166/2008 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 23. dubna 2008 v plénu
ve složení Stanislav Balík, František Duchoň (soudce
zpravodaj), Vlasta Formánková, Ivana Janů, Vladimír Kůrka,
Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým,
Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová
a Michaela Židlická o návrhu 1. skupiny 67 poslanců
Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr.
Michalem Haškem, 2. skupiny 43 poslanců Parlamentu České
republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem a
3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky,
zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou, advokátkou se sídlem
612 00 Brno, Mojžíšova 17, na zrušení části patnácté (změna
zákona o státní sociální podpoře), části šestnácté (změna
zákona o pomoci v hmotné nouzi), části sedmnácté (změna
zákona o působnosti orgánů České republiky v sociálním
zabezpečení), části osmnácté (změna zákona o sociálních
službách), části devatenácté (změna zákona o nemocenském
pojištění zaměstnanců), části dvacáté (změna zákona
o nemocenské péči v ozbrojených silách), části dvacáté
první (změna zákona o prodloužení mateřské dovolené,
o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského
pojištění), části dvacáté druhé (změna zákona o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení), části dvacáté čtvrté
(změna zákona o důchodovém pojištění), části dvacáté páté
(změna zákona o nemocenském pojištění), části dvacáté šesté
(změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím zákona o nemocenském pojištění), části dvacáté
sedmé (změna zákoníku práce), části dvacáté osmé (změna
zákona o vojácích z povolání), části dvacáté deváté (změna
zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů), části třicáté (změna zákona o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů
státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců
Evropského parlamentu), části třicáté první (změna zákona o
platu a některých dalších náležitostech státních zástupců),
části třicáté druhé (změna zákona o obcích), části třicáté
třetí (změna zákona o krajích), části třicáté čtvrté (změna
zákona o hlavním městě Praze), části třicáté páté (změna
služebního zákona), části třicáté šesté (změna zákona
o zaměstnanosti), části třicáté sedmé (příspěvek na zvýšené
životní náklady), části třicáté osmé (změna zákona
č. 585/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb.,
o nemocenském pojištění, zákon č. 189/2006 Sb., kterým se
mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o
nemocenském pojištění, zákon č. 262/2006 Sb., zákoník
práce, zákon č. 264/2006 Sb., kterým se mění některé zákony
v souvislosti s přijetím zákoníku práce, zákon č. 589/1992
Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb.,
o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 165/2006 Sb., a
zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů), části třicáté
deváté (změna zákona o vysokých školách) a části čtyřicáté
čtvrté (změna zákona o elektronických komunikacích), zákona
č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů,
respektive návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení zde
uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, za účasti A) Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky a B) Senátu Parlamentu České
republiky jako účastníků řízení a C) skupiny 43 poslanců
Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem
JUDr. Vojtěchem Filipem a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu
České republiky, zastoupené JUDr. Kateřinou Šimáčkovou,
advokátkou, jako vedlejších účastníků řízení,
takto:
I. Dnem 30. 6. 2008 se v zákoně č. 54/1956 Sb., o
nemocenském pojištění zaměstnanců, v ustanovení § 15 odst.
1 věty první, zrušují slova: „trvá-li pracovní neschopnost
déle než 3 kalendářní dny“. V ustanovení § 15 odst. 3 větě
první téhož zákona se zrušuje slovo „čtvrtého“. Rovněž se
zrušuje i věta druhá § 16 téhož zákona, ve znění:
„Nemocenské podle věty první se poskytuje od čtvrtého
kalendářního dne karantény“.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení
1. Návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 22. října 2007,
skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem,
navrhla, podle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR a podle
§ 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o Ústavním soudu“), zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb.,
o stabilizaci veřejných rozpočtů (dále též „zákon“),
popřípadě jeho jednotlivých, v návrhu blíže označených
ustanovení. Kromě toho tato skupina 67 navrhovatelů týmž
návrhem navrhla zrušení některých, v návrhu blíže
konkretizovaných ustanovení zákonů, novelizovaných zákonem
č. 261/2007 Sb.
2. Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008,
čj. Pl. ÚS 24/07 - 147, byly vyloučeny k samostatnému
řízení návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb.,
které se týkají obsahově samostatné problematiky
financování zdravotní péče z veřejného zdravotního
pojištění (Pl. ÚS 1/08) a návrhy na zrušení částí
týkajících se obsahově samostatné problematiky sociálního
zabezpečení (Pl. ÚS 2/08.)
3. Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 zůstalo řízení
o zbývající části návrhů, které skončilo dne 31. ledna 2008
zamítavým nálezem pléna Ústavního soudu.
II.
Účastenství a vedlejší účastenství
4. Navrhovatelem v tomto řízení je skupina 67 poslanců
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená
poslancem Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že
podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti.
Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky
tohoto řízení také 1. Poslanecká sněmovna a 2) Senát
Parlamentu České republiky.
5. Návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 19. listopadu
2007, navrhla zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě
jeho jednotlivých, blíže označených ustanovení, rovněž
skupina 43 poslanců, zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem
Filipem. Tento návrh Ústavní soud odmítl usnesením ze dne
23. 11. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 28/07, podle § 43 odst. 2
písm. b), ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona
o Ústavním soudu, z důvodu překážky litispendence. Skupina
43 poslanců se tak stala, podle § 35 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu, vedlejším účastníkem tohoto řízení
o návrhu skupiny 67 poslanců.
6. Dalším návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 7. 12.
2007, navrhla zrušení označených částí zákona č. 261/2007 Sb.
rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky,
zastoupená advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento
návrh Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 12. 12. 2007,
sp. zn. Pl. ÚS 29/07, podle § 43 odst. 2 písm. b)
ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu,
z důvodu překážky již dříve zahájeného řízení. Tato skupina
19 senátorů se poté stala, podle § 35 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu, vedlejším účastníkem tohoto řízení.
Vedlejší účastníci řízení před Ústavním soudem mají stejná
práva a povinnosti jako jeho účastníci (§ 28 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu).
III.
7. Pokud jde o argumentaci navrhovatelů a vedlejších
účastníků, zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí
a vydání zákona č. 261/2007 Sb., jako celku, nelze než
odkázat na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31.
ledna 2008 (vyhlášen pod č. 88/2008 Sb.).
III./a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky
8. Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky,
zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem (dále též
„navrhovatelé“), navrhla zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb.,
mj. z důvodů, kterými se podrobně zabýval již zmíněný
nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07. Pro případ, že by tomuto návrhu
nebylo vyhověno, tato skupina navrhovatelů alternativně
navrhla zrušení části patnácté až dvacáté druhé, dvacáté
čtvrté až třicáté deváté a části čtyřicáté čtvrté zákona,
zejména proto, že tyto části obsahově, teleologicky ani
formálně nesouvisí s daňovými změnami, snižováním a rušením
některých daní a zvyšováním či zaváděním jiných daní.
Přijetí zmíněných částí zákona mělo být provedeno formou
zvláštního zákona. Jedná se totiž o změny v sociálních
dávkách a v procesním právu sociálního zabezpečení. Tato
rozsáhlá proměna celého systému sociálního zabezpečení měla
být provedena v odděleném zákoně či spíše ve více zákonech.
Právo sociálního zabezpečení je právním odvětvím odlišným
od práva finančního a jejich propojení v téže zákonné
předloze dává smysl snad jen u právní úpravy daní z příjmu
a pojistného na sociální zabezpečení (část dvacátá třetí),
jejíž zrušení proto navrženo není. Zahrnutí zmíněných částí
do zákona č. 261/2007 Sb. tak odporuje čl. 1, čl. 2 odst.
1, čl. 6, čl. 15 odst. l a čl. 89 odst. 2 Ústavy České
republiky.
9. Změny v pracovním právu a v odměňování ve veřejné
sféře (část dvacátá sedmá až třicátá šestá) rovněž velmi
málo souvisí s daňovými změnami. To se týká zejména
odměňování vojáků z povolání, příslušníků bezpečnostních
sborů, ústavních činitelů a zastupitelů (krajů, obcí a hl.
m. Prahy). I tyto změny vyžadují, z důvodů předvídatelnosti
práva a demokratické legitimity tvorby práva, úpravu ve
zvláštním zákoně.
10. Ještě méně legitimní jsou změny v zákoníku práce,
které se týkají vztahu mezi dvěma soukromými osobami, tj.
zaměstnavatelem a zaměstnancem. Zvláště excesivní je
v tomto směru doplnění obsahu potvrzení o zaměstnání podle
§ 333 zákoníku práce v části dvacáté sedmé, čl. XLI, bodu
7.
11. Řada napadených částí tohoto zákona se do něj dostala
cestou pozměňovacích návrhů. Jedná se o část dvacátou
druhou, č. XXXV, body 1, 2 a 12, část dvacátou čtvrtou, čl.
XXXVIII, body 1, 2, 3 a 5. Např. pokus nahradit právní
úpravu započítávání doby péče o dítě pro účely důchodového
pojištění (v důsledku nálezu Ústavního soudu č. 405/2006
Sb.) je správný, ale nemělo se tak stát „přilepením“ této
nové právní úpravy k zákonu, který se problematiky
započítávání dob pro účely důchodového pojištění vůbec
netýká. Navrhovatelé poukázali zejména na nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, vyhlášený pod č. 37/2007 Sb.,
bod 73).
III./b
Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky
12. Tato skupina navrhovatelů zdůraznila, že svým návrhem
nezpochybňuje obsahový soulad napadeného zákona s ústavním
pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který
považuje za protiústavní. V této souvislosti bylo poukázáno
zejména na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.), Pl. ÚS 5/02
(Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č.
476/2002 Sb.), Pl. ÚS 77/06 (vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.).
Problém tohoto zákona vidí v tom, že se jedná o
balík mnoha novelizací zákonů v jednom zákoně, čímž došlo
ke snížení jeho přehlednosti. Ve druhém čtení poslanec a
předseda vlády M. Topolánek předložil velmi obsáhlý
pozměňovací návrh, který přinesl v řadě částí zmíněného
zákona nežádoucí „přílepky“. Derogační návrh skupiny 19
senátorů ve svém petitu neobsahuje žádnou z těch částí
zmíněného zákona, který je předmětem tohoto řízení.
III./c
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky
13. Návrh skupiny 43 poslanců rovněž obsahoval (stejně
jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek
na zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., pro ústavněprávní
vady legislativního procesu. Argumentace této skupiny
navrhovatelů je z velké části stejná jako argumentace
skupiny 67 poslanců. Zákon považují za soubor dílčích
úprav, představujících jednak novely několika desítek
zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné
zákony. Za tzv. „přílepky“ pokládají změnu právní úpravy
téměř všech sociálních systémů apod.
14. Petit návrhu této skupiny navrhovatelů obsahuje návrh
na zrušení části šestnácté zákona č. 261/2007 Sb., tj.
části měnící zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci ve hmotné
nouzi. Nesouhlasí s body 18 a 19, jejichž účelem je
zajistit, aby u osob, pobírajících dávky pomoci ve hmotné
nouzi, které nejsou výdělečně činné po dobu delší než
12 měsíců, se při stanovení výše dávky vycházelo pouze
z částky existenčního minima s tím, že zvýšení částky
živobytí se na tyto osoby vztahovat nebude. Z této
zpřísňující úpravy mají být zároveň vyloučeny osoby starší
55 let, osoby částečně invalidní a osoby pečující o dítě
mladší 12 let. Bodem 24 byl pak zrušen stávající § 31
zákona č. 111/2006 Sb., zužující okruh osob, u nichž
dochází ke zvýšení částky živobytí
o 600,- Kč při dlouhodobém setrvání ve stavu hmotné nouze.
15. Podle navrhovatelů jde o kvalitu záchranné sociální
sítě a o přežití hendikepovaných uchazečů o zaměstnání.
Zákon č. 261/2007 Sb. přináší zásadní systémové změny
v této oblasti jen krátce poté, co nabyl účinnosti zákon č.
111/2006 Sb., spočívající v tom, že úřadům práce a
pověřeným obecným úřadům byla odejmuta kompetence
rozhodovat o navýšení částek k živobytí o 600,- Kč měsíčně
u dlouhodobě nezaměstnaných ve stadiu hmotné nouze.
Dosavadní úprava tak byla nahrazena taxativním určením
osob, které ze zákona na zmíněné navýšení nedosáhnou a
zákon tak vkládá kvalitu života dotčených subjektů do
subjektivního rozhodování úředníků. Navrhovatelé vidí
závažný problém v tom, že skupina osob, které bude
obligatorně navýšena částka k živobytí o 600,- Kč, není
kompletní, protože zákon nepamatuje např. na skupinu
uchazečů o zaměstnání starších 50 let. Kromě invalidních
občanů by tedy měli mít na automatické navýšení živobytí o
600,- Kč i dlouhodobě nezaměstnaní „padesátníci“ ve stavu
hmotné nouze.
16. Za princip, jsoucí v rozporu se smyslem záchranné
sociální sítě a nabourávající solidárnost mezi lidmi,
považují navrhovatelé novou úpravu § 39 odst. 2 písm. a)
zákona o zaměstnanosti, která navrhuje vázat přiznání dávek
v nezaměstnanosti na vlastní odpovědnost zaměstnance
uchovat si svůj zaměstnanecký poměr. Jedná se o zásah státu
do vztahu mezi zaměstnavatelem a zaměstnaným. Zákon mění
podmínky pojištění v nezaměstnanosti, sazbu pojistného
zachovává, ale rozsah pojistného plnění zužuje pouze na
případy nezaměstnanosti z organizačních důvodů, či na
případy rozvázání pracovního poměru dohodou nebo běžnou
výpovědí, podanou zaměstnancem. V případě okamžitého
zrušení pracovního poměru zaměstnavatelem z důvodu porušení
pracovních povinností zvlášť hrubým způsobem nebo z důvodu
permanentního porušování pracovní kázně po dobu šesti
měsíců pojistný princip platit nemá a zaměstnanec, přestože
poctivě platil pojistné, by v případě nezaměstnanosti
pojistné plnění neobdržel. Zaměstnavatel tak dostává do
rukou významný nástroj, který zásadním způsobem mění poměr
sil na trhu práce, zlevňuje pracovní sílu a vychází
jednostranně vstříc zaměstnavatelům.
17. Tato skupina navrhovatelů rovněž navrhla zrušit část
devatenáctou, kterou se mění zákon č. 54/1956 Sb., o
nemocenském pojištění zaměstnanců. Předmětem úpravy je tak
zákon, který byl zrušen zákonem č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění, ale jeho účinnost je až od 1. ledna
2009. Zmíněná část devatenáctá (bod 3 a násl.) přinesla
odložení poskytování nemocenského, které se nebude
poskytovat po dobu prvních tří kalendářních dnů dočasné
pracovní neschopnosti či nařízené karantény. S tím nelze
souhlasit, protože systém nemocenského pojištění je založen
na pojistném principu, který má sloužit k ochraně při
pojistné události, jíž je v tomto případě nemoc. Tento
systém byl nastaven lépe už v zákonech na počátku minulého
století. V ustanovení § 6 zákona č. 689/1920 Sb. bylo totiž
stanoveno, že pokud trvá nemoc déle tří dnů, a je-li
nemocný neschopen výdělku, náleží mu, ode dne onemocnění,
v zákoně uvedené denní nemocenské. Novou úpravou tak došlo
k porušení práva pojištěnců a systém nemocenského pojištění
tak jen supluje zdroje ke krytí deficitu státního rozpočtu.
18. K bodu 10, stejné části, měnícímu výpočet denního
vyměřovacího základu pro stanovení nemocenského a podpory
při ošetřování člena rodiny, k bodu 14, snižujícímu
procentní sazbu pro stanovení podpory při ošetřování člena
rodiny z dosavadních 69 % na 60 %, tj. na úroveň nemocenského
do 30. kalendářního dne pracovní neschopnosti, k bodu 17,
blokujícímu valorizaci částek stanovených pro uplatňování
redukčních hranic při výpočtu denního vyměřovacího základu,
ze kterého se stanoví výše peněžitých dávek nemocenského
pojištění a k bodům 19 a 20 tato skupina navrhovatelů
uvedla, že tato úprava bude znamenat snížení úrovně
zabezpečení zaměstnanců, kteří jsou v důsledku přechodné
pracovní neschopnosti odkázáni na nemocenské dávky.
Současně se oslabuje pojistný princip nemocenského
pojištění. Dopady se mohou výrazně projevit ve zhoršování
zdravotního stavu populace přecházením a zatajováním
nemocí, včetně infekčních.
19. Tato skupina navrhovatelů navrhla i zrušení části
dvacáté první, měnící zákon č. 88/1968 Sb. v bodech 4 až 6,
kterými se ruší poskytování peněžité pomoci v mateřství
osamělým ženám, a v bodech 7 až 9, rušících nárok na
peněžitou pomoc v mateřství u uchazečů o zaměstnání.
Závažným dopadem všech uvedených úprav je, že nízkopříjmové
skupiny obyvatelstva se dostanou do situace, kdy budou mít
omezený přístup k veřejným službám a k lékařskému ošetření,
což se bude týkat zejména rodin s více malými dětmi, kde
bude žena na mateřské dovolené. Zmíněná nová úprava tak
odnímá pomoc lidem, kterým je stát povinen poskytnout
odpovídající hmotnou podporu, protože oni sami to nedokáží.
Tím je popírána úcta k lidským právům, garantovaná
v preambuli Ústavy ČR. Zákonem byly také popřeny principy
chránící legitimní očekávání nároku, který již byl přiznán
právním aktem, a je dostatečně individualizovaný na základě
právní úpravy. V této souvislosti navrhovatelé odkázali na
nálezy sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 40,
nález č. 05, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) a IV. ÚS 167/05
(Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94). Při jakékoli
změně regulace musí zákonodárce brát v úvahu dosavadní
právní stav a změny provádět jen citlivě a v míře nezbytné
pro dosažení cíle regulace.
20. Podle této skupiny navrhovatelů tak rovněž došlo
k porušení čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod, ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (sdělení
MZV č. 209/1992 Sb.), kde se výslovně stanoví, že užívání
práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno
bez diskriminace, založené na jakémkoli důvodu.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
21. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69
zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení
napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu
Parlamentu České republiky.
IV./a
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
22. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém
vyjádření ze dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Ing.
Miloslavem Vlčkem, zrekapitulovala námitky navrhovatelů a
vyslovila s nimi nesouhlas. Vyjádření neobsahuje žádné
konkrétní stanovisko k otázkám, které jsou předmětem řízení
v této věci a závěrem se konstatuje, že Poslanecká sněmovna
jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu
s Ústavou ČR, ústavním pořádkem a právním řádem.
IV./b
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
23. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou
MUDr. Přemyslem Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007,
popsal zejména proceduru posouzení zákona č. 261/2007 Sb.
Senátem. V jeho plénu neproběhla „klasická“ rozprava podle
jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby se
Senát návrhem zákona nezabýval, někteří funkcionáři Senátu
a předsedové klubů využili svého práva na tzv. přednostní
udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu). Senát
tím, že usnesením č. 192, ze dne 19. 9. 2007, většinově
schválil návrh, vyjadřující vůli návrhem zákona se
nezabývat, jednal v přesvědčení, že tato norma je v souladu
s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv zákon „...
na první pohled
může připomínat soubor spolu nesouvisejících samostatných
dílčích právních úprav shrnutých jen do jednoho komplexního
zákona
“, přesto „... obsahuje nosnou jednotící ideu ...
stabilizace veřejných rozpočtů
“. Analogický postup není
v českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo
postupováno též např. při zřizování krajů (zákon
č. 132/2000 Sb.) nebo při ukončování činnosti okresních
úřadů (zákon č. 320/2002 Sb.). Prizmatem jednotící ideje
návrhu zákona Senát akceptoval i komplex pozměňovacích
návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana) přijatých
Poslaneckou sněmovnou. V závěru Senát konstatoval, že je
na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého zákona
a s konečnou platností rozhodl.V.
Repliky navrhovatelů k vyjádření
24. Navrhovatelé - skupina 67 poslanců - zaslali dne
18. 12. 2007 k vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a
předsedy Senátu svou nesouhlasnou repliku. Její podstatou
bylo konstatování, že účastníky řízení před Ústavním soudem
jsou komory Parlamentu, nikoli jejich předsedové. Ti jen
zastupují komoru navenek a nejsou oprávněni samostatně
tvořit její vůli. Mohou pouze tuto vůli, vytvořenou podle
pravidel stanovených Ústavou a zákonem, navenek sdělovat či
projevovat. Pokud předseda komory Parlamentu nepředloží
návrh vyjádření jako účastníka řízení ke schválení komoře,
může Ústavnímu soudu, z titulu své funkce, sdělit jen
faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona.
VI.
Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.
25. Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky,
připojených příloh a z dokumentů, dostupných elektronickou
cestou v digitální knihovně na webových stránkách
Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky na
www.psp.cz a www.senat.cz, Ústavní soud zjistil, že Vláda
ČR předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne
24. 5. 2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán
poslancům dne 25. 5. 2007. Organizační výbor Poslanecké
sněmovny projednání návrhu zákona doporučil dne
24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku
a navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům:
1. výboru pro zdravotnictví, 2. výboru pro sociální
politiku, 3. rozpočtovému výboru. První čtení proběhlo
ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi Sněmovny. Návrh
zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům
(usnesení č. 335). Sněmovní výbor pro zdravotnictví
projednal návrh zákona dne 20. června 2007, nepřijal žádné
usnesení. Výbor pro sociální politiku projednal návrh
zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh
zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne
8. 8. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.
26. Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné
a podrobné rozpravě dne 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi.
Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3,
který byl rozeslán 16. 8. 2007. Třetí čtení ve Sněmovně
proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh zákona byl
schválen, z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí
101 poslanců, 99 hlasů bylo proti. Poslanecká sněmovna
postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu jako
tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a
projednal jej dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát
vyjádřil svou vůli návrhem zákona se nezabývat. Zákon byl
doručen prezidentovi republiky dne 25. 9. 2007, prezident
jej podepsal dne 5. 10. 2007 a zákon byl vyhlášen dne
16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod číslem
261/2007 Sb.
VII.
Ústní jednání před Ústavním soudem
27. Při ústním jednání pléna Ústavního soudu, konaném dne
23. dubna 2008, zástupci navrhovatelů v podstatě zopakovali
argumenty, které již uvedli v návrzích na zrušení napadené
právní úpravy. Další účastníci řízení stručně odkázali na
svá vyjádření, která Ústavnímu soudu poskytli. Návrhu JUDr.
V. Filipa na doplnění dokazování svědeckým výslechem
poslance Ludvíka Hovorky o okolnostech nátlaku na poslance
při projednávání zmíněného zákona v Poslanecké sněmovně
plénum Ústavního soudu nevyhovělo s odkazem na článek 26
Ústavy České republiky.
VIII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
28. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud,
v rámci řízení o kontrole norem, přezkoumává soulad zákona
s ústavním pořádkem ze tří základních hledisek. Prvním je
kompetence orgánu, který napadený zákon vydal, druhým je
procedura, kterou byl zákon vydán, a třetím je jeho vlastní
obsah, tj. jeho obsahový soulad s ústavním pořádkem. Tím je
tedy dána logická posloupnost přezkumu. Při posuzování
ústavnosti napadeného zákona Ústavní soud akceptoval
procesní námitku navrhovatele, podle níž předsedové komor
Parlamentu nejsou oprávněni samostatně tvořit vůli komory.
Ve svém vyjádření, z pozice účastníka řízení, jsou
oprávněni jménem příslušné komory sdělit Ústavnímu soudu
jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu
zákona. Hodnocení napadeného zákona a polemika s návrhem na
jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není již
vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího předsedy.
29. Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost
shora označených částí zákona o stabilizaci veřejných
rozpočtů č. 261/2007 Sb. Kompetence Parlamentu České
republiky, který tyto zákony přijal, a ústavnost procedury
přijímání zákona č. 261/2007 Sb. vyřešil nález sp. zn. Pl.
ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008.
30. Návrh na zrušení jednotlivých částí zákona č.
261/2007 Sb., který je předmětem tohoto řízení, se opírá
v první řadě o námitky, dopadající na tvrzené porušení
ústavnosti přijímání předmětného zákona jako celku. Zde
nelze než opět odkázat na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS
24/07. Totéž lze vztáhnout i na procedurální pochybení,
vztahující se k jednotlivým částem zmíněného zákona o
stabilizaci veřejných rozpočtů, která jsou navrhovatelem a
vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu
pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona a
v překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických
návrhů ve třetím čtení při jeho přijímání.
IX.
K námitce nekonzistentnosti zákona
31. Jak bylo konstatováno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07,
je zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů,
z hlediska legislativně technického, zákonem smíšeným.
Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až
36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu
(části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část
51) a ustanovení o účinnosti (část 52). Jinými slovy
vyjádřeno, jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a
zčásti novou zákonnou úpravou. Jak tedy vyplývá z již
citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07, úprava sociálního
systému, provedená zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, má obsahovou vazbu na oblast veřejných
rozpočtů. Nejedná se tedy, ze strany Parlamentu ČR, o
extrémní systémovou svévoli, která by zakládala ve vztahu
k této části derogační důvod pro porušení principů
materiálního právního státu a parlamentní demokracie.
X.
K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů
s předmětem zákona a překročení zákonného rámce pro
podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení
návrhu zákona
32. Ve vztahu k následujícím ustanovením zákona č.
261/2007 Sb. navrhovatelé namítají absenci úzkého vztahu
pozměňovacích návrhů s obsahem návrhu samotného zákona u
shora označených částí. I tyto otázky lze pokládat za
vyřešené nálezem ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07.
XI.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním
pořádkem
33. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval,
že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní
existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního
předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn.
Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27),
nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25,
nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), Pl. ÚS 33/01
(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)),
a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li
v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence
normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného
způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována
ústavnost samotné novely (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (viz výše),
Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004
Sb.)).
34. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování
rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, s
ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho
odůvodněním (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25,
vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a další). Brojí-li
navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním
pořádkem, pak pro účely ústavního přezkumu nepostačuje
toliko označit zákon (příp. jeho jednotlivá ustanovení),
navržený ke zrušení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod
namítané protiústavnosti. Neunese-li navrhovatel v řízení o
kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než
považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst.
1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního
projednání (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 - viz výše). Důsledky
uvedeného závěru dopadají na ty části petitu, v nichž se
skupina 67 poslanců domáhá zrušení části patnácté až
dvacáté druhé, dvacáté čtvrté až třicáté deváté a části
čtyřicáté čtvrté zákona. Kromě námitek procedurálních
nebyly, vůči těmto částem zákona, ze strany této skupiny
navrhovatelů (tj. skupiny 67 poslanců), vzneseny žádné
obsahové (materiální) výtky.
35. Pouze skupina 43 poslanců Parlamentu České republiky
(vedlejší účastník v této věci), v petitu navrhla zrušení
některých částí zákona a v tomto směru přinesla i řadu
argumentů - viz odstavec III./c shora. To znamená, že
Ústavní soud se mohl meritorně zabývat jen těmi částmi
zákona, které navrhla zrušit právě tato skupina
navrhovatelů.
36. V zájmu přehledu o celé věci lze konstatovat, že
předmět řízení, vymezený návrhem skupiny 67 poslanců na
zrušení shora označených částí zákona č. 261/2007 Sb., se
týká níže uvedených oblastí, které se dají rozdělit do 4
skupin:
A. Změny v podmínkách nároku a výši některých dávek
sociálního zabezpečení
B. Související změny vymezení a doplnění některých pojmů a
kategorií
C. Kompetenční změny příslušných orgánů a změny v řízení o
dávkách sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění
D. Související technické změny a úpravy
Změny v některých dávkách sociálního zabezpečení, ve
způsobu jejich stanovení a v podmínkách nároku na tyto
dávky.
Zákon č. 261/2007 Sb. přinesl změny v těchto oblastech:
37.
V oblasti dávek státní sociální podpory
(změna zákona
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, čl. XXIII
zákona č. 261/2007 Sb. - část patnáctá) došlo ke změně
kritérií při určení některých druhů příjmů, z nichž se
určuje tzv. rozhodný příjem pro přiznání dávek,
poskytovaných v závislosti na výši příjmu; dále došlo ke
zrušení příspěvku na školní pomůcky a ke změnám v
podmínkách nároku, způsobu stanovení a snížení přídavku na
dítě, sociálního příplatku, rodičovského příspěvku,
příspěvku při převzetí dítěte do pěstounské péče, porodného
a pohřebného (body 1 - 12, 14 - 19).38.
U dávek pomoci v hmotné nouzi
(změna zákona č.
111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, čl. XXV zákona č.
261/2007 Sb. - část šestnáctá) byla nově stanovena částka
živobytí u osob, které nejsou zaměstnané nebo jinak
výdělečně činné nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců
částkou existenčního minima s tím, že těmto osobám nenáleží
zvýšení částky živobytí podle § 25 - § 30 zákona č.
111/2006 Sb. Z tohoto ustanovení jsou vyjmuty osoby, které
dosáhly věku nejméně 55 let, osoby se zdravotním postižením
podle § 67 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti, nebo
rodiče osobně pečující o dítě ve věku do 12 let (bod 18 a
19). Zákonem č. 261/2007 Sb. byl zrušen § 31 zákona o
pomoci v hmotné nouzi, který upravoval možnost zvýšení
částky živobytí při dlouhodobém setrvání ve stavu hmotné
nouze. Jednalo se o částku
600,- Kč u osoby, která je podle vyjádření úřadu práce
osobou, která vyžaduje zvýšenou péči při zprostředkování
zaměstnání, po roce nepřetržitého vedení v evidenci
uchazečů a po roce současného pobírání příspěvku na
živobytí (bod 24). Novou právní úpravou došlo i k úpravě
podmínek nároku na doplatku na bydlení a k nové specifikaci
odůvodněných nákladů na bydlení (body 25 a 30).39. V oblasti poskytování
sociálních služeb
(změna zákona
č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, čl. XXVIII zákona
č. 261/2007 Sb. - část osmnáctá) byla zrušena hlava III,
upravující zvyšování příspěvku na péči poskytovaného osobám
závislým na pomoci jiné fyzické osoby, za účelem zajištění
potřebné pomoci, nařízením vlády (bod 1). Novou úpravou
došlo ke změně některých podmínek pro vyplácení tohoto
příspěvku (bod 4), změně u některých typů sociálních
služeb, poskytovaných bez úhrady, změnám ve výši úhrady za
ubytování a stravu v některých zařízeních sociálních služeb
(bod 24, 27, 29 a 32) a ke zrušení hlavy X, která
upravovala posuzování neodůvodnitelné zátěže systému v
případech, kdy o poskytnutí příspěvku na základě zákona o
sociálních službách požádal, za stanovených podmínek, občan
členského státu Evropské unie (bod 20).40. U poskytování
peněžité pomoci v mateřství
(změna
zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o
dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského
pojištění, čl. XXXIII zákona č. 261/2007 Sb. - část dvacátá
první), došlo ke zrušení poskytování peněžité pomoci v
mateřství i po vyčerpání zákonem stanovené doby v případě
osamělých žen (bod 4). Dále bylo zrušeno poskytování
peněžité pomoci v mateřství občanům, kteří jsou vedeni v
evidenci uchazečů o zaměstnání (bod 7).41.
V oblasti nemocenského pojištění zaměstnanců
(zákon.
č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, čl.
XXIX zákona č. 261/2007 Sb. - část devatenáctá), došlo
především ke změně v poskytování nemocenského, které podle
nové právní úpravy náleží zaměstnanci v případě, pokud
pracovní neschopnost trvá déle než tři dny. Nemocenské se
poskytuje až od čtvrtého kalendářního dne pracovní
neschopnosti, na rozdíl od předchozí právní úpravy, která
přiznávala poskytování nemocenského od prvního kalendářního
dne pracovní neschopnosti. Stejná úprava se týká karantény
nařízené podle zvláštního právního předpisu (bod 3 - 6).
Zákon č. 261/2007 Sb. nově upravil výši nemocenského tak,
že oproti původní úpravě výše nemocenského, která činila za
kalendářní den 69 % denního vyměřovacího základu s tím, že
první tři dny pracovní neschopnosti nebo karantény činila
25 % denního vyměřovacího základu, stanovil rozdílnou výši
nemocenského, odstupňovanou podle doby trvání pracovní
neschopnosti nebo karantény. Výše nemocenského za
kalendářní den tak nově činí 60 % denního vyměřovacího
základu do 30. kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo
karantény, 66 % od 31. do 60. kalendářního dne a 72 % od
61. kalendářního dne pracovní neschopnosti nebo karantény
(bod 7).42. Další změna se týká úpravy částek při výpočtu denního
vyměřovacího základu pro stanovení nemocenského a podpory
při ošetřování člena rodiny (bod 10). Došlo také ke změně v
poskytování nemocenského poživatelům starobního nebo plného
invalidního důchodu, které se dle nové právní úpravy
poskytuje po dobu 81 kalendářních dní (namísto původních 84
kalendářních dní - bod 12). Toto nemocenské se poživatelům
starobního nebo plného invalidního důchodu poskytuje
nejdéle do dne, jímž končí zaměstnání (bod 13). Zákon č.
261/2007 Sb. snížil výši podpory při ošetřování člena
rodiny na 60 % denního vyměřovacího základu za kalendářní
den (namísto původních 69 % - bod 14) a tato podpora
nenáleží z tzv. ochranné lhůty po skončení zaměstnání (bod
18). Nová zákonná úprava zkrátila obecně ochrannou lhůtu ze
42 na 7 dní od skončení zaměstnání (bod 19).
43. Na tuto novou úpravu nemocenského pojištění
zaměstnanců navazují analogické změny v nemocenské péči v
dalších právních předpisech, provedené zákonem č. 261/2007 Sb.
Jde o změny v zákoně č. 32/1957 Sb., o nemocenské péči
v ozbrojených silách (čl. XXXI - část dvacátá) - tj.
zkrácení ochranné lhůty, zkrácení doby poskytování
nemocenského příslušníkům bezpečnostních sborů, kteří jsou
poživateli starobního nebo plného invalidního důchodu,
úprava výše nemocenského, dále v zákoně č. 88/1968 Sb., o
prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o
přídavcích na děti z nemocenského pojištění (čl. XXXIII -
část dvacátá první) - stanovení denního vyměřovacího
základu pro vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství
podle zákona o nemocenském pojištění a v zákoně č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění (čl. XXXVIII - část dvacátá
čtvrtá) - nová úprava pobírání dávek nemocenského pojištění
(péče) v době dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény
(bod 8).
44. Dále jde především o změnu zákona č. 187/2006 Sb., o
nemocenském pojištění (čl. XXXIX - část dvacátá pátá), ve
kterém došlo ke stejným změnám ve výši nemocenského a
zkrácení ochranné lhůty jako v zákoně č. 54/1956 Sb. (bod 3
a bod 9). Zákonem č. 261/2007 Sb. byla stanovena změna
částky rozhodného příjmu pro účely nemocenského pojištění,
z původních 1 500,- Kč na 2 000,- Kč (bod 1), změna
výpočtu úhrnu vyměřovacích základů pro pojistné na
pojištění (bod 4), změna denního vyměřovacího základu pro
výpočet nemocenského a ošetřovného a peněžité pomoci
v mateřství a vyrovnávacího příspěvku v těhotenství (bod 5)
a změna výše ošetřovného z 65 % denního vyměřovacího základu
na 60 % (bod 13).
45. V souvislosti se změnami v systému nemocenského
pojištění došlo také ke změnám v zákoně č. 262/2006 Sb. tj.
zákoníku práce (čl. XLI - část dvacátá sedmá), týkajících
se úpravy náhrady mzdy nebo platu dočasně práce neschopného
zaměstnance nebo zaměstnance, kterému byla nařízena
karanténa, takže tato náhrada nepřísluší za první tři dny
dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 3).
Náhrada za ztrátu na výdělku po dobu pracovní neschopnosti
před vznikem škody způsobené pracovním úrazem nebo nemocí z
povolání přísluší zaměstnanci i v době prvních tří
kalendářních dnů pracovní neschopnosti (bod 8). Nově byla
stanovena náhrada mzdy nebo platu ve výši 60 % průměrného
výdělku, přičemž pro účely náhrady mzdy nebo platu se
zjištěný průměrný výdělek upravuje stejným způsobem, jakým
se upravuje denní vyměřovací základ pro výpočet
nemocenského z nemocenského pojištění s tím, že se
příslušná redukční hranice, stanovená pro účely
nemocenského pojištění, násobí koeficientem 0.175 (bod 4).
46. Související změny platu či jiné odměny jsou pak
zákonem č. 261/2007 Sb. provedeny v zákoně č. 221/1999 Sb.,
o vojácích z povolání (čl. XLII - část dvacátá osmá), v
zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů (čl. XLIV - část dvacátá devátá), v
zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudů a poslanců Evropského
parlamentu (čl. XLVI - část třicátá), zákoně č. 201/1997 Sb.,
o platu a některých dalších náležitostech státních
zástupců (čl. XLIX - část třicátá první), v zákoně č.
128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), (čl. LII - část
třicátá druhá), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích
(krajské zřízení), (čl. LIV - část třicátá třetí ), v
zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
(čl. LVI - část třicátá čtvrtá) a v zákoně č. 218/2002 Sb.,
o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o
odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve
správních úřadech (služební zákon), (čl. LVIII - část
třicátá pátá). Při určení platu a některých náhrad výdajů u
představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a při určení platu státních zástupců byla v
příslušných zákonech doplněna mimořádná opatření, podle
nichž se vychází z platové základny ve výši dosažené
k 31. prosinci 2007 (v letech 2008 - 2010), (čl. XLVIII -
část třicátá a čl. LI - část třicátá první).
47. Na základě zákona č. 261/2007 Sb. došlo ke změně
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (čl. LIX - část
třicátá šestá). Podle nové úpravy nárok na podporu
v nezaměstnanosti nemá uchazeč o zaměstnání, a) se kterým
byl, v době posledních 6 měsíců před zařazením do evidence
uchazečů o zaměstnání, zaměstnavatelem skončen
pracovněprávní vztah z důvodu porušení povinnosti,
vyplývající z právních předpisů, vztahujících se k jím
vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem (bod 3). Dále došlo
k omezení příspěvku na podporu zaměstnávání osob se
zdravotním postižením a stanovení jeho maximální výše (bod
6).
48. Zákonem č. 261/2007 Sb. byla upravena změna
vyměřovacích základů pro placení pojistného a stanovení
maximálních vyměřovacích základů pro placení pojistného
(změna zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,
čl. XXXVI zákona č. 261/2007 Sb.- část dvacátá třetí).
49. Novou úpravou byl dále zrušen příspěvek na zvýšené
životní náklady, poskytovaný podle vyhlášky č. 182/1991 Sb.,
kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon České národní
rady o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení,
ve znění pozdějších předpisů (čl. LXI - část třicátá sedmá).
50. Došlo i k úpravě stipendií podle zákona č. 111/1998
Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů
(zákon o vysokých školách). Změna se týká stanovení výpočtu
stipendia, přiznávaného studentovi v případě tíživé
sociální situace, který má nárok na přídavek na dítě (čl.
LXIII - část třicátá devátá).
51. Na základě změny zákona č. 127/2005 Sb., o
elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících
zákonů (zákon o elektronických komunikacích), byla omezena povinnost
podnikatelů, poskytujících veřejně dostupnou telefonní
službu, umožnit výběr cen nebo cenových plánů, které se
liší od cenových plánů za normálních obchodních podmínek,
na osoby zdravotně postižené, na rozdíl od dřívější úpravy,
která se týkala i osob s nízkými příjmy a zvláštními
sociálními potřebami (čl. LXX - část čtyřicátá čtvrtá).
XII.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny A
52. Většina změn, provedených zákonem č. 261/2007 Sb., se
týká práv, náležejících mezi práva sociální. Jejich
pojmovým znakem je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou
povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů
(čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod - dále jen
„Listina“). Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci
stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv.
Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy,
jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená
sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní
úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl.
4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o
mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich
podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že
jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou,
na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo
vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá
právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem
zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv.
53. Tyto skutečnosti souvisí se specifickým charakterem
sociálních práv, která jsou závislá zejména na ekonomické
situaci státu. Úroveň jejich poskytování reflektuje nejen
hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu a
občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání
principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a
solidarity projevuje v právním řádu daného státu, určuje
také charakter tohoto státu (např. jako státu sociálního).
Míra uznání principu solidarity závisí na úrovni etického
chápání soužití ve společnosti, její kulturnosti, ale i
smyslu jednotlivce pro spravedlnost a sounáležitost
s ostatními a sdílení jejich osudu v určitém čase a místě.
Solidaritu lze, pohledu jednotlivce vnímat jako vnitřní či
vnější. Vnitřní solidarita je dána citovou blízkostí vztahu
k ostatním, je spontánní, uplatňuje se především v rodině a
v dalších partnerských společenstvích. Stát do tohoto
vztahu zpravidla nezasahuje, nebo jen velmi omezeně (viz
rodině právní vztahy upravené zákonem o rodině).Vnější
solidarita tuto citovou blízkost postrádá, a souhlas
jednotlivce s jejím uplatňováním je proto zdráhavější.
Jedná se na příklad o solidaritu bohatých s chudými,
schopných s méně schopnými, zdravých s nemocnými. Stát se
v této oblasti uplatňuje svojí
mocensko-vrchnostenskou funkcí velmi aktivně. Přes princip
solidarity se uskutečňuje přerozdělování, tj. pohyb
přenášející zdroje od jedněch k druhým - těm potřebným.
Solidarita má své hranice. Nemůže mít natolik vychýlenou
podobu, aby ji ti, které postihuje, pociťovali jako
nepřiměřenou, neproporcionální, nebo dokonce nespravedlivou
a odňali ji svůj tichý souhlas. Ve jménu solidarity může
stát postihovat pouze takovou část majetku schopného, aby
současně nedestruoval aktivitu jeho výkonu a nedostal se za
ústavní hranici ochrany majetku.
54. Při realizaci sociálních práv se tedy od státu
vyžaduje nejen jejich uznání, ale také jeho konkrétní
aktivita, která umožní realizaci těchto práv. Plnění,
poskytovaná v rámci sociálních práv, pocházejí ze státního
rozpočtu a odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na
straně státu. Je-li to stát, kdo je a bude vázán sociálními
plněními, pak také musí mít možnost stanovit konkrétní
podmínky takového plnění. Stát si nemůže dovolit tu
nezodpovědnost stát se dlužníkem, který nebude schopen
dodržet své závazky. Tyto skutečnosti ale nesmí popřít
samotnou existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém
důsledku vyloučit jeho realizaci. V rámci těchto mezí má
zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení
jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn.
55. V tomto duchu ostatně hovoří i zpráva
k Listině základních práv a svobod (přednesená na 11.
společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů dne
8. ledna 1991). V ní se konstatuje, že: „
Zatímco práva a
svobody upravené v předchozích hlavách mají povahu
absolutní a jako takové jsou ústavou chráněny, práva z této
hlavy jsou převážně relativní, a to v tom smyslu, že jejich
rozvoj - a platí to především o právech hospodářských a
sociálních - je závislý na stavu národního hospodářství a
především na jeho hmotných výsledcích. Proto také koncepce
těchto práv sice dodržuje základní principy jejich
vynutitelnosti cestou soudní ochrany, nicméně u práv
sociálních ve většině nejsou ústavním zákonem dány
podmínky, z nichž by obyčejný zákon měl vycházet. Vlastní
úprava normou nižšího stupně nemůže nepodléhat změnám podle
vývoje ekonomické a životní úrovně, takže svazovat
obyčejného zákonodárce ústavními bariérami by nebylo na
místě
“.56. Výše popsaný specifický charakter sociálních práv
v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl
vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že,
při zákonné úpravě, musí být zachován jistý minimální
standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy
nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního
práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným
v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém
jednotlivém případě realizace těchto práv zákonnou úpravou.
Novou právní úpravu, kterou přinesl napadený zákon, je
třeba posuzovat právě z tohoto hlediska, tj. z hlediska
intenzity, s jakou eventuálně zasáhl do jednotlivých
sociálních práv, zaručených ústavním pořádkem, a zda tato
intenzita dosahuje protiústavní dimenze.
57. Změny provedené zákonem č. 261/2007 Sb., popsané ve
shora označené oblasti, se týkají především práv upravených
v hlavě čtvrté Listiny, nadepsané „Hospodářská, sociální a
kulturní práva“. U článku 26 Listiny jde zejména o odstavec
3, v němž se stanoví, že „Každý má právo získávat
prostředky pro své životní potřeby prací. Občany, které
toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát
v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; podmínky stanoví
zákon.“ Článek 29 Listiny formuluje právo žen, mladistvých
a zdravotně postižených osob na zvýšenou ochranu zdraví při
práci a právo těchto dvou kategorií osob na zvláštní
ochranu v pracovních vztazích. Článek 30 Listiny upravuje
právo občanů na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při
nezpůsobilosti k práci a právo každého na takovou pomoc
v hmotné nouzi, která je nezbytná pro zajištění základních
životních podmínek.
58. Ochranu rodičovství a rodiny, kam spadají další
skupiny změn, upravuje článek 32 Listiny. Podle odstavce 1
je ochrana rodičovství a rodiny pod ochranou zákona a
zvláštní ochrana dětí a mladistvých je zaručena. Podle
odstavce 5 rodiče, kteří pečují o děti, mají právo na pomoc
státu. Tento článek, stejně jako shora citované články 26,
29 a 30 Listiny, odkazuje na provedení těchto ustanovení
zákonem.
59. Z hlediska konkrétní ústavně právní úpravy lze tedy
konstatovat, že Listina ponechala zákonodárci nejen
provedení a určení podmínek výše uvedených ústavních práv,
ale zároveň vymezila realizaci těchto práv již v samotném
ústavním textu prostřednictvím termínů „
přiměřený rozsah
“,
„nezbytné pro zajištění základních životních podmínek
“,
„přiměřené hmotné zabezpečení
“ apod. Vzhledem k tomu, že
Listina blíže nespecifikuje obsah těchto termínů, je
zřejmé, že jejich vymezení je, stejně jako stanovení
dalších podrobností, ponecháno na zákonné úpravě.60. Do oblastí, upravených shora citovanými články
Listiny spadá i návrh skupiny 43 poslanců Poslanecké
sněmovny. Podle názoru Ústavního soudu jsou argumenty
obsažené v tomto návrhu převážně povahy sociální, nikoli
ústavněprávní. Je nepochybné, že Listina zavazuje,
v oblasti sociálních práv, stát k pozitivnímu jednání a k
zajištění ochrany těchto práv. Obsahem této povinnosti
státu je zajistit subjektům těchto práv jistý minimální
sociální standard, a nikoliv adekvátní životní standard
v souladu s jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy
mylně vnímáno a požadováno.
61. Pokud jde o návrh skupiny 43 poslanců na zrušení nové
úpravy § 39 odst. 2 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o
zaměstnanosti, která „
navrhuje vázat přiznání dávek
v nezaměstnanosti na vlastní odpovědnost zaměstnance
uchovat si svůj zaměstnanecký poměr
“ (viz argumentaci
v bodu 16. shora), tato změna, podle názoru Ústavního
soudu, v sobě nic protiústavního nepřináší. Pouze zvyšuje
odpovědnost pracovníků za vlastní jednání v pracovně
právních vztazích, protože „znevýhodňuje“ jen toho, kdo:
„porušil povinnosti vyplývající z právních předpisů
vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým
způsobem
“. Jedná se o trend ke zvyšování pracovní kázně a
k tomu, aby si lidé práce vážili. Navíc, každé rozvázání
pracovního vztahu z uvedeného důvodu je možné přezkoumat
soudní cestou v rámci řízení podle § 72 zákona č. 262/2006 Sb.
(zákoník práce) a tím se bránit eventuálnímu svévolnému
jednání zaměstnavatele. Trend, vedoucí ke zvyšování
odpovědnosti za vlastní jednání lze jen vítat.62. Návrh skupiny 43 poslanců obsahuje i požadavek na
zrušení části devatenácté (bod 3 a násl.), která přinesla
zásadní věcné změny v odložení poskytování nemocenského,
které se již nebude poskytovat po dobu prvních tří
kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti či nařízené
karantény. Návrh argumentuje tím, že systém nemocenského
pojištění je založen na pojistném principu, který má
sloužit k ochraně při pojistné události, jíž je v tomto
případě nemoc. Tento systém byl nastaven lépe i v zákonech
na počátku minulého století. V § 6 odst. 2 zákona č.
689/1920 Sb. bylo totiž stanoveno, že „
trvá-li nemoc déle
tří dnů, a je-li nemocný neschopen výdělku, náleží mu, ode
dne onemocnění, v zákoně uvedené denní nemocenské
“. Podle
této skupiny navrhovatelů tak došlo k porušení práva
pojištěnců a systém nemocenského pojištění tak jen supluje
zdroje ke krytí deficitu státního rozpočtu.63. Podle názoru Ústavního soudu je návrh v této části
důvodný, protože zrušení poskytování nemocenského za prvé
tři dny pracovní neschopnosti je v rozporu s ustanovením
čl. 30 odst. 1 Listiny, konkrétně s právem na přiměřené
hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci. Změna
ustanovení § 15 odst. 1, 3 a § 16 zákona č. 54/1956 Sb., o
nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších
zákonů, odebírá všem zaměstnancům v pracovní neschopnosti
či karanténě nárok na nemocenské dávky po dobu prvních tří
dnů pracovní neschopnosti či karantény. Jedná se o poněkud
pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli
neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek, plošně
postihuje všechny kategorie zaměstnanců. Výsledkem je stav,
kdy převážná většina zaměstnanců zůstává, po dobu prvých
tří dnů pracovní neschopnosti, bez jakýchkoliv prostředků,
zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena.
Nedotčena samozřejmě zůstala i jejich povinnost platit tzv.
regulační poplatky, vyhledají-li lékařskou pomoc. Je
nepřípustné, aby stát pouze vyžadoval splnění povinností ze
strany zaměstnanců (v daném případě plnění pojistného) a
nedbal přitom ochrany jejich zájmů, postihne-li je zmíněná
událost v podobě pracovní neschopnosti. Došlo tak
k porušení práv zaměstnanců, které dosahuje ústavněprávní
dimenze. Systém nemocenského pojištění by neměl sloužit ke
krytí deficitu státního rozpočtu.
64. Jelikož většina běžných onemocnění je krátkodobá,
výsledkem může být, že zaměstnanci budou na svou nemoc
čerpat dovolenou (na zotavenou!), což je ovšem v příkrém
rozporu s jejím účelem. Dalším řešením bude zpravidla
„přecházení nemoci“ bez návštěvy lékaře a pracovní
neschopnosti. Tím se otevírají dveře jednak k šíření
některých onemocnění mezi spoluzaměstnance, jednak k
eventuálním větším škodám na zdraví v budoucnu a k vývoji
zdravotních komplikací v důsledku neléčení původního
onemocnění. Tím může dojít i k nezanedbatelnému zvýšení
nákladů na léčení v případě komplikací, které poté může i
převýšit výši dávek nemocenského, které by mohly být či
byly v prvních třech dnech vyplaceny.
65. Nemoc je obdobou pojistné událostí a její existence
musí být prokázána odpovídajícím způsobem (lékařským
vyšetřením). Místo řešení ve formě zavedení důsledné
kontroly lékařů i pojištěnců, stát přenáší důsledky své
neochoty či neschopnosti k realizaci této kontroly na bedra
většiny poctivých zaměstnanců. Totéž platí o předepsané
karanténě, která je pro zaměstnance objektivní skutečností,
ve většině případů pohromou, vynucenou správním
rozhodnutím. Rozhodnutí o karanténě je totiž preventivním
opatřením na základě hygienických právních předpisů, za
splnění příslušných podmínek.
66. Na základě shora uvedených argumentů Ústavní soud
vyhověl návrhu 43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu
ČR a rozhodl o zrušení: slov „
trvá-li pracovní neschopnost
déle než 3 kalendářní dny
“ v ustanovení § 15 odst. 1 věty
první, zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění
zaměstnanců. Dále zrušil slovo „čtvrtého
“ v § 15 odst. 3
větě první téhož zákona a konečně zrušil i větu druhou
ustanovení § 16 téhož zákona, ve znění: „ Nemocenské podle
věty první se poskytuje od čtvrtého kalendářního dne
karantény
“. Tato právní úprava je totiž v rozporu sčlánkem
30 odst. 1 Listiny.67. V této souvislosti Ústavní soud upozorňuje, že shora
uvedená změna ve vyplácení nemocenských dávek zasahuje do
řady dalších zákonů, vyjmenovaných v části 27 až 35 zákona
č. 261/2007 Sb., ( počínaje zákoníkem práce), upravujících
nároky zde vyjmenovaných kategorií zaměstnanců. Jejich
zrušení však žádný z navrhovatelů nenavrhl. Podle
ustáleného právního závěru, vyjádřeného v nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 15/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, vyhlášen pod č. 424/2001
Sb.), je Ústavní soud vázán petitem návrhu a z jeho
hranic v podstatě vykročit nemůže. Proto nezbývá než
apelovat na zákonodárce, aby, vázán právním názorem
Ústavního soudu ve shora naznačeném směru, zmíněnou
nerovnost ve vyplácení nemocenských dávek odstranil. Jen
proto Ústavní soud odložil vykonatelnost tohoto nálezu do
30. 6. 2008.
68. Pokud je o argument „legitimního očekávání“, který je
rovněž obsažen v návrhu 43 poslanců Poslanecké sněmovny,
jeho uplatnění není, v oblasti sociálních práv, zcela na
místě. Jak již bylo výše rozebráno, tato práva jsou odvislá
zejména od vývoje ekonomické a životní úrovně, dané
hospodařením státu. Ve vztahu ke státu, který upadne do
hospodářských potíží (viz v nedávné době Rusko, Argentina
či Mexiko), se každý, byť sebelegitimnější nárok, stává
iluzorním a poškozeni jsou v podstatě všichni. S tím
souvisí i otázka „
již jednou přiznaných nároků
“, které
v případě sociálních práv nelze brát jako statické. To
prokazuje i novodobá historie České republiky, kdy levicově
orientované vlády měly tendenci nejrůznější sociální dávky
zmnožovat, zatímco pravicověji orientované vlády mají
tendenci opačnou. Vždy se ale musí pohybovat ve shora již
naznačených mezích, daných Listinou. Z hlediska celkového
souladu napadeného zákona s ústavně právní úpravou Ústavní
soud konstatuje, že přes jistá omezení v oblasti sociálního
zabezpečení tato omezení nedosahují takové intenzity, která
by byla v rozporu s ústavní úpravou obsaženou v Listině,
natož pak, že by realizace dotčených sociálních práv byla
popřena.XIII.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny B
69. Do další skupiny změn, provedených zákonem č.
261/2007 Sb., lze zařadit změny pojmů a kategorií a jejich
specifikace související s obsahovými změnami uvedenými pod
bodem I. Tyto změny reagují na novou právní úpravu,
odrážejí provedené změny v poskytování dávek, konkretizují
výpočet dávek a doplňují, či upravují, některé nové
kategorie oprávněných osob. Jde o změny, které logicky
navazují na obsahové změny uvedené ve skupině A. shora, a
tedy u nich platí stejné závěry jako u skupiny A.
XIV.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny C
70. Zákon č. 261/2007 Sb. dále přináší některé
kompetenční a organizační změny, související se změnami v
systému sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění a
změny v řízení o nárocích o dávky. Jde především o úpravu a
doplnění působení či působnosti některých nových orgánů či
zařízení v oblasti sociálního zabezpečení (např. změna
kompetencí u okresní správy sociálního zabezpečení na
základě zákona č. 582/1991 Sb., doplnění újezdních úřadů
mezi orgány pomoci v hmotné nouzi či doplnění zařízení
následné péče v rámci zařízení sociálních služeb), doplnění
a úpravu některých kompetencí příslušných orgánů, řešení
otázky místní příslušnosti, doplnění odborné způsobilosti k
výkonu povolání a doplnění okruhu pracovníků vykonávajících
odbornou činnost a dobrovolníků v oblasti sociálních
služeb.
71. Zákon č. 261/2007 Sb. přinesl také některé změny v
řízení o dávkách, např. změny náležitostí v žádosti o
některé dávky, v podmínkách vydávání písemných rozhodnutí,
změny lhůt, možností podávat opravné prostředky v řízení o
dávkách, novou úpravu oznamovací povinnosti, zastupování a
kontroly zákonného využití příslušných dávek, včetně
finanční kontroly využitých dotací ze státního rozpočtu na
zajištění poskytování sociálních služeb a problematiku
přeplatků. Podstata těchto změn spočívá opět v návaznosti
na úpravy popsané u skupiny A a týká se především oblasti
procesního práva sociálního zabezpečení. Tyto úpravy
vycházejí z obsahových změn jednotlivých zákonů a nejsou v
rozporu s ústavně zaručenými principy upravujícími podmínky
vydávání rozhodnutí orgánů veřejné moci.
XV.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny D.
72. Poslední skupinou změn, které zavádí zákon č.
261/2007 Sb., jsou související technické změny a úpravy v
zákonech, jakými jsou nová označení zákonných ustanovení,
související změny poznámkového aparátu a nová přechodná
ustanovení související se změnami v systému sociálních
dávek a nemocenského pojištění. Podle tvrzení navrhovatelů
se jedná o svévoli zákonodárce v nakládání a vymezováním
zákonných pojmů, což zakládá rozpor s principem
materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a
nejasnosti.
73. Podle závěru Ústavního soudu jsou tyto změny svou
povahou změnami technického charakteru a není v nich nic,
co by je pozvedávalo na ústavněprávní úroveň. Není totiž
úlohou Ústavního soudu, aby hodnotil technické změny a
úpravy, které přináší běžné zákonodárství. Podle ustálené
judikatury Ústavního soudu, „
neurčitost některého
ustanovení právního předpisu je nutno považovat za
rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního
státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže
intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho
normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních
postupů
.“ (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.),
Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16,
vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 2/97 (Sbírka rozhodnutí,
svazek 8, nález č. 91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.),
Pl. ÚS 23/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 89,
vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.), Pl. ÚS 40/02(Sbírka rozhodnutí,
svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.),
Pl. ÚS 44/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98,
vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.), Pl. ÚS 10/06 (vyhlášen
pod č. 163/2007 Sb.), Pl. ÚS 25/06 (vyhlášen pod č. 487/2006 Sb.)).
Takováto situace v této věci nenastala.XVI.
Závěr
74. Závěrem je nutné poznamenat, že právní úprava, kterou
do zmíněných oblastí přinesl zákon č. 261/2007 Sb., o
veřejných financích, má daleko k dokonalosti. Nespokojená
reakce veřejnosti, ze které v podstatě vyšli i
navrhovatelé, je přirozenou reakcí subjektů, kterým se
„něco odebírá, mění, nebo činí méně přehledným“. Základní
myšlenkou, kterou je zmíněný zákon odůvodněn, je ozdravění
veřejných rozpočtů. Tato dobrá myšlenka byla realizována
jen částečně, způsobem, který nezískal širokou podporu
veřejnosti. Zmíněný zákon je v částech, které jsou
předmětem tohoto řízení, postaven na poměrně širokém a
plošném omezování nejrůznějších sociálních dávek. Do této,
pro většinu obyvatelstva citlivé oblasti bohužel nepřinesl
ani zjednodušení systému, ani jeho zpřehlednění, ani
zjednodušení pravidel pro přiznávání dávek a ani důsledná
opatření proti jejich zneužívání.
75. Stát navíc začal s úsporami zdola, tj. omezením
sociálních dávek poměrně širokému okruhu subjektů. Nezačal
s vytvořením účinných a efektivních kontrolních mechanizmů,
které by mohly přinést úspory tím, že by zabránily či
postihovaly zneužívání těchto dávek. Např. v oblasti dávek
poskytovaných v nemoci neskoncoval s nešvarem, pro který má
čeština výraz „
hodím se marod
“, tj. výraz, který v jiném
jazyce pravděpodobně neexistuje. Posouzení toho, zda je
někdo nemocný, by samozřejmě nemělo být v rukou toho, pro
koho je to výhodné. V zařízeních poskytujících zdravotní
péči a v praxi zdravotních pojišťoven nebyly vybudovány
účinné kontrolní mechanizmy, umožňující postupně tyto
nešvary odstraňovat.76. Stát nezačal s úsporami sám u sebe rozborem, zda je
současná „správa věcí veřejných“ účelná, efektivní a
hospodárná, zda nedochází k plýtvání veřejnými prostředky.
Pokud by stát začal, alespoň částečně, nejprve u sebe,
přesvědčil by do jisté míry značnou část obyvatelstva o
nutnosti a účelnosti změn i v oblasti sociálních dávek,
která je samozřejmě vázána na možnosti státního rozpočtu,
jak poukázáno shora.
77. Stát tedy zvolil opět tu nejsnadnější cestu, ale
bohužel jen pro sebe, čímž ideu reformy učinil poněkud
nedůvěryhodnou. Nicméně i tuto reformní snahu lze uvítat a
z tohoto hlediska je pak nutné posuzovat i úpravy, které
přinesl napadený zákon. Úkolem Ústavního soudu není
posuzovat správnost, praktičnost, nebo dostatečnou
sociálnost zmíněných reformních postupů, ale jen to, zda se
jedná o úpravu protiústavní či nikoli.
78. Kromě jisté nespokojenosti s úpravami, které přinesl
zákon č. 261/2007 Sb., návrhy neobsahovaly (mimo shora
citovaného návrhu skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu ČR), pomineme-li výhrady ke způsobu přijetí
zákona, žádnou další relevantní ústavněprávní argumentaci.
Prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu by nastal
pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že nová
právní úprava snižuje realizaci ústavně zaručeného
standardu sociálních dávek, až k praktickému znemožnění
jejich realizace, či dokonce k jejich plošnému odejmutí.
Návrh 67 poslanců takovouto argumentaci nepřinesl a
v řízení před Ústavním soudem nebylo zjištěno, že by
stávající právní úprava znamenala tak výrazný ústup od
zmíněných závazků státu, které na sebe převzal v zejména v
článcích 26 odst. 3, 29, 30, 32 Listiny, jejichž okruhu se
tento případ týká. Pokles různých sociálních dávek je sice
pro řadu subjektů nepříjemný, ale neklesl pod úroveň,
znemožňující skromnou existenci dotčených subjektů.
Posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a sociální
spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v
pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud,
kromě případů zjištěné neústavnosti, zasahovat nemůže.
Jedná se totiž o otázky v podstatě politické, kam primárně
spadá i celá oblast tzv. sociálních práv.
79. Podle čl. 5 Ústavy je politický systém České
republiky založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné
soutěži politických stran, respektujících základní
demokratické principy. Politická rozhodnutí vycházejí z
vůle většiny, vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování
většiny dbá ochrany menšin (čl. 6 Ústavy ČR). Ústavní soud
proto uzavírá, že mají-li navrhovatelé, jako představitelé
moci zákonodárné, za to, že jimi napadená právní úprava je
nevhodná či vyvolávající negativní důsledky, mohou usilovat
o změnu v rámci politické soutěže, nikoliv v rámci soudní
kontroly ústavnosti, která ze své podstaty musí být omezena
pouze na otázky ústavně právní povahy. Pokud by snad
Ústavní soud návrhu vyhověl, a rozhodoval sám místo
zákonodárce, porušil by nejen shora citovaná ustanovení
Ústavy ČR, ale zejména by učinil zbytečnou soutěž
politických stran. Především jejich úkolem je, podle
mandátu získaného od svých voličů a na základě toho
stanovených politických priorit, předkládat nejvhodnější
způsoby realizace sociálních práv zakotvených v hlavě
čtvrté Listiny. To samozřejmě vždy z hlediska možností
státního rozpočtu, podložených výsledky hospodaření státu,
za které rovněž nesou politickou odpovědnost, a v rámci
limitů daných příslušnými články Listiny základních práv a
svobod.
80. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl, podle
§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
pouze návrhu na zrušení částí zákona č. 54/1956 Sb., o
nemocenském pojištění zaměstnanců, a to slov „
trvá-li
pracovní neschopnost déle než 3 kalendářní dny
“ v
ustanovení § 15 odst. 1 věty první, dále zrušil slovo
„čtvrtého
“ v § 15 odst. 3 větě první téhož zákona, a
konečně zrušil i větu druhou ustanovení § 16 téhož zákona,
ve znění: „ Nemocenské podle věty první se poskytuje od
čtvrtého kalendářního dne karantény
“. Učinil tak
s účinností od 30.6.2008 z důvodů, uvedených v bodě 67
shora.81. Ve zbývající části návrh zamítl podle § 70 odst. 2
zákona o Ústavním soudu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jan Musil,
Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.