87/2016 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 14/15 dne 2. února 2016 v plénu složeném
z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka (soudce
zpravodaj), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila,
Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida
Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Obvodního soudu pro Prahu 7, se sídlem Ovocný trh
14, 112 96 Praha 1, podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky předsedkyní
senátu Mgr. Markétou Vodákovou na zrušení slova "2,75násobek" v ustanovení § 3 odst.
3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce
představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká prezidenta, viceprezidenta
a členů Nejvyššího kontrolního úřadu, a ustanovení § 3a zákona č. 236/1995 Sb., o
platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci
a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších
předpisů, pokud se týká prezidenta, viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního
úřadu, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 7, Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České
republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
I. Návrh na zrušení slova "2,75násobek" v ustanovení § 3 odst. 3 a ustanovení
§ 3a odst. 2, 3 a 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených
s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, pokud se týká prezidenta,
viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu, a ustanovení § 3a odst. 1 citovaného
zákona, pokud se týká prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, se
odmítá.
II. Návrh na zrušení § 3a odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů
a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, pokud se
týká členů Nejvyššího kontrolního úřadu, se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. V návrhu doručeném Ústavnímu soudu dne 16. 6. 2015 Obvodní soud pro
Prahu 7 podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle čl. 95 odst.
2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") navrhl zrušení slova "2,75násobek" v
ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených
s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., pokud se
týká prezidenta, viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu, a ustanovení
§ 3a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců
Evropského parlamentu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., pokud se týká prezidenta,
viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu. Za Obvodní soud pro Prahu 7
návrh podala předsedkyně senátu Mgr. Markéta Vodáková.
2. Předmětný návrh byl podán v souvislosti s řízením vedeným u Obvodního
soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 29 C 81/2015, ve kterém se žalobce jako člen Nejvyššího
kontrolního úřadu domáhá zaplacení doplatku ke svému platu za měsíc leden 2015 ve
výši 34 500 Kč. Žalobci byl plat stanoven mimo jiné na základě napadených ustanovení
zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce
představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o platu"), která jsou
podle něj protiústavní, a proto řízení před Obvodním soudem pro Prahu 7 navrhl přerušit
a předložit věc Ústavnímu soudu podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a podle
čl. 95 odst. 2 Ústavy.
3. Obvodní soud pro Prahu 7 předmětnému návrhu žalobce vyhověl, neboť dospěl
k závěru, že ustanovení § 3 odst. 3 ve slově "2,75násobek" a § 3a zákona o platu,
jichž má být při řešení věci sp. zn. 29 C 81/2015 použito, resp. pokud se týkají
prezidenta, viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu, jsou v rozporu s
ústavním pořádkem České republiky s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 10. 7.
2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), kterým bylo ustanovení
obsažené v § 3 odst. 3 zákona o platu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb.,
vyjádřené slovem "2,75násobek", pokud se týká soudců okresních, krajských, vrchních
soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, zrušeno.
4. Obvodní soud pro Prahu 7 ve svém návrhu uvádí, že analogicky, jako je
uvedeno v citovaném výroku nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, lze postupovat i v případě
Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k jeho členům, včetně jeho prezidenta a viceprezidenta.
Podle čl. 97 odst. 1 Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislý orgán, a to jak
na moci výkonné, tak i na moci zákonodárné. Nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu
se promítá i do zvláštní samostatné úpravy kárného řízení či do vztahu ke státnímu
rozpočtu a dále poměry prezidenta, viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního
úřadu neupravuje zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě. Lze tak konstatovat, že
hlavním atributem činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, jeho prezidenta, viceprezidenta
a členů je obdobně jako v případě soudců nezávislost. Na prezidenta, viceprezidenta
a členy Nejvyššího kontrolního úřadu lze pak analogicky vztáhnout celou řadu dalších
charakteristik daných pro soudce. Obvodní soud pro Prahu 7 v tomto směru odkazuje
na body 61 a 76 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13.
5. Obvodní soud pro Prahu 7 ve svém návrhu uzavírá, že za současné situace,
kdy je stanovena pro soudce platová základna ve výši 3násobku průměrné nominální
měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů
Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok a výši platové základny
pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce
zákonů sdělením, jsou prezident, viceprezident a členové Nejvyššího kontrolního úřadu
stavěni oproti soudcům do nerovného postavení, je-li jinak jejich role obdobná roli
soudců. Obdobně, jako tomu bylo v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, lze podle
Obvodního soudu pro Prahu 7 i v této věci rozhodnout o zrušení napadených ustanovení
pouze ve vztahu k prezidentovi, viceprezidentovi a členům Nejvyššího kontrolního
úřadu a apelovat v odůvodnění na zákonodárce, aby vzniklou mezeru v zákoně odstranil
přijetím nové právní úpravy, která by postavila platovou základnu soudců a prezidenta,
viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu na roveň.
II.
Posouzení přípustnosti návrhu
6. Ústavní soud nejprve hodnotil otázku, zda navrhovatel je oprávněn podat
návrh na zrušení napadených ustanovení.
7. Aktivní legitimaci soudu k podání návrhu na zrušení právního předpisu,
resp. jeho ustanovení, vymezuje čl. 95 odst. 2 Ústavy tak, že pokud soud dospěje
k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, jev rozporu s ústavním
pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. K tomu, aby obecný soud mohl zpochybnit ústavnost
konkrétního zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, a věc předložit Ústavnímu
soudu, je nezbytná jeho reálná aplikace, a nikoli jen jeho hypotetické použití, resp.
jiné širší souvislosti [srov. usnesení ze dne 1. 4. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 29/13 (v
SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
8. Jak již bylo řečeno v bodě 2 nálezu, navrhovatel podal návrh na zrušení
napadeného ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací činností, kdy jako příslušný
soud projednává pod sp. zn. 29 C 81/2015 žalobu člena Nejvyššího kontrolního úřadu,
kterou se žalobce domáhá zaplacení doplatku ke svému platu za měsíc leden 2015. S
ohledem na předmět sporu přitom dochází k aplikaci napadených ustanovení pouze ve
vztahu ke členovi Nejvyššího kontrolního úřadu, a nikoliv i ve vztahu k prezidentovi
a viceprezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu. Proto v části, kdy navrhovatel,
alespoň formálně v petitu svého návrhu, brojí proti napadeným ustanovením, pokud
se týkají prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, se návrh odmítá,
neboť je podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
9. Dále vzhledem k tomu, že předmětem sporu je plat za měsíc leden 2015,
je po stránce hmotněprávní v daném řízení před Obvodním soudem pro Prahu 7 rozhodné
ustanovení § 3a odst. 1 zákona o platu, ve znění zákona č. 359/2014 Sb., neboť v
něm je obsažena platová základna pro představitele [viz § 1 písm. f) zákona o platu]
pro období od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2015. Ústavní soud šije přitom vědom,
že navrhovatel v petitu svého návrhu výslovně uvádí, aby Ústavní soud zrušil § 3a
zákona o platu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb. V citovaném znění však §
3a zákona o platu obsahoval právní úpravu platové základny představitelů v letech
2011 až 2014 zavedenou zákonem č. 425/2010 Sb., přičemž zákonem č. 11/2013 Sb., kterým
se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců
Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, nebyl
§ 3a nijak dotčen. Takto formálně petitem vymezená napadená část zákona o platu nejen
že není od 1. 1. 2015 platná, neboť k tomuto dni byla zrušena zákonem č. 359/2014
Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených
s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, ale nemůže být ani
Obvodním soudem pro Prahu 7 v předmětném sporu týkajícím se platu až za měsíc leden
2015 aplikována (uvedená podoba petitu zřejmě vznikla mechanickým převzetím výroku
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 navrhovatelem).
10. K uvedenému však Ústavní soud konstatuje, že ač navrhovatel v petitu
návrhu napadá § 3a zákona o platu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., přičemž
však z odůvodnění daného návrhu je zřejmé, že návrh směřuje ke zrušení § 3a zákona
o platu ve znění platném a účinném k 1. 1. 2015, tak Ústavní soud s ohledem na vyloučení
přílišného formalismu dovodil, že navrhovatel napadá § 3a zákona o platu, ve znění
zákona č. 359/2014 Sb.
11. V souladu se shora uvedenými závěry pak Ústavní soud podrobil meritornímu
přezkumu jen § 3a odst. 1 zákona o platu, pokud se týká členů Nejvyššího kontrolního
úřadu. Pokud jde o části, kdy navrhovatel ve světle shora uvedeného, alespoň formálně
v petitu svého návrhu, brojí proti zbylým odstavcům § 3a zákona o platu, ve kterých
jsou stanoveny platové základny pro období let 2016 až 2018, se návrh odmítá, neboť
je podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
12. Pokud jde o část petitu návrhu, kterým se navrhuje zrušení části §
3 odst. 3 zákona o platu, je v ní opět výslovně uvedeno, že jde o znění naposledy
podle zákona č. 11/2013 Sb. Ovšem vzhledem k tomu, že napadená část § 3 odst. 3 zákona
o platu je totožná jak ve znění zákona č. 11/2013 Sb., tak i ve znění pozdějších
předpisů, nedochází zde již k rozporu mezi petitem a obsahem návrhu, jak bylo shora
uvedeno ve vztahu k napadenému § 3a zákona o platu.
13. V § 3 odst. 3 zákona o platu je však obsažena platová základna na kalendářní
rok obecně, bez fixace na konkrétní období. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu
je tak v posuzované věci obecným ustanovením ve vztahu k § 3a zákona o platu, jehož
shora citovaný odstavec 1 se pro výpočet platu žalobce za leden 2015 aplikuje namísto
§ 3 odst. 3 zákona o platu, a to jako ustanovení zvláštní (jedná se o metodu lex
specialis derogat legi generali). Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že Obvodní
soud pro Prahu 7 ve vztahu k napadené části ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu
není oprávněným navrhovatelem, a nejsou tak v této části jeho návrhu splněny podmínky
jeho aktivní legitimace v řízení o kontrole norem.
III.
Vyjádření účastníků řízení
14. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká
sněmovna") se k návrhu vyjádřila dne 9. 10. 2015. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny
podepsaném jejím předsedou Janem Hamáčkem se uvádí, že stávající znění ustanovení
§ 3a bylo do zákona o platu vloženo zákonem č. 359/2014 Sb. Návrh tohoto zákona předložila
vláda České republiky (dále též jen ,,vláda") Poslanecké sněmovně dne 1. srpna 2014
a byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 277. Prvé čtení sněmovního tisku 277
bylo zahájeno dne 7. listopadu 2014 na 19. schůzi Poslanecké sněmovny, kde bylo projednávání
návrhu přerušeno. Poslanecká sněmovna se k prvnímu čtení návrhu zákona vrátila dne
14. 11. 2014 na své 22. schůzi, kde byl tento návrh přikázán k projednání rozpočtovému
výboru, ústavně právnímu výboru, výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj a
výboru pro sociální politiku. Ústavně právní výbor a výbor pro veřejnou správu a
regionální rozvoj návrh zákona neprojednaly. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal
dne 24. 11. 2014 a vydal usnesení, které bylo rozesláno poslancům jako sněmovní tisk
277/1 (komplexní pozměňovací návrh). Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal
dne 28. 11. 2014 a vydal usnesení, které bylo rozesláno poslancům jako sněmovní tisk
277/2 (komplexní pozměňovací návrh).
15. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 2. 12. 2014, kdy návrh zákona
prošel obecnou i podrobnou rozpravou a lhůta pro zahájení třetího čtení byla změněna
na 48 hodin po doručení pozměňovacích, popřípadě jiných návrhů poslancům (usnesení
č. 526). V podrobné rozpravě byly předloženy pozměňovací návrhy včetně poslaneckých,
které byly následně rozeslány poslancům dne 2. 12. 2014 jako sněmovní tisk 277/3.
Ve třetím čtení návrhu zákona, které proběhlo dne 5. 12. 2014, byl schválen poslanecký
pozměňovací návrh předsedy Poslanecké sněmovny Jana Hamáčka a vzhledem k tomu se
staly nehlasovatelné komplexní pozměňovací návrhy rozpočtového výboru a výboru pro
sociální politiku. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila souhlas
s vládním návrhem (ve znění komplexního pozměňovacího návrhu Jana Hamáčka) počtem
hlasů 102 pro a 5 proti.
16. Poslanecká sněmovna postoupila dne 5. 12. 2014 návrh zákona (sněmovní
tisk 277) Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Senát"), který jej projednal
na své schůzi dne 18. 12. 2014 a vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Prezident
republiky zákon podepsal dne 22. 12. 2014. Dne 23. 12. 2014 byl schválený zákon doručen
k podpisu předsedovi vlády a ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 31. 12. 2014.
17. Závěrem předseda Poslanecké sněmovny konstatoval, že návrhem obvodního
soudu napadené části zákona č. 236/1995 Sb. byly přijaty po řádně provedeném zákonodárném
procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že tato ustanovení jsou v souladu
s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným
návrhem posoudil ústavnost předmětných ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
18. Senát se k návrhu vyjádřil dne 13. 10. 2015. Ve vyjádření Senátu podepsaném
jeho předsedou Milanem Štěchem se uvádí, že pokud se jedná o úpravu obsaženou v §
3a zákona č. 236/1995 Sb., tato úprava nebyla nijak dotčena zákonem č. 11/2013 Sb.,
jak uvedl navrhovatel, ale současné znění bylo přijato až při novelizaci provedené
zákonem č. 359/2014 Sb. Jednalo se o úpravu, která byla v Poslanecké sněmovně po
jejím předložení vládou projednána jako sněmovní tisk 277, s tím, že vládní návrh
byl po poměrně velmi složitém projednání v Poslanecké sněmovně komplexně přepracován,
když na 23. schůzi konané dne 5. 12. 2014 byl přijat tzv. komplexní pozměňovací návrh
předložený poslancem Janem Hamáčkem týkající se doplnění § 3 odst. 3 o úpravu platové
základny ve vztahu k soudcům a nové znění § 3a s úpravou postupného zvyšování koeficientu
v průběhu let 2015 až 2018 ve vztahu k představitelům státní moci.
19. Návrh zákona byl po jeho schválení v Poslanecké sněmovně téhož dne
doručen Senátu, kde byl projednáván jako senátní tisk č. 2 v 10. funkčním období.
Návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu,
který jej projednal na své 3. schůzi konané dne 16. 12. 2014 a ve svém usnesení č.
23 doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
Senát návrh zákona projednal na své 4. schůzi dne 18. 12. 2014. Po vystoupení zpravodaje
výboru byl na základě postupu podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu
Senátu, podán senátorem Petrem Víchou návrh, aby Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona
nezabývat, což bylo odůvodněno tím, že k dané záležitosti bylo v předchozí době v
zásadě vše sděleno, a také s ohledem na potřebu přijetí novely zákona do konce roku
2014. Tento návrh, který byl podpořen též zástupci dalších senátorských klubů, byl
následně přijat - v hlasování s pořadovým číslem 27 se z 66 přítomných senátorek
a senátorů vyslovilo 52 pro návrh, 3 proti návrhu a 11 se jich zdrželo. Za daného
stavu tedy při projednávání zmíněného návrhu zákona na schůzi Senátu neproběhla rozprava,
o jejímž obsahu by bylo možno uvést případně bližší údaje.
IV.
Vyjádření vlády České republiky
20. Dne 16. 10. 2015 obdržel Ústavní soud sdělení ministra Jiřího Dienstbiera,
že vláda na svém jednání dne 12. 10. 2015 projednala návrh na svůj vstup do řízení
vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 14/15 a přijala k němu usnesení
č. 818, kterým schválila svůj vstup do uvedeného řízení.
21. Dne 1. 12. 2015 obdržel Ústavní soud vyjádření vlády zaslané pověřenou
ministryní práce a sociálních věcí Mgr. Michaelou Marksovou. Vláda na prvém místě
uvádí důvody, na základě kterých by měl Ústavní soud návrh Obvodního soudu pro Prahu
7 odmítnout. Jednak je tímto důvodem překážka věci rozhodnuté, která je procesním
důvodem pro vyslovení nepřípustnosti tohoto návrhu a jeho odmítnutí. Vláda má za
to, že v případě předmětného návrhu je nutno za překážku věci rozhodnuté považovat
nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (viz výše). Druhým
důvodem pro odmítnutí nyní posuzovaného návrhu je podle názoru vlády skutečnost,
že navrhovatel petit svého návrhu, kterým je Ústavní soud vázán, formuluje tak, že
fakticky požaduje od Ústavního soudu, aby překročil svou ústavně zakotvenou kompetenci
"negativního" zákonodárce a vstoupil do domény zákonodárce "pozitivního".
22. Vláda rovněž, nedojde-li k odmítnutí předmětného návrhu, uvádí důvody,
proč by měl být v takovém případě návrh Ústavním soudem zamítnut. Vláda je toho názoru,
že členům Nejvyššího kontrolního úřadu nesvědčí ústavně garantovaná nezávislost soudcovská,
včetně Ústavním soudem judikovaného hmotného zabezpečení. Nejvyšší kontrolní úřad,
na rozdíl od soudů, nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob (vyjma rozhodování o námitkách proti kontrolnímu protokolu a rozhodování o uložení
pokuty). Výsledkem kontroly Nejvyššího kontrolního úřaduje toliko kontrolní závěr.
Ve srovnání s Nejvyšším kontrolním úřadem jsou tedy pravomoci soudů specifické a
jedinečné.
23. Podle vlády se argumentace navrhovatele pohybuje v kruhu v tom smyslu,
že z komparace určitých - zákonodárcem již přiznaných - shodných záruk nezávislosti
na straně členů Nejvyššího kontrolního úřadu i soudců navrhovatel shledává potřebu
výkladem Ústavy dovodit záruky další (v tomto případě shodné výše platové základny).
Jestliže však členům Nejvyššího kontrolního úřadu Ústava nepřiznává justiční charakter,
šel by případný závěr o potřebě shodného rozsahu záruk nezávislosti členů Nejvyššího
kontrolního úřadu a soudců zjevně nad rámec Ústavy.
24. Dále podle názoru vlády byl zákon o platu koncipován a přijat tak,
aby i v otázkách platů za výkon funkce vyjádřil rovnost všech tří státních mocí.
Proto byla stanovena jednotná platová základna s tím, že význam, náročnost a odpovědnost
výkonu jednotlivých funkcí jsou vyjádřeny platovými koeficienty. Soudci obecných
soudů byli do základního schématu zákona o platu doplněni až dodatečně a jsou také
cizorodým prvkem v tomto systému, zejména pro mimořádnou ústavní ochranu výkonu funkce,
opakovaně deklarovanou Ústavním soudem, kterou žádní z uvedených představitelů státní
moci nepožívají. To byl také důvod pro stanovení zvláštní, vyšší platové základny
pouze pro soudce, a to bez ohledu na ekonomickou situaci státu a případnou nezbytnost
úsporných opatření. Proto se samozřejmě platy soudců reálně pohybují vysoko nad platy
představitelů. Se stanovením shodné platové základny pro členy Nejvyššího kontrolního
úřadu a pro soudce zásadně nelze souhlasit, neboť by se dosud jednotný systém odměňování
představitelů rozmělnil a zákon o platu by naprosto ztratil svoji vnitřní logiku.
25. Závěrem svého vyjádření vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh Obvodního
soudu pro Prahu 7 odmítl, nebo v plném rozsahu zamítl.
V.
Postoj veřejné ochránkyně práv k návrhu
26. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu upozornil
přípisem ze dne 16. 9. 2015 Ústavní soud veřejnou ochránkyni práv na probíhající
řízení, přičemž připomenul, v jaké lhůtě může do řízení vstoupit jako vedlejší účastnice
a případně se též k návrhu vyjádřit. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 29.
9. 2015 oznámila Ústavnímu soudu bez dalšího vyjádření, že svého práva na vstup do
řízení nevyužije.
VI.
Vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu
27. Obvodní soud pro Prahu 7 ke svému návrhu připojil jako přílohu rovněž
vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 13. 5. 2015 sp. zn. 121/15-NKU45/81/15,
které Nejvyšší kontrolní úřad podal Obvodnímu soudu pro Prahu 7 jako vyjádření žalovaného
ve věci vedené pod sp. zn. 29 C 81/2015. Citované vyjádření Nejvyššího kontrolního
úřadu bez vyžádání obdržel Ústavní soud rovněž od advokáta zastupujícího Nejvyšší
kontrolní úřad ve věci vedené pod sp. zn. 29 C 81/2015.
28. V uvedeném vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu, podepsaném jeho
prezidentem Ing. Miloslavem Kalou, je mimo jiné uvedeno, že Ústavní soud v nálezu
ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 jednak stanovil parametry, za kterých je
případně možné přikročit k úpravě platů, a dále platnost napadeného ustanovení zrušil
jen pro určitou skupinu osob, tedy soudce. V tomto nálezu se jeho závěry odůvodňují
zejména s ohledem na ústavní požadavek nezávislosti soudů a soudců. Ve shodě s navrhovatelem
má Nejvyšší kontrolní úřad za to, že takové odůvodnění je použitelné a příznačné
i ve vztahu k ústavně zakotvené nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho
představitelů. Rozhodl-li Ústavní soud v citovaném nálezu ve vztahu k soudcům tak,
jak rozhodl, založil tím prostor pro podání žalob ve vztahu k dalším představitelům
státní moci, jejichž platy a další náležitosti spojené s výkonem jejich funkce upravuje
zákon č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zejména pak ve vztahu k představitelům
Nejvyššího kontrolního úřadu, jehož nezávislost je taktéž zakotvena v Ústavě.
29. Nejvyšší kontrolní úřad je přesvědčen o tom, že žalobě (ve věci vedené
u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 29 C 81/2015) nelze nevyhovět především
z toho důvodu, že nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 je
svou podstatou založen na tom, že nezbytnost zachování trojnásobku průměrné nominální
měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře vyvolává ústavně zakotvený požadavek
nezávislosti soudů a soudců. Tato podstata tedy musí platit i pro Nejvyšší kontrolní
úřad a jeho představitele, neboť i ve vztahu k nim Ústava vznáší úplně stejný požadavek
jejich nezávislosti. Nelze tedy poukazovat na formální odlišnosti ve výstupech soudů
a Nejvyššího kontrolního úřadu, a to například v tom, že soudy v individuálních věcech
rozhodují, zatímco výstupy Nejvyššího kontrolního úřadu spočívají v přijímání kontrolních
závěrů, které jsou podkladem pro další postup orgánů státní moci.
VII.
Upuštění od ústního jednání
30. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru,
že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další, resp. lepší
a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil zejména z písemných úkonů navrhovatele,
účastníků a vedlejšího účastníka řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním
soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání.
VIII.
Ústavní konformita legislativního procesu
31. Ústavní soud se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v dalších krocích nejdříve
zabýval otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat
a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
32. Jak Ústavní soud zjistil z příslušných sněmovních tisků, z údajů o
průběhu hlasování a z vyjádření komor Parlamentu, návrh zákona č. 359/2014 Sb. Poslanecká
sněmovna řádně schválila na své schůzi konané dne 5. 12. 2014 (usnesení č. 543).
Senát poté na své schůzi konané dne 18. 12. 2014 vyjádřil vůli se návrhem zákona
nezabývat (usnesení č. 64). Prezident republiky návrh zákona podepsal dne 22. 12.
2014. Po podpisu předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 143
pod číslem 359/2014 Sb.
33. Předmětný zákon byl tedy přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IX.
Dikce napadeného ustanovení
34. Napadené ustanovení zákona o platu zní:
"§ 3a
Platová základna představitelů
v letech 2015 až 2018
(1) Od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2015 činí platová základna
pro představitele 2,25násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské
sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý
kalendářní rok."
X.
Právní hodnocení Ústavního soudu
35. Návrh je, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadeného ustanovení,
nedůvodný.
36. Podstatou argumentace návrhu Obvodního soudu pro Prahu 7 je, že závěry
učiněné Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74
SbNU 93; 161/2014 Sb.) ohledně platových restrikcí vůči soudcům dopadají rovněž na
platové restrikce vůči členům Nejvyššího kontrolního úřadu.
37. V úvodu úvah Ústavního soudu je nutno zdůraznit, že Nejvyšší kontrolní
úřad nevykonává soudní moc, a tudíž jsou možnosti aplikace dřívějších závěrů Ústavního
soudu vztahujících se toliko a pouze k soudní moci značně omezené. Jestliže navrhovatel
ve své argumentaci odkazuje na předchozí závěry Ústavního soudu ve vztahu k otázce
(ne)přípustnosti platových restrikcí na straně soudců, nedomnívá se Ústavní soud,
že by některé obdobné rysy nezávislosti při výkonu funkce členů Nejvyššího kontrolního
úřadu představovaly základ souměřitelnému postavení se soudci, jak bude vysvětleno
dále [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011
Sb.)].
38. Závěry obsažené v derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 vycházejí
ze zúženého dispozičního prostoru, který má zákonodárce v oblasti platových restrikcí
soudců. Uvedené omezení zákonodárce spočívá v tom, že zásah zákonodárce do oblasti
materiálního zajištění soudců (jinými slovy, platová restrikce) je nutno podřadit
do rámce chráněného principem jejich nezávislosti garantované čl. 82 odst. 1 Ústavy.
Jinak řečeno, podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, kterého se navrhovatel v nyní posuzované
věci dovolává, byla platová restrikce provedená zákonem č. 11/2013 Sb. porušením
čl. 82 odst. 1 Ústavy, a tedy ústavně nepřípustným zásahem do nezávislosti soudců.
Navrhovatel v této souvislosti namítá, že platová restrikce provedená zákonem č.
359/2014 Sb. je obdobným porušením čl. 97 odst. 1 Ústavy, který garantuje nezávislost
Nejvyššího kontrolního úřadu.
39. S ohledem na shora uvedené proto Ústavní soud považuje pro posouzení
projednávané věci za podstatné vzájemné porovnání nezávislosti soudců a nezávislosti
Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho členů.
X. a)
K charakteru nezávislosti soudců podle čl. 82 odst. 1 Ústavy
40. Ustanovení čl. 82 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudci jsou při výkonu
své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Tato nezávislost
soudce je zaručena vedle trvalosti funkce soudce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), jeho zásadní
neodvolatelnosti a nepřeložitelnosti (čl. 82 odst. 2 Ústavy), neslučitelnosti výkonu
funkce soudce s jinými funkcemi (čl. 82 odst. 3 Ústavy) také jeho materiálním zabezpečením.
Podle § 75 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní
správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), stát
zabezpečuje nezávislost soudců též jejich hmotným zabezpečením. Právě skrze posledně
uvedený komponent nezávislosti soudců lze platové restrikce zákonodárce podřadit
do rámce chráněného principem nezávislosti soudců.
41. Tuto osobní nezávislost soudců, zahrnující i komponent jejich materiálního
zabezpečení, garantovanou čl. 82 odst. 1 Ústavy je nutno odlišovat od institucionální
nezávislosti soudů garantované čl. 81 Ústavy, který stanoví, že soudní moc vykonávají
jménem republiky nezávislé soudy. Zatímco institucionální nezávislost soudů znamená
jejich nezávislost ve vztahu k ostatním mocenským složkám (princip dělby moci), osobní
nezávislost soudců znamená jejich psychický (vědomý a nevědomý) stav jako subjektu,
jehož pravomoc se sestává především z rozhodovací činnosti. Přitom nezávislost soudu,
kterou lze v tomto ohledu označit za nezávislost objektivní, a nezávislost soudce,
kterou lze označit za nezávislost subjektivní, spolu souvisí a jsou ve vztahu vzájemné
podmíněnosti. Nejedná se však o pojmy totožné a jejich rozlišování není bez významu.
42. Pokud by měla být porušena zásada nezávislosti soudů, jde o problematiku
institucionálního vytváření soudu jako orgánu soudní moci, v němž by hrozilo převážení
vlivu některé z obou zbývajících základních mocí, a tudíž porušení rovnováhy mezi
nimi, která je základním principem dělby moci zakotvené v čl. 2 odst. 1 Ústavy. Naopak
pokud by měla být porušena nezávislost soudců, šlo by o porušení nezávislosti vlastní
rozhodovací činnosti soudu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 60/04 ze dne 28. 4. 2005 (N
96/37 SbNU 297; 264/2005 Sb.)].
43. Uvedené rozlišování institucionální a osobní nezávislosti má význam
i v nyní posuzované otázce, neboť s ohledem na shora uvedené mohou být platové restrikce
zásahem toliko do osobní, subjektivní nezávislosti soudců, resp. do jednoho z jejích
komponentů, a nikoliv již zásahem do nezávislosti soudů, jakožto nezávislosti objektivní.
44. Ve světle shora uvedeného je klíčovou otázkou, kterou musí Ústavní
soud za účelem posouzení návrhu podaného Obvodním soudem pro Prahu 7 zodpovědět,
zda nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu garantovaná čl. 97 odst. 1 Ústavy zahrnuje
rovněž osobní nezávislost členů Nejvyššího kontrolního úřadu, nebo jde "toliko" o
garanci nezávislosti institucionální, do jejíhož rámce platové restrikce zákonodárce,
s ohledem na shora uvedené, nespadají.
X. b)
K charakteru nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu podle čl. 97 odst.
1 Ústavy
45. Existence Nejvyššího kontrolního úřaduje v Ústavě zakotvena v samostatné
hlavě páté odděleně od klasických tří složek státní moci, a není tak ani orgánem
soudní moci. Nejvyšší kontrolní úřad současně není nositelem samostatné složky státní
moci, a nezaujímá proto v soustavě orgánů státní moci s orgány moci zákonodárné,
výkonné a soudní srovnatelné postavení. Uvedená systematika Ústavy odpovídá tomu,
že Nejvyšší kontrolní úřad má být nezávislý na ostatních orgánech státní moci (viz
Gerloch, A., Tryzna, J. O postavení Nejvyššího kontrolního úřadu v soustavě státních
orgánů a ke změně jeho kompetencí. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra, 2014,
č. 5, s. 281).
46. V souladu s tím čl. 97 odst. 1 Ústavy stanoví, že Nejvyšší kontrolní
úřad je nezávislý orgán. Nejvyššímu kontrolnímu úřaduje tímto ústavně garantována
nezávislost jak na moci zákonodárné (Parlamentu), tak i na moci výkonné (vládě a
ostatních vykonavatelích exekutivy) tak, aby byly eliminovány politické vlivy na
jeho činnost [nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 15/10 (N 6/60
SbNU 51; 39/2011 Sb.)]. Nejvyšší kontrolní úřad tak plní svoji funkci samostatně,
aniž by existoval orgán, který by vůči Nejvyššímu kontrolnímu úřadu měl oprávnění
nadřízeného udělovat závazné pokyny (Pouperová, O. in Kontrolní mechanismy fungování
veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, s. 199).
47. Tato ústavní úprava nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu představuje
institucionální záruku jeho existence, nasvědčující ochraně nezávislé kontroly Nejvyšším
kontrolním úřadem nejen před exekutivou, nýbrž i zákonodárcem (Filip, J., Bahýfová,
L., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České
republiky. Komentář. Praha, 2010, s. 1327). Objektem garance čl. 97 odst. 1 Ústavy
je tedy Nejvyšší kontrolní úřad jako celek, jeho organizační a institucionální zakotvení
ve vztahu k ostatním složkám veřejné moci.
48. Garanci takové nezávislosti pro nejvyšší kontrolní instituce ("Supreme
Audit Institution") požaduje ve své preambuli také Limská deklarace směrnic o principech
auditu (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) přijatá v roce 1977
devátým kongresem Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI),
mezi jejíž členy patří mimo jiné většina evropských států, včetně České republiky.
49. Podle Ústavního soudu lze tedy učinit dílčí závěr, že čl. 97 odst.
1 Ústavy garantuje institucionální nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu
k ostatním mocenským složkám (systémová, nebo také vnější organizační nezávislost)
podobně, jak to činí čl. 81 Ústavy ve vztahu k soudům. Nejde však o garanci osobní
nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu, která by byla podobná garanci osobní
nezávislosti soudců podle čl. 82 odst. 1 Ústavy. Ústava tedy členům Nejvyššího kontrolního
úřadu osobní, resp. soudcovskou nezávislost negarantuje, a to na rozdíl například
od německé ústavy (Základního zákona), která členům Spolkového účetního dvora (Bundesrechnungshof)
soudcovskou nezávislost (richterliche Unabhängigkeit - čl. 97 německého Základního
zákona) výslovně garantuje v čl. 114 odst. 2.
50. Postavení nejvyšších kontrolních institucí se stejně jako jejich pravomoci
v jednotlivých evropských státech liší v návaznosti na strukturu právního systému
daného státu a historický vývoj jeho kontrolních institucí (viz Cupalová, M., Kavěna,
M. Srovnávací studie č. 1.202. Odpovědnost nejvyšších kontrolních institucí vůči
parlamentům ve vybraných státech Evropské unie a srovnání s Českou republikou. Parlamentní
institut. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 2011, s. 3). Jestliže český
ústavodárce neposkytl členům Nejvyššího kontrolního úřadu ústavněprávní garanci jejich
osobní nezávislosti, resp. jim nepřidělil soudcovskou nezávislost, do jisté míry
to odpovídá povaze činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu jako instituce nesoudního
typu, která nemá přikazovací oprávnění, a to na rozdíl od nejvyšších kontrolních
institucí tzv. francouzského typu, jejichž charakteristickým rysem je naopak soudcovská
kontrola, resp. rozhodování formou soudcovského rozhodnutí (nalézání práva) o předložených
účetních závěrkách (např. rozhodnutí francouzského Cour des comptes jsou přímo vykonatelná
- srov. www.ccomptes.fr).
51. Nejvyšší kontrolní úřad případně zjištěná pochybení při nakládání s
veřejnými prostředky "pouze" konstatuje, není však oprávněn jejich nápravu veřejně
mocensky nařídit či za taková pochybení ukládat sankce. Výsledkem kontrolní činnosti
Nejvyššího kontrolního úřadu jsou kontrolní závěry, kterými se neukládají žádné povinnosti,
ale mají povahu signalizační, resp. upozorňující a doporučující či případně jen informativní.
Kontrolní závěry Nejvyššího kontrolního úřadu mohou být následně použity jako podklady
pro rozhodovací činnost jiného orgánu veřejné moci jako jeden z důkazních prostředků
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 sp. zn. 9 Aps 3/2008),
nicméně Nejvyšší kontrolní úřad nemá oprávnění takové řízení na základě svého úkonu
(v návaznosti na provedenou kontrolu) zahájit. Jak konstatoval Ústavní soud ve svém
usnesení ze dne 16. 1. 2001 sp. zn. II. ÚS 451/2000 (dostupné na http://nalus.usoud.cz),
Nejvyšší kontrolní úřad "nedisponuje exekutivními, příp. soudními pravomocemi; plní
pouze funkci kontrolní s tím, že je oprávněn a povinen výsledky provedených kontrol
zveřejnit, a tak upozornit příslušné orgány státní moci na nedostatky zjištěné při
kontrole. Nemá však oprávnění ukládat sankce (odhlédnuto od sankcí za porušení procesních
předpisů) nebo opatření k odstranění nedostatků. Závěry NKÚ se stávají toliko podnětem,
případně podkladem pro další postup orgánů státní moci."
52. Navrhovateli přitom lze přisvědčit, že zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším
kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, stanoví pro členy Nejvyššího kontrolního
úřadu některé záruky osobní nezávislosti, podobné zárukám, které náleží soudcům,
např. neslučitelnost s některými funkcemi (§ 12 odst. 7), omezení jiné výdělečné
činnosti (§ 12 odst. 8) či podmínky předčasného ukončení funkce (§ 12 odst. 9). Tyto
zákonem stanovené prvky osobní nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu respektují
institucionálně nezávislé postavení Nejvyššího kontrolního úřadu garantované čl.
97 odst. 1 Ústavy, resp. ústavně zakotvenou systémovou nezávislost Nejvyššího kontrolního
úřadu doplňují. Nezakládají však členům Nejvyššího kontrolního úřadu postavení totožné
s postavením soudců, resp. nezakládají jim soudcovskou nezávislost, tak jak se jí
navrhovatel dovolává.
53. Obdobný závěr učinil Ústavní soud již v souvislosti s otázkou platových
restrikcí vůči státním zástupcům, kdy i přes shledání některých zákonných záruk jejich
nezávislosti, srovnatelných s těmi, které náleží soudcům (předpoklady a způsob vzniku
funkce, omezení možnosti přeložení, taxativně vymezené důvody zániku funkce, úprava
kárného řízení, nemožnost vykonávat jinou výdělečnou činnost apod.), dospěl Ústavní
soud k závěru, že státním zástupcům nesvědčí ústavně garantovaná nezávislost soudcovská
[nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.)],
ze které je omezení platových restrikcí dovozováno. K uvedenému srovnání je možno
navíc doplnit, že zatímco státní zástupci rozhodují o tom, zda jsou splněny podmínky
pro zahájení trestního stíhání, odpovídají za jeho zákonný průběh a (spolu) ochranu
lidských práv, rozhodují o opravných prostředcích proti rozhodnutí policejních orgánů
nebo státních zástupců nižšího stupně, posuzují, zda jsou dány důvody k podání obžaloby
či nikoliv, a jsou výlučným žalobcem v trestním řízení, jako strana vystupují v řízení
před soudem, mají právo podávat opravné prostředky proti rozhodnutím, a proto mají
dokonce velmi podobné záruky nezávislosti jako soudci (viz § 12e, § 18 odst. 2, §
19, 24, 31 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších
předpisů, a k tomu podrobněji např. Fenyk J. Veřejná žaloba, díl I. Ministerstvo
spravedlnosti ČR, 2001, sv. 62, str. 149-158), členové Nejvyššího kontrolního úřadu
v oblasti své působnosti ani taková oprávnění, povinnosti a garance, jak je výše
uvedeno, nemají.
54. Nelze samozřejmě vyloučit, že zákonodárce do budoucna rozšíří pravomoci
Nejvyššího kontrolního úřadu i na oprávnění podobným způsobem iniciovat nápravu zjištěných
nedostatků, ve smyslu doporučení čl. 11 odst. 2 Limské deklarace, podle kterého pokud
auditní zjištění nejvyšší kontrolní instituce nemají podobu právně závazných a vynutitelných
rozsudků, má být nejvyšší kontrolní instituce oprávněna obrátit se na orgán, který
je odpovědný za přijetí nezbytných opatření, a požadovat, aby strana skládající účty
přijala svou odpovědnost. Nelze dále vyloučit, že v budoucnu může, v návaznosti na
aktivity Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí, postupně dojít
i k takovým změnám zákonné a ústavní úpravy, které členy Nejvyššího kontrolního úřadu
budou stavět do srovnatelného postavení, jaké mají soudci. Za současného stavu však
členové Nejvyššího kontrolního úřadu takové postavení nemají.
55. Ústavní soud tímto nijak nezpochybňuje význam stávající nezávislosti
členů Nejvyššího kontrolního úřadu při výkonu jejich činnosti, vyplývající ze specifického
poslání Nejvyššího kontrolního úřadu vymezeného v čl. 97 odst. 1 Ústavy, resp. specifických
cílů jím prováděného auditu, kterými jsou řádné a účelné používání veřejných prostředků
a rozvoj zdravého finančního řízení (srov. preambuli Limské deklarace). V souvislosti
s uvedeným proto jak z Ústavy, tak ze zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu plyne požadavek
nezávislého a nestranného výkonu funkce členů Nejvyššího kontrolního úřadu, resp.
objektivity kontrolní činnosti a jejích závěrů, které jsou nezbytné pro to, aby zdroje
státu nebyly využívány neúčelně a nehospodárně a tím byla ohrožena stabilita a rozvoj
demokratického státu.
56. Nicméně postavení soudců na straně jedné a členů Nejvyššího kontrolního
úřadu na straně druhé se vzhledem k ústavně garantované nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný, resp. užší dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím
vůči členům Nejvyššího kontrolního úřadu [srov. nález ze dne 16. 1. 2007 sp. zn.
Pl. ÚS 55/05 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.)].
57. Jinak řečeno, nesvědčí-li členům Nejvyššího kontrolního úřadu ústavně
garantovaná osobní nezávislost srovnatelná s nezávislostí soudcovskou, nelze se dovolávat
ani těch záruk, které tuto soudcovskou nezávislost zabezpečují, včetně Ústavním soudem
judikované relativní neměnnosti platového postavení. Ačkoliv i členům Nejvyššího
kontrolního úřadu zákonodárce přiznává některé záruky nezávislosti podobné těm, které
náleží také soudcům, nelze v uvedeném shledávat potřebu dovodit výkladem Ústavy existenci
dalších společných záruk nezávislosti (nyní platových poměrů). Jestliže totiž členům
Nejvyššího kontrolního úřadu Ústava osobní nezávislost negarantuje, šel by případný
závěr o potřebě shodného rozsahu záruk jejich nezávislosti a ústavně zakotvené soudcovské
nezávislosti zjevně nad rámec Ústavy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10).
XI.
Závěr
58. Klíčovou ústavní hodnotou, kterou Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 28/13 (viz výše), ale i v jemu předcházející judikatuře k platovým restrikcím
na straně soudců [zejména sp. zn. Pl. ÚS 33/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 151/35 SbNU
109; 584/2004 Sb.), Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999
Sb.), Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), Pl. ÚS 16/2000
ze dne 3. 7. 2000 (N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.), Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003
(N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU
31; 355/2005 Sb.), Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.),
Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.), Pl. ÚS 55/05 (viz
výše); Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.), Pl. ÚS 12/10
ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] hájil, byla v Ústavě explicitně
formulovaná soudcovská nezávislost jakožto hodnota, která zcela specificky kolidovala
se zásahy do platových poměrů soudců. Jak je však vysvětleno výše, postavení členů
Nejvyššího kontrolního úřadu není, co do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
srovnatelné s postavením soudců. Ústavní soud ve shora uvedené judikatuře opakovaně
upozornil na to, že zásady odměňování v různých orgánech veřejné moci jsou nerovnoměrné,
ale odstranění této disproporce je v rukou zákonodárce.
59. Důsledkem uvedeného je závěr, že dosavadní judikatura Ústavního soudu,
včetně nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, neobsahuje takový výklad ústavního pořádku, který
by členům Nejvyššího kontrolního úřadu poskytoval v platových otázkách postavení
obdobné nezávislosti soudcovské.
60. Ústavní soud dospěl k závěru, že úprava platů členů Nejvyššího kontrolního
úřadu není zásahem do ústavněprávní garance nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu
podle čl. 97 odst. 1 Ústavy. I s přihlédnutím k výše naznačené roli členů Nejvyššího
kontrolního úřadu a stávajícímu postavení Nejvyššího kontrolního úřadu v rámci struktury
státních orgánů neshledal Ústavní soud, že by napadené ustanovení zákona představovalo
porušení ústavního pořádku opravňující Ústavní soud k využití derogační pravomoci,
která mu přísluší.
61. Na základě důvodů vyložených v částech X. a) a b) Ústavní soud proto
návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 na zrušení ustanovení § 3a odst. 1 zákona o platu,
pokud se týká členů Nejvyššího kontrolního úřadu, zamítl (§ 70 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu), a pokud se týká prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího
kontrolního úřadu, byl návrh na zrušení § 3a odst. 1 zákona o platu odmítnut jako
podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou. V části požadující vyslovení protiústavnosti
části ustanovení § 3 odst. 3 a § 3a odst. 2, 3 a 4, pokud se týkají prezidenta, viceprezidenta
a členů Nejvyššího kontrolního úřadu, byl návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 odmítnut
z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele [§ 43 odst. 1 písm.
c) ve spojení s ustanovením § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.