Náhrada škody způsobené při výkonu daňové správy

Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci patří k základním atributům právního státu a je jednou ze záruk zákonnosti ve veřejné správě. Základem veřejnoprávní odpovědnosti je čl. 2 odst. 2 usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (obdobně čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky). Tímto ustanovením jsou dány meze výkonu veřejné moci. Základem vnitrostátní úpravy je čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny. Každý má právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu, či orgánu veřejné správy, nebo nesprávným úředním postupem.

Jsou-li splněny podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné moci, stát se této odpovědnosti nemůže zprostit, neboť jde o odpovědnost objektivní, u které není nutné zkoumat zavinění. Nezákonným rozhodnutím je pravomocné rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno, nebo změněno příslušným orgánem. Nesprávný úřední postup zahrnuje všechny další činnosti orgánů státu, které současně nevedly k vydání rozhodnutí. Za nesprávný úřední postup se považuje i nečinnost příslušného orgánu, průtahy v řízení či nepřiměřená délka řízení.

Úprava náhrady škody je odbornou veřejností často označována za jeden z pilířů soukromého práva. Nárok na náhradu škody se však objevuje jak v poměrech soukromoprávních, tak v poměrech veřejnoprávních. Otázka, zda je také odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci zvláštním případem civilní odpovědnosti za škodu, je v různých státech zodpovídána různě. Například ve Francii o veřejnoprávní povaze ručení státu za výkon veřejné moci není vůbec sporu. Přelomovým a asi neslavnějším rozhodnutím v této oblasti bylo rozhodnutí kompetenčního soudu (Tribunal des Conflits) v případě z roku 1873, ve kterém soud po dlouhém období sporů konstatoval, že pravomoc k řešení případů škod, které způsobí veřejná moc svou činností soukromým osobám, náleží správním soudům (POSPÍŠIL, I. Právo na spravedlivý proces. In Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. . Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012, str. 747).

Příběh, o který ve sporu šlo, byl příběhem pětileté dívenky Agnes Blanco, která procházela po veřejné silnici před tabákovým skladem, když ji vozík tlačený zevnitř zaměstnanci tabákové továrny, provozované pod státní kontrolou, strhl, v důsledku čehož musela podstoupit amputaci dolní končetiny. Náhrady škody po státu se domáhal otec nezletilé. Až do rozhodnutí nebyl stát odpovědný za škodu způsobenou zaměstnanci veřejných služeb, protože pravomoc občanského soudu, pokud jde o odpovědnost státu při výkonu veřejné služby nebo pro použití zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), jako celku pro stát, nebyla uznána. Původně byla odpovědnost veřejné moci uznána pouze pro oblast správních aktů. Kompetenční soud nicméně ve věci stanovil, že tato odpovědnost není ani obecná ani absolutní. Postupným vývojem se však ve Francii dospělo k velmi široké, ne-li nejširší, ochraně subjektů poškozených rozhodnutím nebo činností veřejné moci.

V České republice upravuje podmínky a podrobnosti náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za škodu“). Zákon o odpovědnosti za škodu plní roli obecného předpisu.

Ještě před přijetím zákona o odpovědnosti za škodu se v šedesátých letech minulého století při přípravě jeho předchůdce, tj. zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu, vážně diskutovalo, kterým soudům svěřit řízení o náhradě škody způsobené veřejnoprávním orgánem. Vztahy, ve kterých dochází ke vzniku škody, jsou totiž nepochybně vztahy veřejnoprávními. S ohledem na v té době neexistující správní soudnictví se pro rozhodování těchto sporů zvažovalo zřízení zvláštních soudů. Soudní řízení bylo nakonec ponecháno civilní větvi s odůvodněním, že vztah odpovědnosti za škodu, který vzniká mezi poškozeným a státem, či územním samosprávným orgánem v důsledku vzniklé škody, je již vztahem občanskoprávním. V tomto vztahu nemá žádná ze stran možnost autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech strany druhé. U nositelů veřejné moci je nutno důsledně odlišit v jaké roli vystupují, zda autoritativně rozhodují o právech a povinnostech jiných, či zda jsou v rovném soukromoprávním postavení. O výkon veřejné moci nejde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními.

Tuto tezi dlouhodobě podporují česká právní úprava (viz § 26 zákona o odpovědnosti za škodu, který odkazuje na subsidiární použití obecné úpravy odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku), doktrína (srov. například VOJTEK, P. . 2 vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 136: , nebo FIALA, J. a kol. Brno:Doplněk, 2002, str. 378: ) i Nejvyššího soudu (viz např. rozsudek NS ze dne ze dne 9. ledna 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012) a Nejvyššího správního soudu (viz např. usnesení NSS ze dne 11. května 2005, č. j. Na 12/2005-8).

Nicméně i přesto Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připomenul, že v oblasti regulace následků výkonu veřejné moci a deliktní odpovědnosti státu za způsobenou materiální i nemateriální škodu je třeba hledat mnohem větší sepětí s ústavním právem, než je tomu u jiných druhů soukromoprávní regulace. Hlavním důvodem je skutečnost, že tato oblast právní regulace řeší důsledky vztahu, v němž stát vůči jednotlivci vystupoval v nerovném, vrchnostenském postavení a v němž stát pochybil [nález sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. června 2008 (N 108/49 SbNU 567) či nález sp. zn. I. ÚS 529/09 ze dne 13. března 2012 (N 51/64 SbNU 625)].

V posledně uvedeném nálezu Ústavní soud zdůraznil, že [t]

Zákon o odpovědnosti za škodu dopadá na všechny typy výkonu veřejné moci, tj. na rozhodnutí a postupy v civilním řízení, trestním řízení i správním řízení. Dopadá i na rozhodnutí a postup notářů a exekutorů. Nárok na náhradu škody musí být nejprve uplatněn u příslušného úřadu, v jehož působnosti došlo ke vzniku škody. Takovými orgány jsou ministerstva nebo jiné ústřední orgány státu. Při náhradě škody způsobené při výkonu správy daní je příslušným orgánem Ministerstvo financí. Shledá-li příslušný úřad nárok za oprávněný, musí nahradit škodu, a to do šesti měsíců od uplatnění nároku. Hradí se skutečná škoda, ušlý zisk i nemajetková újma, resp. za vzniklou nemajetkovou újmu se poskytuje přiměřené zadostiučinění. Nebyl-li nárok na náhradu škody v šestiměsíční lhůtě uspokojen, může se poškozený domáhat náhrady škody u soudu. Žaloba se podává k okresnímu soudu, v jehož obvodu má sídlo organizační složka státu, u níž byl nárok na náhradu škody neúspěšně uplatněn.

I z tohoto pravidla však existují výjimky, jak zaznělo ve vystoupení soudce Nejvyššího soudu JUDr. Pavla Simona. Odpověď na otázku, zda má o nároku na náhradu škody pravomoc rozhodnout soud v civilním řízení, nebo správní orgán, se odvíjí od určení rozhodné právní úpravy, podle které je třeba nároky žalobce posoudit, tj. od vyřešení vztahu příslušného speciálního zákona, na základě kterého správní orgán vydal nezákonné rozhodnutí, nebo se dopustil nesprávného úředního postupu, a zákona o odpovědnosti za škodu.

Obsahuje-li zvláštní zákon komplexní úpravu náhrady škody způsobené příslušným orgánem, nelze uvažovat o použitelnosti zákona o odpovědnosti za škodu. Veden touto úvahou dospěl zvláštní (konfliktní) senát (zvláštní senát je senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, který ve složení 3 soudců Nejvyššího soudu a 3 soudců Nejvyššího správního soudu rozhoduje kladné a záporné kompetenční spory, jejichž stranou, popřípadě oběma stranami, je soud. Předmětem rozhodování jsou spory o pravomoc vydat rozhodnutí, které vznikají mezi soudy na straně jedné a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy na straně druhé, a spory mezi soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví) v rozhodnutí ze dne 15. ledna 2019, sp. zn. Konf 11/2018-16, k závěru, že je-li škoda způsobena příslušníkovi ozbrojeného sboru vydáním nezákonného rozhodnutí, které nepochybně představuje porušení právních povinností ozbrojeným sborem, je k rozhodnutí o její náhradě příslušný podle § 2 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, ředitel bezpečnostního sboru, tj. správní orgán, nikoli civilní soud. Soudní přezkum takového rozhodnutí by pak náležel správnímu soudnictví.

Jinými slovy, ne všechny spory o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné správy přísluší řešit civilním soudům. Na tomto půdorysu dost možná vznikla i myšlenka, že by se rozhodování o náhradě škody způsobené při výkonu správy daní přesunulo na správní soudy. Podle zástupců Komory daňových poradců Ing. Tomáše Hajduška a Ing. Jiřího Nesrovnala je stávající stav z pohledu daňového subjektu domáhajícího se náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem správce daně neúnosný, a to jak z hlediska délky soudního řízení, tak z hlediska přiznané výše škody.

Soudní řízní musí daňový subjekt podstoupit hned u dvou různých soudních větví. Aby se domohl škody, musí často nejprve uspět v několikaletém soudním řízení správním a následně se několik let domáhat svého nároku u civilních soudů. Daňoví poplatníci ale vnímají stát jako celek a nerozumějí tomu, proč po úspěšném soudním daňovém sporu musejí podstoupit další několikaleté soudní řízení ve věci náhrady škody, která jim byla nezákonným daňovým rozhodnutím, nebo nesprávným úředním postupem způsobena. Na semináři výslovně zaznělo, že

Kýžené urychlení délky řízení dle mého názoru rozhodně nevyřeší přesun rozhodování o náhradě škody způsobené při správě daní na již dnes přetížené správní soudnictví. Pro takový zcela nesystémový krok nemůže svědčit pouze argument délky řízení (to by se naopak spíše prodloužilo, než zkrátilo), navíc by se oba nejvyšší soudy dostaly do role vykladačů stejného práva, což by nutně vedlo k tomu, že by se rozcházela a při rozhodování o obdobných nárocích by vznikaly rozdíly. Nedostatek sjednocujícího mechanismu by měl za následek nepředvídatelnost soudního rozhodování, což by požadavku právní jistoty rozhodně nepřispělo.

Smyslem jakékoliv zákonné úpravy by proto mělo být nastolení takového stavu, kdy jsou objektivní právo i subjektivní práva fyzických a právnických osob dlouhodobě stabilní, jednotné, relativně jednoduché a předvídatelné.

Z diskuze všech zúčastněných je nepochybné, že stávající úprava již není vyhovující. Vedoucí sekretariátu veřejné ochránkyně práv David Slováček v této souvislosti konstatoval, že současná právní úprava předsoudního projednání nároku u ministerstev může vést (a často i vede) v obecné rovině k tomu, že ministerstva spíše chrání vlastní rozpočet a nejsou nakloněna odškodnění, namísto toho, aby jako nezávislý arbitr posuzovala oprávněnost uplatněných požadavků fyzických a právnických osob.

Cílem nové úpravy o náhradě škody způsobené při výkonu veřejné moci by proto mělo být zejména nastolení takového stavu, aby minimum sporů končilo u soudů a větší část oprávněných nároků byla přiznávána při předběžném projednávání přímo příslušným orgánem. Cestou k spravedlivějšímu a současně rychlejšímu odškodnění oprávněných by dle přesvědčení všech diskutujících měla mimo jiného být vyšší paušalizace náhrad, kterou dnes představuje například úrok z neoprávněného jednání správce daně, či úrok z prověřování nadměrného odpočtu na dani z přidané hodnoty. Jakkoliv je nutno jednotlivé typy úroků od sebe důsledně rozlišovat, je jejich účel obdobný. Účelem úroku z neoprávněného jednání správce daně i účelem úroku z prověřování nadměrného odpočtu je nahradit daňovému subjektu paušalizovaným způsobem majetkovou újmu spočívající v tom, že plátce nemohl po určitou dobu disponovat prostředky v hodnotě zaviněného přeplatku, či prověřovaného nadměrného odpočtu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. září 2014, č. j. 7 Aps 3/2013-34, ve věci ). Tím by se mělo předcházet komplikovaným řízením o náhradu škody tak, že způsobenou majetkovou újmu by daňovému subjektu měla pokrýt právě výše daného úroku.

Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová konstatovala, že paušalizace náhrady škody by dávala smysl i v řadě dalších oblastí veřejné správy. Lidé, kterým například správní orgán uložil pokutu rozhodnutím, jež bylo později zrušeno jako nezákonné, jsou na tom v principu stejně jako daňoví poplatníci, kteří museli na základě nezákonného rozhodnutí odvést daň. Rozdíl je však v tom, že jejich cesta alespoň k částečnému odškodnění je o poznání komplikovanější. Použití úroku z neoprávněného jednání správce daně pro tyto případy nyní již zákon výslovně vylučuje. I zde se proto nabízí úvahy o možných legislativních změnách.

Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2019.