obdobně jako v případě nadace bude možné i u ústavu aplikovat postup směřující k nahrazení projevu vůle zakladatele rozhodnutím soudu.

Na rozdíl od fundací zakladatel ústavu neztrácí vliv na další fungování ústavu, nicméně ani tento vliv z něj, jak bylo uvedeno výše, nedělá orgán ústavu. Významné oprávnění, jehož nositelem je zakladatel ústavu, je právo rozhodovat o změnách zakladatelského právního jednání. Občanský zákoník dále v § 406 odst. 2 obsahuje následující pravidlo: Zakladatel tedy může v zakladatelském právním jednání určit, na koho mohou přejít práva a povinnosti zakladatele v případě zániku zakladatele – právnické osoby nebo smrti zakladatele – fyzické osoby. Pakliže žádná taková osoba určena není, přechází takové oprávnění na správní radu ústavu. Správní rada je však ve svých rozhodováních týkající se zásadních záležitostí ústavu omezena předchozím rozhodnutím soudu. V konečném důsledku tak může dojít za existence ústavu k zpřetrhání vazeb mezi zakladatelem a ústavem.

Lze však postoupit práva a povinnosti zakladatele na jinou osobu v průběhu existence ústavu smluvně, tedy bez zániku původního zakladatele? Zákon na tuto otázku odpověď nedává. Při řešení této otázky lze aplikovat na usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 8 Cmo 360/2010, který se sice týkal problematiky obecně prospěšných společností, ale s ohledem na podobnost obou právních forem lze závěry zde učiněné vztáhnout i na problematiku ústavů. Soud dovodil:

Soud ve svém rozhodnutí dále uvedl:

Existuje však již i soudní rozhodnutí týkající se přímo ústavů a problematiky převodu práv a povinností zakladatele. Vrchní soud v Olomouci ve svém usnesení ze dne 18. 10. 2016, sp. zn. 8 Cmo 285/2016, uvedl mimo jiné:

Zakladatel je v souladu s § 38 písm. b) zákona č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rejstříkový zákon“), zapisován do rejstříku ústavů. V případě zániku zakladatele je třeba v tomto rejstříku tuto skutečnost zaznamenat. Lze tak učinit změnou zápisu osoby zakladatele (výmazem původního a zápisem jeho nástupce). To se bude týkat jak změny předvídané v § 406 odst. 2 obč. zák., tak v případě smluvního postoupení práv a povinností zakladatele.

Ředitel je statutárním orgánem ústavu, zastupuje jej navenek a řídí jeho činnost. Tím je posílena odpovědnost ředitele za řízení a dosahování cílů ústavu stanovených v zakladatelském právním jednání. Ředitel je však omezen v některých ohledech rozhodováním (předchozím souhlasem k právním jednáním) správní rady.

Zákon připouští, aby název statutárního orgánu byl ve statutu pojmenován jinak, nesmí tím však vzbudit klamný dojem o jeho povaze (nemohl by být označen např. jako kontrolor či revizor nebo předseda, což je označení vztahující se ke kolektivním orgánům). Nedoporučuje se však jiné označení volit, neboť zákonné označení ředitel má dostatečnou vypovídají schopnost o jeho pozici a toto označení tak nepředpokládá komplikace v praxi. Nicméně lze si například představit, že tato funkce bude označena jako jednatel, manažer, rektor, prezident, náčelník apod.

Určení osoby ředitele není, jak plyne z výčtu uvedeného v § 405 obč. zák., náležitostí zakladatelského právního jednání. Přesto, že pravomoc jmenovat ředitele náleží dle § 410 obč. zák. správní radě, v okamžiku založení ústavu ještě správní rada neexistuje. Proto lze na základě § 123 odst. 1 obč. zák.⁷⁾ dovodit, že prvního ředitele určuje zakladatel. Již při prvozápisu ústavu do rejstříku ústavů bude první ředitel zapsán.

Statutární orgán ústavu je koncipován jako monokratický (individuální). K tomu dospěl mimo jiné Vrchní soud v Praze v řízení vedeném pod sp. zn. 14 Cmo 409/2017. Předmětem řízení byl výmaz ředitelky ústavu a zapsání dvou jednatelek. Soud se tak musel vypořádat s otázkou, zda může mít ústav kolegiální statutární orgán či více jednočlenných statutárních orgánů. V usnesení ze dne 11. 7. 2018 dospěl k závěru, že statutární orgán ústavu je orgánem monokratickým:

Zákon však nevylučuje, aby členem orgánu právnické osoby (v tomto případě ředitelem ústavu) byla právnická osoba (§ 154 obč. zák.). V takovém případě tato právnická osoba zmocní fyzickou osobu, aby ji v orgánu zastupovala, jinak ji zastupuje člen jejího statutárního orgánu. Tato fyzická osoba musí splňovat podmínky pro výkon funkce ředitele.

Ředitel je volen a odvoláván správní radou a sám členem tohoto orgánu být nemůže; stejně tak nemůže být členem dozorčí rady nebo jiného kontrolního orgánu. S ohledem na možnost zachování vlivu zakladatele na chod ústavu po jeho vzniku není vyloučena situace, kdy se ředitelem stane právě zakladatel ústavu.

Ředitelem nemůže být jmenována osoba odsouzená za úmyslný trestný čin. Tuto překážku stanoví § 408 odst. 2 věty druhé obč. zák. Přesto, že by taková osoba byla do funkce ředitele jmenována, ke vzniku funkce by nedošlo a k takovému právnímu jednání (jmenovacímu aktu) by se nepřihlíželo. V tomto směru se použije obecná úprava orgánů právnických osob stanovená v § 155 odst. 1 obč. zák.⁸⁾

V praxi bude ředitel vykonávat funkci na základě smlouvy o výkonu funkce či příkazní smlouvy. Nelze vykonávat funkci statutárního orgánu v pracovním poměru. Není však vyloučeno, aby ředitel vykonával v pracovním poměru jinou činnost, která není výkonem funkce statutárního orgánu (např. manažer konkrétního projektu, správce objektu apod.).⁹⁾ Zákon obsahuje i základní pravidla pro odměňování, když v § 414 stanoví: Ohledně formulace stanovení odměny a určení osoby nebo orgánu, která je oprávněna o poskytnutí odměny rozhodnout, lze využít a v případě ústavů aplikovat závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 13. 9. 2017, sp. zn. 29 Cdo 2989/2016, který mimo jiné uvádí:

Ředitel je v souladu s § 25 odst. 1 písm. g) rejstříkového zákona zapisován do rejstříku ústavů.

Správní rada je upravena v § 409–412 obč. zák. Jedná se o kolektivní, vrcholný orgán ústavu s kontrolní pravomocí. Zákon nestanoví minimální počet členů správní rady. Jelikož se jedná o kolektivní orgán, a s přihlédnutím k faktu, že na právní poměry se užijí ustanovení o nadacích, musí správní radu tvořit nejméně tři osoby. Počet členů správní rady (musí být stanoven konkrétní počet, nikoliv např. počet 3–7) určí zakladatelské právní jednání, které zároveň obsahuje údaje jejích prvních členů.

Co se týče jmenování a odvolání členů správní rady, není tato otázka kogentně upravena zákonem. Ke jmenování správní rady může tudíž dojít těmito způsoby:

Správní rada je kolektivním orgánem ve smyslu § 156 obč. zák., rozhoduje tudíž ve sboru. Členové správní rady jsou povinni jednat s péčí řádného hospodáře, tedy s nezbytnou loajalitou, potřebnými znalostmi a pečlivostí. Zákon stanoví neslučitelnost funkcí s výkonem funkce ředitele a členstvím v dozorčí radě, je-li zřízena. Není vyloučeno, aby zakladatel byl členem správní rady.

V praxi vznikla otázka, zda může být člen správní rady zároveň zaměstnancem ústavu. Ustanovení § 418 obč. zák. určuje, že v ostatním se na právní poměry ústavu použijí obdobně ustanovení o nadaci; nepoužijí se však ustanovení o nadační jistině a nadačním kapitálu. V právní úpravě nadací (§ 363 obč. zák. pro správní radu a § 369 obč. zák. pro dozorčí radu) obsahuje pravidlo, že k výkonu funkce není způsobilá osoba, která je vůči nadaci v pracovním poměru. Problematika týkající se správní rady ústavu je však upravena v § 409–412, přičemž žádné pravidlo neslučitelnosti u členů správní rady zde uvedeno není. Lze tedy uzavřít, že pravidlo zakazující souběh členství ve správní radě s pracovním poměrem k ústavu se v tomto případě neaplikuje (neaplikuje se § 418 obč. zák.), neboť právní regulace ústavu obsahuje svou vlastní úpravu a analogie s nadací tak není na místě.

Funkční období je ze zákona tříleté, avšak zakladatelské právní jednání může stanovit jinou délku (delší i kratší), stejně tak může být vyloučena opakovaná volba týchž členů správní rady. To neplatí pro případ posledně uvedeného způsobu jmenování členů, a to samotnou správní radou. V takovém případě může být osoba jmenována členem pouze po dvě po sobě jdoucí funkční období, nerozhodno v jaké délce.

Zákon předpokládá, že správní rada zvolí ze svých členů předsedu. S ohledem na tradiční vymezení předsedy kolektivního orgánu budou jeho spočívat v organizační a řídící činnosti při fungování správní rady, bude zejména svolávat a řídit její zasedání. Podle § 410 obč. zák. projevuje za správní radu, resp. za ústav, vůli při právních jednáních vůči řediteli. Na jednání a rozhodování správní rady se použijí obecná ustanovení o kolektivních orgánech právnické osoby. Zakladatelské právní jednání může určit, že v případě dosažení rovnosti hlasů rozhoduje hlas předsedy správní rady (§ 158 odst. 3 obč. zák.).

Správní rada není statutárním orgánem ústavu, její oprávnění jsou tedy taxativně vymezena zákonem. Pravomoc správní rady lze rozdělit do tří oblastí:

Funkce členů správní rady ústavu je skutečností zapisovanou do rejstříku ústavů, jak vyplývá z § 38 písm. c) rejstříkového zákona.

Právní úprava se zabývá také problematikou odměňování členů správní rady za výkon funkce. Ustanovení § 414 obč. zák. stanoví, že: Pakliže zakladatelské právní jednání neurčí nic, výkon funkce členů správní rady není honorována a je vykonávána bezplatně. Odborná ­ve­řejnost¹²⁾ upozorňuje na problémy, které mohou při od­mě­ňování nastat. Obecným způsobem může být v zakladatelském právním jednání uvedeno, že za výkon funkce člena správní rady náleží odměna, bez bližšího upřesnění, kdo o odměnách rozhoduje a jakým způsobem bude výše odměna určena. Jeví se proto vhodným tyto údaje určit již v zakladatelském právním jednání.

Dozorčí rada je fakultativním orgánem ústavu. U nadací je zřízení dozorčí rady vázáno na podmínku stanovenou v § 368 odst. 2 obč. zák., tedy je-li výše nadačního kapitálu alespoň desetkrát vyšší, než stanoví § 330 odst. 1 obč. zák. Ustanovení § 418 obč. zák. výslovně vylučuje, aby se na právní poměry ústavu použilo ustanovení o nadačním kapitálu u nadací. Uvedená podmínka se tak neaplikuje, z čehož vyplývá, že neexistuje zákonná povinnost ústavů pro zřízení dozorčí rady. Bude tak záležet čistě na zakladateli, zda bude dozorčí rada v zakladatelském právním jednání konstituována.

Složitější otázka nastává v případě, zda má ústav povinnost zřídit funkci revizora. Na první pohled by byla odpověď kladná, neboť dle § 418 a § 373 odst. 1 obč. zák. není-li zřízena dozorčí rada, vykonává její působnost u nadace revizor. O revizorovi však právní úprava ústavů nehovoří. Občanský zákoník pouze v § 408 odst. 2 hovoří o dozorčí radě nebo jiném orgánu obdobné povahy (arg. formulací ),¹³⁾ což naznačuje fakultativnost zřízení jakéhokoliv kontrolního orgánu ústavu, a tedy i stav, že žádný orgán kontrolní povahy být zřízen vůbec nemusí. Část právní teorie¹⁴⁾ dochází k závěru, že funkce revizora není obligatorním orgánem ústavu. Lze vycházet z koncepce, že případný kontrolní vliv je vložen do rukou zakladatele v podobě možnosti ovlivnění složení orgánů ústavu. Z formulace § 405 o náležitostech zakladatelského právního jednání lze dovodit, že funkce revizora nemusí být obligatorně v zakladatelském právním jednání uvedena (na rozdíl od případu, kdy bude zřízena dozorčí rada), což však nevylučuje vůli zakladatele tento údaj uvést. V souladu s § 25 odst. 1 písm. h) rejstříkového zákona se však revizor zapíše do rejstříku ústavů. Lze však poukázat i na opačný názor odborné veřejnosti: Ze subsidiarity užití právní úpravy nadací na právní poměry ústavu podle § 418 vyplývá, že se i pro ústav použijí § 368 odst. 1 a § 373 odst. 1. Není-li tedy zřízena dozorčí rada ústavu, vykonává její působnost revizor. Možnost existence jiného kontrolního orgánu než dozorčí rady lze dovodit i z § 408 odst. 2, který předpokládá existenci jiného orgánu obdobné povahy, jako je dozorčí rada.¹⁵⁾

Členství v dozorčí radě je neslučitelné s členstvím ve správní radě a s funkcí ředitele. Není však vyloučeno, aby zakladatel byl členem dozorčí rady. V ostatních otázkách je možné odkázat na informace uvedené k správní radě, resp. na obecnou právní úpravu orgánů právnické osoby.

Kromě zakladatelského dokumentu zákon upravuje ještě jeden dokument ústavu, a sice statut. Jedná se o vnitřní dokument ústavu, který může přijmout správní rada. Účelem statutu je vymezení vnitřních poměrů ústavu, tedy řešení organizační struktury ústavu a vztahů v rámci této struktury.

Vzhledem k tomu, že je statut koncipován jako dokument, může nastat několik variant, jak bude v rámci ústavu jeho vydání nebo nevydání řešeno. Ustanovení § 413 odst. 1 obč. zák. stanoví, že: Z toho vyplývá, že může nastat situace, kdy zakladatelské právní jednání určí, že správní rada vydá statut ústavu. Zakladatelské právní jednání pak podrobnosti organizační struktury ústavu neřeší, neboť tato problematika je obsahem statutu. Další možností je, že naopak zakladatelské právní jednání nepočítá s vydáním statutu a pravidla vnitřní organizace ústavu upraví samo. Třetí variantou může být podoba, kdy zakladatelské právní jednání upraví vnitřní organizaci ústavu takovým způsobem, že výslovně nebo mlčky počítá s vydáním statutu. Posledním modelem je pak situace, kdy, ač zakladatelské právní jednání obsahuje pravidla vnitřní organizace ústavu a nepočítá s vydáním statutu, následně může být správní radou rozhodnuto o vydání statutu na základě posouzení účelnosti tohoto kroku (§ 413 odst. 1 obč. zák.).

Jak bylo výše uvedeno, primárním účelem statut je řešení vnitřních organizačních poměrů ústavu. Obsahem statutu tak mohou být podrobnosti k postavení, fungování, jednání a spolupráci jednotlivých orgánů ústavu, podrobnosti týkající se činnosti a obsahového zaměření ústavu, struktura vnitřního chodu ústavu (kancelář ústavu, systemizace pracovních míst, systém řízení ústavu, zakotvení organizačních útvarů založených na územním nebo odborném základě), postavení dalších orgánů (poradních, pracovních), pravidla pro hospodaření a řešení ekonomických otázek a další.

Statut, přestože jde o interní dokument řešící organizační poměry ústavu, je listinou zakládanou do sbírky listin rejstříku ústavů; to vyplývá z § 413 odst. 2 obč. zák. i § 66 písm. a) rejstříkového zákona. Každý má však právo nahlížet do statutu i v sídle ústavu.