73/2017 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 3/14 dne 20. prosince 2016 v plénu
složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka,
Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra
Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové,
Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu Nejvyššího soudu na vyslovení
protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě
a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. června 2009, za účasti Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků
řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
1. Návrh na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb.,
o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do dne
30. 6. 2009, se ve slovech "archiválie vzniklé před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních
složek podle zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních
složek" zamítá.
2. Ve zbylé části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu na zahájení řízení
1. Ústavní soud obdržel dne 4. 3. 2014 usnesení Nejvyššího soudu ze dne
15. 1. 2014 č. j. 30 Cdo 2951/2012-254, kterým se podle § 109 odst. 1 písm. c) zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s jeho
§ 243c přerušuje dovolací řízení, neboť má soud za to, že § 37 odst. 6 zákona č.
499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších přepisů, (dále též jen "zákon o archivnictví") je v rozporu s čl. 8 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva"), a věc se předkládá
Ústavnímu soudu.
2. Vzhledem ke skutečnosti, že ustanovení § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004
Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, které se týkalo
poskytovaných údajů o dotčené osobě, doznalo v průběhu řízení před obecnými soudy
změn, vyzval Ústavní soud navrhovatele k výslovnému uvedení petitu návrhu. Podáním
ze dne 23. 6. 2015 doplnil Nejvyšší soud svůj návrh tak, že navrhuje, aby Ústavní
soud vyslovil protiústavnost § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví
a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2009, (dále
též jen "napadené ustanovení").
3. V uvedené věci navrhovatel rozhoduje pod sp. zn. 30 Cdo 2951/2012 o
dovolání Vladimíra Hartmana (dále také jen "žalobce"), jehož žaloba, aby mu žalovaná
Česká republika - Archiv bezpečnostních složek (dále také jen "žalovaná") zaplatila
zadostiučinění v penězích ve výši 300 000 Kč z titulu zásahu do jeho osobnostních
práv, k němuž došlo tím, že žalovaná zpřístupnila třetí osobě, Zdeňce Kvasnicové,
pracovnici ostravské pobočky České televize, citlivé osobní údaje vztahující se k
jeho osobě ze svazku ZV 442-MV, vedeného bývalou Státní bezpečností, byla rozsudkem
Městského soudu v Praze dne 10. 1. 2012 č. j. 66 C 109/2011-187 zamítnuta. Rozsudek
soudu prvního stupně byl potvrzen rozsudkem Vrchního soudu v Praze dne 5. 6. 2012
č. j. 1 Co 28/2012-202. Žalobce podal proti rozhodnutí odvolacího soudu dovolání
k Nejvyššímu soudu spolu s návrhem na zrušení napadeného ustanovení.
4. Ve svém návrhu Nejvyšší soud poté, co konstatuje obsah dotčených ustanovení
zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů,
ve znění účinném do 30. 6. 2009, čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina") a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, podává, že obecně nezákonným nakládáním s osobními údaji zpravidla dochází
k zásahu do osobnostních práv; takovým nezákonným nakládáním s osobními údaji je
i zveřejnění citlivých údajů. Zákonnou výjimkou obsaženou v textu napadeného ustanovení
došlo dle Nejvyššího soudu k vyjmutí citlivých údajů z ochrany, neboť se ochrana
(zejména předchozí souhlas dotčené osoby) nevztahuje mimo jiné na archiválie vzniklé
před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona č. 181/2007 Sb.,
o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 181/2007
Sb."). Z důvodové zprávy a z preambule zákona č. 181/2007 Sb. vyplývá, že taková
výjimka je odůvodňována vyrovnáním se s vlastní minulostí a co nejširším zpřístupněním
historicky cenných informací veřejnosti. Navrhovatel v této souvislosti poukazuje
na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ve věci Niemietz
proti Německu ze dne 16. 12. 1992, stížnost č. 13710/88, ve kterém se uvádí, že právo
na soukromí není pouhým zakotvením egocentrismu jednotlivce, ale má také svoji společenskou
dimenzi. Podle čl. 8 Úmluvy pak platí, že právo na soukromí není právem absolutním,
zásahy a omezení do tohoto práva jsou přípustné, nicméně pouze za situace, kdy jsou
splněny podmínky odstavce 2 tohoto ustanovení.
5. Navrhovatel uvádí, že oprávněností zásahu státu do soukromého života,
chráněného čl. 10 odst. 2 Listiny, se taktéž zabýval v rozsudku ze dne 28. 2. 2013
sp. zn. 30 Cdo 2778/2011, ve kterém dospěl k závěru, že je vždy třeba přihlédnout
k tomu, zda byl daný zásah zákonný (test legality), zda sledoval alespoň jeden z
legitimních cílů (test legitimity) a zda byl nezbytný v demokratické společnosti
(test nezbytnosti).
6. Navrhovatel dospěl k závěru, že v případě žalobce je zřejmé, že žalovaná
postupovala podle příslušné vnitrostátní úpravy, tj. zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví
a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném ke dni 19. 3. 2008,
který byl zákonným podkladem pro její úřední postup. Tento zákon byl dostatečně veřejně
přístupný i předvídatelný a nevykazuje ani žádné jiné kvalitativní vady, které by
měly za následek možné zpochybnění legality tohoto právního předpisu a napadeného
ustanovení. Nejvyšší soud poté přistoupil k testu legitimity, který má za cíl zjistit,
zda zásah provedený v souladu se zákonem (tj. zveřejnění citlivých osobních údajů
v rámci zpřístupnění svazku Státní bezpečnosti) sledoval jeden z legitimních cílů
předvídaných v čl. 8 odst. 2 Úmluvy. Zde vychází navrhovatel z preambule zákona č.
181/2007 Sb. a domnívá se, že zásah do soukromí žalobce byl veden legitimním cílem
vyjádřeným v Úmluvě jako "ochrana morálky" a "ochrana práv a svobod jiných". Poté
přistoupil navrhovatel k testu nezbytnosti, přičemž odkazuje na výklad učiněný ESLP,
který pojem "nezbytný" vnímá jako požadavek přiměřenosti, když uvedl, že "pojem nezbytnosti
požaduje, aby zásah [do dotčeného práva] odpovídal naléhavé společenské potřebě a
zejména aby byl přiměřený sledovanému legitimnímu cíli" (Olsson proti Švédsku, rozsudek
pléna ze dne 24. 3. 1998 č. 10465/83, § 67). Zde si navrhovatel klade otázku, zda
zákonem široce vymezené zpřístupnění citlivých osobních údajů může být skutečně považováno
za přiměřené a zda nelze volit citlivější postup, aniž by byl zmařen legitimní cíl
zákonodárce. Stejně tak je třeba dle navrhovatele zhodnotit, zda vlivem plynutí času
neklesá společenská potřeba informovat veřejnost za cenu poskytnutí všech citlivých
osobních údajů.
7. Navrhovatel, vědom si toho, že při zavedení některého z nástrojů ochrany
osobních údajů, ať již jde o anonymizaci, či požadavek nezbytného souhlasu žijící
fyzické osoby, by mohlo dojít k jistému omezení přístupu k informacím, má ale za
to, že takové omezení de lege ferenda se jeví jako přiměřené a archivované spisy
přitom neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu při potlačování
lidských a politických práv. Současně by byl naplněn i § 10 zákona č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, který stanoví, že při zpracování
osobních údajů správce a zpracovatel dbá, aby subjekt údajů neutrpěl újmu na svých
právech, zejména na právu na zachování lidské důstojnosti, a také dbá na ochranu
před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů. Zde
je navrhovatel toho názoru, že může docházet k disproporci mezi zákonem č. 140/1996
Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti, ve znění
pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon č. 140/1996 Sb.") a ustanovením § 37 odst.
6 zákona o archivnictví, které se může jevit jako nevyhovující podmínce přiměřenosti,
a to právě s ohledem na skutečnost, že citlivé osobní údaje ve spisech o agentech
a spolupracovnících Státní bezpečnosti jsou podle prvně uvedeného zákona chráněny
více než osobní údaje v archiváliích osob pronásledovaných bývalou Státní bezpečností
podle zákona posléze uvedeného.
II.
Vyjádření účastníků řízení, stanoviska Úřadu pro ochranu osobních údajů,
archivů a ústavů
8. Ústavní soud si ve smyslu § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") k věci vyžádal
vyjádření účastníků řízení - Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky,
stanovisko vlády České republiky (dále také jen "vláda"), veřejné ochránkyně práv
a Úřadu pro ochranu osobních údajů.
9. Předseda Poslanecké sněmovny ve svém vyjádření uvedl, že návrh zákona
předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 11. srpna 2003 a bylo mu přiděleno číslo
sněmovního tisku 428. Návrh zákona projednala Poslanecká sněmovna ve třech čteních.
Třetí čtení návrhu zákona proběhlo na 31. schůzi Poslanecké sněmovny dne 11. května
2004. Návrh zákona byl schválen ve znění komplexního pozměňovacího návrhu výboru
pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, upraveného dalšími pozměňovacími
návrhy. V závěrečném hlasování č. 123 o návrhu zákona hlasovalo z přítomných 173
poslanců pro návrh zákona 116 poslanců, proti návrhu hlasovalo 49 poslanců. Návrh
zákona vrátil Poslanecké sněmovně Senát s pozměňovacími návrhy. Vrácený návrh zákona
poté projednala Poslanecká sněmovna dne 30. června 2004 na své 33. schůzi. V hlasování
č. 272 hlasovalo z přítomných 182 poslanců pro návrh zákona 109 poslanců, proti návrhu
hlasovalo 15 poslanců. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění schváleném
Senátem. Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 21. července 2004.
Prezident republiky zákon podepsal dne 27. července 2004. Zákon byl po podpisu předsedy
vlády vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. září 2004 jako zákon č. 499/2004 Sb. Předseda
Poslanecké sněmovny závěrem konstatoval, že s návrhem zákona vyslovily ústavně předepsaným
postupem souhlas obě komory Parlamentu, zákon byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a řádně vyhlášen. Je věcí Ústavního soudu, aby o návrhu Nejvyššího soudu
rozhodl.
10. Předseda Senátu uvedl, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 20.
května 2004. Organizační výbor Senátu tento návrh jako senátní tisk č. 367 (ve 4.
funkčním období) přikázal k projednání výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu
a životní prostředí (garanční výbor) a dále též výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu,
lidská práva a petice. Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí
usnesením č. 90 (senátní tisk č. 367/1) ze dne 2. června 2004 doporučil Senátu návrh
zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Výbor pro vzdělávání, vědu,
kulturu, lidská práva a petice usnesením č. 209 (senátní tisk č. 367/2) ze dne 3.
června 2004 rovněž doporučil Senátu návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími
návrhy. Plénum Senátu návrh zákona projednalo na své 16. schůzi 4. funkčního období
dne 10. června 2004 a přijalo usnesení č. 467, kterým návrh zákona vrátilo Poslanecké
sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Pro usnesení hlasovalo 49 senátorů
z 51 přítomných a 1 senátor byl proti. Jeden z přijatých pozměňovacích návrhů se
týkal napadeného ustanovení § 37 odst. 6, šlo však pouze o formulační upřesnění spočívající
v nahrazení slova "zveřejněny" slovy "veřejně přístupné". V žádném z diskuzních příspěvků,
které byly v průběhu jednání Senátu k obsahu návrhu zákona předneseny, nezaznělo
zpochybnění ústavnosti napadeného ustanovení § 37 odst. 6. Zákonem č. 181/2007 Sb.,
o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně
některých zákonů, v jeho části třetí v § 24 bylo napadené ustanovení § 37 odst. 6
s účinností od 1. srpna 2008 novelizováno tak, že slova "bývalé Státní bezpečnosti"
byla nahrazena slovy "bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu pro studium totalitních
režimů a o Archivu bezpečnostních složek". Návrh zákona byl Senátu postoupen dne
15. května 2007. Organizační výbor Senátu tento návrh jako senátní tisk č. 62 (v
6. funkčním období) přikázal k projednání výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská
práva a petice (garanční výbor) a dále též ústavně-právnímu výboru a výboru pro zahraniční
věci, obranu a bezpečnost. Všechny výbory, jimž byl návrh zákona přikázán k projednání,
doporučily Senátu, aby návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
Výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice tak učinil svým usnesením
č. 50 (senátní tisk č. 62/1) ze dne 30. května 2007, ústavně-právní výbor svým usnesením
č. 20 (senátní tisk č. 62/2) ze dne 30. května 2007 a výbor pro zahraniční věci,
obranu a bezpečnost svým usnesením č. 68 (senátní tisk č. 62/3) ze dne 6. června
2007. Plénum Senátu návrh zákona projednalo na své 6. schůzi 6. funkčního období
dne 8. června 2007 a přijalo usnesení č. 152, kterým byl návrh zákona schválen ve
znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Pro toto usnesení hlasovalo 46 senátorů
z 50 přítomných a proti byli 3 senátoři. V žádném z diskuzních příspěvků, které byly
v průběhu jednání Senátu k obsahu návrhu zákona předneseny, nezaznělo zpochybnění
ústavnosti napadeného ustanovení § 37 odst. 6. Předseda Senátu ve svém vyjádření
dále konstatuje legislativní změny dotčeného ustanovení, ke kterým došlo následně
zákonem č. 190/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové
službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související
zákony, zákonem č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
zákona o základních registrech, zákonem č. 167/2012 Sb., kterým se mění zákon č.
499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých
dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony. Také předseda Senátu vyslovil své přesvědčení, že je plně na
Ústavním soudu, aby návrh na vyslovení protiústavnosti napadeného zákonného ustanovení
posoudil a ve věci rozhodl.
11. Vláda České republiky na svém jednání dne 20. srpna 2015 projednala
materiál "Vyjádření vlády České republiky k návrhu Nejvyššího soudu České republiky
na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona o archivnictví, vedenému pod spisovou
značkou Pl. ÚS 3/14" a přijala k němu usnesení č. 682, kterým schválila svůj vstup
do uvedeného řízení, přijala vyjádření k předmětnému návrhu a pověřila ministra vnitra
zastupováním vlády v předmětném řízení před Ústavním soudem.
12. Vláda v předloženém vyjádření předeslala, že účelem předmětného ustanovení
je umožnit studovat bez omezení většinu archivních fondů vzniklých z činnosti bývalých
bezpečnostních složek, soudů a prokuratur komunistického režimu a dozvědět se co
nejvíce z praxe komunistického režimu při potlačování lidských i politických práv
a svobod, vykonávané prostřednictvím represivních orgánů totalitního státu v období
let 1948 až 1990, a dále i archiválie vzniklé z činnosti orgánů německé okupační
správy v letech 1938 až 1945. Úprava obsažená v napadeném ustanovení je tedy odrazem
snahy zákonodárce o vyrovnání se s následky totalitních a autoritativních režimů
20. století. Napadené ustanovení tak zastává důležitou úlohu v odkrývání totalitní
minulosti prostřednictvím studia archivních fondů vzniklých z činnosti bývalých bezpečnostních
složek a dalších orgánů totalitních režimů působících na území České republiky, což
umožňuje vědecké obci, ale i široké veřejnosti dozvědět se co nejvíce z praxe těchto
režimů při potlačování lidských i politických práv a svobod. Vláda má za to, že vyslovením
protiústavnosti napadeného ustanovení by se zásadně omezilo nebo dokonce zastavilo
zpřístupnění dochovaných materiálů dokládajících činnost konkrétních osob reprezentujících
nebo spolupracujících s totalitními režimy, čímž by byl v důsledku popřen smysl,
který zákonodárce sledoval přijetím zákona č. 181/2007 Sb., s nímž napadené ustanovení
úzce souvisí. Nastala by tak situace, kdy do archiválií obsahujících osobní údaje
žijící osoby bude moci být nahlíženo jen tehdy, nevznesla-li tato osoba do 30 dnů
ode dne doručení vyrozumění o podané žádosti o nahlížení do archiválií písemně námitky,
v případě citlivých osobních údajů pak bude nutný předchozí písemný souhlas této
osoby s nahlížením. Na archiválie vzniklé z činnosti orgánů uvedených v napadeném
ustanovení by se nadto vztahovalo rovněž omezení přístupnosti podle § 37 odst. 1
zákona o archivnictví, tj. tyto dokumenty by mohly být zveřejněny až 30 let poté,
co byly převzaty jako archiválie (nebyly-li by do té doby zveřejněny). To by s ohledem
na převažující dobu jejich výběru, k němuž došlo v mnoha případech až v souvislosti
se vznikem Ústavu pro studium totalitních režimů v roce 2007, znamenalo znepřístupnění
do doby, kdy od pádu nejpozdějšího relevantního totalitního režimu, režimu komunistického,
uplyne téměř 50 let a kdy již, na rozdíl od současnosti, patrně skutečně nebude existovat
taková společenská potřeba informovat a varovat společnost. Vláda je přesvědčena,
že zákonodárcem zvolená forma a způsob zpřístupnění archiválií dokládajících činnost
totalitních režimů, resp. omezení práva na informační sebeurčení vyplývající z dikce
napadeného ustanovení, sleduje ústavně aprobovaný účel, kterým je umožnit poznání
historických pramenů a dalších svědectví o činnosti zločinných organizací založených
na komunistické a nacistické ideologii. Neomezené, resp. "necenzurované" zpřístupnění
historických pramenů a dalších svědectví o činnosti uvedených zločinných organizací
vláda považuje za nezbytné nejen k objektivnímu popsání jejich zločinů, pojmenování
organizátorů a vykonavatelů, ale i k následnému vzdělávání občanů o těchto tématech
a k upevňování demokratických tradic, rozvoji občanské společnosti a v neposlední
řadě i k naplňování ideálu spravedlnosti.
13. Podáním ze dne 29. 7. 2015 informovala veřejná ochránkyně práv Ústavní
soud o svém rozhodnutí nevyužít svého práva vstoupit do řízení.
14. Předsedkyně Úřadu pro ochranu osobních údajů, na kterou se Ústavní
soud obrátil se žádostí o stanovisko, ve svém vyjádření upozorňuje na nutnost rozlišovat
mezi dvěma zákonem předpokládanými způsoby zpracování osobních údajů, a to zpřístupněním
(poskytnutí dokumentů na základě individualizované žádosti) a zveřejněním osobních
údajů. Pokud zákon o archivnictví používá termín "nahlížení" rozumí se tím "poskytnutí
či zpřístupnění na žádost" a nic nenasvědčuje tomu, že by mohlo být bez dalšího podřazeno
pod široce významový pojem "zveřejnění". Z tohoto pohledu je dle Úřadu pro ochranu
osobních údajů zkratkovitá a vnitřně rozporná argumentace navrhovatele, pokud je
zmiňována "potřeba informovat ... veřejnost za cenu poskytnutí všech citlivých údajů"
nebo "zásah provedený v souladu se zákonem (tj. zveřejnění citlivých osobních údajů
v rámci zpřístupnění ...)". Zákon o archivnictví upravuje v § 34 a násl. nahlížení
do archiválií a pořizování opisů, výpisů a kopií z nich v zásadě na žádost a za dodržení
zákonných podmínek, čímž jsou nastaveny limity prostředků a způsobů tohoto zpřístupňování
osobních údajů, mj. v intencích ustanovení § 5 odst. 1 písm. b) zákona č. 101/2000
Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Úřad pro ochranu osobních
údajů poukazuje na skutečnost, že nutnost rozlišovat mezi výše uvedenými způsoby
zpracování osobních údajů rovněž vyplývá ze zákonné povinnosti vymezit motiv a cíl
zpracování a v souladu s ním nastavit všechny potřebné parametry zpracování, jak
je stanoveno v § 5 odst. 1 a násl. zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 101/2000
Sb."). Poskytování (individualizované zpřístupňování) osobních údajů podle zvláštních
zákonů totiž většinou nezahrnuje a nepředvídá různé navazující formy zpracování osobních
údajů - tak je tomu i v případě zákona o archivnictví. S dokumenty získanými v rámci
nahlížení pracují badatelé různým, kreativním způsobem - odpovědnost za další nakládání
s informacemi však zákon o archivnictví ani jiný přímo související předpis neupravuje
a je zde primárně dána odpovědnost badatele, který musí podle § 10 zákona č. 101/2000
Sb. respektovat soukromí subjektu údajů a dbát, aby zpracováním nebylo zasaženo do
soukromého a osobního života subjektu údajů. Úřad pro ochranu osobních údajů upozorňuje,
že v daném případě je za zásah do soukromí považováno nikoliv zveřejnění, ale již
zákonné zpřístupnění údajů pro určitou zvláštní skupinu archiválií z období před
rokem 1990; přitom z popisu případu vyplývá, že v dané věci nedošlo ke zveřejnění
údajů dotčené osoby, neboť od dalšího zpracování, které by bylo zjevně invazivní
do soukromí, bylo upuštěno. Úřad pro ochranu osobních údajů uvádí, že z pohledu ochrany
osobních údajů je proces zpřístupnění dokumentů se vztahem k minulosti zpracováním
osobních údajů se specifickým účelem, které je požadováno s ohledem na významný společenský
zájem na vyrovnání se s minulostí. V tomto procesu hrají zásadní roli konkrétní informace
o různých osobách, aktérech života a rozhodování v totalitním režimu. Mnohé osobní
údaje byly represivními složkami totalitního státu z politických důvodů shromažďovány
a zpracovávány metodami neslučitelnými se zásadami právního státu, mají tak osobitý
charakter a jsou klíčové a v každém detailu nezbytné k poznání minulosti. V čase
klesá citlivost a zneužitelnost archivních materiálů, a tím se také snižuje riziko
zásahů do soukromí dotčených osob. Skutečnost, že řadu informací nelze nejen pro
časový odstup, ale i kvůli dobovým metodám práce spolehlivě ověřit či vyvrátit, vyvažuje
demokratický právní režim, v němž je s dokumenty a údaji z totalitního režimu zacházeno
zásadně odlišně od aktuálních osobních údajů občanů zpracovávaných dnes veřejnou
správou. To se týká i údajů o odsouzení, na které je dnes nutno v případě politických
a zpolitizovaných trestných činů nahlížet optikou rehabilitačních zákonů; taková
informace pak nemá hodnotu obdobnou výpisu z Rejstříku trestů. Úřad pro ochranu osobních
údajů sleduje, jak archivy při poskytování přístupu individuálním zájemcům k archiváliím
dbají ochrany práva na soukromí dotčených osob. Ve zpřístupnění údajů z doby totalitního
režimu individuálním žadatelům přitom nelze automaticky spatřovat zásah do soukromí
dotčených osob.
15. V dalších dvou stanoviscích pak Úřad pro ochranu osobních údajů jednak
vyjádřil své hodnocení nové unijní úpravy zpracování osobních údajů [nařízení Evropského
parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v
souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení
směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) - dále též jen "Nařízení"]
ponechávající prostor členským státům Evropské unie ke zmírnění ochrany v oblasti
archivnictví oproti standardům její regulace v jiných oblastech, jednak doložil úroveň
své dozorové činnosti několika rozhodnutími o uložení sankcí v případech porušení
zákona č. 101/2000 Sb. a rozsudkem správního soudu o přezkumu jednoho z nich, jenž
bude přiblížen níže v oddílu VIII.
16. K návrhu spontánně zaslal prostřednictvím své ředitelky rozsáhlé vyjádření
Národní archiv, který není účastníkem řízení, a proto jeho vyjádření Ústavní soud
pouze vzal na vědomí. Národní archiv v něm vyslovil přesvědčení, že pokud Ústavní
soud napadené ustanovení zruší, zásadně tím ovlivní činnost všech veřejných archivů
a zároveň fakticky znemožní bádání v novodobých historických pramenech. Archivům
totiž nezbude než žádat o souhlas všechny v archiváliích uvedené osoby, případně
provádět anonymizaci všech osobních údajů. Taková činnost je však finančně, personálně
i organizačně natolik náročná, že ji archivy nebudou schopny v reálném čase zvládat.
Dotčené fondy se pro veřejnost fakticky stanou nepřístupnými a jejich badatelské
(odborné i laické) využití nebude možné. Národní archiv dále uvedl, že na základě
právní věci, která vyústila v zahájení řízení o vyslovení protiústavnosti napadeného
ustanovení, přistoupily archivy k předběžné srovnávací analýze činností souvisejících
se zpřístupňováním archivních materiálů z archivních fondů. Pro tyto účely byl v
Národním archivu a ve Státním oblastním archivu v Praze popsán interní postup přípravy
archivního materiálu pro badatele z uvedených fondů a varianta tohoto postupu v případě
zrušení napadeného ustanovení. V této variantě Národní archiv pracoval s možností
případné anonymizace osobních údajů, která sice ze zákona o archivnictví přímo nevyplývá,
lze ji nicméně akceptovat jako možné řešení s přihlédnutím k požadavku případného
změkčení tvrdosti zákona, který by jinak předpokládal nepředložení a znepřístupnění
archivního materiálu zcela. Po konzultaci s historiky a odborníky na soudobé dějiny,
kteří v těchto fondech často bádají, bylo zjištěno, že udržení zpřístupnění archivních
materiálů by si vyžádalo i při enormním nasazení zatím neznámého počtu nových pracovních
sil výrazné prodloužení doby přípravy archivního materiálu do badatelny. Národní
archiv taktéž poukazuje na zvýšení nákladů spojených s anonymizaci údajů, zejména
nákladů na kopírování archiválií. V neposlední řadě by v případě rozsáhlejších anonymizačních
prací ze strany archivu měla být řešena otázka uložení anonymizovaných kopií. Národní
archiv poté, co poukazuje na úskalí, která mu působí zákon č. 499/2004 Sb. z etického
i provozního hlediska již dnes, zdůrazňuje, že faktické uzavření podstatné části
fondů českého národního archivního dědictví jako nevyhnutelná konsekvence by se stavělo
proti konceptu otevřené společnosti, která je připravena vyrovnávat se odpovědně
se svojí minulostí a s pomocí této reflexe kriticky hodnotit vlastní přítomnost.
Závěrem Národní archiv upozorňuje, že za roky svobodného bádání v novodobých archivních
fondech nenastal v České republice případ, kdy by jednotlivec uplatňoval v této souvislosti
své právo na ochranu osobnosti s tím, že by uspěl s žalobou na úhradu nemajetkové
újmy. To je též výrazem určité "slušnosti" badatelů, jejich vnitřního taktu a etiky
zpracování získaných informací. S tímto textem vyjádřili souhlas a připojili své
podpisy ředitelé Státního oblastního archivu v Praze, Státního oblastního archivu
v Plzni, Státního oblastního archivu v Litoměřicích, Státního oblastního archivu
v Zámrsku, Státního oblastního archivu v Třeboni, Moravského zemského archivu v Brně,
Zemského archivu v Opavě, Archivu hlavního města Prahy, Archivu města Plzně a Archivu
města Ústí nad Labem.
17. Ústavnímu soudu spontánně zaslaly své společné vyjádření také Archiv
bezpečnostních složek, Ústav pro studium totalitních režimů, Ústav pro soudobé dějiny
a Historický ústav Akademie věd České republiky (dále jen "ústavy"). Ve svém vyjádření
upozorňují, že předkládání archiválií badatelům by v případě zrušení napadeného ustanovení
bylo velmi komplikované. Nejprve by všechny archiválie musely být předem pročteny
a musely by být vyselektovány osoby, k nimž se uvádí pouze osobní údaje, a osoby,
k nimž se uvádí citlivé osobní údaje. Následně by musely být obeslány registry se
žádostí o zjištění, zda - a pokud ano, tak kde - daná osoba žije. Žijící osoby s
osobními údaji by pak byly kontaktovány pravděpodobně prostřednictvím úřední desky
(pokud by to bylo možné) a čekalo by se, zda v zákonné lhůtě vyjádří nesouhlas, u
žijících osob s citlivými osobními údaji by bylo nutno čekat na výslovný písemný
souhlas. Protože drtivá většina archiválií obsahuje údaje k desítkám (a v případě
např. rozsáhlých objektových svazků až stovkám) osob, nelze předpokládat, že by se
zpřístupněním svých údajů souhlasily všechny. Z toho důvodu by muselo být přikročeno
k anonymizaci, tj. digitalizaci či pořízení analogových kopií archiválie a začernění
údajů, s jejichž zpřístupněním byl vysloven nesouhlas nebo nebyl vyjádřen písemný
souhlas. Odborní archiváři, kteří řadu let studovali, aby mohli vykonávat svoje povolání,
by byli degradováni na technické pracovníky trávící místo zpracovávání fondů svoji
pracovní dobu kopírováním archiválií a jejich začerňováním. Ke značnému administrativnímu
zatížení, které by takový postup přinesl a na něž nemá nejen Archiv bezpečnostních
složek, ale ani jiné archivy absolutně personální kapacity, přistupuje navíc několik
problematických bodů, a to neúplnost registrů, zatížení Odboru správních činností
Ministerstva vnitra, identifikace a vyhledávání osob s cizí státní příslušností.
Je také rozporován v návrhu vyslovený závěr, že archiválie anonymizaci osobních a
citlivých osobních údajů neztratí vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu.
Takovéto "odlidštění dějin" by vedlo dle ústavů k hrubému zkreslení a nepochopení
souvislostí, neboť právě znalost osobních vazeb umožňuje poznání příběhů protikomunistického
odboje a odporu. Za dobu trvání současné právní úpravy, podle které jsou veškeré
písemnosti bývalé Státní bezpečnosti a dalších původců přístupné všem zájemcům takřka
bez jakéhokoliv omezení, byly tisícům badatelů v celé republice zpřístupněny statisíce
archiválií, které si mohli zdarma nafotit digitálními fotoaparáty, popř. si odnést
jejich digitalizované kopie. Za této situace je pro archivy nemožné zjistit, které
archiválie (a tedy které osobní a citlivé osobní údaje) již byly zpřístupněny a tím
pádem jejich ochrana pozbývá smysl. Současně je upozorňováno, že - až na výjimečné
případy - nedošlo k závažnějšímu zneužití těchto údajů nebo ústavům o takovém zneužití
není nic známo. V této souvislosti je namítáno, že napadené ustanovení neumožňuje
badateli šířit a zveřejnit cokoliv, co se dočetl v archiváliích předložených k nahlédnutí.
V badatelském listu, který každý badatel vyplňuje a podepisuje, je výslovně uvedeno,
že si je v souladu s příslušnou právní úpravou plně vědom své osobní odpovědnosti
za nakládání s informacemi, jež získal nahlížením do archiválií. Závěrem ústavy konstatují,
že zrušení napadeného ustanovení by bylo krokem zpět, který by těžce zasáhl jak naše
archivnictví, tak celou moderní českou historiografii, kterou by v konečném důsledku
poškodil také v mezinárodní konkurenci, kdy by čeští historici na některá ve světě
aktuální témata nebyli schopni reagovat prostě proto, že zdroje bádání budou uzavřeny,
a nemohly by vzniknout některé základní monografie a syntézy vztahující se např.
k mimořádným lidovým soudům ani by nemohly být dokončeny grantové projekty z oblasti
moderních dějin.
18. Další vyjádření, které vzal Ústavní soud pouze na vědomí, spontánně
poskytla Post Bellum, o. p. s., se sídlem Sněmovní 174/7, Praha 1, dle svých slov
nevládní a nezisková organizace, jež dokumentuje vzpomínky pamětníků důležitých historických
fenoménů 20. století. Post Bellum, o. p. s., namítá, že Nejvyšší soud nebyl k podání
návrhu na zrušení § 37 odst. 11 (tak bylo původně navrhovatelem označeno napadené
ustanovení) zákona o archivnictví aktivně legitimován, zejména proto, že z rozsudku
Městského soudu v Praze č. j. 66 C 109/2011-187 a navazujícího rozsudku Vrchního
soudu v Praze č. j. 1 Co 28/2012-202 vyplývá, že újma, která byla v řízení tvrzena
a prokazována listinnými důkazy, nebyla újmou v příčinné souvislosti se zpřístupněním
svazku Archivem bezpečnostních složek, nýbrž s tím, že osoba, která od Archivu bezpečnostních
složek získala citlivé údaje o dovolateli, s nimi nakládala dále, aniž by k tomu
měla od dovolatele souhlas. Výsledek řízení před Ústavním soudem by tak na řízení
před obecnými soudy neměl žádný vliv. Ve věci samé Post Bellum, o. p. s., zdůrazňuje,
že napadené ustanovení zasahuje do práva na ochranu soukromí způsobem konformním
s požadavky Úmluvy i Listiny, tj. v legitimním veřejném zájmu, na základě zákona
a v souladu s požadavkem přiměřenosti, a to mj. s přihlédnutím ke skutečnosti, že
ochrana práva na soukromí je v české legislativě dostatečně zajištěna jinými účinnými
právními instrumenty (ochrana osobnosti apod.). Post Bellum, o. p. s., ve svém podání
rozsáhle podrobila kolizi zmíněných práv testu proporcionality a dospěla k závěru,
že napadené ustanovení splňuje všechna kritéria testu proporcionality, tedy kritérium
vhodnosti, potřebnosti i kritérium proporcionality v užším smyslu. Post Bellum, o.
p. s., dále uvádí, že zrušení napadeného ustanovení by v praxi utlumilo a částečně
znemožnilo badatelskou činnost, a tím ochromilo nejen vědeckou práci profesionálních
historiků, ale i dokumentaristickou činnost jiných badatelů z řad publicistů a širší
odborné veřejnosti zaměřující se na moderní české a československé dějiny, a to nikoliv
jen pro období nesvobody z let 1948-1989, ale i z let 1939-1945, tedy z doby perzekuce
obyvatelstva českých zemí nacistickým režimem včetně událostí holocaustu. Post Bellum,
o. p. s., závěrem upozorňuje, že by zrušení uvedeného zákonného ustanovení s vysokou
pravděpodobností ochromilo řádnou činnost archivních institucí, neboť by na ně uvalilo
povinnosti, které by nebyly schopny organizačně, personálně ani ekonomicky plnit.
Závěrem Post Bellum, o. p. s., předkládá statistické a věcné informace a uzavírá,
že zrušení napadeného ustanovení by znamenalo uzavření možnosti v archiváliích vzniklých
za posledních sto let pro současné generace efektivně bádat.
III.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
19. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady
věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel je v daném
případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.
20. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") dojde-li
soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním
pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Jedná se o tzv. konkrétní kontrolu ústavnosti
zákona, kde předkládající soud musí osvědčit, že je dána souvislost napadeného ustanovení
zákona s jeho rozhodovací činností ve smyslu § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu,
tj. že je nucen toto ustanovení zákona na věc, k jejímuž rozhodnutí je povolán, bezprostředně
použít; jinak nebude k takovému procesnímu návrhu aktivně legitimován a jeho návrh
bude odmítnut jako podaný zjevně neoprávněnou osobou. Takový závěr vyplývá i z konstantní
judikatury Ústavního soudu, například z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7.
2012 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.), podle kterého platí, že "soud může tímto postupem
požadovat rozhodnutí jen v případě takových ustanovení zákona, která má nevyhnutelně
použít v před ním projednávané věci". Nestačí tedy pouze hypotetické použití nebo
jen širší souvislosti, protože takové pojetí by vedlo soud k možnosti zpochybnit
ustanovení zákona i nad rámec účelu sledovaného tímto ústavním institutem, jelikož
zpravidla dochází k určitému řetězení aplikovaných předpisů a de facto je vždy aplikován
právní předpis jako celek [viz k tomu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23.
10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. K ochraně ústavnosti cestou zajištění vnitřní bezrozpornosti
právního řádu se tu Ústavní soud vyslovil i tak, že účelem ústavněprocesního institutu
konkrétního přezkumu norem je předejít situaci, v níž "odmítnutím návrhu by se Ústavní
soud zpronevěřil své roli v ústavním dialogu a nutil by obecný soud vést řízení,
o jehož protiústavnosti by byl tento soud přesvědčen".
21. Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě se napadené ustanovení
na konkrétní věc použije, avšak pouze zčásti. Nejvyšší soud se svým návrhem, poté,
co jej doplnil dalšími podáními z 20. 6. 2014 a 23. 6. 2015, domáhá zrušení napadeného
ustanovení, které ve věci žalobce Vladimíra Hartmana Městský soud v Praze aplikoval
rozsudkem ze dne 10. ledna 2012 č. j. 66 C 109/2011-187, jímž zamítl žalobu, aby
žalovaná Česká republika - Archiv bezpečnostních složek zaplatila žalobci zadostiučinění
v penězích ve výši 300 000 Kč z titulu neoprávněného zásahu do jeho osobnostních
práv, ke kterému mělo dojít zpřístupněním třetí osobě, Zdeňce Kvasnicové, pracovnici
ostravské pobočky České televize, citlivých osobních údajů vztahujících se ke svazku
ZV 442-MV, vedenému bývalou Státní bezpečností na žalovaného, a poskytnutím těchto
údajů dalším osobám. Soud prvního stupně konstatoval, že v řízení sice bylo prokázáno,
že žalovaná zpřístupnila třetí osobě bez souhlasu žalobce předmětnou archiválii (svazek
- vyšetřovací spis z činnosti bývalé Státní bezpečnosti), jež obsahovala citlivé
osobní údaje o odsouzení žalobce včetně údajů o trestním řízení, avšak jednání žalované
bylo jednáním oprávněným, neboť speciální ochrana citlivých osobních údajů podle
§ 37 odst. 3 se na základě výjimky odstavce 6 (nyní odstavce 11) téhož ustanovení
zákona o archivnictví nevztahuje na archiválie z činnosti bezpečnostních složek.
S těmito závěry se ztotožnil Vrchní soud v Praze, který rozsudek soudu prvního stupně
rozsudkem ze dne 5. června 2012 č. j. 1 Co 28/2012-202 potvrdil. Pro posouzení aktivní
legitimace navrhovatele je přitom irelevantní, že k újmě tvrzené a prokazované žalobcem
mohlo dojít až v důsledku dalšího nakládání s citlivými osobními údaji žalobce třetí
osobou, neboť ta by bez předcházejícího zpřístupnění těchto údajů žalovanou podle
napadeného ustanovení zákona neměla možnost s těmito údaji dále nakládat.
22. Jelikož k zásahu do osobnostních práv dovolatele mělo dojít neoprávněným
zpřístupněním citlivých osobních údajů vztahujících se pouze k archiváliím vzniklým
před 1. lednem 1990 z činnosti bývalé Státní bezpečnosti jako bezpečnostní složky
podle zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu
bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, a nikoliv z činnosti dalších, v
napadeném ustanovení uvedených součástí státního a politického uspořádání společnosti,
je třeba v rozsahu, v jakém je navrhovatelem požadováno vyslovení protiústavnosti
nahlížení do archiválií vzniklých z činnosti těchto dalších součástí totalitního
státu v režimu napadeného ustanovení, návrh odmítnout jako podaný osobou k tomu zjevně
neoprávněnou. Jen v rozsahu nahlížení do archiválií vzniklých z činnosti bezpečnostních
složek je totiž zjištění, zda napadené ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem,
v bezprostřední souvislosti s posouzením nároku žalobce na zadostiučinění dovolacím
soudem v původním řízení, který teprve na základě tohoto zjištění může posoudit,
zda bylo rozhodnutí odvolacího soudu ohledně postupu Archivu bezpečnostních složek
jako žalovaného po právu. Jen v tomto rozsahu pak také výsledek přezkumu napadeného
ustanovení Ústavním soudem bude mít přímý vliv na výsledek řízení ve věci samé, což
je i podmínkou pro přiznání aktivní legitimace navrhovateli.
IV.
Dikce napadeného ustanovení právního předpisu
23. Text ustanovení § 37 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové
službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném v rozhodné době, tj. v době zpřístupnění
předmětného svazku zní:
(1) K nahlížení v archivech jsou přístupné jen archiválie starší třiceti
let, není-li dále stanoveno jinak.
(2) Do archiválií vztahujících se k žijící fyzické osobě, jejichž obsahem
jsou citlivé osobní údaje,
13)
lze nahlížet jen s předchozím souhlasem této osoby.
Archiv vyrozumí dotčenou osobu o žádosti o nahlížení a požádá ji o souhlas.(3) Za účelem vyrozumění dotčené osoby může archiv požádat příslušný správní
úřad na úseku archivnictví a výkonu spisové služby o zjištění nezbytných údajů z
informačního systému evidence obyvatel.
(4) Správní úřady na úseku archivnictví a výkonu spisové služby mohou
na základě žádosti archivu podle odstavce 3 získávat a užívat z informačního systému
evidence obyvatel
14)
údaje o dotčené osobě, a to a) jméno, popřípadě jména, a příjmení,
b) datum narození, místo trvalého pobytu nebo druh a adresa místa pobytu, jde-li
o cizince,
c) datum, místo a okres úmrtí, popřípadě datum úmrtí a stát, na jehož území k úmrtí
došlo, jde-li o úmrtí občana mimo území České republiky,
d) den, který byl v rozhodnutí soudu o prohlášení za mrtvého uveden jako den úmrtí.
Takto zjištěné údaje poskytnou správní úřady na úseku archivnictví a výkonu
spisové služby archivu, který o ně požádal.
(...)
(6) Ustanovení odstavců 1 až 4 se nevztahují na archiválie vzniklé před
1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu pro studium
totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek, jakož i společenských organizací
a politických stran sdružených v Národní frontě, na archiválie, které již byly před
podáním žádosti o nahlížení do nich veřejně přístupné, jakož ani na archiválie, které
byly jako dokumenty veřejně přístupné před prohlášením za archiválie.
15)
(...)
---------------------
13) § 4 písm. b) zákona č. 101/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
14) Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, ve znění
pozdějších předpisů.
15) Například zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností
bývalé Státní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů, § 95 odst. 2 a § 101 odst.
3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,
§ 43 a § 58 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, § 65, § 70 odst. 3, § 87 odst. 2 a § 94 odst. 1 zákona č. 131/2000
Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
24. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud - kromě posouzení souladu napadeného
ustanovení s ústavním pořádkem - zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
25. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu
ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy
procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k
vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky,
formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního
zdroje na http://www.psp.cz.
26. Zákon o archivnictví byl schválen Poslaneckou sněmovnou na její 33.
schůzi dne 30. června 2004 většinou 109 poslanců, byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a uveřejněn byl dne 23. září 2004 ve Sbírce zákonů v částce 173. Ústavní
soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovených kompetencí
a ústavně předepsaným způsobem.
27. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného
ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst.
1 písm. a) Ústavy],
VI.
Upuštění od ústního jednání
28. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil,
že ve věci není třeba konat ústní jednání. To by nijak nepřispělo k dalšímu, resp.
hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil ze spisového materiálu a z písemných
úkonů účastníků řízení. Nenařízení ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní
soud nepovažoval za potřebné provádět dokazování s ohledem na původ faktorů relevantních
pro jeho rozhodnutí z veřejných zdrojů.
VII.
Přístup k archivním informacím o činnosti bezpečnostních složek bývalých
nedemokratických režimů ve vybraných zemích
29. Ústavní soud si taktéž opatřil srovnávací podklady ohledně ochrany
osobních údajů při zpřístupňování archivních informací vzniklých z činnosti bezpečnostních
složek bývalých totalitních režimů v Evropě. Modely přístupu odrážejí jednak specifika
metod tehdejšího potlačování lidských práv a svobod používaných v jednotlivých zemích,
jednak rozdíly v intenzitě aktuální společenské poptávky po vyrovnání se s minulostí.
Proto je nesnadné zobecnit podmínky, za nichž může přístup k těmto archivním informacím
v daném společenském kontextu fungovat nekonfliktně, tj. při zachování udržitelné
rovnováhy mezi mírou přípustnosti zásahu do ochrany údajů dotčených osob a mírou
naplnění základního práva každého člena společnosti na informace, resp. svobody vědeckého
bádání, které v souhrnu představují veřejný zájem na poznání vlastní minulosti jako
předpoklad vyrovnání se s ní. Velmi otevřený režim přístupu platí zpravidla ve vztahu
k osobám, které za předchozích režimů byly spolupracovníky bezpečnostních složek
nebo zastávaly veřejné funkce, stejně tak při opatřování si informací o své osobě.
Nahlížení do archivních materiálů třetích osob bývá obecně podmíněno uplynutím ochranné
lhůty, kterou lze vyloučit udělením souhlasu dotčené osoby nebo znečitelněním (anonymizací)
osobních údajů, popř. vyjmenováním údajů, které nemohou být po jejich zpřístupnění
následně bez dalšího zveřejněny, přičemž režim nakládání s citlivými osobními údaji
bývá přísnější. Správní orgán (vedoucí archivu) je při posouzení žádosti o nahlížení
povinen vážit kolidující práva a zájmy. Žadatel zpravidla musí uvést důvod nahlížení
a podepsat prohlášení, že bude respektovat stanovená omezení, mj. nakládat se získanými
informacemi v souladu s ochranou osobních údajů. Rozdíly mezi právními úpravami přístupu
k archivním informacím o činnosti bezpečnostních složek bývalých nedemokratických
režimů je nutné dát rovněž do souvislosti s rozdílným personálním a materiálně-technickým
vybavením archivů v jednotlivých vybraných zemích, které jsou v různé míře schopny
poskytnout zájemcům o tyto informace takové služby, jež činí naplnění účelu přístupu
k archiváliím reálným.
30. Podle německého zákona o svobodném přístupu k informacím je poskytnutí
osobních údajů možné, pouze pokud zájem žadatele o informace převáží nad chráněným
zájmem třetí osoby, u citlivých údajů (např. o rasovém a etnickém původu, filozofickém
a náboženském přesvědčení) se vyžaduje její výslovný souhlas. Zákon o archivnictví
připouští zkrácení ochranné lhůty (30 let od úmrtí osoby) mj. pro vědecké bádání
či pro soukromou potřebu bez nároku na zveřejnění, potvrzenou podpisem formálního
závazku dbát ochrany osobních údajů. Podle zákona o materiálech Státní bezpečnostní
služby bývalé NDR, který je lex specialis ke shora uvedeným, Úřad Spolkového zmocněnce
pro materiály Stasi archivní informace předem třídí, tematicky sestavuje a předává
je v rámci jednotného režimu, ale diferencovaně s ohledem na jednotlivé kategorie
uživatelů a požadované účely jejich použití, čímž eliminuje rizika, která by plynula
z plošného přístupu. Zveřejnění osobních údajů pro účely politického či historického
vypořádání se s minulostí je podmíněno souhlasem dotčených osob ("obětí" pronásledování),
resp. třetích osob, nikoliv "pachatelů" (spolupracovníků Stasi), nebo anonymizací
těchto údajů, čímž ale není vyloučena odpovědnost zpracovatele (vědeckého pracoviště,
autora publikace apod.) podle obecných předpisů občanského, správního popř. trestního
práva. Tato omezení ale neplatí, pokud se jedná o objasňování dějinné úlohy známých
osobností, politických představitelů nebo veřejných činitelů. Značná pozornost je
v takto centralizovaném systému věnována individuálnímu posouzení konkrétních případů
a účinným prostředkům ochrany osob proti neoprávněnému nakládání s archivními informacemi.
Korektivem uplatnění těchto pravidel je zásada nepřípustnosti užití osobních údajů
k tíži dotčené nebo třetí osoby, jakož i Spolkovým ústavním soudem vyslovený zákaz
poskytování informací získaných bývalou Stasi porušením soukromí či špionážními prostředky
médiím (věc Helmut Kohl). Tento soud ve věci "Seznam neoficiálních spolupracovníků
Stasi" také uznal zvláštní význam publikace tohoto seznamu pro veřejnou diskuzi o
povaze minulého režimu, která stále ještě probíhala, a přestože posoudil povinnost
uloženou obecným soudem stěžovateli (sdružení "Neues Forum") vyškrtnout jméno žalobce
(v původním řízení) jako přecenění závažnosti zásahu do práva žalobce na ochranu
osobnosti a jako nedostatečné zohlednění práva stěžovatele na svobodu projevu, neboť
seznam neobsahoval žádné intimní nebo obdobné informace, nýbrž jen takové, které
bylo možno získat jinými právními prostředky, tuto povinnost nezrušil. S převedením
této speciální úpravy do režimu všeobecného archivního práva se počítá v roce 2020,
kdy také uplyne 30letá ochranná lhůta archivy běžně uplatňovaná a nebude existovat
žádný objektivní důvod k dalšímu zvláštnímu zacházení (viz Becker, S.; Oldenhage,
K. Bundesarchivgesetz. Handkommentar. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos, 2006, s. 73).
31. Polský zákon o Ústavu paměti národa umožňuje každému na žádost nahlížet
do dokumentů orgánů někdejší státní bezpečnosti, jež se ho týkají, včetně poskytnutí
údajů o osobách, které na něj těmto orgánům donášely informace. Široký přístup k
údajům osob zastávajících veřejné funkce, jakož i dalších osob, pokud nebyly zaměstnanci
orgánů státní bezpečnosti, se ale netýká citlivých informací (o etnickém a rasovém
původu, náboženském přesvědčení atd.). Judikatura Ústavního soudu ve věci "Přístup
k archivu Ústavu paměti národa" (sp. zn. K 2/07, P 37/07) týkající se uplatňování
lustračního zákona vychází z principu vyvažování (praktické konkordance), podle něhož
specifikace předpokladů, kterými se řídí přístup do archivu, musí jednoznačným a
účinným způsobem chránit obě hodnoty - svobodu informací a projevu i ochranu soukromí
- v takové míře, jež zajišťuje optimální rovnováhu mezi nimi bez nepřiměřené újmy
kterékoliv z nich; udělení oprávnění k přístupu založeného na plošném, nejasném nebo
neověřitelném vyjádření jeho účelu je nepřípustné. Ústavní nekonformitu procesních
ustanovení tohoto zákona, která nepřiměřeně omezila přístup k informacím o vlastní
osobě, a tím mj. i vyprazdňovala právo dotčené osoby podle čl. 51 odst. 4 Ústavy
požadovat opravu nepravdivých nebo neúplných údajů nebo informací získaných v rozporu
se zákonem (např. vydíráním za použití kompromitujících materiálů), soud zřetelně
odlišil od legality ustanovení limitujících způsobem nutným v demokratickém právním
státě přístup pro potřeby výzkumu a novinářské činnosti na bázi přísné účelovosti.
32. Rakousko je modelovým případem země, kde archivní informace obsahující
osobní údaje jsou prakticky předmětem zájmu jen pro potřeby výzkumu, na což nepřímo
ukazuje také absence aktuální soudní judikatury. Vzhledem k tomu, že od období nacistického
režimu uplynulo více let, než je zákonná 50letá ochranná lhůta, není speciální úprava
přístupu k informacím vzniklým z činnosti někdejších represivních složek okupačního
režimu už nadále nutná. Spolkový zákon o archivnictví upravuje výjimky z obecné povinnosti
archivů osobní údaje na žádost poskytnout pro případ převahy oprávněného zájmu třetí
osoby nebo zájmu veřejného. Přísnější pravidla platí pro jejich další šíření, např.
pro komerční, výzkumné či statistické účely, ale i pro soukromé a rodinné zpracování,
přičemž zvláštnímu režimu podléhají citlivé údaje (zákonná povinnost mlčenlivosti,
ověřování spolehlivosti zpracovatelů informací). Archivy mají významný prostor k
uvážení při posouzení relevance a priority dotčených zájmů.
33. K posouzení ústavnosti napadeného ustanovení však mohou být přínosem
také poznatky z úprav zpřístupňování spisů někdejších bezpečnostních složek zemí,
které v minulosti rovněž učinily zkušenost s totalitními režimy. Přehled shodných
či rozdílných rysů těchto úprav nastiňuje kontext, v němž lze snáze zahlédnout skutečný
rozměr otázek, jejichž řešení má přinést ústavní přezkum napadeného ustanovení. Za
hlavní rysy archivního práva dalších zemí ve vztahu k dokumentům bezpečnostních složek
bývalého nedemokratického režimu je možno považovat následující:
34. Ve Slovenské republice podle stanoviska Úřadu na ochranu osobních údajů
mají ustanovení zákona o paměti národa přednost před obecnou úpravou zákona o ochraně
osobních údajů mj. v otázce citlivých údajů třetí osoby, přičemž je vhodné, aby Ústav
paměti národa poučoval uživatele zpřístupněných údajů dotčené osoby o tom, že tyto
údaje může zpracovávat pouze pro vlastní potřebu výlučně v rámci osobní či domácí
činnosti; podle vysvětlení Ústavu paměti národa z roku 2004 citlivé údaje třetí osoby
sice musejí být před zpřístupněním znečitelněny, aby se předešlo jejich zneužívání
a vytváření nových křivd, Ústav však může některé údaje i z této kategorie ponechat
v neanonymizované podobě, považuje-li to vzhledem k naplnění účelu zákona za přiměřené;
ústavnost zákona dosud zpochybněna nebyla ani jeho aplikace z hlediska ochrany osobních
údajů, judikatura obecných soudů se týká pouze pravdivosti záznamů, nikoliv bezprostředně
ochrany základních práv jednotlivce. Ve Slovinsku je zajištěna dostupnost těchto
dokumentů bez jakéhokoliv omezení, s výjimkou citlivých údajů třetích osob; neexistuje
žádný přímý rozdíl mezi právem na přístup a právem získané dokumenty zveřejnit, s
omezením pro výzkumné a úřední účely. Maďarský Ústavní soud (sp. zn. 60/1994) zrušil
absolutní utajení údajů o osobách, které zastávaly v době nedemokratického režimu
veřejné funkce nebo pracovaly pro tajné služby, neboť tyto údaje lze považovat za
předmět veřejného zájmu; příslušná novela zákona, jímž byl zřízen Historický archiv
Maďarské státní bezpečnosti, však byla na návrh prezidenta republiky prohlášena za
protiústavní (sp. zn. 37/2005). Také Španělsko podobně jako Rakousko se řadí - vzhledem
k době uplynuvší od pádu Frankova režimu - k zemím se "standardními" předpisy o archivnictví;
lze-li s ohledem na okolnosti daného případu přiměřeně vyloučit možnost vzniku újmy
na soukromí či bezpečnostního rizika pro dotčenou osobu, lze těm, kdo prokáží přímý
legitimní zájem, ovšem vždy v souladu s pravidly ochrany osobních údajů, umožnit
přístup k údajům třetích osob sloužících k jejich identifikaci. Ukrajinský zákon
(2015) o přístupu k archivům represivních složek totalitního komunistického režimu
z let 1917-1991 je vyjmut z působnosti zákona o ochraně osobních údajů. Široce definuje
základní principy politiky státu v oblasti zpřístupňování těchto archivních informací,
včetně pořizování kopií, poukazuje na samostatnou odpovědnost zpracovatele za porušení
ochrany osobních údajů třetích osob při nakládání s nimi, vymezuje aktéry dokumentovaných
příběhů. Přístup k informacím o spolupracovnících represivních složek, včetně těch
z nich, kteří byli původně "oběťmi" pronásledování, nelze s odvoláním na ochranu
osobních údajů omezit. "Oběti" pronásledování mohou do 1 roku od nabytí účinnosti
tohoto zákona vymezit okruh informací o sobě, k nimž má být volný přístup (na dobu
maximálně 25 let) omezen; u rodinných příslušníků "obětí" platí možnost takového
omezení jen ve vztahu k citlivým údajům.
35. Srovnávací přehled ukazuje, že zpřístupňování spisů bezpečnostních
složek bývalých nedemokratických režimů, obsahujících osobní údaje, je zpravidla
podrobováno přísným podmínkám tam, kde právní úprava neodděluje jednotlivé stupně
zpracování archiválií z hlediska naplnění účelu sledovaného danou úpravou, tj. pouhé
zpřístupnění pro potřeby individuálních žadatelů o nahlížení od zveřejňování či jiných
forem rozšiřování získaných informací pro veřejnost. Vysoká úroveň ochrany osobních
údajů obsažených ve svazcích bývalé Stasi v Německu reflektuje skutečnost, že tyto
svazky, určené v první řadě pro lustrační účely, nebyly posouzeny v režimu archivního
práva. Jejich využití pro účely jiné (badatelské atd.) proto vyžaduje před zpřístupněním
oprávněným žadatelům různé formy centralizovaného zpracování, které klade značné
nároky na personální a materiálně-technické vybavení této agendy. V zemích, kde státní
archivy servis v takovém rozsahu nezajišťují a ponechávají určitou odpovědnost za
další zpracování osobních údajů na uživatelích, je zpřístupňování archiválií daného
typu zpravidla podmíněno předchozím souhlasem subjektů osobních údajů v takových
archiváliích obsažených. Archiv jako správní orgán mívá různě vymezenou působnost
při vážení oprávněných zájmů mezi badateli a dotčenými nositeli osobních údajů.
36. Ve světle těchto poznatků je model přístupu k archiváliím o činnosti
bývalých bezpečnostních složek zvolený českým zákonodárcem nejotevřenější. Takové
srovnání je však poněkud zavádějící, neboť se pokouší srovnávat nesrovnatelné a nevyjadřuje
zřetelně míru adekvátnosti toho kterého modelu ve vztahu k povaze a délce uplatňování
nástrojů pronásledování odpůrců totalitních režimů. Tato zkušenost je zkrátka bezezbytku
nepřenositelná a této skutečnosti musejí odpovídat i metody a prostředky jejího poznávání.
VIII.
Vymezení zákonného rámce přístupu k dokumentům bývalé Státní bezpečnosti
37. Přestože navrhovatel požaduje ústavní přezkum pouze napadeného ustanovení,
a úkolem Ústavního soudu proto není posuzovat ústavnost jeho postupu, který jej vedl
k použití zákona o archivnictví jako takového, Ústavní soud nicméně posoudil i názor
vyslovený navrhovatelem, že může docházet k disproporci mezi vyšší ochranou údajů
třetích osob vystupujících v dokumentech, které jsou zpřístupňovány v režimu zákona
č. 140/1996 Sb., podle jehož § 10a musí Archiv bezpečnostních složek tyto údaje před
zpřístupněním v kopii znečitelnit, oproti osobním údajům, které při nahlížení do
archiválií v režimu napadeného ustanovení zákona o archivnictví žádné ochraně předem
nepodléhají. Vztah mezi oběma zákony z hlediska aplikovatelnosti je vhodné vyjasnit
před tím, než Ústavní soud přikročí k vlastnímu přezkumu napadeného ustanovení, neboť
uvedený názor může svádět k pochybnosti, zda v rozhodném období vůbec existoval prostor
pro aplikaci napadeného ustanovení. Pokud by se pak tato pochybnost potvrdila, musel
by Ústavní soud návrh Nejvyššího soudu jako podaný někým zjevně neoprávněným podle
§ 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č.
77/1998 Sb., odmítnout.
38. Svazky vzniklé činností Státní bezpečnosti, chápané jako součást Jednotného
archivního fondu (Národního archivního dědictví) České republiky, měly být podle
původních úvah vlády jako předkladatele návrhu zpřístupněny na základě rozsáhlejší
novely tehdejšího zákona č. 97/1974 Sb., o archivnictví. I když se mělo jednat pouze
o úpravu na dobu přechodnou, sloužící potřebám vyrovnání se s minulostí ve smyslu
zákonů o soudních a mimosoudních rehabilitacích, lustracích a restitucích soukromého
a řádového majetku (měla se týkat asi 60 tisíc osob, přičemž dalším 120-150 tisícům
osob mohl být sdělen jen obsah evidenčního záznamu, jelikož osobní dokumentace k
nim vedená se nezachovala), představovalo by vynětí rozsáhlého souboru dokumentů
z obecného archivního režimu a jeho podřízení speciálnímu režimu závažný a neorganický
zásah do koncepce archivního práva. Nově a přesněji by musely být vymezeny práva
a povinnosti jak správce archiválií, tak žadatelů o zpřístupnění (např. pokud jde
o ochranu bezpečnostních zájmů státu a práva na soukromí dotčených žijících osob,
včetně požadavku částečné anonymizace osobních údajů při ponechání pouze jejich jmen
a příjmení a krycích jmen osob evidovaných jako spolupracovníci Státní bezpečnosti,
odstranění třicetileté ochranné lhůty atd.).
39. Proto bylo rozhodnuto nerealizovat zpřístupnění svazků cestou novely
tehdy platného zákona o archivnictví a navrhnout samostatný zákon platný pouze po
omezenou dobu fungování informačního systému svazků, tj. do 31. 12. 2000. Poté měl
být tento informační systém zrušen a následně vypořádán ve smyslu archivních předpisů
(viz důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých
činností bývalé Státní bezpečnosti). O časově omezené povaze nové úpravy svědčil
i návrh, aby žádost o zpřístupnění svazku bylo možno podat jen během šesti měsíců
od nabytí její účinnosti.
40. Účelem původního znění zákona č. 140/1996 Sb. tedy bylo zpřístupnit
na základě žádosti osobám - občanům České republiky pronásledovaným represivními
složkami totalitního státu - dokumenty o jejich pronásledování, tj. poskytnout žadatelům
sdělení, zda je o nich v informačním systému evidován osobní svazek anebo svazek
s osobními údaji, popř. poskytnout kopii takového svazku (§ 1), a mít tak důkazní
materiál pro potřeby řízení podle výše uvedených zákonů. Informace získané ze svazků
se staly v průběhu dokazování v rámci těchto řízení součástí soudních spisů, a byly
tak zveřejněny. Přitom bylo nutné chránit údaje o třetích osobách vystupujících jako
"jiné osoby" v objektových svazcích žadatelů, resp. jako "osoby stojící mimo služební
a veřejnou činnost příslušníka" bezpečnostní složky v jeho personálním spise, jejich
znečitelněním, a to hned v samém zárodku - před zpřístupněním svazku žadateli (§
6). Rozsah tohoto znečitelnění, uložený Ministerstvu vnitra jako správci dokumentace,
vycházel z tehdy platného zákona č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních
systémech, a byl veden zejména obavami z nárůstu soudních sporů, pokud by soudy v
rámci přezkoumávání správních rozhodnutí spojených s rehabilitačními a jinými řízeními
tuto dokumentaci nepovažovaly za hodnověrné listiny, nebylo-li možné jejich pravdivost
z objektivních důvodů ověřit. Pro stanovené účely však i v takto upravené podobě
základní funkci plnit mohla.
41. S cílem pokročit v procesu vyrovnávání se s totalitní minulostí byl
dosavadní omezený přístup ke svazkové agendě bývalé Státní bezpečnosti zákonodárcem
shledán - aniž ovšem předtím proběhla široká diskuze napříč společností - jako nedostatečné
naplnění jeho původního záměru. Tento nedostatek byl odstraněn přijetím zákona č.
107/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých
činností bývalé Státní bezpečnosti, a některé další zákony, jehož účelem bylo (§
1) "co nejširší odhalení praxe komunistického režimu při potlačování politických
práv a svobod" a který vedle tlaku na prolomení stereotypu extenzivního přístupu
k utajovaným skutečnostem rozšířil právo na přístup ke svazkům, dosud omezené jen
na tu část svazku, jež se žadatele bezprostředně týká, na kohokoliv (fyzické osoby
starší 18 let, bez ohledu na státní příslušnost, § 5), a to včetně údajů o vykonavatelích
pronásledování obsažených v personálních spisech příslušníků a ve svazcích osob evidovaných
jako spolupracovníci Státní bezpečnosti.
42. Podmínka anonymizace osobních údajů třetích osob byla zachována ve
stejném rozsahu; podle metodiky znečitelňování dokumentů Archivu bezpečnostních složek
znečitelnění podléhají (a to i v případě již zemřelých osob) při ochraně soukromého
a rodinného života jenom závažné odchylky od obvyklých společenských norem chování.
Vztahuje se i na dokumenty prokazující status účastníka odboje, resp. odporu podle
zákona č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu, které jsou
v příslušném řízení rovněž vystaveny zveřejnění. Tato změna byla vedena přesvědčením
zákonodárce, že "společenský zájem na odhalení a zpřístupnění zachovaných materiálů
dokládajících činnost konkrétních osob při vytváření a udržování zločinného, nelegitimního
a zavrženíhodného komunistického režimu je vyšší než ochrana údajů (kvazi osobních
údajů) o služební činnosti příslušníků Státní bezpečnosti a ... tajných spolupracovníků"
(viz důvodovou zprávu k zákonu č. 107/2002 Sb.), přičemž fyzické osoby, k nimž je
evidován osobní svazek, dostaly příležitost připojit k obsahu svazku anebo k faktu
registrace v informačním systému vlastní vyjádření, jež se stalo nedílnou součástí
dokumentu zpřístupňovaného dalším případným zájemcům zároveň se záznamy o evidenci.
43. Součástí této novelizace byla i dílčí změna zákona č. 97/1974 Sb.,
o archivnictví, umožňující nahlížet do archiválií Komunistické strany Československa
(nikoliv i dalších organizací založených na její ideologii) mladších třiceti let
bez souhlasu vedoucího archivu a dalších podmínek.
44. Teprve přijetím nového zákona o archivnictví a zřízením Archivu bezpečnostních
složek zákonem č. 181/2007 Sb., tedy jedenáct let od účinnosti zákona č. 140/1996
Sb., došlo k naplnění původní představy zákonodárce o integraci informačního systému
svazků do režimu obecného archivního práva. Archiv bezpečnostních složek tak v rozhodném
období pracoval a dosud pracuje při zpřístupňování informací ze svazků bývalých bezpečnostních
složek, které byly prohlášeny za archiválie, tj. vybrány a vzaty do evidence, ve
dvojím, paralelně existujícím režimu [§ 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 181/2007 Sb.]:
jednak podle zákona č. 140/1996 Sb., jednak podle zákona o archivnictví. Rozdílný
přístup každého z těchto režimů k ochraně osobních údajů, s nímž je (zpravidla v
prvním případě), resp. bezprostředně není (v případě druhém) spojeno zveřejnění získaných
informací, pak vede k rozdílům v poskytování ochrany osobních údajů třetích osob
jejich (ne)znečitelněním tímto Archivem.
45. Nejedná se přitom ale o vzájemně si konkurující postupy, neboť podle
přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví, o jehož určujícím významu
pro vzájemné rozhraničení aplikace obou předpisů nemůže být vzhledem k podanému nástinu
vývoje právní úpravy pochyb a které dopadá na všechny archivy v České republice,
platí: "Archiválie mladší třiceti let, které byly zpřístupněny přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona podle zvláštních právních předpisů, podléhají režimu zpřístupnění
podle právních předpisů platných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona." V poznámce
pod čarou připojené k tomuto ustanovení se za zvláštní právní předpis označuje např.
zákon č. 140/1996 Sb.
46. Ústavní soud vzal přitom v úvahu rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 27. 11. 2013 sp. zn. 3A 86/2011-89 ve věci Česká republika - Archiv bezpečnostních
složek proti Úřadu pro ochranu osobních údajů, v němž je vysloven právní názor, že
zákon č. 140/1996 Sb., ukládající anonymizaci osobních údajů dotčených osob, má jako
lex specialis aplikační přednost před zákonem o archivnictví, který jako lex generalis
anonymizaci neukládá. Soud odůvodnil tento závěr tím, že "jen takováto interpretace
je s to zaručit ochranu osobních údajů třetích osob" ve smyslu čl. 10 Listiny. Výklad
dovozující existenci dvou odlišných režimů zpřístupňování archiválií ze skutečnosti,
zda předmětná archiválie byla zpřístupněna před účinností zákona o archivnictví,
soud shledal jako iracionální a nelogický s tím, že přechodné ustanovení § 82 odst.
4 zákona o archivnictví "pro futuro ani nevylučuje aplikaci zákona č. 140/1996 Sb.
na archiválie mladší 30 let, nebyly-li zpřístupněny". Za absurdní pokládá možnost,
aby sám žadatel určoval, v jakém režimu má být archiválie zpřístupněna.
47. Ústavní soud ovšem s tímto právním názorem nesouhlasí. Pokud by měl
být vzájemný poměr obou předpisů vymezen zásadou lex specialis (zákon č. 140/1996
Sb.) derogat legi generali (zákon o archivnictví), postrádal by § 82 odst. 4 zákona
posléze zmíněného normativní význam a míjel by se s postulátem racionálního zákonodárce.
Přitom "zpřístupněním" osobních údajů se rozumí "seznámení oprávněného žadatele s
kopiemi dokumentů" (§ 10 odst. 2 zákona č. 140/1996 Sb.), popř. jejich "postoupení
k využití" (srov. Maštalka, J. Osobní údaje, právo a my. Praha: C. H. Beck, 2008,
str. 27). Režim archiválií do této doby (1. 1. 2005) nezpřístupněných na základě
individuální žádosti podléhá podle napadeného ustanovení výjimce z podmínky předchozího
souhlasu dotčené osoby, stejně jako archiválie obsahující údaje o vykonavatelích
pronásledování, které byly zveřejněny (učiněny "veřejně přístupnými") podle § 7 zákona
č. 140/1996 Sb. před podáním žádosti o nahlížení do nich, popř. před prohlášením
za archiválie (napadené ustanovení in fine). Účel zákona o archivnictví je jiný než
účel zákona č. 140/1996 Sb.; oba působí vedle sebe a není mezi nimi vztah obecného
a zvláštního předpisu.
48. Řešení zvolené zákonodárcem vycházelo z předpokladu, že časový prostor
vymezený uvedeným datem byl dostatečný pro účely rehabilitačních a jiných řízení,
v rámci nichž byly údaje jiných osob získané z archiválií potenciálně vystaveny bezprostřednímu
přístupu neurčitého počtu úředních, popř. dalších osob, srovnatelnému svými dopady
se zveřejněním. Proto bylo třeba kopie takových archiválií anonymizovat podle § 10a
zákona č. 140/1996 Sb., a pokud tato řízení neskončila ani po uvedeném datu, bylo
namístě jim tento status v rámci ještě probíhajících řízení ponechat, dokud jej nepozbyly
uplynutím ochranné třicetileté lhůty. Přechodné ustanovení § 82 odst. 4 zákona o
archivnictví tedy respektuje úroveň ochrany poskytnutou osobním údajům zpřístupněným
pro účely uvedených řízení, zatímco nahlížet do archiválií pro účely jiné, např.
badatelské, s nimiž nebylo bezprostředně spojeno riziko zveřejnění, bylo a je možno
od nabytí účinnosti zákona o archivnictví, tj. od 1. 1. 2005, jen v režimu napadeného
ustanovení, tj. bez anonynizace nebo souhlasu dotčené osoby, a nikoliv už podle zákona
č. 140/1996 Sb.
49. Normativní účel přechodného ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví
sleduje cíl vyloučit, aby byla znehodnocena ochrana osobních údajů již poskytnutá
s ohledem na riziko zveřejnění. Zda v rozhodné době, kdy Archiv bezpečnostních složek
nechal nahlédnout do předmětné archiválie pracovnici ostravské pobočky České televize,
tj. dne 19. 3. 2008, osobní údaje žalobce ne starší třiceti let v ní obsažené podléhaly
anonymizaci, záleželo tedy na tom, zda tato archiválie už byla či ještě nebyla zpřístupněna
před 1. 1. 2005.
50. Rovněž rozdíly v podávání žádostí o nahlížení do archiválií obsahujících
informace ze svazků bývalých bezpečnostních složek a postupy při jejich vyřízení
podle § 8 a 9 zákona č. 140/1996 Sb., resp. § 34 a násl. zákona o archivnictví ukazují
na rozdíly mezi oběma režimy. Informace o činnosti bývalých bezpečnostních složek
jsou vedle archiválií tvořících svazkové fondy Archivu bezpečnostních složek obsaženy
mnohdy také v archiváliích tzv. nesvazkových fondů "řadových" archivů (např. hlášení
pro okresní tajemníky KSČ, vyšetřovací spisy prokuratury, soudní spisy). Rozsah zpřístupnění
osobních údajů v režimu toho kterého z obou předpisů v rozhodné době byl a i nadále
je určován rozlišením jejich aplikace podle časové působnosti v souladu s § 82 odst.
4 zákona o archivnictví, kterou stvrdí Archiv bezpečnostních složek na základě žádosti
o nahlížení, potažmo soud v případě přezkumu rozhodnutí Archivu. Nepřichází tedy
v úvahu možnost žadatele o zpřístupnění zvolit si jeho režim na základě vlastního
uvážení.
51. Rozsah zpřístupnění osobních údajů není tedy dán poměrem speciality
zákona č. 140/1996 Sb. k zákonu o archivnictví jako zákonu subsidiárně použitelnému,
nýbrž vychází ze zásadní rovnocennosti obou režimů. Povinnost plošné anonymizace
osobních údajů třetích osob podle § 10a zákona č. 140/1996 Sb. by popřela smysl přechodného
ustanovení § 82 odst. 4 zákona o archivnictví a dostala by se do rozporu s principem
racionálního zákonodárce.
52. Na základě výročních zpráv Archivu bezpečnostních složek lze dospět
k závěru, že v letech 2014-2015 bylo připraveno ke studiu celkem 10 728 archiválií,
z toho 190 (1,771 %) s informací pro badatele, že je lze zpřístupnit pouze v režimu
§ 10a zákona č. 140/1996 Sb., a jen u 28 (0,261 %) ke zpřístupnění v tomto režimu
skutečně došlo. Archiv bezpečnostních složek úřední statistiku počtu archiválií zpřístupněných
v anonymizované podobě z důvodu jejich prvního zpřístupnění před nabytím účinnosti
zákona o archivnictví nevede.
IX.
Referenční rámec ústavního přezkumu napadeného ustanovení
53. Ústavní soud se v řadě svých nálezů [např. sp. zn. IV. ÚS 154/97 ze
dne 9. 2. 1998 (N 17/10 SbNU 113)] vyslovil tak, že střet práva na informace a jejich
šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života je střetem základních práv
stojících na stejné úrovni, jehož řešení je především věcí obecných soudů, které
musejí s přihlédnutím k okolnostem každého případu zvážit, zda přijetím zákonného
opatření, jež je v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých,
popř. pro ochranu ústavním pořádkem aprobovaného veřejného zájmu, nebyla jednomu
právu bezdůvodně dána přednost před právem druhým. Posouzení slučitelnosti napadeného
ustanovení zákona o archivnictví s ústavním pořádkem a mezinárodními smluvními závazky
České republiky v oblasti lidských práv, o něž Nejvyšší soud Ústavní soud požádal,
musí být vedeno hledisky, která mají na zřeteli dosažení spravedlivé rovnováhy mezi
oběma základními právy při uplatnění jen takového omezení jednoho či každého z nich,
bez něhož by střet mezi těmito právy nebyl řešitelný. Použité omezení musí šetřit
podstatu a smysl dotčeného základního práva a nesmí být zneužito k jinému účelu,
než pro který bylo stanoveno (čl. 4 odst. 4 Listiny). Imperativ hledání spravedlivé
rovnováhy tedy nevylučuje odůvodněné vychýlení ve prospěch jednoho z chráněných práv,
pokud záruky proti zneužití omezení uvaleného v neprospěch druhého z práv budou fungovat
dostatečně efektivně.
54. Byť se použitá kritéria konkrétního přezkumu napadeného ustanovení
vztahují k rozhodné době vymezené navrhovatelem, bude výsledek tohoto přezkumu relevantní
i do budoucna, jelikož napadené ustanovení (§ 37 odst. 6 zákona o archivnictví, ve
znění účinném do 30. 6. 2009) - jen jinak systematicky začleněné - je i nadále součástí
právního řádu (odstavec 11).
IX. a)
Ochrana osobních údajů jako součást práva na soukromí
55. Jak připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22.
3. 2011 [populární název "Data retention" (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)], v čl.
1 odst. 1 Ústavy je obsažen normativní princip demokratického právního státu. Základním
atributem ústavního konceptu právního státu a podmínkou jeho fungování je úcta k
právům a svobodám jednotlivce, která je v uvedeném ustanovení výslovně vyjádřena.
Ústava se hlásí k materiálnímu pojetí právní státnosti, kterou charakterizuje respekt
veřejné moci ke svobodné (autonomní) sféře jednotlivce vymezené základními právy
a svobodami, do níž veřejná moc zásadně nezasahuje, resp. zasahuje pouze v případech,
které jsou odůvodněny potřebou řešení kolize s jinými základními právy nebo ústavně
aprobovaným a zákonem jednoznačně definovaným veřejným zájmem, a to za předpokladu,
že je zákonem předvídaný zásah proporcionální jak s ohledem na cíl, jehož má být
tímto zásahem dosaženo, tak s ohledem na míru krácení omezovaného základního práva
či svobody.
56. Ústředním lidskoprávním nárokem na autonomii jednotlivce je požadavek
respektu k svébytnému uspořádání života, jehož jednou z primárních funkcí je - vedle
ochrany tradiční prostorové dimenze soukromí a nerušené tvorby sociálních vztahů
- i záruka v podobě práva na ochranu osobních údajů. V Listině není právo na respektování
soukromého života zaručováno v jednom všezahrnujícím článku (jako je tomu v případě
čl. 8 Úmluvy). Naopak, jak Ústavní soud v citovaném nálezu dále uvedl, ochrana soukromé
sféry jednotlivce je v Listině rozložena do více ustanovení a doplňována dalšími
aspekty práva na soukromí deklarovanými na různých místech Listiny. Jádrem této úpravy
je právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu,
jakým způsobem a za jakých podmínek mají být skutečnosti a informace z jeho osobního
soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Dílčí atributy tohoto práva, výslovně zaručeného
čl. 10 odst. 3 Listiny, tvoří právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním,
zveřejňováním nebo jiným zpracováním údajů o své osobě [srov. nálezy Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41) nebo sp. zn. I. ÚS 705/06
ze dne 1. 12. 2008 (N 207/51 SbNU 577)], ve spojení s čl. 13 Listiny, který chrání
vedle listovního tajemství i tajemství jiných písemností a záznamů, ať již uchovávaných
v soukromí, nebo zasílaných komunikačními prostředky, zde s výjimkou případů a způsobů,
které stanoví zákon. V Listině uvedený výčet toho, co je třeba zařadit do rámce ochrany
soukromí, nelze považovat za vyčerpávající a konečný.
57. Také už ve svých nálezech, např. sp. zn. I. ÚS 321/06 ze dne 18. 12.
2006 (N 229/43 SbNU 595) a sp. zn. II. ÚS 517/99 ze dne 1. 3. 2000 (N 32/17 SbNU
229), Ústavní soud konstatoval, že právo na ochranu soukromého života je nezadatelným
lidským právem, přičemž k omezení tohoto práva lze v demokratickém právním státě
přikročit za účelem ochrany základních práv jiných osob nebo ochrany veřejného zájmu,
který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku [srov. nález Ústavního
soudu sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 7. 12. 2005 (N 223/39 SbNU 353)]. Standardním
hlediskem, jímž Ústavní soud posuzuje vzájemnou kolizi základních práv a svobod,
respektive jejich střet s jinou ústavně chráněnou hodnotou, je hledisko proporcionality.
Přitom je třeba dbát, aby bylo dosaženo nejvyšší možné míry souladu mezi nimi, tedy
optimálního uplatnění obou chráněných hodnot.
58. Omezujícím zásahům se ovšem poněkud vymyká podskupina tzv. osobnostních
práv, tj. právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména,
která tvoří "tvrdé jádro" ochrany soukromí v širším slova smyslu (čl. 10 odst. 1
Listiny) a jsou přiřazována k nadpozitivním hodnotám jako samotná podstata a nejvyšší
účel základních práv [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2268/07 ze dne 29. 2. 2008 (N 45/48
SbNU 527)]. Zatímco normativní obsah práva na osobní čest a dobrou pověst se proměňuje
v závislosti na kulturním, prostorovém a časovém kontextu, lidská důstojnost je -
zejména v ústavní doktríně Německa jako státu, jenž v minulosti prošel obdobími totalitních
režimů - nezpochybnitelnou ústavní hodnotou, která nemůže být zákonem ani judikaturou
omezována ani vyvažována jinými právy a zájmy, pracuje s ní ve své judikatuře i ESLP,
přestože ji Úmluva výslovně nezmiňuje.
59. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41)
Ústavní soud nepovažoval za legitimní zveřejnění difamační informace dotýkající se
důstojnosti jiné osoby působící ve veřejném životě, pokud nebyly prokazatelně dány
rozumné důvody spoléhat se na pravdivost takové informace, či pokud její původce
dokonce měl důvod pravdivost informace zpochybnit, ale neověřil si ji, natož pak
bylo-li její zveřejnění motivováno touhou poškodit dotčenou osobu. Ústavní soud se
v citovaném nálezu zabýval také základním právem na osobní čest a dobrou pověst,
které se uplatňuje ve více dimenzích. Jedná se o soukromou sféru a sféru společenských,
občanských a profesních vazeb, kterou lze označit za sociální. V první sféře jde
vlastně o ochranu soukromí v užším smyslu, v jehož rámci je zásadně věcí jen autonomního
rozhodnutí každého, co a v jakém rozsahu s ohledem na svou osobní čest a dobrou pověst
z této sféry uvolní jako informaci pro okolní svět. Jinými slovy, v tomto segmentu
zpravidla platí naprosté informační sebeurčení.
60. Sféra společenských, občanských a profesních vazeb reflektuje sociální
aspekt základních práv, resp. odráží reálný stav, v němž jednotlivec žije ve společenství
a vstupuje s ostatními jeho členy do různých forem interakce a komunikace, přičemž
skrze své chování, ba dokonce skrze své samotné bytí ovlivňuje ostatní členy společenství.
V této druhé oblasti již neplatí naprostá ochrana soukromí, jinými slovy, do této
sféry lze za určitých podmínek vstupovat i bez souhlasu subjektu práv, neboť se v
ní mohou vyskytovat fakta, která jsou předmětem veřejného zájmu. Sociální sféra tak
může být narušena proporcionálními zásahy veřejné moci za účelem ochrany zájmů společenství.
Vnější okraj soukromé sféry jednotlivce tvoří tedy tzv. veřejná sféra. Jedná se o
ten segment lidského života, který může vnímat nebo brát na vědomí každý (Löffler/Rickler.
Handbuch des Presserechts. 4. vyd. 2000, 42. kap., marg. č. 7). V této sféře neexistují
prakticky žádná omezení pro šíření pravdivých faktů.
61. Protože právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti a dobré pověsti
zaručované čl. 10 odst. 1 Listiny není omezitelné podústavními zákony, jejichž účel
by Listina stanovila v podobě veřejných statků (tak jako je tomu např. v čl. 17 odst.
4 u svobody projevu a práva vyhledávat a šířit informace ve prospěch zákonných opatření
nezbytných v demokratické společnosti pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnosti
státu, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví a mravnosti), a možnost domáhat se tohoto
práva není výslovně ani podmíněna prováděcími předpisy (jako u některých hospodářských,
sociálních a kulturních práv v hlavě čtvrté Listiny), je třeba oprávnění k zásahům
- připustíme-li je - hledat v kategorii ústavně imanentních omezení, tj. omezení
plynoucích přímo z ústavního pořádku samotného. Legitimita takových zásahů veřejné
moci do základních osobnostních práv dotčené osoby může být ospravedlněna požadavkem
respektu k srovnatelně intenzivní potřebě ochrany osobnostních práv jiného, jehož
lidská důstojnost, osobní čest nebo dobrá pověst by utrpěly, pokud by mu byl např.
odepřen přístup k určitým informacím dotýkajícím se jeho osoby.
62. Stojí-li tak proti sobě dva nároky stejné povahy a intenzity, vždy
je třeba vážit naléhavost a úroveň konkurujících si hodnot a zájmů s ohledem na konkrétně
skutkově utvořený základ tak, aby obě hodnoty byly v co největší míře zachovány.
Nelze-li tomuto požadavku vyhovět, je nutno o to přesvědčivěji zdůvodnit širší zásah
do jedné z těchto hodnot při uplatnění principu proporcionality. Tyto ústavní zásady,
které se uplatňují při posouzení opatření veřejné moci omezujících základní právo
jednotlivce, je třeba odpovídajícím způsobem aplikovat i na případy kolize mezi právy
soukromých subjektů v rovině horizontální.
63. Při výkladu práva na soukromí v jeho různých dimenzích, jak je zachycuje
Listina, je nutno mít na zřeteli účel tohoto dynamicky se vyvíjejícího práva jako
takového, resp. je třeba uvažovat o právu na soukromí v jeho dobové celistvosti.
Proto i právo na ochranu osobních údajů zaručené čl. 10 odst. 3 Listiny má být interpretováno
na straně jedné nejen ve spojitosti s ustanoveními čl. 7 (nedotknutelnost osoby a
jejího soukromí), čl. 8 (osobní svoboda), čl. 12 (nedotknutelnost obydlí) a čl. 10
odst. 1 (zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména) a odstavce
2 (ochrana před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života), která
svou povahou i významem dotvářejí privátní sféru jednotlivce a jeho individuální
integritu jako zcela nezbytnou podmínku důstojné existence člověka a občana a rozvoje
lidského života vůbec.
64. Na druhé straně totiž interpretace práva na ochranu osobních údajů,
je-li vystavena požadavku vyvažování konkurujících zájmů, je ovlivňována aktuálním
sociálním a politickým kontextem: "[P]ředstavy o tom, co náleží do sféry soukromé
a co do sféry veřejné, se rovněž velmi dynamicky mění ... hranice mezi privátním
a veřejným ... se plynule posouvá, a to ve prospěch rozšiřování veřejné sféry ...
každý jednotlivec je chápán jako osoba se sociálními vazbami existujícími uvnitř
občanského společenství a jako osoba uvědomující si odpovědnost vůči celku ... každý
musí akceptovat pro všechny osoby platné a obecně spravedlivě vyžadované (zákonné)
podmínky a omezení své svobody realizované v rámci soukromí, avšak vždy za předpokladu,
že zůstane, obecně řečeno, zachován prostor pro svébytnou existenci individua." (Wagnerová,
E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 278-279).
IX. b)
Právo na přístup k informacím
65. Návrhem napadené ustanovení zákona o archivnictví evokuje kolizi mezi
základním právem na ochranu osobních údajů jako součásti soukromí osoby dotčené informacemi
v archiváliích o činnosti bezpečnostních složek bývalého totalitního režimu a svobodou
projevu a právem na informace, které zahrnují vyjadřování svých názorů, svobodné
vyhledávání, přijímání a rozšiřování idejí a informací podle čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny,
resp. čl. 10 odst. 1 Úmluvy a úzce souvisejí se svobodou vědeckého bádání podle čl.
15 odst. 2 Listiny. Difamační potenciál svobody projevu a práva na informace lze
omezit zákonnými opatřeními nezbytnými v demokratické společnosti pro ochranu práv
a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví
a mravnosti podle čl. 17 odst. 4 Listiny, resp. čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Jednotlivé
atributy svobody projevu a práva na informace jsou na sobě nezávislé: vyhledávání
a přijímání informací vytváří reálné předpoklady pro efektivní naplnění svobody projevu,
není však vázáno na rozšiřování získaných informací jejich zveřejněním nebo jiným
sdílením. Vyhledávání a přijímání informací je tedy samostatným základním právem,
jehož výkon nelze pozdějším zveřejněním podmiňovat. Má význam i samo o sobě jako
předpoklad svobody myšlení a svědomí podle čl. 15 odst. 1 Listiny, resp. čl. 9 odst.
1 Úmluvy. Na jeho případné omezení ze shora vypočtených důvodů mohou být proto kladeny
nároky odlišné od požadavků na omezení práva na šíření informací, pokud zásah do
soukromí dotčené osoby bude např. méně intenzivní a snáze ospravedlnitelný než zásah
způsobený jejich šířením.
66. Přístup k relevantním informacím je v demokratické společnosti obecným
předpokladem realizace práva každého na aktivní účast ve veřejném životě na základě
rovné participace ve smyslu čl. 1 Listiny, jak připomněl i Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. 3. 2010 (N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.), s poukazem
na rozsudky ESLP ve věcech Campos Damaso proti Portugalsku a Sunday Times proti Spojenému
království (srov. také Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol.
Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 431).
Pilířem demokratické společnosti je otevřená diskuze o výkonu veřejné moci a jeho
dopadech na jednotlivce v minulosti, v současnosti i v budoucnosti. Ideál skutečné
demokracie stojí na společnosti, kde každý na sebe samého pohlíží jako na součást
celku. Základním prvkem takové společnosti je občan, aktivně usilující o porozumění
sám sobě v kontextu poznání osudů jiných ("jak bych se asi zachoval já?"). Elementární
součástí přesvědčení o nepřípustnosti jakékoliv recidivy totalitního režimu je internalizace
příběhů osob tímto režimem v minulosti pronásledovaných.
67. Ve světle odkazu preambule Listiny na trpké zkušenosti z dob, kdy lidská
práva a základní svobody byly v naší vlasti potlačovány, lze klást na podmínky zpřístupnění
příběhů dokumentujících praxi bezpečnostních složek bývalé totalitní moci jen taková
zákonná omezení, která jsou proporcionální, tj. nepřekračují rámec toho, co je pro
poznání jejich praxe vhodné, nezbytné a zároveň v souladu s čl. 4 odst. 2 Listiny
nejšetrnější k podstatě a smyslu práva na informace [srov. např. nález sp. zn. II.
ÚS 517/99 ze dne 1. 3. 2000 (N 32/17 SbNU 229)]. Dochází-li realizací práva na informace
fyzickou osobou ke zpřístupnění údajů jiných osob výlučně pro její osobní potřebu,
nevztahuje se na tuto formu zpracování osobních údajů, kdy jejich zveřejnění nepřichází
z povahy věci vůbec v úvahu, zákon č. 101/2000 Sb. (§ 3 odst. 3). Naproti tomu, realizace
práva na informace a svobody vědeckého bádání profesionálním badatelem, jejímž konečným
určením je informace získané nahlížením do archiválií ve zpracované podobě zveřejnit,
klade na podmínky ochrany osobních údajů rozdílné nároky oproti pouhému nahlížení,
neboť šíření takových informací s osobními údaji je už kvalitativně zcela jiným,
intenzivnějším zásahem do soukromí.
68. Zpřísnění podmínek přístupu k archiváliím jen pro skupinu těchto profesionálních
badatelů by vedlo k porušení zásady rovného postavení před právem, kdežto zpřísnění
pro obě skupiny by pro první z nich znamenalo nepřiměřené omezení práva na informace.
Proto se jeví jako nejšetrnější a při tom ústavně slučitelné řešení nastavit podmínky
nahlížení do archiválií v zákoně o archivnictví pro všechny badatele na stejné úrovni
s tím, že správce osobních údajů (archiv) zaváže profesionální badatele k tomu, aby
si pro další jejich zpracování (zejména zveřejnění) opatřili souhlas dotčených osob
podle zákona č. 101/2000 Sb. (§ 7 ve spojení s § 5 odst. 2, § 9). Totéž pak platí
i pro badatele - fyzické osoby, pokud by údaje získané z archiválií chtěli nad rámec
své osobní potřeby, tedy pouhého seznámení se s nimi, postoupit jinému k dalšímu
zpracování (např. médiím za účelem publikace). Oddělení právního režimu nahlížení
a zveřejnění je tedy plně opodstatněné.
69. V obecné rovině je právo na přístup k archiváliím s informacemi o činnosti
bezpečnostních složek bývalé totalitní moci předpokladem nezprostředkovaného poznání
minulosti. Platí tu obdobně slova Karla Jasperse z knihy Otázka viny (Praha: Academia,
2006), napsaná krátce po skončení 2. světové války, na která se odvolává i Eliška
Wagnerová ve svém odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/07
ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) ve věci návrhu na zrušení zákona
č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních
složek: "... chceme se sami sebe ptát, neúprosně si sami pro sebe ujasňovat: kde
jsem cítil falešně, myslil falešně, jednal falešně - chceme hledat vinu tak dalece,
jak jen je možno, u sebe, a ne jen ve věcech nebo u druhých ..." Ak tomu E. Wagnerová
jen dodává: "Na otázku proč, si musí každý odpovědět sám, neboť jedinou instancí
při řešení morální viny je dle Jasperse jen vlastní svědomí..."
70. Takto individualizované poznání minulosti odráží také sociální dimenzi
práva na přístup k informacím, na jejímž základě je jednotlivec schopen žít ve společnosti,
která ho obklopuje, relativně nekonfliktně, vstupovat s ostatními jejími členy do
různých forem interakce a komunikace a skrze své chování, ba dokonce skrze své samotné
bytí působit na ostatní členy společnosti. Jeho chování či bytí je spoluurčováno
úrovní autentického vypořádání se s příběhy nedemokratického režimu. Vstupuje-li
zákonodárce do tohoto specifického informačního prostoru, je jeho zásah omezující
právo na soukromí jedněch (pronásledovaných popř. dalších, s jejich příběhy spjatých
osob) ospravedlnitelný pouze v tom rozsahu, v jakém je způsobilý umožnit druhým (ostatním
členům společnosti) nabytí jinak nedostupných poznatků o povaze totalitního režimu,
které jim poskytnou příležitost k lepšímu sebepoznání na základě srovnání s osudy
obětí pronásledování.
71. Referenčním hlediskem ústavního přezkumu napadeného ustanovení je tedy
také imperativ ústavního pořádku, jenž v konkrétním kontextu ukládá respektovat i
právo dalších zainteresovaných osob z okruhu pronásledovaného (členů rodiny, dalších
příbuzných, přátel, pozůstalých) na přístup k archiváliím obsahujícím jeho osobní
údaje, bez jejichž poznání by tyto osoby byly nuceny setrvávat v nedůstojné nevědomosti
o vlastním osudu. Porozumět svému postavení je v každé demokratické společnosti předmětem
ústavně aprobovaného veřejného zájmu.
72. Rozpoznání takových imperativů v judikatuře Ústavního soudu je dosud
stále otevřené: "V českých poměrech jde v případě práva na informační sebeurčení
o Pandořinu skříňku. Zejména databáze obsahující mnohdy citlivé informace ze soukromého
života jednotlivých osob pořízené především státněbezpečnostními orgány v období
před listopadem 1989, které stát stále drží, mohou vyvolat potřebu řešení ... a lze
jen vyslovit údiv, že se takovým individuálním případem Ústavní soud dosud nezabýval."
(Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních
práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 285).
73. Čím citelnější zásah do osobní integrity dotčeného jednotlivce výkon
práva jiné osoby na přístup k informacím působí, tím účinnějšími zárukami ústavněprávní
ochrany proti zneužití získaných informací musí být dotčená osoba vybavena. Přiměřenost
zásahu je třeba posuzovat jak intenzitou jeho dopadu do osobní sféry dotčených osob,
tak i počtem těchto osob [např. plošná a preventivní povaha sběru a uchovávání provozních
a lokalizačních údajů o elektronické komunikaci byla hlavním důvodem, proč napadené
ustanovení příslušného zákona neobstálo v testu proporcionality, viz nález sp. zn.
Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)]. Záruky přiměřenosti
zásahu spočívají nejen v rovném a transparentním nastavení pravidel přístupu k archivním
informacím, ale i v reálné vymahatelnosti těchto pravidel a dostupnosti nezávislé
a nestranné soudní kontroly. Při seznamování se s dokumenty a údaji ze spisů komunistických
tajných služeb si navíc jak badatelé, tak i veřejnost musí být vědomi té skutečnosti,
že tyto spisy mohou obsahovat polopravdy či lži, a proto se nemohou spoléhat na jejich
věrohodnost.
IX. c)
Mezinárodní a evropský rozměr ústavního přezkumu
74. ESLP dovodil z čl. 8 Úmluvy, zaručujícího právo na respekt k soukromému
a rodinnému životu, i právo na informační sebeurčení, když opakovaně zdůraznil, že
také sběr a uchovávání údajů týkajících se soukromého života jednotlivce spadají
pod rozsah tohoto článku, neboť výraz "soukromý život" nesmí být interpretován restriktivně
[zejména rozhodnutí ve věci Malone proti Spojenému království (č. 8691/79) ze dne
2. 8. 1984], Ve své judikatuře k čl. 8 Úmluvy ESLP dále označil za zásahy do soukromí
jednotlivců mimo jiné i zásahy v podobě kontroly dat, obsahu pošty a odposlechu telefonních
hovorů [srov. rozhodnutí ve věci Klass a další proti Německu (č. 5029/71) ze dne
6. 9. 1978, rozhodnutí ve věci Leander proti Švédsku (č. 9248/81) ze dne 26. 3. 1987,
rozhodnutí ve věci Kruslin proti Francii (č. 11801/85) ze dne 24. 4. 1990 či rozhodnutí
ve věci Kopp proti Švýcarsku (č. 23224/94) ze dne 25. 3. 1998], zjišťování telefonních
čísel telefonujících osob [srov. rozhodnutí ve věci P. G. a J. H. proti Spojenému
království (č. 44787/98) ze dne 25. 9. 2001] nebo uchovávání údajů o DNA jednotlivců
v databázích obviněných [srov. rozhodnutí ve věci S. a Marper proti Spojenému království
(č. 30562/04 a 30566/04) ze dne 4. 12. 2008], V rozhodnutí ve věci Rotaru proti Rumunsku
(č. 28341/95) ze dne 4. 5. 2000 ESLP dovodil z práva na soukromý život projevujícího
se v podobě práva na informační sebeurčení i pozitivní povinnost státu zlikvidovat
data, která o osobě z její soukromé sféry stát shromáždil a zpracoval.
75. Jak jindy ESLP uvedl, extenzivní interpretace pojmu "soukromý život"
je ve shodě s Úmluvou o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních
dat (v České republice v platnosti od 1. 11. 2001, publikována pod č. 115/2001 Sb.
m. s.), jejímž cílem je "zaručit na území každé smluvní strany každé fyzické osobě
... respektování jejích práv a základních svobod, a zejména jejího práva na soukromý
život, v souvislosti s automatizovaným zpracováním údajů osobního charakteru, které
se jí týkají (čl. 1), přičemž ty jsou definovány jako jakékoliv informace týkající
se identifikované nebo identifikovatelné fyzické osoby (čl. 2)" [srov. rozhodnutí
ve věci Amman proti Švýcarsku (č. 27798/95) ze dne 16. 2. 2000 a tam citovanou judikaturu].
Výjimky ze zákazu státních zásahů do práva na soukromý život, nezbytné v demokratické
společnosti a v souladu se zákonem z titulu vypočtených hodnot veřejného zájmu nebo
ochrany práv a svobod jiných, vykládá ESLP naopak restriktivně. Úkony veřejné moci
představující zásah do práva na soukromý život se nesmí ocitnout mimo jakoukoli bezprostřední
(preventivní či následnou) soudní kontrolu [srov. např. rozhodnutí ve věci Camenzind
proti Švýcarsku (č. 21353/93) ze dne 16. 12. 1997].
76. ESLP ukládá při zvažování mezi právem na ochranu soukromí a svobodou
projevu v podobě publikování v médiích dbát požadavku na spravedlivou rovnováhu mezi
dvěma protichůdnými soukromoprávními nároky, které v zásadě mají stejnou hodnotu.
Zveřejňování informací o soukromém životě veřejně známých osob, přestože k němu dochází
většinou spíš za účelem zábavy než vzdělání, sice těží z ochrany svobody projevu,
tato nicméně může ustoupit právu na respektování soukromého života, když předmětné
informace mají osobní a intimní charakter a není žádný veřejný zájem na jejich šíření.
Povinnost vydavatele předem oznámit úmysl zveřejnit citlivé informace, aby dotčená
osoba mohla případně požádat soud o předběžné opatření, které by zveřejnění zabránilo,
soud nicméně shledal přílišným omezením svobody projevu, jelikož sankce za zásahy
do práva na soukromí již existují a vzhledem k různorodé praxi v evropských státech
je třeba ponechat národnímu soudu dostatečný prostor pro uvážení [rozhodnutí ve věci
Mosley proti Spojenému království (č. 48009/08) ze dne 10. 5. 2011], Převedeno do
kontextu českého práva, obecný soud přezkoumá, zda vydavatel, potažmo profesionální
badatel, dostál své povinnosti vyplývající ze zákona č. 101/2000 Sb. - získat před
publikací osobních údajů dotčené osoby její souhlas, popř. zda stát prostřednictvím
Úřadu pro ochranu osobních údajů řádně uplatnil svoji dozorovou, resp. sankční funkci.
77. ESLP ve své judikatuře definoval pojem "nejintimnější osobní sféra
jednotlivce" (a most intimate aspect of private life, un aspect des plus intimes
de la vie privée), a to např. ve svých rozhodnutích [Dudgeon proti Spojenému království
(č. 7525/76), Stübing proti Německu (43547/08), Mosley proti Spojenému království
(č. 48009/08), Y. F. proti Turecku (č. 24209/94)]. Do této nejvíce chráněné sféry
jednotlivce spadají i informace o jeho sexualitě či stigmatizující informace o jeho
zdravotním stavu či utrpěné tělesné a duševní újmě. Dále je mimořádně pečlivě třeba
chránit stigmatizující informace o nezletilých dětech či obdobně zranitelných osobách
(lidé s duševním či mentálním postižením). Právě ve vztahu k nejintimnější sféře
jednotlivce či při ochraně soukromí a důstojnosti obzvláště zranitelných osob se
potřeba ochrany soukromí a důstojnosti zvyšuje. Z toho vyplývá, že obecné soudy i
ostatní orgány veřejné moci (například Úřad pro ochranu osobních údajů či orgány
činné v trestním řízení) jsou povinny právě těmto informacím patřícím do nejintimnější
osobní sféry jednotlivce věnovat zvýšenou pozornost oproti ostatním osobním údajům
a poskytnout jim mnohem důraznější ochranu.
78. Listina základních práv Evropské unie (dále jen "Listina EU") jako
moderní lidskoprávní katalog výslovně zakotvuje v čl. 8: "(1) Každý má právo na ochranu
osobních údajů, které se ho týkají. (2) Tyto údaje musí být zpracovány korektně,
k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného
oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které
o něm byly shromážděny, a má právo na jejich opravu. (3) Na dodržování těchto pravidel
dohlíží nezávislý orgán."
79. Ustanovení čl. 8 Listiny EU se však bezprostředně nepoužije jako součást
referenčního rámce pro ústavní přezkum napadeného ustanovení zákona o archivnictví,
neboť použití Listiny EU je podle jejího čl. 51 odst. 1 vázáno výhradně na uplatňování
práva Unie v členském státě a nemůže rozšiřovat oblast působnosti unijního práva
nad rámec pravomocí svěřených Unii (odstavec 2); úprava archivnictví přitom do rozsahu
unijních pravomocí nespadá. Základní právo na ochranu osobních údajů podle čl. 8
Listiny EU, které je zároveň zaručeno v čl. 16 Smlouvy o fungování Evropské unie
(dále též jen "SFEU") a je podle předpisů unijního práva přijatých k provedení této
Smlouvy vykonáváno za podmínek a v mezích v ní stanovených (čl. 52 odst. 2 Listiny
EU), je zdrojem kritérií pro (eurokonformní) výklad právních předpisů členských států
v oblasti ochrany osobních údajů, jež zásadním způsobem dopadají na aplikaci vnitrostátních
norem, ležících mimo přímý dosah unijního práva, jako je tomu právě v případě napadeného
ustanovení zákona o archivnictví.
80. Těmito kritérii jsou pravidla vydaná na základě zmocnění čl. 16 SFEU
a obsažená v harmonizační směrnici 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických
osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále
též jen "Směrnice"), konkretizující a rozšiřující zásady práva na soukromí, jež vyplývají
pro členské státy z Úmluvy Rady Evropy (č. 108) o ochraně osob se zřetelem na automatizované
zpracování osobních dat. Tato Směrnice má postavení prováděcího předpisu k čl. 8
Listiny EU, ve skutečnosti ale byla jedním z jeho normativních zdrojů a lze jí proto
přiznat v rámci unijního práva "ústavní" význam, a stala se i předlohou pro přijetí
zákona č. 101/2000 Sb. [srov. § 1, pozn. pod čarou 1)]. Podle ní mají členské státy
značnou diskreci při stanovení podmínek, za kterých je zpracování osobních údajů
zákonné (čl. 5). Přitom mj. "další zpracování pro historické, statistické nebo vědecké
účely není považováno za neslučitelné, pokud členské státy poskytnou vhodná ochranná
opatření" [čl. 6 odst. 1 písm. b)] a pokud je toto zpracování bez splnění podmínky
nezpochybnitelného udělení souhlasu subjektem údajů "nezbytné pro vykonání úkolu
ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce" (čl. 7).
Oproti zákazu zpracování citlivých osobních údajů bez udělení výslovného souhlasu
subjektu údajů mj. platí: "Jsou-li poskytnuta vhodná ochranná opatření, mohou členské
státy stanovit z důvodu významného veřejného zájmu i jiné výjimky ... buď prostřednictvím
vnitrostátních právních předpisů, nebo rozhodnutím orgánu dozoru." (čl. 8 odst. 4).
Důležitou výjimkou z uplatňování této Směrnice je zpracování osobních údajů "prováděné
fyzickou osobou pro výkon výlučně osobních či domácích činností". Takové zpracování
je obecně vnímáno jako součást svobody jednotlivce opatřovat si informace (viz Příručku
evropského práva v oblasti ochrany údajů. Vyd. Agentura Evropské unie pro základní
práva a Rada Evropy, 2014, str. 19).
81. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016
o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu
těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů),
které je platné od 4. 5. 2016 a nabytím účinnosti dne 25. 5. 2018 nahradí směrnici
95/46/ES, spolutvoří - jako součást právního řádu České republiky - výkladový rámec
pro úpravu ochrany osobních údajů směrodatnou pro archivní právo do budoucna.
82. Pro účely archivace ve veřejném zájmu a vědeckého či historického výzkumu
Nařízení v čl. 89 připouští, aby právo členského státu stanovilo ve jménu realizace
těchto účelů nezbytné odchylky od práv na standardní ochranu osobních údajů uvedených
v tomto Nařízení, jakým je např. právo na omezení zpracování správcem údajů, pokud
subjekt údajů popírá jejich přesnost nebo dokud k námitce subjektu údajů nebude ověřeno,
zda oprávněné důvody správce ke zpracování údajů převažují nad oprávněnými zájmy
jejich subjektu (čl. 18), což lze hodnotit jako zmírnění vnitrostátní regulace ve
prospěch správců osobních údajů v oblasti rovnocenné té, jež je předmětem pozornosti
Ústavního soudu v souvislosti s přezkumem napadeného ustanovení.
83. K tomu v alinea 73 preambule Nařízení uvádí: "Právo Unie nebo členského
státu může uložit omezení určitých zásad ... pokud je to v demokratické společnosti
nutné a přiměřené ... z důvodů obecného veřejného zájmu, dalšího zpracování archivovaných
osobních údajů s cílem poskytnout konkrétní informace související s politickým chováním
za bývalého totalitního režimu ... Tato omezení by měla být v souladu s požadavky
stanovenými v Listině a v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod."
V alinea 158 se pak uvádí: "Členské státy by rovněž měly mít možnost stanovit, že
osobní údaje mohou být dále zpracovávány pro účely archivace, například s cílem poskytnout
konkrétní informace související s politickým chováním za bývalých totalitních režimů
..."
84. Nařízení obecně podmiňuje zákonnost zpracování osobních údajů udělením
souhlasu jejich subjektem [čl. 6 odst. 1 písm. a)], ledaže je toto zpracování "nezbytné
pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým
je pověřen správce" [písmeno e)]. Zpracování citlivých osobních údajů se zakazuje,
ledaže je "nezbytné z důvodu významného veřejného zájmu ..., které je přiměřené sledovanému
cíli, dodržuje podstatu práva na ochranu údajů a poskytuje vhodné a konkrétní záruky
na ochranu základních práv a zájmů subjektu údajů" (čl. 9). Nařízení se stejně jako
Směrnice nevztahuje na zpracování osobních údajů prováděné fyzickou osobou v průběhu
výlučně osobních či domácích činností [čl. 2 odst. 2 písm. c)].
X.
Vlastní přezkum ústavnosti napadeného ustanovení
85. Model specializovaného a koncentrovaného ústavního soudnictví podle
čl. 83 Ústavy ukládá Ústavnímu soudu důsledně respektovat pravidla dělby moci. Subsidiární
povaha jeho přezkumné pravomoci ve vztahu k obecnému soudnictví a státní správě jej
vede k tomu, že ke zrušení jejich rozhodnutí, která zásadním ústavně neslučitelným
způsobem poškozují ústavně zaručená základní práva osob, přistupuje teprve tehdy,
když účinná náprava jinými prostředky není možná. Ve vztahu k legislativním aktům
se tato zdrženlivost Ústavního soudu projevuje jeho sebeomezením zasahovat do věcí,
které by měl primárně řešit demokraticky zvolený zákonodárce. To jej vede k omezení
ústavního přezkumu norem na posouzení legality postupu zákonodárce (dodržení pravidel
legislativního procesu a respektování mezí uvážení zákonodárce daných ústavním pořádkem)
a přiměřenosti případného zásahu jím zvoleného řešení do základních práv osob. Všude
tam, kde to postačí k obnovení souladu s ústavním pořádkem, je potřeba dát přednost
ústavně konformnímu výkladu napadeného ustanovení před jeho zrušením, které by mělo
zpravidla destruktivnější dopad pro účastníky právních vztahů a podlomilo předvídatelnost
účinků nápravy deficitu ústavnosti do budoucna.
86. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele a konfrontoval
je s napadeným ustanovením, konstatuje, že návrh v té části, k níž je navrhovatel
aktivně legitimován, není důvodný.
87. Ústavní soud pokládá za východisko pro posouzení slučitelnosti napadeného
ustanovení s ústavním pořádkem souladný výklad použité terminologie. V kontextu archivního
práva je třeba důsledně rozlišovat mezi dvěma v § 4 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb.
paralelně a vzájemně nezávisle vypočtenými způsoby zpracování osobních údajů: pouhým
"zpřístupněním" archiválie správcem archivu na základě individuální žádosti badatele
- fyzické osoby nebo badatele profesionálního a jejím případným "šířením" či "zveřejněním"
profesionálním badatelem prostřednictvím publikace nebo jiné formy sdílení, jehož
se správce archivu už neúčastní.
88. V důvodové zprávě k zákonu o archivnictví se uvádí, že z právních předpisů
tvořících ústavní pořádek České republiky se na dotčenou oblast vztahuje Ústava v
čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 a 3 a Listina v čl. 2 odst. 2, čl. 7 odst. 1, čl.
15 odst. 2 a čl. 34 odst. 2. Požadavky kladené na výhradu zákonného omezení státní
moci (čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny) naplňuje
navrhovaná právní úprava založením kompetence příslušných správních úřadů na úseku
archivnictví (§ 42-62, hlava IV zákona o archivnictví), požadavek omezení nedotknutelnosti
soukromí pouze zákonem (čl. 7 odst. 1 Listiny) je zohledněn ustanovením § 37 odst.
2 zákona o archivnictví, ve znění účinném v rozhodné době, které váže nahlížení do
archiválií vztahujících se k žijící fyzické osobě a obsahujících citlivé osobní údaje
žijící osoby na předchozí souhlas této osoby. Současně je čl. 7 odst. 1 Listiny ústavním
základem pro proporcionální omezení svobody vědeckého bádání zaručené čl. 15 odst.
2 Listiny a práva na přístup ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 Listiny,
které je realizováno týmž ustanovením navrhované právní úpravy. Archivnictví a spisová
služba přitom nejsou upraveny právem Evropských společenství. Jak se dále uvádí,
právní úprava těchto oblastí je ponechána v pravomoci národních orgánů jednotlivých
zemí. V citované důvodové zprávě se zdůrazňuje, že zákonná úprava archivnictví vyjadřuje
skutečnost, že archivní péče je vykonávána ve veřejném zájmu jako výraz péče o prameny
k poznání historie státu a národa i o dokumenty sloužící jako doklad nebo informace
pro občany, veřejnoprávní instituce i jiné právnické osoby. Archivní dokumenty mají
současně význam nejen historicko-kulturní, ale též právně-důkazní, jak prokázal v
minulých letech celý proces rehabilitací, majetkových restitucí, odškodnění, transformace
vlastnických vztahů apod. Důvodová zpráva se k výjimce z omezení přístupu k archiváliím
obsahujícím osobní údaje žijících osob podle napadeného ustanovení § 37 odst. 6 zákona
o archivnictví explicitně nevyjadřuje.
89. Zákon o archivnictví používá v § 34 a násl. pojem "nahlížení", čímž
rozumí jen seznámení se s obsahem archiválie, resp. její adresné poskytnutí správcem
archivu konkrétnímu badateli - fyzické osobě pro její osobní potřebu nebo profesionálnímu
badateli pro potřebu dalšího případného zpracování. Podle Ústavního soudu nic nenasvědčuje
tomu, že by "nahlížení" do archiválie mělo bez dalšího zahrnovat i její "zveřejnění".
Ani opakované (paralelní) individuální nahlížení více badateli nemění jeho povahu
a nestává se zveřejněním, neboť neslouží informační potřebě neomezeného počtu adresátů
takového sdělení, jako je tomu v případě knižní či elektronické publikace. Směrnice
95/46/ES není terminologicky tak vyhraněná jako zákon č. 101/2000 Sb. ["šíření nebo
jakékoli jiné zpřístupnění", čl. 2 písm. b)], neboť zavazuje členské státy Evropské
unie, jen pokud jde o výsledek, jehož má být v souvislosti se zpracováním osobních
údajů dosaženo, a ponechává jim volbu prostředků vhodných k dosažení tohoto výsledku
(čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie), včetně adaptace s ohledem na normativní
význam použitého právního pojmosloví. Širšímu pojetí termínu "zpřístupňování", zahrnujícímu
i seznámení třetích osob s osobními údaji jiného, je poplatná i část komentářové
literatury (Kučerová, A. a kolektiv. Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. 1.
vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 70).
90. Ústavní soud přitom pokládá za zcela zřejmé, že zásah do základního
práva na ochranu soukromí dotčené osoby, jejíž údaje archiválie obsahuje, je v případě
pouhého nahlížení jen pro osobní potřebu badatele - fyzické osoby nesrovnatelně méně
citelný než zveřejnění osobních údajů získaných profesionálním badatelem pro neznámý
a neomezený okruh jejich příjemců.
91. Ústavní soud nesdílí výklad zastávaný navrhovatelem, který stírá rozdíl
mezi oběma pojmy ["potřeba informovat ... veřejnost za cenu poskytnutí všech citlivých
údajů" nebo "zásah provedený v souladu se zákonem (tj. zveřejnění citlivých osobních
údajů v rámci zpřístupnění ...)"]. V posuzovaném případě, z něhož vzešla pochybnost
o ústavnosti napadeného ustanovení zákona o archivnictví, navrhovatel klade otázku,
zda ústavně sporným zásahem do soukromí není až jen případné zveřejnění citlivých
údajů bez souhlasu žalobce, ale již samotné zpřístupnění archiválií pracovníkovi
České televize; přitom z popisu případu vyplývá, že v dané věci ke zveřejnění údajů
ve skutečnosti nedošlo, neboť od dalšího jejich zpracování (přípravy pořadu a jeho
vysílání) bylo kvůli nesouhlasu dotčené osoby upuštěno.
92. Navrhovatel se svým návrhem domáhá vyslovení protiústavnosti napadeného
ustanovení s odůvodněním, že poté, co toto na základě jeho zkoumání prošlo úspěšně
testem legality a legitimity, má pochybnosti o nezbytnosti zákonem široce vymezeného
zpřístupnění citlivých osobních údajů. V této souvislosti si klade otázku přiměřenosti
napadeného ustanovení, tedy zda nelze volit citlivější postup, aniž by byl zmařen
legitimní cíl zákonodárce. Zde má navrhovatel, při vědomí jistého omezení přístupu
k informacím po zavedení některého z nástrojů ochrany osobních údajů, ať již jde
o anonymizaci údajů či požadavek nezbytného předchozího souhlasu žijící fyzické osoby,
za to, že takové omezení se de lege ferenda jeví jako přiměřené, neboť předmětné
archiválie ani tak neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu
při potlačování lidských a politických práv.
93. Ústavní soud podrobil napadené ustanovení testu legality a dospěl k
závěru, že výjimka v tomto ustanovení upravená se nevymyká z rámce výhrady zákona,
jak pokud jde o případy, meze a způsoby uplatňování státní moci podle čl. 2 odst.
3 Ústavy, tak i pokud jde o omezení práva na soukromí podle čl. 7 odst. 1 Listiny
a ochranu osobních údajů podle čl. 8 Listiny EU, a byla přijata ústavně souladným
zákonodárným procesem. [K tomu lze doplnit ještě novější požadavek ESLP, řešený standardně
v rámci podmínky proporcionality (srov. Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek,
M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012,
str. 882), na dostatečnost záruk před svévolnou aplikací omezení základního práva
(Gillan a Quinton proti Spojenému království, rozsudek č. 4158/05 ze dne 12. 1. 2010)].
94. Zákon o archivnictví v § 34 a násl. umožňuje nahlížení do archiválií
na základě žádosti a za dodržení podmínek stanovených tímto zákonem a badatelským
řádem archivu, čímž jsou dány limity prostředků a způsobu zpracování osobních údajů,
jejichž nastavení požaduje po správci osobních údajů § 5 odst. 1 písm. b) zákona
č. 101/2000 Sb. Samotné poskytnutí přístupu k archiváliím nezahrnuje ani nijak neimplikuje
zahrnutí případných navazujících forem dalšího zpracování osobních údajů v archiváliích
obsažených. Záměna pojmu "zpřístupňování" se "zveřejněním" ve smyslu slovního spojení
"zpřístupňování veřejnosti" je proto matoucí. Jediným ústavně souladným významem
pojmu "nahlížení", používaného v § 34 a násl. zákona o archivnictví, je tedy "individuální
zpřístupňování" na základě žádosti a pouze pro osobní potřebu badatele - fyzické
osoby nebo pro potřebu badatele profesionálního, což však automaticky neznamená oprávnění
k dalšímu zpracování, resp. zveřejnění osobních údajů.
95. Badatel, jehož žádosti o nahlížení do archiválií nebo pořizování výpisů,
opisů anebo kopií archiv nevyhověl, může učinit podání k Národnímu archivu jako k
příslušnému správnímu úřadu na úseku archivnictví a výkonu spisové služby [§ 38 odst.
2 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. g) zákona o archivnictví], jehož rozhodnutí je
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Archiv nemůže badateli odepřít přístup, i
když dotčená osoba vznesla námitku proti nahlížení do archiválie obsahující její
osobní údaje, pokud se na věc vztahuje výjimka podle napadeného ustanovení [§ 38
odst. 1 písm. c)]. Totéž platí i v případě citlivých osobních údajů obsažených v
archiválii z činnosti bezpečnostních složek totalitního režimu, pokud dotčená osoba
nedala souhlas k nahlížení podle písmene d) téhož paragrafu; systematickým výkladem
lze dovodit, že absentuje-li podle napadeného ustanovení požadavek předchozího souhlasu
(obecně uložený v § 37 odst. 3), pozbývá významu i jeho nedání jako důvod odepření
přístupu k archiválii. Takový výklad je konzistentní se shora naznačenou evolutivně
dotvářenou zásadou otevřeného přístupu k archiváliím z činnosti represivních složek
totalitního režimu, která má v pochybnostech při výkladu prioritu. S ní koresponduje
i začlenění Archivu bezpečnostních složek do Národního archivu k 1. 1. 2030 (§ 17
zákona č. 181/2007 Sb.). I v tomto řízení musí příslušné orgány zohlednit potřebu
ochrany nejintimnější osobní sféry jednotlivce (srov. bod 77).
96. Archiv je ve smyslu § 10 zákona č. 101/2000 Sb. povinen dbát, aby jiná
osoba zpřístupněním archiválie s údaji o ní badateli neutrpěla újmu na svých právech,
byla zachována její lidská důstojnost a nebylo neoprávněně zasaženo do jejího soukromého
a osobního života. Archiv především musí přijmout potřebná opatření proti neoprávněnému
zpracování údajů (§ 11). Této povinnosti archiv vyjde vstříc tím, když přiměje žadatele
podpisem badatelského listu odkazujícího na badatelský řád (vzory viz vyhlášku č.
645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové
službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů) k prohlášení, že
si - jako badatel - bude plně vědom odpovědnosti spojené s případným dalším nakládáním
se získanými osobními údaji, zejména s jejich zveřejněním, k němuž si musí vyžádat
předem souhlas dotčené osoby (§ 7 ve vztahu k § 5 odst. 2 větě první zákona).
97. Ústavní soud neshledal napadené ustanovení neslučitelným s ochranou
základního práva na soukromí z hlediska záruk zpracování osobních údajů podle § 5
odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb., neboť ten vyjímá jejich správce z povinnosti obstarat
si před zpřístupněním archiválie souhlas dotčené osoby "jedná-li se o zpracování
výlučně pro účely archivnictví podle zvláštního zákona". Toto ustanovení je inspirováno
Směrnicí, která považuje další zpracování osobních údajů pro historické, statistické
a vědecké účely za přípustné, pokud členské státy poskytnou vhodná ochranná opatření.
Tomuto vynětí podléhá zpracování osobních údajů, které tvoří samotný obsah archiválií
(Kučerová, A. Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,
2012, str. 154). Ačkoliv režim ochrany citlivých osobních údajů [§ 4 písm. b)] je
oproti režimu ochrany "běžných" osobních údajů přísnější [souhlas subjektu údajů
musí být "výslovný", § 9 písm. a)], výjimka pro napadené ustanovení ve vztahu k citlivým
údajům je odůvodněna shodně [písmeno ch)].
98. Na základě provedeného testu legitimity Ústavní soud shledal, že napadené
ustanovení, dotýkající se práva na soukromí, sleduje cíl přípustný v demokratické
společnosti podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy, jak na něj poukazuje navrhovatel. Neúplné
zpřístupnění archivních informací, k němuž by (v případě zrušení výjimky) neudělení
předchozího souhlasu dotčené osoby vedlo, by umožnilo jen deformované, a nikoliv
plnohodnotné poznání totalitní minulosti. Takto odosobněná společenská sebereflexe
by se musela obejít bez autentického prožitku příběhů vypovídajících nejen o osudech
pronásledovaných osob a s nimi - mnohdy jen nahodile spjatých - dalších aktérů, ale
- a to především - jejich pronásledovatelů. Oslabená ostrost těchto výpovědí by nedovolila
dostatečně intenzivní společenskou katarzi minulosti, která je trvale zapotřebí.
99. Ústavní soud odkazuje na svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13.
3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) ve věci návrhu na zrušení zákona č. 181/2007
Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek, ve
kterém citoval jeho preambuli: "Poznání historických pramenů a dalších svědectví
o uvedených režimech a událostech k nim vedoucích umožňuje lépe pochopit důsledky
systematického ničení tradičních hodnot evropské civilizace, vědomého porušování
lidských práv a svobod, morálního a hospodářského úpadku provázeného justičními zločiny
a terorem proti nositelům odlišných názorů, nahrazení fungujícího tržního hospodářství
direktivním řízením, destrukcí tradičních principů vlastnického práva, zneužívání
výchovy, vzdělávání, vědy a kultury k politickým a ideologickým účelům a bezohledného
ničení přírody."
100. Napadené ustanovení sleduje legitimní cíl podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy
a nesleduje ve skutečnosti cíl jiný, který by byl jen formálně deklarován jako legitimní.
Pro jeho dosažení mají nenahraditelný význam konkrétní informace o aktérech života
a rozhodování v období totalitního režimu. Mnohé osobní údaje byly tehdejšími represivními
složkami z politických důvodů shromažďovány a zpracovávány metodami neslučitelnými
se zásadami právního státu a mohou proto mít stěží ověřitelnou, a tedy spornou vypovídací
hodnotu. Právě ale také poznání způsobů, jakými si bezpečnostní složky opatřovaly
tyto údaje, je už samo o sobě poznatkem významným pro tento cíl. Ústavní soud považuje
zachování dosavadního otevřeného režimu nahlížení do archiválií a dalších svědectví
o činnosti tehdejších represivních složek za nezbytné nejen pro objektivní historické
poznání praktik minulého režimu a pojmenování jejich organizátorů a vykonavatelů,
ale i pro vzdělávání občanů vedoucí je k samostatnému úsudku o potřebě včas rozpoznat
náznaky autoritářských tendencí ve společnosti, k upevňování základů demokratického
právního státu, rozvoji občanské společnosti a naplňování ideálu spravedlnosti.
101. Poté Ústavní soud přistoupil k provedení testu proporcionality v užším
smyslu, jenž má ověřit, že při používání zákonných omezení základních práv a svobod
je šetřeno jejich podstaty a smyslu v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Zachování
materiálního obsahu práva na soukromí vyžaduje, aby v každém jednotlivém případě
docházelo jen k takovému omezení základního práva, které je nutné a spravedlivě požadovatelné
v demokratickém právním státě k tomu, aby byl ještě naplněn účel omezení. Jinými
slovy, po identifikaci účelu, pro který má být základní právo omezováno, je třeba
zkoumat, zda jde o omezení vhodné a potřebné (nutné) k tomu, aby byl dosažen aprobovaný
cíl. Omezující zásah je vhodný, vykazuje-li takovou věcnou souvislost s účelem, že
dosažení účelu přinejmenším podporuje. Potřebnost zásahu předpokládá, že k dispozici
není žádný jiný, k právům dotčené osoby šetrnější, tj. menší újmu způsobující, a
přitom stejně vhodný prostředek. Omezení základního práva na ochranu osobních údajů
se nesmí vymykat z proporcionálního poměru k významu jím sledovaného cíle, musí být
v rovnováze s ústavním právem na přístup k informacím, tedy nesmí jít nad rámec toho,
co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné. Při splnění těchto předpokladů je omezení
základního práva fyzické osoby jako individua vázaného na společenství a vztahujícího
se k němu ospravedlnitelné.
102. Navrhovatel se domnívá, že anonymizací (znečitelněním) osobních údajů
či uplatněním požadavku předchozího nezbytného souhlasu dotčené žijící fyzické osoby
archivní informace neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu,
a proto zachování dosavadního přístupu k nim není potřeba. Podle Ústavního soudu
však navrhovatel nebere v úvahu, že pouhé nahlížení do archiválií na základě individuální
žádosti jen pro potřebu badatele - jak tomu bylo i v případě pracovnice ostravské
pobočky České televize, která od zveřejnění získaných archivních informací upustila
- samo o sobě neznamená riziko poškození důstojnosti, cti a dobrého jména dotčené
osoby (žalobce v původním řízení o náhradu škody). Toto potenciální riziko mohl žalobce
odvrátit (a také odvrátil) tím, že nevyslovil souhlas se zveřejněním získaných informací,
k němuž jej měla vyzvat (a také vyzvala) ostravská pobočka České televize v souladu
se zákonem č. 101/2000 Sb. v rámci přípravy na vysílání zamýšleného pořadu. Napadené
ustanovení zákona o archivnictví nikterak nevylučovalo ani neomezovalo prostor pro
žalobce, aby požadoval ověření těchto informací, jejich uvedení na pravou míru na
základě vlastního vyjádření (mohl přiložit rozsudek o své rehabilitaci), jejich redukci
apod., popř. aby zcela zabránil jejich zveřejnění. K neoprávněnému zásahu do osobnostních
práv žalobce tedy nemohlo dojít pouhým nahlížením do archiválie podle napadeného
ustanovení, nýbrž až případným postupem ostravské pobočky České televize nad rámec
zákona č. 101/2000 Sb. - dalším zpracováním pro potřeby televizního vysílání bez
souhlasu žalobce.
103. Ve stanovisku Úřadu pro ochranu osobních údajů č. 5/2009 "Zveřejňování
osobních údajů v médiích" se konstatuje, že pro aplikaci zákona o ochraně osobních
údajů na oblast žurnalistiky je vhodné rozlišovat dvě situace, konkrétně přípravu
reportáží nebo článků a jejich následné zveřejněnu. Zatímco v prvním případě lze
dospět k závěru, že činnost jednotlivých žurnalistů při shromažďování podkladů pro
potřeby přípravy reportáže nebo článku nebude v rozporu se zákonem č. 101/2000 Sb.,
jelikož osobní údaje jsou vyhledávány a využívány v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny
a riziko neoprávněného zásahu do soukromí dotčených osob je v této fázi minimální,
v případě zveřejnění reportáže nebo článku dochází - k mnohdy nevratnému - zásahu
do soukromí a jeho střetu s právem na šíření informací (podle: Novák, D. Zákon o
ochraně osobních údajů a předpisy související. Komentář. Wolters Kluwer, 2014, s.
111-112). Bude na navrhovateli, aby posoudil, zda v rámci ostravské pobočky České
televize došlo ke sdílení citlivých osobních údajů žalobce, které by mělo být pokryto
předchozím souhlasem žalovaného.
104. "Odlidštění dějin" v důsledku faktického zamezení přístupu k identifikaci
jejich aktérů by vedlo ke zkreslení a nepochopení historických souvislostí a zmařilo
by osvojení si minulosti v kontextu poznání osudů a vazeb z příběhů odboje a odporu
konkrétních lidí, jež může mít osvobozující účinek ve vztahu k prožitému příběhu
vlastnímu. Dělicí čára přitom nevede napříč společností mezi spravedlivými a nespravedlivými,
vede uvnitř každého z nás a každý z nás se musí vypořádat s minulostí svou i s minulostí
této země. Strpět zásah do soukromí spočívající pouze v seznámení se s údaji dotčené
osoby z doby totality, doprovázený možností zamezit jejich šíření, není neproporcionálním,
ústavně nepřípustným požadavkem. Napadené ustanovení také v tomto testu obstálo.
105. Přestože to byl totalitní stát, jehož bezpečnostní složky pronásledováním
odpůrců režimu způsobily dalekosáhlou devastaci poměrů ve společnosti, nemůže se
dnešní stát založený na demokratických zásadách vlády práva a respektu k základním
právům jednotlivce zprostit odpovědnosti za neoprávněné zásahy do práva na ochranu
údajů obětí tohoto pronásledování či jiných osob, k nimž by mohlo docházet porušováním
povinností archivů spojených se stanovením a uplatňováním podmínek nahlížení do archiválií,
které jsou stanoveny zákonem o archivnictví a badatelským řádem, nebo zneužitím otevřeného
přístupu k citlivým údajům ze strany badatelů jejich zveřejněním nebo jiným zpracováním
bez souhlasu dotčených osob.
106. Napadené ustanovení zákona o archivnictví nezbavuje stát povinnosti
ochránit informace z nejintimnější osobní sféry jednotlivce (sexualita, stigmatizující
informace o zdravotním stavu či utrpěné újmě) a zvlášť zranitelné osoby (děti, osoby
se zdravotním postižením). Na účinnou kontrolu dodržování s tím spjatých povinností
nezávislým orgánem, doprovázenou citelnými sankcemi v případě jejich porušení, je
vázána přípustnost omezení práva na ochranu osobních údajů podle čl. 10 Listiny,
čl. 8 Listiny EU i čl. 8 Úmluvy.
107. Tuto kontrolní úlohu plní v první řadě Úřad pro ochranu osobních údajů
výkonem dozorové činnosti a uplatňováním pokut za přestupky (až do výše 5 mil. Kč
u fyzických osob), resp. za správní delikty (až do výše 10 mil. Kč u právnických
osob a podnikajících fyzických osob) podle hlavy VII zákona č. 101/2000 Sb. (srov.
např. rozhodnutí Úřadu pro ochranu osobních údajů zn. SPR-6601/10-21 ze dne 31. ledna
2011 ve věci Česká republika - Archiv bezpečnostních složek a rozhodnutí předsedy
tohoto úřadu zn. SPR-6601/10-27 ze dne 12. dubna 2011 v téže věci). Ve vztahu k "běžným"
archivům provádí kontrolu dodržování povinností na úseku archivnictví rovněž Ministerstvo
vnitra, Národní archiv a státní oblastní archivy podle hlavy IV zákona o archivnictví.
Porušení povinnosti badatelem podle § 84-90 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník,
může být stiženo žalobou na ochranu osobnosti podle části čtvrté hlavy III téhož
zákona. V případech vážné újmy na právech nebo oprávněných zájmech dotčené osoby
není vyloučena ani trestní odpovědnost jednotlivce a od 1. 12. 2016 (zákon č. 183/2016
Sb., kterým se mění zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob
a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů) také právnické osoby pro trestný
čin neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku.
108. Pokud by Ústavní soud vyslovil protiústavnost napadeného ustanovení,
do archiválií obsahujících informace ze svazků bezpečnostních složek totalitního
režimu by - v případě nesouhlasu dotčených osob s dřívějším jejich zpřístupněním
- mohlo být nahlíženo až po uplynutí ochranné třicetileté doby od okamžiku, kdy byly
prohlášeny za archiválie (pokud nebyly již dříve zveřejněny). Jelikož k převzetí
některých svazků do archivních fondů docházelo až v souvislosti se založením Archivu
bezpečnostních složek v roce 2007, zůstaly by tak příslušné archiválie nepřístupné
až do druhé poloviny třicátých let 21. století, kdy od pádu minulého režimu uplyne
už téměř 50 let a kdy lze skutečně očekávat pokles společenské poptávky po poznání
totalitní minulosti. Stav vyrovnání se s tímto úkolem je v každé společnosti, která
takovou zkušeností prošla, jiný, proto je praktická využitelnost poznatků o právní
úpravě přístupu k těmto archiváliím v jiných zemích omezená. Přestože se s přibývajícím
časem patrně snižuje citlivost, a tím i zneužitelnost archivních materiálů, zkušenost
z poválečného Německa ukazuje, že tam došlo k fázovému posunu zájmu o "soudobé dějiny"
na generaci, která tuto minulost osobně nezažila. Byla to až generace následující,
která od poloviny 60. let projevila kritický zájem o vypořádání se s nacistickou
minulostí své země právě z této perspektivy. To u dnešní mladé populace v České republice
může znamenat oživení zájmu o nedávnou minulost právě v období, v němž by v případě
zrušení napadeného ustanovení byly příslušné archiválie nedostupné. Je na úvaze zákonodárce,
nakolik při nastavení přístupu vezme tyto skutečnosti v potaz.
109. Faktické uzavření nemalé části fondů českého národního archivního
dědictví, k němuž by po dvanáctiletém neomezeném přístupu došlo v důsledku zrušení
napadeného ustanovení, kdy rozsah předchozího zpřístupnění, nepodmíněného souhlasem
dotčených osob, je prakticky už nemožné zpětně dohledat, by se stavělo proti koncepci
otevřené společnosti, která má vůli poznat svou nedávnou minulost a s pomocí této
reflexe kriticky hodnotit vlastní přítomnost. Za dobu, po kterou platí otevřený přístup,
bylo tisícům uživatelů umožněno nahlížet do statisíců archiválií, pořizovat z nich
výpisy, opisy a digitalizované kopie. Faktické uzavření archivních fondů obsahujících
informace ze svazků bývalé Státní bezpečnosti proto už pozbylo opodstatnění. Ústavní
soud nesouhlasí s názorem vysloveným navrhovatelem, že archiválie znečitelněním osobních
a citlivých osobních údajů neztratí vypovídací hodnotu o praxi potlačování práv za
minulého režimu. Nad to nelze přehlédnout normativní sílu fakticky spočívající v
tom, že již 12 let byly archiválie obsahující osobní údaje jednotlivců zkoumány,
kopírovány a jinak využívány, a proto by "uzavření" archivů, které by bylo důsledkem
derogačního výroku či výkladu ukládajícího povinnost všechny osobní údaje anonymizovat,
znamenalo v aktuálním čase jen arbitrární zásah s různým dopadem pro různé osoby
i badatele.
XI.
Závěr
110. Ústavní soud dospěl k závěru, že z hlediska základního práva na ochranu
osobních údajů je pouhé nahlížení do archiválií obsahujících informace o činnosti
bezpečnostních složek totalitního režimu podle napadeného ustanovení legálním, legitimním
a proporcionálním zásahem do tohoto práva, vyváženým vůči základnímu právu na přístup
k informacím a ospravedlněným se zřetelem k významnému společenskému zájmu na autentickém
poznání minulosti. Tento omezující zásah nedosahuje intenzity poškození lidské důstojnosti,
cti a dobrého jména, neboť není spojen s oprávněním badatele zveřejnit získané údaje
či jinak je zpracovávat bez předchozího souhlasu dotčené osoby.
111. Napadené ustanovení § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví
a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2009, jehož
přijetí bylo odůvodněno silným veřejným zájmem na poznání praktik bezpečnostních
složek bývalého totalitního režimu prostřednictvím otevřeného nahlížení do archiválií
na základě individuální žádosti, neupřednostňovalo - a ani v nynějším systematickém
začlenění jako odstavec 11 neupřednostňuje - žádné z dotčených základních práv na
úkor druhého způsobem ústavně neakceptovatelným. Orgány státu, především Úřad pro
ochranu osobních údajů a obecné soudy, se přitom nemohou vzdát své odpovědnosti za
účinnou kontrolu postupu archivů a badatelů při přijímání opatření podle § 13 odst.
1 zákona č. 101/2000 Sb., která mají zabránit neoprávněnému nebo nahodilému přístupu
k osobním údajům a jejich neoprávněnému zpracování, jakož i jinému zneužití. To platí
zejména pro ochranu nejintimnější osobní sféry jednotlivce, kam spadají stigmatizující
informace o sexualitě, zdravotním stavu či duševním a mentálním postižení osob, o
nezletilých dětech či obdobně zranitelných osobách, potřeba ochrany jejichž soukromí
a důstojnosti vyžaduje mimořádnou pozornost. Napadené ustanovení zákona tedy nezbavuje
stát povinnosti ochránit informace z nejintimnější osobní sféry jednotlivce a zvlášť
zranitelné osoby. Orgány státu musejí - opět především s ohledem na ochranu citlivých
údajů - účinně postihovat rovněž přestupky a správní delikty badatelů v případě nedodržení
podmínek pro nahlížení do archiválií, které jsou stanoveny zákonem o archivnictví
a badatelským řádem, a to včetně důsledného uplatňování pokut podle hlavy VII zákona
č. 101/2000 Sb. i sankčních nástrojů práva občanského a trestního.
112. Vzhledem k tomu, že navrhovatel byl aktivně legitimován k návrhu na
vyslovení protiústavnosti pouze u části napadeného ustanovení ve slovech "archiválie
vzniklé před 1. lednem 1990 z činnosti bezpečnostních složek podle zákona o Ústavu
pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek", kterou Ústavní
soud neshledal v rozporu s ústavním pořádkem, v této části podle § 70 odst. 2 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh zamítl. Ve zbylé části pak návrh jako podaný
osobou zjevně neoprávněnou podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Ludvík David, Josef
Fiala, Jan Filip, Jan Musil, Pavel Rychetský, Radovan Suchánek a Milada Tomková.