K návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s vybranými opatřeními proti daňovým únikům

Návrh zákona má za cíl odstranit limit místní příslušnosti správce daně při provádění vyhledávací činnosti (§ 78 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „DŘ“), či místní šetření (§ 80 až 84 DŘ) a kontrolních postupů [obecně v § 11 odst. 1 písm. c) DŘ, konkrétně např. postup k odstranění pochybností podle § 89 a 90 DŘ], zejména v souvislosti s daňovými kontrolami (§ 85 až 88 DŘ). Finanční a celní úřady jsou při výkonu správy daní v současnosti svázány zákonným vymezením územní působnosti na úrovni krajů (§ 8 odst. 2 zákona ZoFS a § 6 odst. 2 ZoCS), které jim až na výjimky brání provádět vyhledávací činnost a kontrolní postupy mimo tuto územní působnost ve vztahu k subjektům, pro které nejsou místně příslušné, přičemž stávající možnost využití institutu dožádání podle § 17 DŘ není schopna tento problém obecně vyřešit.

Návrh zákona nově přináší tzv. vybranou působnost, jejímž prostřednictvím zavádí celostátní územní působnost finančních a celních úřadů pro účely provádění vyhledávací činnosti a kontrolních postupů, zejména v souvislosti s odstraněním pochybností a daňovými kontrolami při správě daní.³⁾ Pro výkon této vybrané působnosti tak budou v konkrétním případě příslušné všechny finanční a celní úřady.

Návrh zákona rovněž předjímá řešení případných sporů o místní příslušnost, když stanoví, že je-li v téže věci k provádění kontrolního postupu při správě daní (nebo cel) místně příslušných několik finančních (celních) úřadů, provede kontrolní postup ten z nich, který jej zahájil nejdříve, pokud se místně příslušné finanční (celní) úřady nedohodnou jinak.⁴⁾ Toto pravidlo je známé již ze stávajících právních předpisů, např. z § 14 DŘ či z § 11 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

Ve vztahu k ostatním činnostem, zejména vedení nalézacího řízení a stanovení daně, zůstane rozsah územní působnosti finančních a celních úřadů nezměněn. Předmětná změna má především za cíl zavést efektivní kontrolní mechanismy v rámci boje s tzv. karuselovými podvody⁵⁾ na dani z přidané hodnoty. Je všeobecně známou skutečností, že daňové úniky realizované formou tzv. karuselových podvodů na dani z přidané hodnoty jsou velice často realizovány větším počtem daňových subjektů, které spadají do příslušnosti různých správců daně. Pro úspěšný a efektivní postih, resp. eliminaci, těchto sofistikovaných daňových úniků je přitom nezbytné, aby byly všechny informace koncentrovány u jednoho správce daně, který je schopen posoudit případ v celé jeho šíři. Pouze okrajově uvádím, že kvalifikovaný odhad daňových úniků na dani z přidané hodnoty v České republice činí částku ve výši zhruba 100 miliard Kč ročně. V roce 2016 by mělo dojít k zavedení povinnosti podávat kontrolní hlášení k dani z přidané hodnoty, jakož i k zavedení elektronické evidence tržeb, ale i dalších nástrojů s cílem celkově zlepšit výběr daní, čímž se rovněž významně rozšíří okruh informačních zdrojů správců daně, což bude vyžadovat posílení provádění kontrolních postupů tak, aby jeden správce daně mohl údaje o všech článcích řetězce u daně z přidané hodnoty párovat a porovnávat. Efektivní kontrola přitom nezbytně vyžaduje, aby byla prováděna z jednoho místa, tedy jedním správcem daně. Navržené řešení umožní zejména koncentraci provádění kontrolních postupů u daně z přidané hodnoty ve vztahu ke všem článkům řetězce u jednoho správce daně bez ohledu na obecná kritéria místní příslušnosti. Dále má dojít i k efektivnějšímu a flexibilnějšímu využití personálních kapacit při správě daní.

Dalším, neméně významným efektem návrhu zákona bude rovněž rovnoměrnější rozložení kontrolních procesů při správě daní v rámci území České republiky, včetně omezení stávajícího fenoménu virtuálních sídel daňových subjektů. Je faktem, že frekvence výkonu kontrolních postupů se u jednotlivých finančních a celních úřadů značně liší, a to v návaznosti na jejich kapacitní a materiální možnosti. Ve vybraných regionech, typicky v hlavním městě Praze, je mnohem nižší pravděpodobnost, že daňový subjekt bude podroben daňové kontrole či jinému kontrolnímu postupu ze strany správce daně, než v regionech jiných. Tento nežádoucí stav způsobuje mimo jiné účelové přemisťování sídel daňovými subjekty za účelem vyhnutí se, případně alespoň časovému oddálení, kontrolním postupům. Dalo by se dokonce říct, že se jedná o fenomén posledních několika let, který zatěžuje správce daně, a znemožňuje tak efektivní výkon jejich činnosti. Právní úprava do jisté míry poskytuje nástroje pro odstranění popsaných negativních následků (např. možnost využití institutů či dožádání), avšak tyto nástroje neřeší samotnou příčinu negativního stavu, tj. rozdílnou frekvenci provádění kontrolních činností v závislosti na tom, kterým finančním nebo celním úřadem jsou vykonávány. Ve světle shora uvedeného se tedy zdá jediným účinným nástrojem, který je v dostatečné míře způsobilý k významnému a souhrnnému pokroku v řešení uvedených problémů, přijmout předmětný návrh zákona, který by zavedl celostátní územní působnosti finančních a celních úřadů k provádění kontrolních postupů a vyhledávací činnosti.

Orgány Celní správy České republiky v současnosti plní roli tzv. policejního orgánu ve smyslu § 12 odst. 2 písm. d) TŘ, který prověřuje skutečnosti, zda byl spáchán trestný čin (§ 158 odst. 3 TŘ). Činí tak v případech, kdy se jedná o trestné činy v souvislosti s celní problematikou a trestné činy spáchané porušením daňových předpisů v případě, že celní orgány jsou správci daně (jedná se tedy o trestné činy spáchané v souvislosti se spotřebními daněmi, tzv. energetickými daněni a v některých případech v souvislosti s daní z přidané hodnoty). Působnost policejního orgánu vykonává jak Generální ředitelství cel [v případech celostátního a mezinárodního významu podle § 4 odst. 1 písm. d) ZoCS], tak jednotlivé celní úřady [ve smyslu § 8 odst. 2 písm. b) ZoCS]. Předložený návrh zákona předpokládá, že dojde k rozšíření působnosti celních orgánů jako policejních orgánů na veškeré případy trestných činů spáchaných porušením předpisů o dani z přidané hodnoty. Tímto způsobem bude umožněno posílení boje s daňovými úniky na dani z přidané hodnoty, neboť roli policejního orgánu bude moci vykonávat specializovaný bezpečnostní sbor (§ 1 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů), který disponuje rozsáhlými zkušenostmi a znalostí daňové problematiky a schopností úzké spolupráce s hlavním správcem daně, tedy s orgány Finanční správy České republiky.⁶⁾ Podle návrhu zákona celním orgánům v rámci trestního řízení zůstane role policejního orgánu pro fázi prověřování, avšak navazující roli orgánů vyšetřujících trestné činy a spolupracující se státními zástupci budou i nadále plnit orgány Policie České republiky ve smyslu § 161 odst. 2 TŘ.⁷⁾

Dále dojde ke koncentraci výkonu působnosti policejních orgánů v rámci Celní správy České republiky, neboť výše uvedené členění působnosti policejního orgánu mezi Generální ředitelství cel a jednotlivé celní úřady se v praxi ukazuje jako méně efektivní zejména s ohledem na nepříliš jednoznačné rozdělení těchto kompetencí a komplikovanost řízení. Návrh zákona proto centralizuje danou působnost tak, že ji bude nadále vykonávat pouze Generální ředitelství cel, a to zejména prostřednictvím svých expozitur v území.

Ve světle výše uvedeného lze předmětný návrh zákona považovat za skutečně přínosný, reagující na stávající problémy a racionální.⁸⁾ Návrh zákona rovněž zapadá do kontextu celé řady nejen legislativních opatření plánovaných ze strany Ministerstva financí České republiky. Nelze proto než doufat, že návrh zákona úspěšně a bez větších zásahů projde legislativním procesem a nabude účinnosti tak, jak je plánováno, tedy ke dni 1.7.2016.