119/2011 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl dne 19. dubna 2011 v plénu složeném z
předsedy soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců
Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové,
Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra
Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma,
Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o
návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, zastoupených poslancem Mgr. Bohuslavem Sobotkou, se
sídlem Praha 1, Sněmovní 4, na zrušení zákona č. 348/2010 Sb.,
kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a
státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České
národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 586/992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 4 odst. 1 písm.
s) ve slovech „s výjimkou příspěvku, na který vznikl nárok v
roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31.
prosinci 2010,“ § 8 odst. 2 písm. c), § 8 odst. 3 a 4 ve
slovech „a c)“ a § 36 odst. 8 zákona České národní rady č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 348/2010
Sb., a čl. II zákona č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č.
96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního
spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č.
35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, za
účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
takto:
I. Ustanovení čl. III bodu 1 v části, kterou se stanovuje nové
znění § 4 odst. 1 písm. s) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z
příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a čl. III bodu 2, 3 a 4
zákona č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o
stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o
doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z
příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z
příjmů, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem
vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ustanovení čl. I, čl. II, čl. III bodu 1 v části, kterou
se ruší § 4 odst. 1 písm. s) zákona č. 586/1992 Sb., o daních
z příjmů, ve znění před účinností zákona č. 348/2010 Sb., a
čl. IV zákona č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993
Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a
o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních
z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o
daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, se ruší
uplynutím dne 31. prosince 2011.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
1. Dne 9. prosince 2010 byl Ústavnímu soudu doručen návrh
skupiny 45 poslanců na zrušení v záhlaví uvedeného zákona
(dále jen „napadený zákon“) a in eventum jeho ustanovení čl.
II, jakož i novelizovaných ustanovení zákona č. 586/1992 Sb.,
o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Napadeným
zákonem došlo ke změně a doplnění některých zákonů tak, že
byla stanovena zvláštní sazba daně ve výši 50 % na příspěvek
fyzickým osobám podle zákona upravujícího stavební spoření a
státní podporu stavebního spoření (dále jen „státní podpora“),
na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán
stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Současně byla dnem
jeho účinnosti snížena výše zálohy státní podpory z 15 na 10 %
z ročně uspořené částky nepřesahující 20 000 Kč. Návrh
splňoval náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů.
2. Podstatou návrhu byly námitky rozporu napadeného zákona s
ústavním pořádkem vztahující se ke způsobu jeho přijetí, jakož
i k jeho obsahu. Navrhovatelé zpochybňují důvodnost projednání
návrhu zákona ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze,
v jehož důsledku mělo dojít k porušení některých ústavních
principů vztahujících se k parlamentní proceduře přijímání
zákonů. Jejich námitky dále směřují vůči tomu, že mimořádná
schůze, na které došlo ke zkrácenému jednání o návrhu
napadeného zákona, byla svolána jen 40 minut před jejím
začátkem, jakož i vůči omezení práv senátorů zvolených ve
volbách v říjnu 2010, protože dne 12. listopadu 2010
projednával Senát návrh napadeného zákona ve složení
odpovídajícím jeho 7. funkčnímu období (2008-2010), a nově
zvolení senátoři se tak nemohli tohoto projednávání zúčastnit.
3. Ve vztahu k obsahu napadeného zákona navrhovatelé namítají,
že snížení státní podpory za rok 2010 jejím zpětným zdaněním
zvláštní sazbou daně z příjmu ve výši 50 %, jakož i snížení
zálohy pro smlouvy o stavebním spoření uzavřené do 31.
prosince 2010, vykazují znaky pravé retroaktivity a odporují
legitimnímu očekávání účastníků stavebního spoření. Toto
očekávání se opírá i o dosavadní praxi zákonodárce, který
dosud respektoval vzniklé majetkové nároky na poskytnutí
určitých majetkových plnění v závislosti na době uzavření
smlouvy o stavebním spoření. Zákonodárce zvolil nepřiměřené
prostředky k prosazení veřejného zájmu na snížení deficitu
státního rozpočtu, čímž nerespektoval požadavek spravedlivé
rovnováhy mezi tímto zájmem a omezením základních práv
jednotlivců.
I./a
Námitka zneužití institutu legislativní nouze
4. Podle navrhovatelů byl návrh napadeného zákona (spolu se
třemi dalšími návrhy zákonů projednávanými obdobným
legislativním postupem) projednán ve zkráceném řízení ve stavu
legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byl dán jeden
z důvodů podle § 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále
jen „jednací řád Poslanecké sněmovny“ nebo „jednací řád“). Ve
svém návrhu podrobně rekapitulují průběh zákonodárné
procedury, přičemž zdůrazňují, že projednávání návrhu
napadeného zákona předcházel obsahově identický vládní návrh
zákona. Tento návrh předložila vláda dne 4. října 2010, s
ohledem na uplatnění námitek dvou poslaneckých klubů proti
návrhu vlády, aby byl souhlas s návrhem zákona vysloven již v
prvním čtení, a proti následnému poslaneckému návrhu na
zkrácení lhůty pro projednávání návrhu zákona ve výborech na
15 dnů jej však dne 26. října 2010 vzala zpět. Týž den
rozhodla o jeho opětovném předložení spolu s návrhem na
vyhlášení stavu legislativní nouze z důvodu hrozby značných
hospodářských škod a požádala o jeho projednání ve zkráceném
jednání. V tomto režimu byl návrh projednán Poslaneckou
sněmovnou ve druhém a třetím čtení dne 2. listopadu 2010 na 8.
schůzi Poslanecké sněmovny, jež byla svolána na návrh skupiny
vládních poslanců.
5. Vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání bez
toho, aniž by byl dán jeden ze zákonem stanovených důvodů,
představuje podle názoru navrhovatelů nejen porušení zákona,
ale kvůli časovému „presu“ i výrazné „okleštění“ ústavně
chráněné svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců podávat
pozměňovací návrhy a řádně vykonávat svou volenou funkci.
Poukazují přitom na právní závěry obsažené v nálezu ze dne 7.
září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (269/2010 Sb.), konkrétně jeho
body 17 a 18, které interpretují tím způsobem, že Ústavní soud
sice chápe rozhodnutí o legislativní nouzi do značné míry jako
rozhodnutí politické, zároveň však varuje před jeho využíváním
jako nástroje ke krácení práv sněmovní menšiny. V případě
napadeného zákona navíc zdůrazňují absenci konsenzu napříč
Poslaneckou sněmovnou o oprávněnosti stavu legislativní nouze.
6. S ohledem na to, že stav legislativní nouze a zkrácené
jednání, jejichž účelem je bránit ohrožení základních práv a
svobod občanů, ohrožení bezpečnosti státu nebo značným
hospodářským škodám, představují současně i zásah do práv
sněmovní menšiny, mělo by být rozhodnutí o jeho vyhlášení
posuzováno třístupňovým testem proporcionality, tedy z
hlediska vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti zásahu. Podle
jejich názoru přitom lze mít závažné pochybnosti ve vztahu k
způsobilosti této procedury zabránit značným hospodářským
škodám státu, neboť na rozdíl od dřívějších případů se vládě
nepodařilo přesvědčit opoziční poslance o nutnosti schválit
předložené návrhy zákonů tak, aby nabyly účinnosti nejpozději
1. ledna 2011. Napadený legislativní postup současně nebyl ani
potřebný. Vláda totiž mohla sledovaného cíle dosáhnout včasným
předložením návrhu zákona, k čemuž nedošlo s ohledem na
intenci vládní většiny neprojednat návrh zákona v Poslanecké
sněmovně před obecními a senátními volbami. Po nich bylo
naopak mnohem pravděpodobnějším cílem tohoto postupu zabránění
účasti nově zvolených senátorů na rozhodování, než bránění
značným hospodářským škodám.
7. Zpochybnit lze nakonec i přiměřenost tohoto postupu, což
navrhovatelé dokládají poukazem na spornost rizika značných
hospodářských škod na straně jedné, a naopak nespornou míru
okleštění svobody parlamentní rozpravy a práv poslanců na
straně druhé. Lze-li totiž ve stavu legislativní nouze
schválit návrh zákona v Poslanecké sněmovně během jediného
dne, pak poslanci nemohou tento návrh ani řádně prostudovat a
fundovaně se k němu vyjádřit, ani zprostředkovat názory svých
voličů, případně legitimních zájmových skupin, jež mohou být
na parlamentní půdě slyšeny pouze jejich prostřednictvím. Tím
jsou současně rovněž krácena práva občanů vyslechnout v
adekvátní šíří argumenty pro a proti přijatému zákonu, který
se dotýká jejich základních práv.
I./b
Námitka nepředvídatelného svolání mimořádné schůze Poslanecké
sněmovny
8. Další námitka stěžovatelů se týká aplikace § 51 odst. 6
jednacího řádu, podle něhož musí být poslanci vyrozuměni o
svolání schůze Poslanecké sněmovny nejméně pět dnů předem. Ke
schválení napadeného zákona totiž došlo dne 2. listopadu 2010
na mimořádné schůzi, přičemž interval mezi jejím svoláním a
začátkem této schůze byl jen 40 minut a k rozeslání pozvánky
elektronickou poštou došlo jen 7 minut před jejím začátkem.
Současně byl zamítnut návrh předsedy poslaneckého klubu ČSSD
Bohuslava Sobotky na odročení jednání do druhého dne, tj. do
3. listopadu 2010 od 9:00 hod., který měl umožnit, aby se
všichni poslanci mohli na tuto schůzi řádným způsobem
připravit.
9. Podle navrhovatelů je uvedené ustanovení třeba
interpretovat s ohledem na ústavní principy a hodnoty ve
smyslu čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava všech
politických práv a svobod a její výklad a používání musí
umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v
demokratické společnosti. Pětidenní lhůta podle § 51 odst. 6
jednacího řádu slouží k tomu, aby se poslanci mohli seznámit s
navrženým pořadem schůze a připravit na jeho body, jakož i aby
se vůbec o konání schůze dozvěděli. Navrhovatelé nezpochybňují
možnost zkrácení pětidenní lhůty, považují však za svévolné,
pokud je tak činěno bez uvedení důvodu. Během předmětného
jednání Poslanecké sněmovny nezazněl žádný argument či důvod,
proč bylo tak rychlé svolání schůze potřebné. Čím kratší je
přitom doba mezi svoláním schůze a jejím začátkem, tím
závažnější důvody musí být pro takové zkrácení.
10. I v tomto případě by tak měl být uvedený postup podroben
testu proporcionality. Jedná se totiž o kolizi práv či
chráněných hodnot, kdy je zájem na urychleném projednání
návrhu zákona z důvodu čelení značným hospodářským škodám
nezbytné poměřovat k již zmíněné svobodě parlamentní rozpravy,
jakož i právům poslanců a občanů podílet se na správě
veřejných věcí. Navrhovatelé se přitom domnívají, že tento
postup by neobstál již z hlediska druhého kroku testu, tedy
kroku potřebnosti. I za předpokladu, že přijetí zákona do 1.
ledna 2011 brání hrozícím značným hospodářským škodám, by
totiž stejného cíle bylo možné dosáhnout jeho projednáním v
následujících dnech, tj. 3., 4. nebo 5. listopadu 2010, aniž
by bylo potřebné svolávat mimořádnou schůzi za 40 minut.
11. Tento postup považují navrhovatelé za porušení politických
práv opozičních poslanců podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listiny“) a občanů podle
čl. 21 odst. 1 Listiny. K tomu podotýkají, že za potřebný ho
bylo možné považovat pouze vzhledem k jinému možnému
sledovanému cíli, a to k projednání přijatého návrhu zákona v
Senátu do 13. listopadu 2010, tedy do dne zániku mandátu
senátorů zvolených před šesti lety. Tento cíl ale nelze
považovat za legitimní. Navíc tím došlo k výraznému zhoršení
dopadů samotného vyhlášení stavu legislativní nouze, neboť v
jeho důsledku uplynuly mezi předložením návrhu zákona a jeho
schválením jen 4 dny, z toho dva pracovní, což ještě na
začátku čtvrtého dne nebylo možné předvídat.
I./c
Námitka odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům
12. Podstatou poslední námitky ve vztahu ke způsobu projednání
a přijetí napadeného zákona byl nepřiměřený zásah do práva
senátorů zvolených v roce 2010 na výkon jejich mandátu podle
čl. 21 odst. 4 Listiny. Mandát těchto senátorů vznikl podle
čl. 21 odst. 4 Listiny již jejich zvolením. Při posuzování
výkonu jejich hlasovacího práva však bylo nezbytné vážit v
kolizi stojící protichůdné ústavní hodnoty, tedy jak možnost
Senátu vyjádřit se k návrhu zákona v Ústavou stanovené
třicetidenní lhůtě, tak zájem na nezpochybnitelnosti usnesení
Senátu případným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu,
kterým by byla vyslovena neplatnost volby senátora.
Navrhovatelé přitom považují za rozumné a vyvážené ustálené
řešení této kolize tím způsobem, že se v mezidobí od zvolení
do první schůze Senátu koná obvykle jen jedna jeho schůze, na
níž nově zvolení senátoři ještě nemohou hlasovat a na jejímž
programu jsou pouze návrhy zákonů, u nichž uplyne třicetidenní
lhůta ještě před první schůzí v novém funkčním období.
13. Postup vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně a
Senátu navrhovatelé označují za svévolný. Jeho cílem bylo
znemožnit řádné projednávání návrhu na schůzi Senátu, kterého
by se již mohli účastnit nově zvolení senátoři, a vládní tábor
by tak již neměl většinu. Projednávání napadeného zákona na
25. schůzi Senátu dne 12. listopadu 2010 považují za zásah do
práva senátorů na nerušený výkon jejich mandátu, aniž by byly
prima facie patrné rozumné důvody pro takový postup. Opětovně
přitom zdůrazňují nezbytnost testu proporcionality pro
posouzení tohoto zásahu do uvedeného práva nově zvolených
senátorů. I když totiž projednávání napadeného zákona podle §
118 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád Senátu“) již 12.
listopadu 2010 bylo způsobilé urychlit legislativní proces,
nebyl takovýto postup z hlediska uvedeného testu potřebný.
Třicetidenní lhůta k projednání návrhu napadeného zákona
Senátem totiž končila až 3. prosince 2010, pročež se nově
zvolení senátoři mohli jeho projednávání zúčastnit a v rámci
rozpravy se k němu mohli rovněž kvalifikovaně vyjádřit.
Zamítnutí návrhu zákona nebo jeho vrácení s pozměňovacími
návrhy v poslední den lhůty by přitom nebránilo jeho včasnému
projednání. Poslanecká sněmovna by o něm mohla ve smyslu § 97
odst. 3 a 4 jednacího řádu znovu jednat po deseti dnech, tedy
již v týdnu od 13. prosince 2010. S ohledem na nepravděpodobné
vrácení návrhu zákona prezidentem republiky by tak nic
nebránilo tomu, aby k vyhlášení zákona došlo ještě před koncem
roku, a to ani v případě, že by projednání Senátem a poté i
Poslaneckou sněmovnou proběhlo o několik dnů později. Tím by
naopak bylo umožněno Senátu dostát své úloze a opozici
efektivně uplatnit její práva v zákonodárném procesu, včetně
práva podávat pozměňovací návrhy.
I./d
Shrnutí tvrzeného rozporu legislativní procedury s ústavním
pořádkem
14. S ohledem na výše uvedené námitky shledávají stěžovatelé
rozpor legislativní procedury s čl. 1 odst. 1 Ústavy České
republiky (dále jen „Ústava“), konkrétně s postulátem úcty k
právům člověka a občana, podle něhož musí být omezení
základních práv a svobod výsledkem řádného demokratického
diskursu. Porušení tohoto ustanovení spatřují též v porušení
principu právní jistoty jako součásti principu právního státu
z důvodu zkrácení možnosti seznámit se s novou právní úpravou
a jejími důvody.
15. Kromě uvedených principů se však porušení týká i
demokratické zásady vlády pro lid a státní moci sloužící všem
občanům ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 1
Listiny, protože bylo razantně kráceno právo občanů seznámit
se s důvody politického rozhodnutí, jakož i právo toto
rozhodnutí oslovováním svých volených zástupců ovlivnit.
Navrhovatelé namítají též zásah do volné soutěže politických
stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, k níž nedílně patří
možnost hlásat názory a uplatňovat návrhy v řádném
parlamentním diskursu. Důvodem porušení zásady ochrany menšiny
podle čl. 6 Ústavy, a to jak sněmovní a senátní, tak i mezi
občany, byla přitom nemožnost menšiny poslanců řádně vykonávat
svůj mandát, zvláště v situaci nepředvídatelného svolání
schůze, a upření práva účastnit se a hlasovat některým
senátorům. Z těchto důvodů nemohl být hlas občanů oponujících
napadenému zákonu cestou řádného parlamentního diskursu
artikulován.
16. Navrhovatelé zákonodárné proceduře zároveň vytýkají rozpor
s čl. 26 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny, protože jim byl
ztížen efektivní výkon jejich mandátu. Do jejich práva na
nerušený výkon veřejné funkce poslance bylo zasaženo i
nepředvídatelným svoláním schůze, na kterou se nemohli
připravit. V případě nově zvolených senátorů se zase zásah
týkal nepřiměřeného urychlení jednání Senátu, k němuž nebyl
žádný legitimní důvod a v jehož důsledku bylo senátorům upřeno
jejich právo účastnit se jednání a hlasovat o návrhu zákona.
Omezení se vztahovalo k právu občanů podílet se na správě
veřejných věcí, protože v důsledku nedostatku času tak nemohli
činit zejména oslovováním poslanců či účinným využitím
petičního či shromažďovacího práva, případně práva na stávku.
Občané zvolení do Poslanecké sněmovny a Senátu zas byli
omezeni na tomto právu tím, že se nemohli ani efektivně
účastnit svobodné parlamentní diskuse, ani řádně připravit a
podat pozměňovací návrhy. Z těchto důvodů nebylo v rozporu s
čl. 4 odst. 4 Listiny šetřeno ani podstaty a smyslu zákonných
omezení práv poslanců a senátorů podle čl. 21 odst. 1 a 4
Listiny.
I./e
Námitka zpětné působnosti zdanění příspěvku na stavební
spoření
17. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k obsahu
napadeného zákona se týká nepřípustných účinků pravé
retroaktivity vůči smlouvám o stavebním spoření uzavřeným před
1. lednem 2011. V důsledku doplnění zákona o daních z příjmů a
přechodného ustanovení čl. II napadeného zákona se totiž mění
právní nároky, jež vznikly na základě těchto smluv a byly
vymahatelné již před účinností napadeného zákona.
18. Ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním
spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění
zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., (dále jen
„zákon o stavebním spoření“) zakládá nárok účastníka
stavebního spoření, aby mu byla k datu, kdy splní zákonem
stanovené podmínky, na jeho účtu připsána odpovídající výše
roční zálohy státní podpory, resp. aby byly na jeho účtu
evidovány připsané zálohy státní podpory do doby jejich
vyplacení ve smyslu § 12 odst. 1 tohoto zákona. Základní
podmínku tvoří složení patřičné peněžní částky na účet určený
smlouvou o stavebním spoření. Nárok na samotnou výplatu státní
podpory pak účastníkovi vzniká při splnění některé ze dvou
alternativních podmínek stanovených v § 12 odst. 2 zákona o
stavebním spoření.
19. Z konstrukce tohoto zákona vyplývá, že již uzavřením
smlouvy o stavebním spoření vznikne účastníku stavebního
spoření nárok na předem stanovenou celou částku státní
podpory, která mu bude vyplacena, pokud splní zákonem
stanovené podmínky. To lze dovodit např. z § 5 odst. 9 zákona
o stavebním spoření, z něhož plyne, že již v okamžiku uzavření
smlouvy o stavebním spoření je stanovena cílová částka, jejíž
součástí je i celková částka státní podpory. Celý zákon o
stavebním spoření je pak postaven na principu, že státní
podpora je účastníkovi postupně připisována, resp. poskytována
formou ročních záloh (např. § 5 odst. 9, § 10 odst. 1 až 3, §
11 odst. 1 až 4, § 12, § 13 odst. 1 zákona o stavebním
spoření). Nedochází tedy každoročně k novému určování výše
státní podpory podle aktuálního záměru zákonodárce. Stavební
spoření je totiž ze své podstaty založeno jako dlouhodobý
právní vztah (viz např. délka tzv. vázací lhůty pro výplatu
záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 nebo délka lhůt, které
jsou stanoveny pro povinnosti stavebních spořitelen podle § 13
odst. 4 zákona o stavebním spoření) a účastník stavebního
spoření při jeho uzavírání musí mít jistotu, že se podmínky
pro jeho trvání ze strany stavební spořitelny, a tím spíše ze
strany státu, nebudou v krátké době (natož náhle) měnit.
20. Napadeným zákonem došlo ke zkrácení příspěvku jak zdaněním
jeho části, tak jeho snížením, jež se vztahuje i na smlouvy
uzavřené před 1. lednem 2011, kdy zákon nabyl účinnosti. To
ostatně výslovně vyplývá již z dikce napadených ustanovení,
které se vztahují na „příspěvek ... na který vznikl nárok v roce
2010...“, resp. na „smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na
datum, kdy byla smlouva uzavřena.“. Touto úpravou se snížila
nejen výše záloh státní podpory připisovaných od roku 2010,
ale vůbec se zpětně změnily i podmínky a celková výše
příspěvku, na jehož výplatu v předem určené výši vznikl právní
nárok při splnění podmínek stanovených zákonem v době uzavření
smlouvy, tj. zejména při uspoření určité částky v příslušném
roce. Napadená ustanovení tak působí do minulosti.
21. Ve své další argumentaci navrhovatelé obsáhle citují
odůvodnění nálezu ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N
13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), který se v obecné rovině zabýval
otázkami pravé a nepravé retroaktivity zákonů. Zdůrazňují, že
jakkoliv je nepravá retroaktivita zásadně přípustná, může se i
ona stát ústavně nepřípustnou tehdy, pokud se aplikace nové
právní úpravy na staré právní vztahy zásadním způsobem dotkne
právní situace subjektů práv a povinností. Při posuzování
ústavnosti ustanovení působícího účinky nepravé retroaktivity
je třeba zvažovat intenzitu veřejného zájmu s mírou zásahu do
principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. V této
souvislosti konstatuje i důvodová zpráva k návrhu zákona,
ačkoliv při tomto vážení dochází k jinému závěru, že změna
podmínek stavebního spoření představuje „tzv. nepravou
retroaktivitu, která je v demokratickém státě přípustným
řešením. Návrhem zákona je však dotčena ústavní zásada ochrany
oprávněného očekávání v rámci již existujících právních
vztahů, ... Uvedené opatření však na druhé straně sleduje
oprávněný zájem státu na ozdravení veřejných financí ve
prospěch celé společnosti, tj. je navrženo ve veřejném zájmu.
Skutečnost, zda navržené opatření je při kolizi uvedených
ústavních principů v souladu s ústavním pořádkem, je třeba
poměřovat z hlediska proporcionality ve vztahu k oběma
ústavním zásadám.“.
22. Navrhovatelé zastávají názor, že novela zákona o stavebním
spoření, která by vstoupila v účinnost k 1. lednu určitého
roku a současně by změnila výši nebo podmínky pro vyplacení
příspěvku za předchozí kalendářní rok, by byla jednoznačně
protiústavní. Již v rámci připomínkového řízení byl ale
shledán v rozporu s Ústavou i § 36 odst. 8 a některá další
ustanovení zákona o daních z příjmů, v novelizovaném znění. V
této souvislosti zejména obsáhle citují připomínky zmocněnce
vlády pro lidská práva, podle kterého nelze na státní podporu,
na kterou vznikl nárok již v roce 2010, uplatnit pravidla
platná v roce 2011, byť bude vyplacena (a to ve formě záloh)
až v roce 2011. „Nárok na státní podporu vzniká podle zákona ...
uplynutím doby kalendářního roku, za který je podpora
připisována ... tj. v tomto případě 31. 12. 2010. Z hlediska
právní jistoty je proto nutné, aby osoba, které tento nárok
vznikl, znala v době jeho vzniku veškeré podmínky pro jeho
vznik, výši, přiznání atd., neboť jde o majetkovou hodnotu,
která je jí přiznávána a která tudíž podléhá ústavně zaručené
ochraně vlastnictví (čl. 11 Listiny základních práv a svobod).
... Pokud se tedy podle úpravy platné od 1. 1. 2011 zdaní státní
podpora stavebního spoření za rok 2010, která je příjmem za
zdanitelné období 2010, půjde o případ, kdy právní norma
reglementuje i nároky z právního vztahu vzešlé před její
účinností, tedy o případ pravé retroaktivity, která je
neslučitelná s principem právní jistoty a demokratickým
právním státem dle čl. 1 Ústavy.“. Podle citovaného vyjádření
vládního zmocněnce je důsledkem stanovení předmětného zdanění
v roce 2011 povinnost zdanit příjem za uplynulý rok, ačkoliv v
době jeho vzniku žádná daňová povinnost neexistovala, a
účastník stavebního spoření proto mohl oprávněně spoléhat na
to, že státní podpora za rok 2010 nebude zdaněna a zůstane
plně jeho ústavně chráněným vlastnictvím. Námitku nepřípustné
retroaktivity uvedených ustanovení vyslovily podle
navrhovatelů ve svých připomínkách i Česká bankovní asociace,
Asociace českých stavebních spořitelen (dále též „asociace“) a
Českomoravská konfederace odborových svazů. Zazněly i v rámci
projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně a Senátu.
23. Retroaktivní účinky lze ale spatřovat i v dalších
skutečnostech. Přinejmenším do doby přijetí napadeného zákona
byly smlouvy zakládající tyto nároky uzavírány jejich
účastníky v dobré víře založené na oprávněném spoléhání se na
zákon. Ten přitom stanovil, že za smlouvy uzavřené do 31.
prosince 2003 připadne účastníkovi roční záloha státní podpory
ve výši až 4500 Kč a za smlouvy uzavřené od 1. ledna 2004 do
31. prosince 2010 až 3000 Kč. Napadeným retroaktivním
opatřením ale došlo k disproporčnímu snížení státní podpory
jednotlivým účastníkům stavebního spoření v závislosti na datu
uzavření smlouvy. Zatímco účastníkům, kteří uzavřeli smlouvu
do 31. prosince 2003 bude od 1. ledna 2011 krácena roční
záloha státní podpory až o 56 % (pokles ze 4500 na 2000 Kč),
pro účastníky, kteří uzavřeli smlouvu po 31. prosinci 2003,
bude představovat rozsah krácení této zálohy jen 33 % (pokles
z 3000 na 2000 Kč). K takové diferenciaci mezi účastníky
stavebního spoření však není žádný rozumný důvod. Pokud by
mělo toto opatření dopadnout stejně tíživě na všechny smlouvy
uzavřené do 31. prosince 2003, muselo by ve srovnání se
smlouvami uzavřenými po tomto datu klesnout nikoliv na 2000
Kč, ale při 33% poklesu na 3000 Kč. Toto disproporční působení
je přitom ještě umocněno již zmíněným zpětným zdaněním zálohy
státní podpory za rok 2010 zvláštní sazbou daně ve výši 50 %,
takže za rok 2010 bude účastníkům se smlouvou uzavřenou do 31.
prosince 2003 krácena záloha státní podpory o 2250 Kč, kdežto
účastníkům se smlouvou uzavřenou po 31. prosinci 2003 jen o
1500 Kč.
24. Napadený zákon dále zakládá nerovnost i v rámci té skupiny
účastníků stavebního spoření, kteří smlouvu o stavebním
spoření uzavřeli do 31. prosince 2003, a mají tak nárok na
zálohu státní podpory až do výše 4500 Kč za rok. Pokud totiž
takovýto účastník vložil částku nutnou pro připsání maximální
výše zálohy státní podpory (tj. 18 000 Kč) např. již do 30.
dubna 2010, splnil zákonnou dobu stavebního spoření pro
výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o
stavebním spoření a k tomuto datu smlouvu ukončil, pak mu byly
ještě v průběhu roku 2010 vyplaceny tyto zálohy v původně
stanovené výši, tj. za rok 2010 ve výši 4500 Kč. Ostatním
takovým účastníkům starých smluv, kteří smlouvu ukončili
později nebo ve spoření dále pokračují, bude ale záloha státní
podpory za rok 2010 připsána v dubnu 2011 ve snížené výši.
Vznikají tak dvě skupiny účastníků, kterým při stejné výši
jejich vkladů bude za stejné období připsána, resp. vyplacena
rozdílná výše státní podpory.
25. V návaznosti na právní závěry Ústavního soudu obsažené v
již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 navrhovatelé
uvádějí, že zákonodárce mohl změnit výši vyplácené státní
podpory i pro smlouvy platné v době zákonodárcova zásahu jen
tehdy, pokud by „význam zákonodárných přání pro veřejnost“
převyšoval „zájem jednotlivce na další existenci dosavadního
práva“, resp. důvěru jedince v trvající existenci právní
normy. Navrhovatelé v této souvislosti připomínají, že podle
důvodové zprávy bylo cílem navrhované úpravy „snížit zatížení
státního rozpočtu v souvislosti s výplatou státní podpory,
která plně nevede k podpoře financování bytových potřeb a
čerpá prostředky všech daňových poplatníků ve prospěch pouze
části obyvatel, a to cestou snížení výdajů státního rozpočtu
na straně jedné, a zvýšením příjmů na straně druhé“ a
„narovnat podmínky pro zdanění úrokových příjmů z vkladů ve
stavebním spoření s podmínkami pro zdanění obdobného typu
příjmů z jiných bankovních vkladových produktů“. Podle
důvodové zprávy se v důsledku tohoto zákona očekává pro státní
rozpočet roku 2012 snížení výdajů z plánovaných přibližně 11,4
mld. Kč na 6,5 mld. Kč. Na této úrovni by se výdaje v
souvislosti s poskytováním státní podpory měly stabilizovat i
pro další roky. Podle předkládací zprávy Ministerstva financí
pro jednání vlády mají opatření v oblasti stavebního spoření
přinést snížení zátěže pro státní rozpočet roku 2011 ve výši 6
mld. Kč, pro státní rozpočet roku 2012 pak v rozmezí 6,5 až
8,5 mld.
26. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vláda ani parlamentní
většina nebrala při přijímání napadeného zákona se vší
vážností na zřetel ochranu základních práv a svobod a
mezinárodní závazky státu. Ani v případě nepřijetí napadeného
zákona by vláda nebyla reálně krácena v možnostech využití
ostatních nástrojů, které má k dispozici k „ozdravení“
státního rozpočtu. Opět si však ulehčila úlohu a potřebné
zdroje úspor hledala nejprve na straně krácení transferů
poskytovaných fyzickým osobám na základě jejich nároků. Důvěra
účastníků smluv o stavebním spoření v trvající existenci
jejich práv je bezesporu utvářena též předchozí legislativní
zkušeností. Tato zkušenost svědčí o tom, že zákonodárce při
změnách zákona o stavebním spoření dosud vždy zachovával dvojí
režim, tj. odlišnou úpravu pro nové a staré smlouvy
(proaktivitu), což demonstrují např. na čl. II bodu 2 zákona
č. 423/2003 Sb., který stanovil, že „právní vztahy vzniklé
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a práva a povinnosti
z nich vyplývající se posuzují podle dosavadních právních
předpisů“. I v daném případě proto účastníci stavebního
spoření mohli s ohledem na předchozí legislativní zkušenost
spoléhat na to, že principiální zákonodárce zvolí i při
případné další novele režim proaktivity. Mohli tedy legitimně
očekávat zachování výše příspěvku, který jim v závislosti na
době uzavření smlouvy náleží, ať 4500 Kč nebo 3000 Kč, a to
nejméně po dobu platnosti dané smlouvy. Kvůli negativnímu
vývoji státního rozpočtu proto mohlo dojít k jeho snížení jen
pro budoucí smlouvy.
27. Současně vláda a Parlament nebraly zřetel ani na reálnou
schopnost stávajících účastníků vyvázat se bez dalších sankcí
v době od platnosti napadeného zákona do jeho účinnosti ze
stavebního spoření, přestane-li pro ně toto být po změně
právní úpravy výhodné (např. v důsledku toho, že zejména u
smluv s vyšší cílovou částkou se výrazně prodlouží délka
spoření). Na výplatu záloh státní podpory má totiž nárok jen
ten účastník, který splnil některou z podmínek podle § 12
odst. 2 zákona o stavebním spoření, jejichž součástí je vždy
dodržení tzv. vázací doby v délce 6 let ode dne uzavření
smlouvy. Bude tedy vyplacen pouze tehdy, pokud účastník po
tuto dobu nenakládal s uspořenou částkou, nebo v této době
uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a použil
uspořenou částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy
státní podpory na bytové potřeby. V ostatních případech nemá
účastník na výplatu záloh státní podpory nárok a stavební
spořitelna je povinna zálohy státní podpory, evidované na účtu
účastníka, vrátit Ministerstvu financí ve smyslu § 12 odst. 3
zákona o stavebním spoření.
28. Předčasným ukončením smlouvy o stavebním spoření ale může
být znevýhodněn i účastník, který ještě nenaspořil sjednanou
cílovou částku. Výši cílové částky sjednané ve smlouvě totiž
odpovídá také výše poplatku za její uzavření. Tento poplatek
dosahuje u některých smluv až 1,8 % cílové částky. Dospoření
do výše sjednané cílové částky je přitom podmínkou pro získání
dodatečného úrokového zvýhodnění ve výši 1 % cílové částky a
úrokového zvýhodnění ve výši 100 % připsaných úroků. Vláda a
Parlament nezvážily ani dopad na ty účastníky, kteří na
základě smluv uzavřených před účinností napadeného zákona
čerpají úvěr ze stavebního spoření. Pro ně v důsledku novelou
retroaktivně krácené výše státní podpory dochází zejména k
prodloužení doby splácení úvěru, resp. ke zvýšení dlužné
částky. Bylo přitom možné zvážit i šetrnější přístup k
účastníkům starých smluv, při němž by jim např. po určitou
zákonem rozumně omezenou přechodnou dobu bylo garantováno
poskytování záloh státní podpory v původní výši s tím, že
budou-li po stanoveném datu chtít ve spoření pokračovat, dojde
na základě nepravé retroaktivity ke změně (snížení) celkové
částky státní podpory v souladu s novou maximální výší jejích
záloh podle nové právní úpravy.
29. Zákonodárce dal ale účastníkům k dispozici jen velmi
krátkou dobu, aby mohli reagovat na státem náhle uskutečněné
změny v systému stavebního spoření. Tím byla zvýrazněna i
intenzita zásahu do jejich práv, neboť účastník by se
nepochybně rozhodoval o svých záměrech jinak, pokud by zákon
zavádějící zásadní změny ve stavebním spoření byl přijat
počátkem roku, kdy ještě nevložil své finanční prostředky do
stavebního spoření, a jinak se může rozhodovat na konci roku,
tedy poté, co v průběhu roku své finanční prostředky již do
stavebního spoření investoval, a legitimně proto očekává
zákonem garantovaný výnos.
30. Jestliže tedy doba mezi vyhlášením zákona ve Sbírce zákonů
a jeho vstupem v účinnost představovala necelý měsíc, a to za
situace, kdy byl zákon předložen teprve 29. října 2010 a k
jeho schválení došlo výše uvedeným postupem, nelze tuto dobu
považovat za přiměřenou pro možnost adekvátní reakce pro více
než 4 miliony účastníků stavebního spoření. Ti totiž byli v
řádu několika týdnů postaveni doslova před „hotovou věc“, tedy
že jejich vzniklé majetkové nároky budou státem v krátké době
zkráceny. Ani účastníci, u kterých trvá smlouva déle než 5,
resp. 6 let, nemohli vzhledem ke krátké legisvakanci smlouvu
vypovědět, aniž by se jim zpětně snížil příspěvek a aniž by
úroky z něj za rok 2010 nepodléhaly v lednu 2011 zdanění,
neboť výpovědní doba u těchto smluv je zpravidla tříměsíční.
To platí i o částkách uspořených v roce 2010, neboť ani tyto
již poplatníci nemohli včas vybrat a případně s nimi naložit
jinak.
31. Stěžovatelé tak shrnují, že napadený zákon má retroaktivní
účinky, jež jsou srovnatelné s ústavním zákonem č. 195/2009
Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny,
který byl zrušen nálezem ze dne 10. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS
27/09 (318/2009 Sb.). Byly jím totiž obdobně se zpětnou
účinností stanoveny podmínky uplatnění základního práva, čímž
byly změněny předpoklady, na základě znalosti kterých se
jednotlivci rozhodovali při uzavírání smluv o stavebním
spoření. Zákon v rozporu se zákazem retroaktivity,
vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1
Ústavy, ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry
jednotlivců v právo a ochrany vlastnického práva, zasáhl do
jejich majetkových práv založených se znalostí podmínek pro
jejich utváření, včetně znalosti jejich konkrétního rozsahu,
tedy období a výše nárokovatelného plnění. Tento zásah byl
přitom učiněn v intenzitě dotýkající se podstatných
náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9
odst. 2 Ústavy.
I./f
Námitka retroaktivního zásahu do vlastnického práva
(legitimního očekávání)
32. Napadený zákon je podle navrhovatelů v rozporu i s čl. 11
Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Dodatkový
protokol“). Ústavní soud již v nálezech ze dne 17. června 2004
sp. zn. I. ÚS 642/03 (N 79/33 SbNU 259) a ze dne 9. března
2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)
poskytl ochranu legitimnímu očekávání uspokojení nároku jako
ústavně garantovanému základnímu právu, které působí ve vztahu
stěžovatele vůči státní moci. V této souvislosti zmínil i
některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
(navrhovatelé vedle těchto rozhodnutí poukazují i na rozsudek
tohoto soudu ze dne 6. října 2005 ve věci stížnosti č. 1513/03
- Draon proti Francii), ve kterých byla poskytnuta ochrana
legitimnímu očekávání a podle nichž je třeba zkoumat, zda
zásah do vlastnického práva sledoval legitimní cíl, tedy zda
na něm existoval veřejný zájem a zda byl v souladu se zásadou
přiměřenosti.
33. Podle názoru navrhovatelů by mělo rozhodnutí o použití
prosazených opatření ve stavebním spoření, zaměřených k úspoře
prostředků státního rozpočtu za účelem snížení jeho deficitu,
projít třístupňovým testem proporcionality, který užívá
Ústavní soud pro posuzování kolize ústavně chráněných hodnot.
Ve vztahu k posouzení komponentu potřebnosti přitom opětovně
poukazují na možnost přijetí zákona s větším časovým
předstihem, nikoliv vadnou legislativní procedurou. Pokud by
ale znak potřebnosti byl chápán ve smyslu nezbytnosti
neodkladných úspor na výdajové straně státního rozpočtu
vzhledem k úsilí o snižování jeho deficitu, lze zpochybnit
zejména přiměřenost takového kroku. Zatímco je totiž míra
rizika značných hospodářských škod dosti sporná, míra
zpochybnění majetkových nároků dotčených účastníků stavebního
spoření je nepochybná. Z uvedeného tedy vyplývá, že zásah
státu do majetkových nároků účastníků stavebního spoření
vzniklých do 31. prosince 2010 je zcela nepřiměřený z hlediska
použitých prostředků ve vztahu mezi omezením vlastnického
práva a sledovaným cílem.
I./g
Námitka svévole zákonodárce při ukládání daní
34. Navrhovatelé mají za to, že zvláštní sazba daně ve výši 50
% byla stanovena zcela svévolně, aniž by vláda, resp.
zákonodárce blíže objasnil, proč zavádí právě takto vysokou
sazbu, jež je nesrovnatelná s jakoukoli jinou daňovou sazbou.
V této souvislosti poukazují a sdílejí názor Asociace českých
stavebních spořitelen, že se snížením státní podpory v 50%
výši je spojeno systémové riziko rychlého a nadměrného odlivu
vkladů. Podle navrhovatelů je zásah státu nepřiměřený, neboť
zrušením daňového osvobození úroků z vkladů a záloh příspěvku
dojde od 1. ledna 2011 k jejich zdanění běžnou 15% sazbou daně
z příjmů, kdežto záloha příspěvku za rok 2010 má být zdaněna
zvláštní sazbou 50 %. Pro účastníky smluv o stavebním spoření
uzavřených do konce roku 2010 je nadto výše zálohy příspěvku
za tento rok disproporčně stanovena i v důsledku plošného
retroaktivního snížení příspěvků pro všechny smlouvy od 1.
ledna 2011, což ještě prohlubuje svévoli při stanovení
zvláštní sazby daně pro zálohy na příspěvky za rok 2010.
Zároveň navrhovatelé opětovně zdůrazňují časový aspekt náhle
zavedeného zdanění. V obecné rovině přitom poukazují na právní
závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu České a Slovenské
Federativní Republiky ze dne 8. října 1992 sp. zn. Pl. ÚS
22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, ročník
1992, č. 11), podle kterého stát nesmí při stanovení daně
postupovat libovolně.
I./h
Námitka porušení ochrany majetku (investic) a práva podnikat
ve vztahu k vlastníkům stavebních spořitelen
35. Závěrem své argumentace navrhovatelé uvádějí, že napadeným
zákonem nebyla zasažena jen práva účastníků stavebního
spoření, nýbrž též práva vlastníků stavebních spořitelen. U
těchto subjektů se nová právní úprava velmi pravděpodobně
nepříznivě promítne v celkovém poklesu objemu vkladů ze
stavebního spoření, což může vést až k destabilizaci tohoto
oboru podnikání a ke zmaření investic vynaložených stavebními
spořitelnami v dobré víře v relativní stabilitu právní úpravy.
Tím může být ve své podstatě dotčeno jejich právo podnikat
podle čl. 26 odst. 1 Listiny. V této souvislosti odkazují
zejména na Závěrečnou zprávu z RIA k možné reakci akcionářů
stavebních spořitelen, jakož i na vyjádření Ministerstva
průmyslu a obchodu a České národní banky v rámci
připomínkového řízení.
36. Mezinárodní smlouvy o ochraně a podpoře investic přitom
standardně obsahují závazek spravedlivého a rovného zacházení
se zahraničními investicemi, který spočívá v záruce, že
legitimní očekávání zahraničních investorů v zachování
stabilního podnikatelského prostředí nebude narušováno, dále
závazek poskytnout zahraničním investicím plnou ochranu a
bezpečnost, který spočívá v povinnosti státu zacházet se
zahraničními investicemi s řádnou péčí, což zahrnuje zákaz
jakýchkoli svévolných zásahů do zahraničních investic a
závazek zdržet se i tzv. nepřímého (faktického) vyvlastnění
zahraničních investic, tedy jakkoliv efektivně odejmout
prospěch z investice. Tím, že napadená úprava nerespektuje
závazky z mezinárodních smluv o ochraně investic, současně
porušuje čl. 1 odst. 2 Ústavy, který zavazuje Českou republiku
k dodržování závazků, které pro ni vyplývají z mezinárodního
práva.
II.
Vyjádření účastníků řízení a amici curiae
37. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním
soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení
účastníkům řízení, tedy Poslanecké sněmovně a Senátu. Současně
požádal o vyjádření ministra financí jako představitele
ministerstva, které by vzhledem ke své působnosti mohlo k
návrhu uvést relevantní skutečnosti, a Asociaci českých
stavebních spořitelen, která sdružuje jednotlivé stavební
spořitelny působící v České republice.
II./a
Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
38. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 14. ledna
2011, podepsaném její předsedkyní Miroslavou Němcovou, pouze
stručně shrnula průběh legislativního procesu.
39. Senát ve svém vyjádření z téhož dne, podepsaném jeho
předsedou Milanem Štěchem, shrnul průběh legislativního
procesu i senátní rozpravy, ve které bylo některými senátory
upozorňováno na retroaktivitu návrhu zákona. Dále odkázal na
své vyjádření ze dne 22. prosince 2010 ve věci vedené pod sp.
zn. Pl. ÚS 55/10, v němž se vyjádřil k výtce odepření práva
hlasovat nově zvoleným senátorům. V tomto vyjádření uvedl, že
nově zvolení senátoři se nemohli zúčastnit schůze Senátu
konané dne 12. listopadu 2010 v předchozím 7. funkčním období,
protože v té době nebylo potvrzeno, že jejich mandát senátora
skutečně vznikl. Mandát senátora sice vzniká druhým dnem
prvního kola voleb, byl-li zvolen v prvním kole, nebo druhým
dnem druhého kola voleb, byl-li zvolen ve druhém kole
senátních voleb, senátoři však nemohou vykonávat svá práva a
povinnosti spojená s mandátem, dokud není jednoznačně
potvrzeno, že jejich mandát vznikl. Rozhodující závěr o
platnosti voleb, resp. volby kandidáta a tím i vzniku jeho
mandátu nelze učinit již v den ukončení hlasování v příslušném
kole voleb do Senátu, a to především s ohledem na možnost
soudního přezkumu voleb a s tím souvisejících lhůt. Státní
volební komise vydává senátorům osvědčení o zvolení, kterým
senátoři prokazují své zvolení, pouze v případě, že v jejich
volebním obvodu nebyla podána volební stížnost, nebo sice
podána byla, ale Nejvyšší správní soud ji pravomocně zamítl.
40. Zástupci obou komor ve svých vyjádřeních vyslovili souhlas
s upuštěním od ústního jednání ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu.
II./b
Vyjádření ministra financí
41. Ministr financí Miroslav Kalousek ve svém vyjádření
poskytl údaje vztahující se k počtu uzavřených smluv, vývoji
počtu účastníků a výši poskytovaných záloh státní podpory v
jednotlivých letech. Současně se vyjádřil k jednotlivým
námitkám stěžovatelů.
42. Zdanění státní podpory za rok 2010 podle jeho názoru
nepředstavuje ani použití pravé retroaktivity, ani ho nelze
označit za nepřípustné použití retroaktivity nepravé. Obecně
existují dva systémy, jakými se určuje okamžik vzniku příjmu.
První je založen na cashovém principu, podle kterého příjem
vzniká v okamžiku fyzického převedení hodnot, zejména
peněžních prostředků. Je typický pro neúčtující osoby, neboť
ty nevedou evidenci majetku a závazků v takovém rozsahu, aby
bylo možno vždy určit okamžik vzniku nároku na daný příjem.
Dalším důvodem jeho užití je jeho jednoduchost, a to především
ve srovnání s druhým systémem podle aktuálního principu. Ten
je založen na postupném vzniku celkového výnosu, jehož části
lze pomocí kalkulace přiřadit k různým časovým obdobím. Tento
princip je typický pro účetní jednotky, neboť účetnictví je na
aktuálním principu obecně založeno.
43. Pro příjmy fyzických osob, o kterých není vedeno
účetnictví, je základním pravidlem zdanění příjmů na bázi
cashového principu. Na tomto principu je vystaveno zdanění
těchto příjmů již od počátku účinnosti zákona o daních z
příjmů. Vzhledem k tomu, že státní příspěvek je příjmem
fyzické osoby, která o jeho přijetí nikdy neúčtuje, je
rozhodným okamžikem pro zdanění tohoto příjmu okamžik
fyzického přijetí peněžních prostředků na účet oprávněné
fyzické osoby. Příjem, jakožto skutečnost relevantní pro daň z
příjmů fyzických osob (předmět daně), vznikne tedy až přijetím
tohoto plnění, tedy v předmětném případě až v roce 2011.
44. Ministr financí tedy nezastává názor, že se jedná o pravou
retroaktivitu, neboť změna zákona o daních z příjmů se
vztahuje pouze a výlučně na příjmy vzniklé (tj. přijaté
fyzickou osobou) po účinnosti napadeného zákona, tj. po 1.
lednu 2011. Navrhovatelé v této souvislosti zaměňují okamžik
vzniku nároku na příjem (splnění podmínek pro připsání
státního příspěvku za rok 2010) a okamžik vzniku příjmu
(přijetí státního příspěvku fyzickou osobou v roce 2011) pro
účely daně z příjmů. K tomu pro úplnost dodává, že úroky za
rok 2010 jsou připisovány nejpozději k poslednímu dni
kalendářního roku, tedy k 31. prosinci 2010, a proto se na ně
zdanění srážkovou daní z příjmů se sazbou 15 %, které bude
účinné od 1. ledna 2011, vztahovat nebude.
45. Napadená úprava tak vykazuje znaky pouze nepravé
retroaktivity, neboť nezasahuje do právních nároků vzniklých a
dospělých na základě původní právní normy. Pro nároky do
účinnosti napadeného zákona platí výše státní podpory podle
právní úpravy účinné do 31. prosince 2010. Sníženy jsou pouze
ty nároky, které vzniknou po účinnosti tohoto zákona, tedy od
1. ledna 2011. Znamená to tedy, že nedošlo ke změně výše
státní podpory za rok 2010 na základě zákona účinného v roce
2010. Tato podpora je účastníkům stavebního spoření přiznána
dál v plné výši, pouze se na státní podporu vyplacenou v roce
2011, tedy příjem roku 2011, uplatňuje nově zavedená daň z
příjmu, která odpovídá ústavnímu oprávnění státu ukládat
zákonem daňovou povinnost.
46. K částečnému snížení výše státní podpory a ke vzniku
právní povinnosti úhrady daně dochází v důsledku legitimního
důvodu na straně státu, který plyne z nárůstu zadlužení
veřejných rozpočtů. Nelze přitom mluvit o zásadním zásahu, o
který by se jednalo v případě zpětného odebrání již poskytnuté
státní podpory. Nejedná se proto ani o nepřípustnou nepravou
retroaktivitu.
47. Ve vztahu k zásadě legitimního očekávání ministr uvedl, že
tento pojem texty platných právních norem neznají a jeho
aplikace je do značné míry výsledkem právní teorie a
judikatorní činnosti obecných soudů a Ústavního soudu. Sám
tento pojem chápe jako výkladem naplněné právo na spravedlivý
proces v širším slova smyslu a jako zaručení právní jistoty,
která je odvozena od existence právního státu. Jedná se tedy o
právem chráněné přiznání právního statku žadateli za situace,
kdy na tento statek není právní nárok, ale naopak z hlediska
všech aspektů lze jeho přiznání spravedlivě očekávat,
například z důvodu rovnosti všech účastníků jednotlivých
řízení před zákonem. Pojem legitimního očekávání by měl navíc
nacházet uplatnění především v individuálních případech v
rámci konkrétních řízení. Je totiž především ochranou před
svévolí státu. Naopak v případě změny zákona, jenž vyvolává
pro všechny stejné důsledky, je jeho použití spíše nepřípadné.
48. Nedomnívá se, že by nárok na státní podporu vznikl již v
okamžiku uzavření smlouvy o stavebním spoření, nýbrž až po
splnění zákonných podmínek. Výši zálohy státní podpory, na
kterou vznikne účastníkovi stavebního spoření nárok, je tak
možné určit až na základě vložených prostředků v příslušném
kalendářním roce. Účastník stavebního spoření tedy nemůže
legitimně očekávat, že státem poskytovaná podpora v dané výši
bude vyplácena neomezeně dlouho, zejména pokud se výrazně
zhorší ekonomická situace státu nebo dojde k prohloubení
deficitu veřejných financí. Takovýto stav si pak vyžaduje
reakci také na straně výdajů státního rozpočtu, včetně výplaty
státní podpory stavebního spoření. Za podpůrný argument pro
to, že podpisem smlouvy není přesně dána výše státní podpory,
a tedy ani nárok na její konkrétní výši, považuje ministr
financí i to, že účastník stavebního spoření může dosáhnout na
uspořené prostředky se zachováním nároku na státní podporu
dříve, než dosáhne cílové částky, např. výpovědí smlouvy po
tzv. vázací době či přijetím úvěru ze stavebního spoření.
Stejně tak může v průběhu trvání smlouvy dojít ke korekci
některých podmínek smlouvy, např. výše placených poplatků
stavební spořitelně.
49. Ve svém vyjádření ministr poznamenává k údajnému odkazu
navrhovatelů na nález ze dne 23. dubna 2008 sp. zn. Pl. ÚS
2/08 (N 73/49 SbNU 85, 166/2008 Sb.; odkaz na tento nález ve
skutečnosti v návrhu obsažen není), že nárok na státní podporu
stavebního spoření nelze považovat za sociální právo, neboť
tato podpora neslouží k uspokojení hospodářských, sociálních a
kulturních práv garantovaných Listinou. Není-li podle
uvedeného nálezu na místě argumentovat legitimním očekáváním v
případě podmínek a výše dávek sociálního zabezpečení, pak by
takováto argumentace neměla mít místo ani v případě podmínek a
výše státní podpory stavebního spoření.
50. Vyjádřil se též k podmínkám vyhlášení stavu legislativní
nouze. Pokud by nedošlo včas ke změně právních předpisů, které
byly východiskem pro sestavení úsporného rozpočtu, tak by
mohly nastat dvě situace. V případě rozpočtového provizoria by
se hospodaření řídilo objemem příjmů a výdajů rozpočtu
schváleného pro rok 2010, kdy byl schodek státního rozpočtu
vyšší, než je schodek schválený zákonem o státním rozpočtu
České republiky na rok 2011. Ve druhém případě by byl schválen
rozpočet bez dopadů zákonů schválených ve stavu legislativní
nouze, což by znamenalo podstatně vyšší schodek státního
rozpočtu, a to o přibližně 45 mld. Kč. Tím by se současně
snížil výhled České republiky vyjádřený podílem deficitu
veřejných rozpočtů na HDP z 4,6 % na 5,5 %, což je vyšší
podíl, než byl schválen na rok 2010 (5,3 %).
51. Obě tyto situace by pro Českou republiku znamenaly značné
škody. Rozpočtové provizorium by bylo jednoznačně vykládáno
jako známka její vnitřní nestability a signál o tom, že není
schopna prosadit takové reformy, aby udržela deficit veřejných
financí v únosné míře. Schválením zákona o státním rozpočtu s
vyšším schodkem by se Česká republika naopak vydala opačnou
cestou, než je snižování deficitu veřejných rozpočtů a
provádění reforem. To by zcela jistě změnilo postoj
ratingových agentur a tržních účastníků v hodnocení úvěrového
rizika České republiky na domácím a zahraničním kapitálovém
trhu. Ačkoliv se Česká republika nachází ve výrazně odlišné
pozici než např. Řecko, hodnocení úvěrového rizika ratingovými
agenturami a hodnocení důvěryhodnosti dlužníka trhem by se
mohlo velice rychle změnit k horšímu, pokud by se vláda
přestala chovat předvídatelně, transparentně a z fiskálního
hlediska odpovědně. Od ratingových agentur bychom mohli
minimálně očekávat stažení pozitivního výhledu, ne-li změnu na
výhled negativní či rovnou snížení ratingu České republiky. V
této souvislosti by došlo k výraznému zvýšení nákladů na
obsluhu státního dluhu, přinejmenším v důsledku vyššího
rozpočtového schodku, a tedy vyšší výpůjční potřeby vlády v
roce 2011 a vyšší rizikové přirážky státních dluhopisů.
52. Z těchto důvodů je ministr financí přesvědčen, že zákonem
požadovanou existenci hrozby značné hospodářské škody lze
považovat za zdůvodnitelnou. Důvodem, proč vláda požádala o
vyhlášení stavu legislativní nouze až následně po neúspěšném
pokusu projednat zákonné změny v prvním čtení, je skutečnost,
že až ve chvíli, kdy bylo zřejmé, že včasné přijetí zákona
Poslaneckou sněmovnou není možné, nabyla hrozba značné
hospodářské škody reálné podoby. Jednalo se tedy o skutečnost
novou, původně neznámou a nepředvídatelnou, a bylo na ni třeba
odpovídajícím způsobem reagovat, což vláda učinila.
53. Dále se zabýval i námitkami ve vztahu k ochraně majetku
(investic). Ústavní pořádek podle jeho názoru prioritně chrání
majetek existující a především majetek získaný legitimním a
nezpochybnitelným způsobem. Skutečnost, že nějaká hodnota byla
v minulosti vyplacena, však neznamená, že se stejné očekávání
její výplaty v budoucnu stává majetkem chráněným ústavním
pořádkem.
54. Navrhovaná opatření ke snížení fiskálních výdajů a na
podporu fiskálních příjmů se budou přímo vztahovat na samotné
účastníky stavebního spoření, přičemž na stavební spořitelny
dopadnou pouze nepřímo. Rozhodnutí státu o trvání a formě
podpory bydlení je zde projevem jeho suverenity a musí být
činěno v kontextu hlavního veřejného zájmu nutnosti snížení
deficitu státního rozpočtu, který je v současné době považován
za prioritní úkol s celospolečenským dopadem. Nutnost přijetí
takových opatření je přitom ze strany státu avizována již
několik let. Tato opatření přitom budou účinná jednotně na
všechny tyto účastníky, a nelze je proto považovat ani za
selektivní či diskriminační. Ve větším daňovém zatížení tedy
nespatřuje porušení ochrany majetku (investic), ani práva
podnikat. Akceptování závěru, že zrušení určité daňové výhody
na produktu, který podnikatel poskytuje, je porušením ochrany
investic a práv podnikat, by prakticky znamenalo nezbytnost
rezignovat na jakékoliv zvyšování daní či rušení daňových
výjimek.
55. I přes omezení státního příspěvku, který dotuje systém
stavebního spoření jako celek, zůstává pro futuro zachována
státní podpora. To je naopak projevem ohleduplnosti
zákonodárce, který tím předchází zhroucení systému stavebního
spoření, které by mohlo mít důsledky jak pro stavební
spořitelny, tak také pro vkladatele. Odstranění výhod
stavebního spoření by totiž s velkou pravděpodobností vedlo k
poklesu zájmu o vklady do stavebních spořitelen, což by mohlo
mít fatální důsledky pro jejich cashflow. Stavební spořitelny
podnikají se státní podporou, přičemž podle názoru ministra je
logické a správné, že nástroje státní dotační politiky
nezakládají neomezený ústavním pořádkem chráněný nárok
finančních institucí z těchto nástrojů těžit.
56. Ministr financí považuje stavební spoření za finanční
politiku svého druhu, kterou stát zatěžuje svůj rozpočet ve
prospěch fyzických osob, protože svého času existovaly věcné
důvody k podpoře určitého segmentu obyvatel a jeho spořící
činnosti. Podpora rozhodně nesměřovala k podpoře podnikatelské
či jiné činnosti a stejně tak neměla v sobě žádný náznak prvku
dlouhodobé udržitelnosti, nehledě k tomu, že systém stavebního
spoření z podstaty věci nemůže být neměnný a věčný. Současně
představuje tento institut podpůrný nástroj státu, který
dlouhodobě podporuje střední a vyšší příjmové skupiny
obyvatel. To samo o sobě popírá možný zásah do sociálních práv
a doplňuje naopak rozumné odůvodnění zákona, jehož věcný účel
tak dle jeho názoru nemůže překročit hranice ústavnosti,
protože stát při redukci podpory, pokud redukuje podporu
bohatším vrstvám obyvatel (ve srovnání s chudšími vrstvami,
které si stavebně nespoří), postupuje z hlediska obecné
spravedlnosti přiměřeně.
57. K námitce navrhovatelů, že účastnící stavebního spoření
měli velmi krátkou lhůtu k reakci na nové podmínky, uvádí, že
tuto lhůtu vypočítávají od okamžiku vyhlášení zákona do jeho
účinnosti. Připomíná však, že diskutovaná legislativní úprava
vychází z koaliční smlouvy a programového prohlášení vlády,
které byly veřejnosti známé a regulátorem komentované již v
létě roku 2010. Nesouhlasí proto s argumentací, že se jednalo
o náhlou a poprvé v říjnu 2010 zmíněnou úpravu, která nemohla
být účastníky systému stavebního spoření nijak očekávána.
II./c
Vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen
58. Asociace českých stavebních spořitelen ve svém stanovisku
ze dne 14. ledna 2011 poukázala na základní charakteristiky
systému stavebního spoření. Stavební spoření představuje
relativně uzavřený systém účastníků, jenž funguje na principu
solidárnosti. Větší část klientů spoří, aby si z jejich úspor
mohli ostatní klienti půjčit na bydlení. Jiní účastníci, kteří
nevyužijí možnosti úvěru (tzv. přátelští klienti), jsou zas
motivováni státní podporou ke spoření. Podle statistiky je v
současnosti průměrný vklad přibližně 85 000 Kč a průměrný úvěr
přesahuje 510 000 Kč. Český systém stavebního spoření tak
potřebuje přibližně pět přátelských klientů pro to, aby mohl
být poskytnut jeden průměrný úvěr. I klienti, kteří své úspory
na určitou dobu odloží do stavební spořitelny, jsou tak
žádoucí pro fungování tohoto systému, neboť tyto peníze dají k
dispozici účastníkům, kteří chtějí nebo potřebují úvěr na
financování svých bytových potřeb.
59. Po fázi, kdy byly v českém stavebním spoření kumulovány
prostředky (zejména do roku 2005) za účelem vytvoření velkého
a stabilního klientského kolektivu, posílila v posledních
letech význam také fáze úvěrová. Tento vývoj je založen na
existenci poptávky po úvěrech na bydlení a dostatku zdrojů
stavebních spořitelen (tedy klientských vkladů) pro
poskytování úvěrů. Obě podmínky současná situace splňuje, a
proto stavební spoření významně přispívá k podpoře financování
bydlení v rámci České republiky, když aktuálně je evidováno
997 400 aktivních úvěrových případů. Bez náležitého přílivu
zdrojů nebudou stavební spořitelny schopny současnou úroveň
(objem i počet) úvěrů v budoucnu udržet. Bude-li zohledněno,
že dlouhodobě je nejčastějším účelem poskytnutých půjček
financování rekonstrukcí a modernizace bydlení, mělo by
omezení stavebního spoření negativní dopad na postupující
revitalizaci zanedbaného bytového fondu, neboť k takovýmto
úvěrům neexistuje srovnatelná tržní alternativa (hypoteční
úvěry jsou podmíněny zastavením nemovitosti a spotřebitelské
úvěry jsou nabízeny za přinejmenším dvojnásobné úrokové
sazby).
60. Na úrovni systému způsobí každé omezení atraktivity
produktu prostřednictvím snížení státní podpory odliv klientů
(střadatelů) a bez nich nebude možné pokrýt poptávku klientů,
kteří si chtějí půjčit. Přitom změna podmínek je zpravidla
prováděna jednostranně. Jsou měněny podmínky zhodnocování
vkladů, ale nedochází k žádné změně nároků a podmínek pro
poskytování úvěrů ze stavebního spoření. Stavební spořitelny
poskytují dlouhodobé úvěry povinně ze zákona, což také
předpokládá, že zákonodárce vytvoří stabilní rámec produktu na
dobu reálně odpovídající dlouhodobým úvěrům, tedy 15 až 20
let. Lze ale předpokládat i další dopady, jež mají spíš
makroekonomický a společenský charakter. Úspory, které slouží
jako zdroje pro úvěry, jsou prostřednictvím stavebního spoření
investovány do reálné ekonomiky, kde nejen generují daně, ale
přímo také podporují zaměstnanost. Tento přímý efekt je mezi
státem podporovanými spořícími produkty unikátní. Žádný jiný
státem dotovaný produkt navíc není tak těsně svázán s účelem
svého zřízení, jako je tomu u stavebního spoření, neboť
poskytování úvěrů je plně vázáno na bytový účel.
61. Výdaje státu na podporu stavebního spoření jsou sice
nezpochybnitelné, ale od roku 2005 setrvale klesají, zatímco
příjmy plynoucí ze zdanění ekonomických činností, které s
ohledem na celkově vysoké objemy každoročně poskytovaných
úvěrů generuje stavební spoření, dále rostly a v současnosti
stagnují nebo klesají jen velmi mírně. Asociace zastává na
základě pospaných základních souvislostí systému stavebního
spoření názor, že omezování výdajů na stavební spoření přinese
zásadní negativa, z nichž mezi nejevidentnější patří snížení
daňových výnosů státu, snížení dostupnosti levných úvěrů na
bydlení, zvýšení nezaměstnanosti v důsledku nižšího objemu
stavební výroby a omezení systému, který nyní přináší silná
pozitiva za stále klesajících výdajů státu.
62. Ve vztahu k námitkám týkajícím se legislativního postupu
asociace uvedla, že již ve svém stanovisku v rámci
připomínkového řízení upozorňovala na negativní dopady použití
§ 10 zákona o stavebním spoření, ve znění napadeného zákona,
na všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum
jejich uzavření. Jedná se především o dopady na legitimní
očekávání účastníků stavebního spoření, kteří své smlouvy
uzavřeli do data počátku účinnosti novely, v některých
případech se však bude jednat i o pravé retroaktivní účinky.
Je přesvědčena, že zachování stávajícího režimu stavebního
spoření nepředstavuje hrozbu značných hospodářských škod pro
Heskou republiku, která byla deklarovaným důvodem pro přijetí
novely ve stavu legislativní nouze. V této souvislosti
poukazuje na Studii efektů stavebního spoření pro ekonomiku a
společnost, zpracovanou v srpnu 2010 společnosti Next Finance,
s. r. o., pod vedením Ing. V. P., Ph.D. Z této studie vyplývá,
že za rok 2009 bylo na státní podpoře vyplaceno něco málo přes
13 mld. Kč, zatímco ze stavebního spoření obdržely veřejné
rozpočty na daních více než 25 mld. Kč a do bytového fondu
bylo ze stavebního spoření jenom prostřednictvím úvěrů
investováno cca 65 mld. Kč. Podíl stavebního spoření na
financování bytové výstavby přitom dosahoval výše mezi 40-60
%. Ze studie také vyplývá, že výdaj státního rozpočtu ve výši
1 mld. Kč na státní podporu generuje v důsledku
multiplikačních efektů v rámci systému stavebního spoření
nejméně 251 nových pracovních míst ve stavebnictví (tj. za rok
2009 nejméně 3329 nových míst). Zmíněná data svědčí pro závěr,
že stavební spoření se významně podílí na zajišťování bytových
potřeb obyvatelstva.
63. S poukazem na zprávu RIA k návrhu napadeného zákona
asociace naopak poukazuje na jeho možný důsledek v podobě
ohrožení likvidity stavebních spořitelen, což vnímá jako
skutečnou hrozbu velkých hospodářských škod, které by se
dotkly účastníků stavebního spoření a jejich prostřednictvím
celého hospodářství. Jednalo by se např. o nedostatek
prostředků pro výplatu vypovězených smluv či nemožnost
poskytovat včas řádné úvěry ze stavebního spoření.
64. Jednorázové zdanění státní podpory za rok 2010 mimořádnou
srážkovou daní ve výši 50 % považuje asociace za protiústavní,
neboť předmětné ustanovení má pravé retroaktivní účinky. Jak
vyplývá z § 36 odst. 8 zákona o daních z příjmů, ve znění
napadeného zákona, i z § 4 odst. 3 zákona o stavebním spoření,
v aktuálním znění, vznikl nárok na zálohu státní podpory za
rok 2010 již v tomto roce. Vzhledem k podmínkám stanoveným
zákonem o stavebním spoření (zejména § 4 a § 11 odst. 1),
které se vztahují ke konkrétnímu kalendářnímu roku, v němž
účastník požaduje státní podporu, je nejpozději ke konci
tohoto roku postaveno najisto, zda došlo ke splnění všech
okolností podmiňujících v tomto roce nárok na zálohu státní
podpory. Tím, že napadený zákon podrobuje v roce 2011 zpětně
dani z příjmu již vzniklý nárok na zálohu státní podpory,
zasahuje do právních důsledků minulých dějů, které podle
zákona o stavebním spoření podmiňují nárok na roční zálohu
státní podpory a jakožto podmínky nároku za rok 2010 se zcela
odehrály a byly dokončeny právě v uvedeném roce.
65. Napadený zákon byl navíc publikován ve Sbírce zákonů až 8.
prosince 2010, čímž podle názoru asociace došlo i k
podstatnému dotčení oprávněných očekávání účastníků stavebního
spoření. Ti totiž plnili po celý rok 2010 podmínky nároku na
zálohu státní podpory za tento rok (zejména prováděli vklady
na účty stavebního spoření ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o
stavebním spoření) ve víře opřené o tehdy platný právní stav a
dosavadní zkušenost, že z těchto vkladů obdrží zálohu státní
podpory v zákonem stanovené a daní nezkrácené výši. Obvykle se
přitom nové daňové povinnosti upravují právním předpisem tak,
že jsou známy před počátkem příslušného zdaňovacího období, v
němž se nabývají jimi zdaňované příjmy, aby nové právní
situaci mohl poplatník přizpůsobit své chování. Překvapivý je
i sám fakt, že zákonodárce nově považuje za zdanitelný příjem
účastníka zálohu státní podpory. Ta je ovšem na účtu
stavebního spoření ve smyslu § 12 odst. 1 zákona o stavebním
spoření pouze evidována, a tudíž v době svého poukázání
nepředstavuje reálný disponibilní příjem účastníka. Tímto
příjmem se stane až po ukončení celého spoření, a to jen za
předpokladu splnění podmínek pro výplatu celé státní podpory
podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření. Napadeným
zákonem je tak zcela neočekávaně a v rozporu s daňovými
zvyklostmi zdaněno pouze očekávání budoucího (navíc
podmíněného) příjmu.
66. Asociace dále upozorňuje, že předkladatel napadeného
zákona si byl zřejmě vědom hrozby potenciálního porušení
zákazu pravé retroaktivity, neboť pro redukování výše zálohy
státní podpory za rok 2010 zvolil odlišnou metodu
(jednorázovou speciální daň), než pro následující roky. Je
přitom zřejmé, že sledovaný účel obou způsobů redukce výše
státní podpory zakotvených v novele je stejný, a to omezit
státní podporu stavebního spoření na polovinu u všech
stávajících i nově uzavřených smluv, jak plyne z politických
deklarací současné vládní koalice (viz str. 5 koaliční smlouvy
a programové prohlášení vlády). Vzhledem k tomu, že zavedení
této daně má na účastníky stejný hospodářský účinek, jako by
mělo retroaktivní snížení sazby státní podpory i za rok 2010 u
stávajících smluv, představuje zvolená metoda nepovolené
obcházení ústavního zákazu pravé retroaktivity právního
předpisu, pročež by měla být posouzena stejně jako nedovolený
případ pravé retroaktivity.
67. Shodně s obsahem návrhu vnímá asociace i nepříznivý dopad
zvoleného způsobu právní úpravy na jednotlivé skupiny
účastníků stavebního spoření v různém rozsahu, a to bez
jakéhokoliv legitimního důvodu. Na jedné straně je zde velká
skupina účastníků, které bude záloha státní podpory krácena,
protože bude k jejich smlouvám poukázána až v roce 2011 (viz §
36 odst. 8 zákona o daních z příjmů, ve znění napadeného
zákona). Naproti tomu existuje skupina účastníků, jejichž
smlouvy byly uzavřeny do konce roku 2003 a u nichž
Ministerstvo financí v praxi uplatňuje § 11 odst. 3 zákona o
stavebním spoření, ve znění účinném do 31. prosince 2003.
Podle něj se u smluv, jež byly ukončeny v prvním pololetí
kalendářního roku, žádá o státní podporu za tento rok vždy k
30. červnu. Účastníkům v rámci této skupiny byla již státní
podpora za rok 2010 vyplacena v plné a nezdaněné výši, a to
jen na základě nahodilého aktu, že doba spoření u jejich
smlouvy z jakéhokoliv důvodu skončila už v prvním pololetí
roku 2010. Přitom tato skutečnost není z hlediska zdanění
vůbec podstatná, neboť povaha příjmu účastníků v rámci druhé
uvedené skupiny je totožná s povahou příjmu účastníků v rámci
první uvedené skupiny. Stále jde o zálohu státní podpory za
rok 2010, s níž by mělo být nakládáno shodně u všech jejích
příjemců. Účastníci v rámci první uvedené skupiny jsou tedy
znevýhodněni oproti účastníkům z druhé zmíněné skupiny tím, že
včas neukončili smlouvu o stavebním spoření. Vzhledem k
přijetí novely až ke konci roku 2010 neměli tito znevýhodnění
zhastníci ani reálnou možnost tak učinit, a tím se
nepříznivému důsledku v podobě mimořádné daně vyhnout.
68. O snaze předkladatele návrhu napadeného zákona obejít
ústavní zákaz pravé retroaktivity svědčí i nestandardně vysoká
sazba daně, která podstatně mění míru zhodnocení úspor
účastníků stavebního spoření na rok 2010 státní podporou. Tu
přitom účastníci oprávněně očekávali, neboť se spoléhali na
právní stav existující během celého roku 2010, kdy na své účty
vnášeli vklady rozhodné pro vznik nároku. V praxi je pak
důsledkem to, že účastníci s dosavadním maximálním limitem
státní podpory ve výši 3000 Kč ročně (tedy zejména účastníci
se smlouvami uzavřenými od 1. ledna 2004 do konce roku 2010)
budou moci za rok 2010 obdržet na záloze státní podpory
maximálně 1500 Kč, čímž nedosáhnou ani maximální výše zálohy
státní podpory stanovené na další rok (2000 Kč), zatímco ti,
jejichž dosavadní limit byl ve výši 4500 Kč (tedy zásadně
účastníci se smlouvami uzavřenými do konce roku 2003), mohou
za rok 2010 obdržet zálohu až ve výši 2250 Kč. Předkladatelem
novely přitom nebyl deklarován žádný legitimní důvod pro toto
odlišné daňové zacházení a podle názoru asociace takový důvod
ani neexistuje. Proto asociace považuje tyto disproporční
účinky novely za odporující ústavnímu zákazu diskriminace i
ústavnímu principu ochrany oprávněných očekávání adresátů
právních norem.
69. V další části svého vyjádření se asociace zabývala i
důsledky čl. II napadeného zákona, podle něhož má být použit §
10 zákona o stavebním spoření na všechny smlouvy o stavebním
spoření bez ohledu na to, kdy byly uzavřeny. Za jeho
nejzávažnější problematický účinek považuje dopad na právo
započítávat částku uspořenou v aktuálním kalendářním roce a
přesahující maximální limit, z něhož lze v tomto roce
nárokovat státní podporu, do základu pro výpočet státní
podpory v následujících letech. U smluv o stavebním spoření
uzavřených do 31. prosince 2003 se v této otázce až do konce
roku 2010 uplatňovala právní úprava účinná ke dni jejich
uzavření, která umožňovala neomezenou možnost převodu
nadlimitní uspořené částky aktuálního roku do dalších let pro
účely nárokování státní podpory. Až pozdější zákon č. 423/2003
Sb. změnou § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření omezil tuto
možnost pro smlouvy uzavřené od 1. ledna 2004 podmínkou, že
tyto smlouvy byly již od svého počátku uzavřeny s požadavkem
na státní podporu a tento požadavek nebyl po dobu trvání
smlouvy změněn. Přechodné ustanovení čl. II napadeného zákona
tyto podmínky stanovuje pro všechny smlouvy bez ohledu na
datum jejich uzavření, čímž ve vztahu k smlouvám uzavřeným do
konce roku 2003 generuje zásadní změnu přístupu v této otázce.
V důsledku této skutečnosti tak u smluv, u kterých nebyla po
určitou minulou dobu od jejich uzavření do konce roku 2010
požadována státní podpora, bude účastníkovi počínaje rokem
2011 odňat nárok na započítání uspořené částky z minulých let
do základu pro výpočet státní podpory (a tím eo ipso nárok na
státní podporu z celé částky vysokých vkladů vnesených do
konce roku 2010). Asociace v tom spatřuje nedovolené pravé
retroaktivní působení napadeného zákona tím, že existenci již
vzniklého nároku na převod uspořené částky do budoucích let
pro účely nárokování státní podpory podmiňuje dalšími
skutečnostmi. Podle expertního odhadu asociace se přitom jedná
o tisíce případů, které vznikly především v souvislosti se
snížením státní podpory zákonem č. 423/2003 Sb., kdy si v
reakci na jeho přechodná ustanovení řada účastníků uzavřela
smlouvy bez požadavku na státní podporu s tím, že o ni
požádají do konce roku 2004.
70. Pochybnosti vyslovila též o reálném významu pojmu „nároky
na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona“, které mají dle čl. II napadeného zákona zůstat
přechodným ustanovením nedotčeny. Zákon o stavebním spoření
totiž používá pojem „nárok“ v souvislosti se státní podporou
minimálně ve dvou různých významech, a to jako nárok na
připsání zálohy státní podpory za určitý kalendářní rok (zejm.
§ 4 odst. 3, § 10, § 11 a § 13 odst. 1) a jako nárok na
výplatu veškeré státní podpory dosud evidované formou záloh na
účtu účastníka (zejm. § 12 a § 13). Pokud by Ministerstvo
financí vycházelo z druhého výkladu, znamenalo by to nutnost
redukovat u smluv o stavebním spoření, u nichž nárok na
výplatu státní podpory nevznikl do konce roku 2010, výši všech
záloh dosud připsaných za celou dobu trvání smlouvy (tj.
maximálně na 2000 Kč ročně) a z toho vyplývající povinnost
stavebních spořitelen vrátit rozdíl státu. Takový výklad by
vedl k zásahu do již vzniklých nároků na zálohy státní podpory
za uplynulé roky, jak byly (zatím s výjimkou zálohy za rok
2010) Ministerstvem financí účastníkům přiznány a stavebními
spořitelnami připsány na jejich účty podle podmínek
stanovených zákonem o stavebním spoření, ve znění účinném v
roce, v němž nárok na příslušnou zálohu vznikl. Tato nejasnost
není v souladu s očekáváním dobrého zákonodárství, zejména s
potřebou natolik jasného obsahu právní normy, aby se podle ní
mohli její adresáti chovat a aby jejím nečekaným výkladem
nemohla být narušena jejich oprávněná očekávání.
71. Kromě uvedených dvou nejvýznamnějších dopadů čl. II
napadeného zákona naruší aplikace ustanovení o snížené státní
podpoře na smlouvy uzavřené do konce roku 2010 legitimní
očekávání účastníků těchto smluv ohledně míry a rychlosti
zmnožení jejich majetku v souladu s právním stavem existujícím
v době uzavření těchto smluv. Především dojde ke zhoršení
zhodnocení úspor účastníků stavebního spoření, a to přímo v
důsledku snížení státní podpory, i nepřímo tím, že účastníkům
bude náležet s ohledem na snížení výše státní podpory i nižší
výsledný úrok. Současně se ale oddálí i vznik nároku účastníka
na výnos stavebního spoření a řádný úvěr ze stavebního
spoření, protože podmínkou jeho vzniku je dosažení určitého
podílu zůstatku účtu k cílové částce a zároveň dosažení
určeného minimálního spořícího výkonu účastníka daného
především podílem úroků k cílové částce. Plnění obou kritérií
je nižší intenzitou zhodnocování úspor omezeno. Oproti
původnímu předpokladu při uzavření smlouvy o stavebním spoření
se tím u smlouvy s průměrnou cílovou částkou prodlouží doba
potřebná pro poskytnutí řádného úvěru o tři měsíce pro
smlouvu, u níž byla do roku 2010 poskytována státní podpora v
maximální výši 3000 Kč ročně, a pro smlouvu, kde byla dosud
maximální státní podpora ve výši 4500 Kč ročně, dokonce o 11
měsíců. Dopady této skutečnosti mohou být individuální a různé
podle toho, na jaký účel a jak urgentně účastník prostředky ze
stavebního spoření potřebuje. Uvedené bude pro účastníky,
kteří využili překlenovací úvěr (tj. úvěr poskytovaný rovněž
výlučně na bytové potřeby definované zákonem, avšak jen
prozatímně do doby vzniku nároku účastníka na řádný úvěr ze
stavebního spoření), znamenat vyšší úrokový náklad na
překlenovací úvěr. Současně se tím prodlužuje doba trvání
tohoto úvěru, jež se jednorázově splácí výnosem stavebního
spoření a řádným úvěrem ze stavebního spoření ke dni vzniku
nároku na řádný úvěr, s čímž souvisí i povinnost platit úrok z
celé jeho neumořované výše po delší dobu.
72. Výše uvedené přímé dopady na účastníky se zprostředkovaně
dotknou i stavebních spořitelen v rozsahu, v němž sníží
atraktivitu produktu stavebního spoření u nových i dosavadních
smluv, a tím ovlivní budoucí chování nových i dosavadních
účastníků stavebního spoření ve velkém měřítku. Tyto dopady
přitom mohou být významné pro stabilitu systému stavebního
spoření, neboť produkty stavebních spořitelen jsou nastaveny s
předpokladem určitého dlouhodobého chování klientů v
budoucnosti. Důsledkem by mohl být případný nedostatek
disponibilních zdrojů na poskytování řádných úvěrů, k jejichž
poskytnutí se stavební spořitelny pevně zavázaly dlouhodobými
smlouvami o stavebním spoření v minulosti. Vyloučit přitom
nelze ani zásah do soukromoprávního smluvního vztahu mezi
stavební spořitelnou a účastníky. I když totiž poskytování
státní podpory není předmětem smluvního závazku stavební
spořitelny vůči účastníkovi, je na jeho smlouvu přímo
navázáno, spolupodílí se na míře a rychlosti plnění vzájemných
smluvních povinností účastníků a stavebních spořitelen a
prostřednictvím výše uvedených přímých a nepřímých dopadů
ovlivňuje podstatně míru a rychlost dosahování hospodářských
cílů, které účastník při uzavírání smlouvy zamýšlel.
73. V důsledku napadeného zákona bylo zasaženo legitimní
očekávání účastníků, že dosáhnou jimi sledovaných cílů (tj.
zdrojů do výše cílové částky) v původně plánovaném čase a při
plánovaných nákladech i míře zhodnocení úspor, které oprávněně
vycházely z právního stavu platného při uzavírání smlouvy o
stavebním spoření, aniž by na to mohli adekvátně reagovat.
Pokud by se přitom účastník rozhodl ukončit smlouvu o
stavebním spoření uzavřenou před nabytím účinnosti napadeného
zákona, tak by tím nesplnil podmínku pro vznik nároku na
výplatu státní podpory, neboť výpověď by znamenala ztrátu
veškeré dosavadní státní podpory (viz § 12 odst. 3 zákona o
stavebním spoření). V případě smluv s poskytnutým
překlenovacím úvěrem by dokonce bez současného okamžitého
splacení tohoto úvěru vůbec nebyla možná. V minulosti přitom
zákonodárce s ohledem na tyto důsledky zachoval ve vztahu k
smlouvám uzavřeným před nabytím účinnosti novely zákona
dosavadní režim poskytování státní podpory. Odklon od tohoto
přístupu v případě napadeného zákona, kterým se státní podpora
snižuje i pro dosavadní smlouvy, je tak pro účastníky z
hlediska intertemporality překvapivá a zasahuje do jejich
legitimních očekávání ohledně budoucí výše státní podpory.
Překvapivý dopad ve vztahu k účastníkům má v tomto smyslu i
zavedení daně z úrokových příjmů ve výši 15 %, k němuž dochází
zrušením osvobození úrokových výnosů od daně z příjmů, jež
bylo stanoveno § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů,
ve znění před účinností napadeného zákona.
74. Závěrem svého vyjádření asociace uvedla, že stavební
spoření plní své účely, neboť minimálně 65 % vkladů
shromážděných stavebními spořitelnami je použito na účelové
úvěry financující bytové potřeby účastníků, přičemž i
účastníci, kteří si neberou úvěr, sami často použijí na bytové
potřeby zůstatek účtu stavebního spoření (dle expertního
odhadu asociace ve dvou třetinách případů). Další úvěrová
expanze je navíc omezována přímo zákonem o stavebním spoření,
kde jsou pro poskytování překlenovacích úvěrů a úvěrů
poskytovaných právnickým osobám nastaveny limity, které ještě
širšímu poskytování těchto konkrétních typů úvěrů na bydlení
brání. Některé stavební spořitelny již musely svou obchodní
politiku s ohledem na vývoj vkladového a úvěrového portfolia
uzpůsobit limitům uvedeným v zákoně a poptávku po těchto
úvěrech různými nástroji tlumit. Z uvedeného tedy vyplývá, že
stát prostřednictvím stavebního spoření plní své mezinárodní
závazky z Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a
kulturních právech a čl. 16 Evropské sociální charty. Většina
prostředků je investována do bytového fondu prostřednictvím
poskytnutých účelových úvěrů. Restriktivní zásah státu do
fungujícího systému stavebního spoření napadeným zákonem s
výše popsanými dopady by tedy nepochybně nejen omezil rozsah,
v němž Česká republika plní své mezinárodní závazky k
zajišťování sociálních práv občanů, ale též zasáhl do průběhu
realizace soukromoprávních vztahů s účastníky stavebního
spoření, a tím do jejich oprávněných očekávání ohledně
zhodnocení jejich úspor a realizace bytových potřeb.
75. K žádosti Ústavního soudu poskytla Asociace českých
stavebních spořitelen vzory smluv o stavebním spoření, jakož i
znění všeobecných obchodních podmínek všech stavebních
spořitelen působících v České republice, včetně jejich znění
za jednotlivá minulá období.
III.
Replika navrhovatelů
76. Podáním ze dne 23. února 2011 replikovali navrhovatelé
prostřednictvím svého zástupce na zaslaná vyjádření, především
na vyjádření ministra financí a Asociace českých stavebních
spořitelen. Ve svém vyjádření uvedli, že se ztotožňují se
závěry obsaženými ve vyjádření asociace a odkazují na ně. S
argumentací ministra financí však nesouhlasí.
77. Nesouhlas navrhovatelů se týká především závěru, že pravá
retroaktivita napadeného zákona vůči vzniklým právním nárokům
je vyloučena poukazem na okamžik vzniku příjmu coby „fyzického
převedení hodnot“, k němuž zde dochází až po účinnosti novely
„přijetím státního příspěvku fyzickou osobou v roce 2011“.
Účinek napadeného zákona je totiž jednoznačně takový, že novým
zdaněním zasahuje majetek vzniklý již před jeho účinností, a
to pohledávku dospělou nejpozději k 31. prosinci 2010. Na tom
nic nemění ani skutečnost, že tato pohledávka (nárok) může být
v závislosti na době svého vzniku uspokojena případně až po
účinnosti zákona, tj. až po 1. lednu 2011.
78. Stanovení rozhodné skutečnosti pro uplatnění mimořádného
zdanění záloh státní podpory na rok 2010 použitím dikce, že
„příspěvek ... byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci
2010“, je podle navrhovatelů projevem svévole zákonodárce.
Účastník stavebního spoření především nemá možnost ovlivnit,
zda a kdy přesně budou poukázány zálohy stavební spořitelně
ministerstvem. V této souvislosti poukazují na to, že
Ministerstvo financí je povinno poukázat stavební spořitelně
částku ročních záloh statní podpory do dvou měsíců od doručení
žádosti. V případě neúplné žádosti nebo nesprávných údajů si
však ministerstvo může vyžádat doplnění nebo opravu žádosti,
přičemž po dobu, než je žádost doplněna nebo opravena, lhůta
pro poukazování záloh neběží (§ 11 odst. 4 a 5 zákona o
stavebním spoření). Účastník tak mohl teoreticky ovlivnit
skutečnost, zda nově bude či (ještě) nebude daňovým
poplatníkem jen vzhledem k tomu, kdy v průběhu roku 2010 svým
vkladem na účet splnil podmínku pro připsání zálohy státní
podpory za tento rok.
79. Uměle vytvořená konstrukce, že zdaňovaný majetek (příjem)
vzniká až po účinnosti napadeného zákona, má posloužit tomu,
aby se stát vůči velké části účastníků stavebního spoření
vyhnul svým závazkům, které by jinak musel uspokojit, neboť na
jejich uspokojení „vznikl nárok v roce 2010“. Ostatně stěží by
mohl obstát názor, že změna výše sazby daně z příjmů nebo
zavedení zvláštní sazby této daně od 1. ledna kalendářního
roku by měla mít dopad i na příjmy právně vzniklé do konce
roku předchozího, vyplacené ale až po 31. prosinci tohoto
roku. Mzda za měsíc prosinec by tak musela být zdaněna vyšší
sazbou jen proto, že je vyplacena v lednu, nebo zvýšení sazby
daně z přidané hodnoty, k němuž dojde s účinností od 1. ledna,
by se muselo vztahovat i na zdanitelné plnění uskutečněné
ještě v prosinci předchozího roku jen proto, že faktura byla
odběratelem zaplacena a částka připsána na účet dodavatele až
v lednu. Tato konstrukce se snaží předstírat, že pohledávka,
na jejíž uspokojení vznikl nárok (tedy majetek, resp.
majetková hodnota), vzniká až okamžikem, kdy byla finanční
částka odpovídající jejímu uspokojení připsána (a v dané věci
dokonce jen zaevidována, nikoli tedy přijata) na účet
oprávněného.
80. Navrhovatelé nesouhlasí ani s právním závěrem, že v
důsledku napadeného zákona dochází ke snížení pouze těch
nároků, které vzniknou až po jeho účinnosti. Ministr financí
podle jejich názoru nerozlišuje mezi závazným významem
zákonných pojmů „příspěvek“ a „záloha“ příspěvku (státní
podpory). Tím, že napadený zákon snížil od 1. ledna 2011
zálohy státní podpory i pro smlouvy uzavřené před jeho
účinností, snížil zpětně i jejich celkovou výši. Nedotkl se
tedy pouze nároků vzniklých po jeho účinnosti. I když by v
tomto případě mohlo jít pouze o nepravou retroaktivitu zákona,
neboť snížením nejsou dotčeny zálohy příspěvku poskytnuté za
léta do roku 2010 včetně, účinky novely jsou takové, že
podstatně narušují dosavadní legitimní očekávání účastníků
smluv o stavebním spoření, jež měli přinejmenším do doby
přijetí napadeného zákona. Jak je přitom uvedeno ve vyjádření
Asociace českých stavebních spořitelen, může toto snížení
záloh státní podpory ve svých důsledcích dokonce vykazovat v
xadě případů i pravé retroaktivní účinky.
81. Za obmyslnou a formalistickou označují tu část ministrovy
argumentace, podle které nedošlo napadeným zákonem ke snížení
státní podpory za rok 2010. Ta bude podle jeho názoru přiznána
v plné výši, pouze se na ni jako na příjem roku 2011 bude
uplatňovat nově zavedená daň z příjmů. Navrhovatelé se
domnívají, že ministr se snaží pouze zdůvodnit, proč byl ve
skutečnosti zneužit institut daně. Důvodem bylo obejití metody
přímého snížení výše státní podpory, která z časových důvodů
již nebyla využitelná pro nároky vznikající v roce 2010.
Neztotožňují se ani s jeho názorem o nepřípadnosti použití
pojmu legitimního očekávání v případě změny zákona, jež
vyvolává pro všechny stejné důsledky. Do legitimních očekávání
účastníků právních vztahů může být zasaženo i cestou přijetí
právního předpisu, přičemž v tomto směru odkazují na „bohatou“
judikaturu Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská
práva, zčásti citovanou již v původním podaní.
82. Navrhovatelé vytýkají vyjádření ministra dezinterpretaci
skutečného obsahu jejich návrhu. V něm totiž netvrdí, že nárok
na státní podporu vzniká bez dalšího již v okamžiku uzavření
smlouvy o stavebním spoření, ani že již podpisem smlouvy je
„přesně dána výše státní podpory“. Poukazují naopak pouze na
to, že již v okamžiku uzavření této smlouvy je určitelná tzv.
cílová částka, od níž se celková výše státní podpory odvíjí,
přičemž nárok na její připsání a následně její vyplacení
vznikne až splněním všech dalších zákonných podmínek, které
jsou ovšem známy účastníku již při uzavření smlouvy a nemohou
se jednostranně náhle měnit.
83. Obsahem jejich návrhu nebylo ani tvrzení, že by účastník
stavebního spoření mohl „legitimně očekávat, že státem
poskytovaná podpora v dané výši bude vyplácena neomezeně
dlouho ...“. Navrhovatelé pouze upozornili na rozdíl mezi
přístupem někdejšího zákonodárce, který respektoval nabytá
práva účastníků stavebního spoření (viz čl. II bod 2 zákona č.
423/2003 Sb.) a současného zákonodárce, který tak v napadeném
zákoně nečiní. Vláda a parlament nezvažovaly intenzitu zásahu
do právního postavení účastníků stavebního spoření i
stavebních spořitelen a nezvolily žádný z šetrnějších přístupů
k účastníkům smluv, a to zejména k těm, jimž ještě neuplynula
tzv. vázací doba, a k těm, kteří čerpají překlenovací úvěr či
úvěr ze stavebního spoření. Skupina poslanců proto v návrhu
vyjádřila názor, že dosavadní přístup zákonodárce založil
účastníkům legitimní očekávání, že stát sice může příspěvek
snížit, avšak jen pro nové smlouvy, a že po dobu platnosti
smlouvy bude příspěvek na ni poskytnut v původně státem
garantované výši. Napadeným zákonem došlo podle navrhovatelů k
zásahu do práva na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny a
čl. 1 Dodatkového protokolu. Současně se ztotožňují s
argumentem obsaženým ve vyjádření Asociace českých stavebních
spořitelen, že dosavadní podporou stavebního spoření stát
přispíval k naplňování svých závazků podle čl. 11
Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních
právech a čl. 16 Evropské sociální charty (právo na bydlení).
Dopady napadeného zákona rozsah zajišťování těchto závazků
státem omezují.
84. Ve vztahu k důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze
navrhovatelé dodávají, že je vysoce pravděpodobné, že kdyby
napadený zákon nevstoupil v účinnost k 1. lednu 2011 a
opatření v něm obsažená by tak musela být o rok odložena, stát
by nebyl v roce 2011 zatížen poskytováním státní podpory ani v
tom rozsahu, v jakém by ji poskytoval v roce 2010 (natož v
letech předchozích), ale naopak by byl i bez tohoto zákona
zatížen výrazně méně. Poukazují přitom na údaje obsažené v
odpovědi ministra financí, jakož i vyjádření Asociace českých
stavebních spořitelen, podle kterých má celkový objem státní
podpory (a tím zatížení státního rozpočtu) počínaje rokem 2005
klesající tendenci, přičemž k největšímu propadu došlo právě v
posledních letech, tedy mezi roky 2008 a 2009. Ministr financí
by měl zároveň dát k dispozici údaje o aktuální výši vyplacené
zálohy státní podpory za rok 2010, neboť tyto údaje jsou
nepochybně relevantní pro zodpovězení otázky, zda při
přijímání zákona skutečně hrozila státu značná hospodářská
škoda.
85. K tvrzení ministra financí, že vláda požádala o vyhlášení
stavu legislativní nouze až následně po neúspěšném pokusu
projednat zákonné změny v prvém čtení, doplňují, že vláda si
musela být vědoma lhůt v rámci legislativního řízení, jakož i
postojů opozice, což nakonec ve své výpovědi před Ústavním
soudem dne 8. února 2011 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10
připustil i předseda vlády Petr Nečas.
86. Souhlasit nelze ani s tím, že „hlavním veřejným zájmem“ je
v České republice „nutnost snížení deficitu státního
rozpočtu“. Takto formulovaný veřejný zájem nemá oporu v žádné
ústavní ani zákonné normě. Naopak navrhovatelé považují za
hlavní veřejný zájem naplňování ústavně zaručených základních
práv a svobod, neboť právě úcta k nim a jejich ochrana je
smyslem existence demokratického státu. Nezpochybňují přitom
potřebu zdravých veřejných financí, konkrétní opatření k
jejich ozdravení je však vždy jen politickým rozhodnutím
aktuální většiny (čl. 6 Ústavy), přičemž otázka zachování
základních práv je při politickém rozhodování vlády či
Parlamentu vždy ultra vires. Pokud navíc ministr financí tvrdí
existenci takto jím definovaného veřejného zájmu, měl být
součástí důvodové zprávy k návrhu napadeného zákona test
zvažování přednosti ústavně chráněné hodnoty či základního
práva v případě jejich kolize podle kritérií vymezených
konstantní judikaturou Ústavního soudu.
87. Úsporná opatření v oblasti podpory bydlení nebyla „ze
strany státu avizována již několik let“, o čemž svědčí
skutečnost, že žádné státní orgány ve svých koncepčních
materiálech v oblasti podpory stavebního spoření takovéto
opatření neohlašovaly. Nečinily tak ani politické strany v
rámci volební kampaně a svých programů. Jak ale dodávají,
samotná skutečnost, že tato opatření byla uvedena v koaliční
smlouvě a programovém prohlášení vlády, nemá ve vztahu k
adresátům právních předpisů žádnou relevanci, dokud nejsou
závazně vyjádřena ve formálním pramenu práva. Koaliční smlouva
i programové prohlášení vlády jsou dokumenty ryze politické
povahy a adresáti zákonů nepochybně nemají povinnost číst
takové dokumenty nebo poslouchat mediální vystoupení politiků
a „zařizovat se“ podle nich ještě předtím, než byl zákon
vyhlášen ve Sbírce zákonů.
88. Co se týče tvrzení, že stavební spořitelny „podnikají se
státní podporou“ a že „nástroje státní dotační politiky
nezakládají časově neomezený ústavním pořádkem chráněný nárok
finančních institucí z těchto nástrojů těžit“, navrhovatelé
podotýkají, že státní podpora nenáleží stavebním spořitelnám,
ale účastníkům stavebního spoření, přičemž nárok na výplatu
státní podpory má účastník jen za dobu spoření, tj. výlučně na
základě svých vlastních vkladů. Při splnění podmínek pro
výplatu státní podpory je stavební spořitelna povinna vyplatit
ji účastníkovi, naopak při nedodržení zákonných podmínek
účastníkem ji musí stavební spořitelna podle § 12 zákona o
stavebním spoření vrátit státu. Zdůrazňují, že i stavební
spořitelny mají nárok na takové jednání orgánů státu, které je
předvídatelné, nevykazuje zjevné rysy svévole a nezasahuje tak
do podstaty práva podnikat a do práv zakotvených v
mezinárodních smlouvách o podpoře a ochraně investic.
89. Závěrem své repliky reagují navrhovatelé na vyjádření
ministra, podle něhož stavební spoření „dlouhodobě podporuje
střední a vyšší příjmové skupiny obyvatel“, což „samo o sobě
popírá možný zásah do sociálních práv ...“. Není jim známo, že
by stát disponoval údaji o příjmové struktuře účastníků
stavebního spoření, a neztotožňují se s ministrovým chápáním
sociálních práv, podle něhož tato práva patrně náleží jen
příjmově slabším skupinám obyvatel. Zdůrazňují přitom, že
podstatou jejich návrhu není tvrzený zásah do sociálních práv,
ale zásah do práva vlastnického při porušení ústavních
principů právního státu.
90. Navrhovatelé svým přípisem ze dne 15. března 2011
vyslovili souhlas s upuštěním od ústního jednání.
IV.
Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního
procesu
91. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává
posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem, případně
jiného právního předpisu i se zákony, ze třech komponentů.
Jedná se o zodpovězení otázek, zda zákon nebo jiný právní
předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda
jeho obsah je v souladu s ústavními zákony a v případě jiného
právního předpisu i se zákony.
IV./a
Shrnutí průběhu legislativního procesu
92. Z vyjádření účastníků řízení, jakož i z těsnopiseckých
zpráv Poslanecké sněmovny a Senátu a dalších veřejně
přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu
Zstavní soud zjistil následující skutečnosti.
93. Dne 4. října 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně
návrh zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním
spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění
zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,
ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z
příjmů, ve znění pozdějších předpisů, schváleného usnesením
vlády č. 669 ze dne 22. září 2010. Současně navrhla projednání
zákona tak, aby s ním Poslanecká sněmovna mohla ve smyslu § 90
odst. 2 jednacího řádu vyslovit souhlas již v prvém čtení.
Návrh byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 116/0.
Organizační výbor svým usnesením č. 32 ze dne 14. října 2010
doporučil projednání návrhu zákona, určil zpravodaje a
přikázal návrh k projednání rozpočtovému výboru. Prvé čtení
bylo započato ve 14:20 hodin dne 26. října 2010 na 7. schůzi,
kde byl návrh projednán v obecné rozpravě. Ještě před uvedením
tohoto návrhu předkladatelem byla předsedkyni Poslanecké
sněmovny doručena námitka poslaneckého klubu ČSSD proti
projednání návrhu, aby mohl být vysloven souhlas s návrhem
zákona již v prvém čtení, pročež se tento návrh stal
neprojednatelným. Následně v průběhu obecné rozpravy navrhl
ministr financí a poslanec Miroslav Kalousek podle § 91 odst.
2 jednacího řádu zkrácení projednávání návrhu zákona ve výboru
na 15 dní. V důsledku uplatnění námitky poslaneckých klubů
ČSSD a KSČM však nebyl projednán ani tento návrh. Poslanecká
sněmovna následně přikázala návrh zákona k projednání
rozpočtovému výboru (usnesení č. 102).
94. Na základě svého usnesení č. 758 ze dne 26. října 2010
(přijatého večer v tento den) vzala vláda návrh zákona (spolu
s dalšími třemi vládními návrhy zákonů) dne 27. října 2010
zpět. Dne 29. října 2010 předložila vláda Poslanecké sněmovně
návrh zákona zcela identického obsahu, schváleného usnesením
č. 759 ze dne 26. října 2010. Současně navrhla předsedkyni
Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila stav legislativní nouze na
období od 1. listopadu do 5. listopadu 2010 pro projednání
téhož vládního návrhu zákona (společně se zmíněnými třemi
návrhy zákonů) a aby rozhodla, že uvedené vládní návrhy zákonů
budou projednány ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného
stavu legislativní nouze. Týž den byl návrh zákona rozeslán
poslancům jako sněmovní tisk č. 157/0 (stejně tak i zbylé tři
zmíněné vládní návrhy zákonů - sněmovní tisky č. 155, 156 a
158).
95. Předsedkyně Poslanecké sněmovny na základě tohoto návrhu
vyhlásila rozhodnutím č. 7 ze dne 29. října 2010 stav
legislativní nouze pro uvedené návrhy zákonů na dobu od 1.
listopadu 2010 do 15. listopadu 2010 (vláda navrhovala pouze
do 5. listopadu 2010) a rozhodnutím č. 8 z téhož dne rozhodla
o tom, že tyto návrhy budou projednány ve zkráceném řízení.
Tímto rozhodnutím zároveň přikázala návrh zákona rozpočtovému
výboru, kterému stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro
předložení usnesení do 2. listopadu 2010 do 12:00 hodin. Dne
29. října 2010 byl poslancům rozeslán návrh zákona jako
sněmovní tisk 157.
96. Žádost předsedy vlády o vyhlášení stavu legislativní
nouze, jakož i příslušné rozhodnutí předsedkyně Poslanecké
sněmovny obsahovaly pouze stručné odůvodnění hrozbou značných
hospodářských škod, aniž by tato hrozba byla dál
specifikována. Bližší důvody pro vyhlášení uvedl předseda
vlády Petr Nečas dne 27. října 2010 v rámci rozpravy k návrhu
zákona o státním rozpočtu na 7. schůzi Poslanecké sněmovny,
kdy ve svém vystoupení informoval poslance o uvedeném postupu.
Konkrétně uvedl, že „neprojednání těchto zákonů znamená, že by
nevstoupily do účinnosti 1. ledna příštího roku, což by
učinilo z rozpočtu pouze soubor mnoha desítek nebo stovek
stran potištěných čísly, nicméně nepodložených reálnými
skutečnými údaji na straně příjmů i výdajů, čili byl by to
rozpočet naprosto hypotetický, nereálný, a tudíž rozpočet,
který by nebyl brán jako věrohodný dokument. Z tohoto důvodu
by hrozilo výrazné zhoršení postavení České republiky na
finančních trzích. S tímto nevěrohodným rozpočtem by mohl být
ohrožen rating České republiky, hrozilo by zvýšení dluhové
služby, to znamená splátky, kterou platíme na úrocích za
státní dluh. Velice významným rizikem by se samozřejmě stalo
výrazné prohloubení deficitu veřejných financí a hrozily by
také daňové úniky. Za těchto okolností, kdy hrozí tyto velké
hospodářské škody, byla vláda povinna použít ustanovení zákona
o legislativní nouzi, aby zamezila těmto výrazným hospodářským
škodám.“ (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny
dne 27. října 2010, 7. schůze, www.psp.cz)
97. Dne 2. listopadu 2010 ve 14:00 hodin zahájila předsedkyně
Poslanecké sněmovny čtvrtý jednací den její přerušené 7.
schůze, v jehož úvodu informovala poslance o svých
rozhodnutích. S ohledem na povinnost Poslanecké sněmovny
posoudit před projednáním návrhů zákonů, zda stav legislativní
nouze trvá, zahájila úvodem tohoto jednacího dne rozpravu k
tomuto bodu. V rámci rozpravy vystoupil poslanec Bohuslav
Sobotka, který vyslovil výhrady vůči jejímu postupu. Poukázal
na to, že projednání předmětných návrhů zákonů na stávající
schůzi Poslanecké sněmovny předpokládá návrh na zařazení
těchto bodů na její program. Takovýto návrh ale nelze
projednat, pokud proti němu vznesou námitku nejméně dva
poslanecké kluby nebo 20 poslanců, což učinil jménem
poslaneckých klubů ČSSD a KSČM. Po krátké rozpravě oznámila
předsedkyně Poslanecké sněmovny přibližně v 15:20 hodin, že
přerušuje jednání 7. schůze Poslanecké sněmovny, a na žádost
skupiny koaličních poslanců svolala z místa předsedajícího
mimořádnou 8. schůzi Poslanecké sněmovny na 16:00 hodin téhož
dne. V tuto dobu byla schůze rovněž zahájena.
98. Úvodem 8. schůze Poslanecké sněmovny její předsedkyně
opětovně informovala poslance o vyhlášení stavu legislativní
nouze a zahájila rozpravu k jejímu posouzení. V rámci této
diskuze vystoupil předseda vlády Petr Nečas, který k důvodům
vyhlášení legislativní nouze uvedl, že „bude-li schválen
státní rozpočet, který k 1. lednu příštího roku nebude
podložen účinnou legislativou, která bude v účinnosti od 1.
ledna příštího roku, bude to nevěrohodný dokument založený
pouze na součtu čísel, která nebudou odpovídat skutečné
legislativě účinné od 1. ledna příštího roku. To velmi vážně
hrozí. Potom může dojít i ke krokům, jako je zhoršení výhledu
ratingu České republiky, hrozí předražení dluhové služby. Tady
bych chtěl zdůraznit, že výkyvy pouze v několika procentech
činí z hlediska splátky dluhové služby až řády miliard v
dluhové službě, hrozí zvýšení deficitu státního rozpočtu a
zvýšení deficitu veřejných rozpočtů jako celku a hrozí také
naprosto prokazatelně daňové úniky. Celkový sumář těchto
hospodářských škod je spíše v řádech miliard, ve dvojciferném
čísle miliard. Čili jsou to velmi významné hospodářské škody a
naprosto legitimně a v souladu se zákonem na to vláda musela
zareagovat a musela požádat o vyhlášení stavu legislativní
nouze právě proto, aby k těmto závažným hospodářským škodám
nedošlo.“ (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny
dne 2. listopadu 2010, 8. schůze, www.psp.cz)
99. V rámci rozpravy dále vystoupili mimo jiné opoziční
poslanci Jeroným Tejc, Lubomír Zaorálek, Vojtěch Filip a
Bohuslav Sobotka, kteří formulovali námitky ve vztahu k
důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze. Poslanec
Bohuslav Sobotka navrhl odročení jednání na druhý den, tedy do
3. listopadu do 9:00 hodin. Pro návrh hlasovalo 74 ze 181
přítomných poslanců, 103 bylo proti. Pro potvrzení trvání
stavu legislativní nouze k projednání předmětných sněmovních
tisků hlasovalo 105 ze 151 přítomných poslanců, proti bylo 46
(usnesení č. 111).
100. Téhož dne proběhlo i druhé a třetí čtení návrhu. Ještě
před zahájením druhého čtení konstatovala Poslanecká sněmovna,
že nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu
zákona ve zkráceném jednání (usnesení č. 116). Pro hlasovalo
97 ze 146 přítomných poslanců, proti 43. Rozpočtový výbor
zasedal k příslušnému sněmovnímu tisku, přičemž doporučil, aby
Poslanecká sněmovna projednala návrh v obecné rozpravě, dále
všechny jeho části v rozpravě podrobné a aby jej projednala do
pátku 5. listopadu 2010 do 16:00 hodin. Návrh rozpočtového
výboru byl přijat, když pro něj hlasovalo 130 ze 146
přítomných poslanců, 3 byli proti. Poté, co se uskutečnila
obecná i podrobná rozprava, schválila Poslanecká sněmovna
návrh zákona (usnesení č. 117). Pro hlasovalo 96 ze 144
přítomných poslanců, proti 44.
101. Dne 3. listopadu 2010 byl návrh zákona postoupen Senátu,
který jej na žádost vlády projednal ve zkráceném jednání.
Organizační výbor téhož dne stanovil garančním výborem Výbor
pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Tento výbor návrh
zákona projednal dne 11. listopadu 2010 a přijal usnesení č.
385, kterým ho doporučil schválit. Senát projednal a schválil
návrh zákona (senátní tisk č. 365/0) dne 12. listopadu 2010 na
své 25. schůzi, když pro něj hlasovalo 42 ze 76 senátorů,
proti bylo 31 senátorů a 3 senátoři se hlasování zdrželi
(usnesení č. 603).
102. Návrh zákona byl dne 19. listopadu 2010 doručen
prezidentovi republiky, který jej podepsal dne 26. listopadu
2010. Schválený zákon byl poté 3. prosince 2010 doručen k
podpisu předsedovi vlády. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů
pod č. 348/2010 Sb. s účinností od 1. ledna 2011.
IV. /b
Ústavní konformita zákonodárné procedury - obecná východiska
103. Vzhledem ke struktuře argumentace navrhovatelů posoudil
Ústavní soud nejdřív otázky kompetence a ústavní konformity
legislativního procesu ve vztahu k Poslanecké sněmovně.
Poněvadž o její kompetenci přijmout napadený zákon ve smyslu
čl. 15 odst. 1 Ústavy neměl pochybnosti, zaměřil se na způsob
projednávání a schvalování napadeného zákona, vůči kterému
směřovaly i navrhovateli uplatněné námitky. V tomto směru
považoval za nezbytné shrnout relevantní ústavní východiska,
na nichž založil vlastní přezkum předmětné procedury.
104. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně
zdůraznil nezbytnost dodržování procedurálních pravidel a
respektování demokratických principů v zákonodárném procesu.
Ve svém rozhodnutí ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06
(N 30/44 SbNU 349; 37/2007) uvedl, že „i Parlament, resp. jeho
obě komory, nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány
právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány
především Ústavou ČR a s ní konformně vykládanými jednacími
řády, jakož i ustálenou praxí parlamentní komory a jejích
orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za
nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za
souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického
politického systému apod.“ (bod 38). Tento důraz na řádnost
(bezvadnost) průběhu legislativního procesu přitom není pouhým
apelem ve vztahu k zákonodárci, aby jako orgán veřejné moci
postupoval při jejím výkonu v souladu se zákonem, nýbrž je
výrazem toho, že zákonná úprava legislativního procesu má
rovněž garantovat jeho soulad s ústavním pořádkem.
105. Je mimo jakoukoliv pochybnost, že zákonodárná procedura
je rámcově vymezena již na úrovni ústavního pořádku, a to
především co se týče kompetence a účasti jednotlivých orgánů
veřejné moci na jejím výkonu, stanovení požadovaných většin
pro přijímání rozhodnutí, jakož i formálních náležitostí
zákona. Součástí těchto požadavků však nejsou jen relativně
určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé
ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni
zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Jedná se v první řadě
o demokratický princip plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy,
představující jednu z podstatných náležitostí demokratického
právního státu. Tento princip se přitom nevyčerpává pouhým
většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslanců nebo
senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu k způsobu
(průběhu) projednávání návrhu zákona. V tomto směru lze
ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především
zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání
politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak
ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a
nakonec, nikoliv však v poslední řadě, principu volné soutěže
politických sil (blíže k těmto základním východiskům srov.
nález ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10, části V.A a
V.B; 80/2011 Sb.).
106. Zákonodárná procedura v obou komorách Parlamentu musí
především umožnit osobám na ní zúčastněným „reálné posouzení a
projednání předlohy parlamentem“ (nález ze dne 31. ledna 2008
sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a; N 26/48 SbNU 303, 88/2008
Sb.). Jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou
možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona a
zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v
příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. Možnost
veřejně přednést stanovisko k návrhu zákona na parlamentní
půdě přitom svým významem přesahuje subjektivní právo
poslance. Umožňuje totiž ve vztahu k ostatním poslancům, jakož
i veřejnosti konfrontaci důvodů pro přijetí nebo nepřijetí
návrhu zákona. Volení zástupci občanů musí v přímé konfrontaci
s názory svých oponentů veřejně zdůvodňovat a obhajovat
důvodnost svých návrhů. K přijetí rozhodnutí tak dochází až
poté, co byly tímto způsobem formulovány důvody pro i proti
přijetí návrhu zákona. Jednotliví poslanci a senátoři, aniž by
tím byla dotčena jejich možnost hlasovat svobodně, podle svého
nejlepšího vědomí a svědomí, tak budou rozhodovat s vědomím
argumentů obou stran. Tím je zároveň umožněno veřejnosti nejen
kontrolovat jejich činnost, tedy mít možnost poznat, zda a z
jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv, nýbrž ve
své podstatě i nepřímo participovat na zákonodárném procesu,
neboť diskuse uvnitř široké veřejnosti, jakož i z ní
vyplývající souhlas nebo kritika vždy ovlivňují i rozhodování
individuálních poslanců a senátorů.
107. Takto formulované požadavky otevřenosti, veřejnosti a
kontroly zákonodárného procesu považuje Ústavní soud za
imanentní součást demokratického principu. Možnost konfrontace
postojů na parlamentní půdě je přitom současně zárukou
svobodné soutěže politických sil, tedy jednoho ze základních
komponentů demokratického státu, jenž nachází své výslovné
vyjádření v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tyto ústavní
principy chrání pouze samotnou možnost parlamentní diskuse,
nikoliv možnost reálně ovlivnit výsledek konečného hlasování.
Princip většinového rozhodování tím není nijak dotčen. Lze
naopak zdůraznit, že tím dochází k reálnému naplnění jeho
neoddělitelného komponentu, kterým je povinnost většiny dbát
ochrany menšin při příjímání politických rozhodnutí (čl. 6
Ústavy). V případě zákonodárné procedury se tato ochrana
vztahuje na postavení parlamentní opozice (srov. nález sp. zn.
Pl. ÚS 55/10, bod 70). V této souvislosti Ústavní soud
připomíná, že „v parlamentu se také odráží idea pluralismu,
která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V
parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých
výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která tak
zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze
základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu
dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy
takových společenských skupin, které nedisponují takovou
kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních
rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a
při integraci zájmů. Všechny tyto principy je třeba
zohledňovat při úpravě i vykonávání procedury vztahující se k
návrhům zákonů“ (Pl. ÚS 77/06, bod 56; k významu parlamentní
opozice srov. též Pl. ÚS 24/07, část X/a, a Pl. ÚS 55/10, bod
72 až 76).
108. Nakonec reálná možnost naplnění funkce parlamentní
procedury z hlediska ústavních principů předpokládá „vytvoření
dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání
zákonné předlohy“ (Pl. ÚS 24/07, část X/a). Uvedený časový
aspekt parlamentní procedury je zároveň nezbytným
předpokladem, aby parlamentní diskuse obecně mohla dostát své
legitimační funkci. Je tedy nezbytné, aby umožnila zúčastněným
osobám, zejména zástupcům parlamentní opozice, dostatečný
časový prostor v rámci projednávání návrhu zákonů, aby se s
nimi mohly reálně seznámit, posoudit je a zaujmout k nim
kvalifikovaně stanovisko, které budou moct následně
prezentovat v parlamentní rozpravě nebo v rámci jednání
výborů, případně jiných orgánů. Jak dále zdůraznil Ústavní
soud, právě ve vymezeném časovém a procedurálním rámci
projednání zákona „se promítá ochrana ústavních garancí
reálného fungování parlamentarismu“ (Pl. ÚS 24/07, část X/a).
I ve vztahu k tomuto požadavku přitom nelze opomenout širší
význam parlamentní diskuse ve vztahu k možnosti veřejnosti
seznámit se s legislativní předlohou a jejími důvody,
formulovat k ní svá stanoviska a tímto způsobem i ovlivňovat
samotný její průběh a rozhodování jednotlivých zákonodárců.
Omezení zákonodárného procesu pouze na několik dní by
takovouto možnost fakticky vyloučilo.
109. Garantování uvedených principů na úrovni jednoduchého
práva je jednou z funkcí jednacích řádů obou komor. Ty mají
vytvořit obecná pravidla pro projednávání zákonných předloh,
jež mohou obsahovat i účinné mechanismy, jakými může
parlamentní většina na jedné straně bránit nemožnosti přijetí
většinového rozhodnutí z důvodů obstrukcí parlamentní opozice,
jež ale současně umožňují parlamentní opozici chránit svá
práva proti zásadním omezením ze strany většiny (srov. Pl. ÚS
55/10, bod 73). Není přitom apriorně vyloučena ani možnost, že
v odůvodněných případech bude pro projednání návrhu zákona
připuštěna jednacím řádem zvláštní procedura, která by se
významným způsobem dotýkala výše uvedených ústavních principů.
V tomto případě však účel takovéto procedury musí odůvodňovat
jejich omezení.
IV./c
Ústavní kritéria pro vyhlášení stavu legislativní nouze a
projednání návrhu zákona ve zkráceném řízení podle § 99
jednacího řádu Poslanecké sněmovny
110. Navrhovatelé shledávají nesoulad způsobu přijetí
napadeného zákona v tom, že k jeho projednání došlo ve
zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, aniž by byly
dány zákonné důvody pro jeho vyhlášení. Uvedený zákonný
institut umožňuje za mimořádných okolností urychlit projednání
vládních návrhů zákonů ve zkráceném jednání. Obsahovým smyslem
či účelem tohoto institutu je přitom zabránění nevratných nebo
obtížně reparovatelných škod na základních zájmech členů
společnosti anebo zabránění reálných značných škod na majetku
(stávajícím či očekávaném) státu.
111. Jednací řád Poslanecké sněmovny ve svém § 99 odst. 1
umožňuje „za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem
ohrožena základní práva a svobody občanů nebo kdy státu hrozí
značné hospodářské škody“, vyhlásit stav legislativní nouze.
Tento stav vyhlašuje na návrh vlády svým rozhodnutím předseda
Poslanecké sněmovny, který je (na základě žádosti vlády)
rovněž oprávněn rozhodnout o tom, že se vládní návrh zákona
projedná ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 jednacího řádu). V
takovém případě přikáže tento návrh jednomu z výborů a stanoví
mu nepřekročitelnou lhůtu pro jeho rozhodnutí. Poslanecká
sněmovna ještě před projednáním pořadu schůze posoudí svým
usnesením, zda stav legislativní nouze trvá. Před projednáním
konkrétního vládního návrhu zákona je zase povinna posoudit,
zda jsou podmínky pro jeho projednání ve zkráceném jednání.
Dospěje-li k závěru, že tyto podmínky jsou dány, projedná
návrh zákona přímo ve druhém čtení, přičemž je oprávněna
rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy, jakož i omezení
řečnické doby na pět minut a na návrh příslušného výboru též o
omezení podrobné rozpravy pouze na některé části zákona.
Bezprostředně na to se může konat třetí čtení návrhu zákona.
Samotná procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném jednání v
rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze je pak podrobně
upravena v § 99 odst. 3 až 9 jednacího řádu.
112. Z uvedeného je zřejmé, že projednání návrhu zákona ve
zkráceném jednání se významným způsobem odlišuje od běžného
průběhu zákonodárného procesu, neboť k němu dochází zpravidla
již během několika dnů za významného omezení práv jednotlivých
účastníků zákonodárného procesu. Tato omezení se přitom
významným způsobem dotýkají i výše uvedených ústavních
principů dopadajících na zákonodárný proces, včetně práv
parlamentní opozice, a ve významné míře relativizují základní
funkce parlamentní diskuse (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10,
body 86 a 87). V této souvislosti je třeba připomenout, že
Ústavní soud ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a Pl. ÚS
55/10 vymezil ústavní meze pro projednávání návrhu zákona ve
stavu legislativní nouze. V prvním z uvedených nálezů
konstatoval, že „rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské
škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale
vychází z úvah o širších politických konsekvencích“ (bod 17),
přičemž přiznal relevanci i té skutečnosti, že se pro
potvrzení stavu legislativní nouze vyslovila výrazná většina
poslanců (bod 18). Na uvedený právní závěr navázal Ústavní
soud i v posléze zmíněném nálezu, ve kterém zdůraznil
odpovědnost vlády za posouzení hrozby případných závažných
důsledků pro základní práva a svobody, bezpečnost státu nebo
majetkové hodnoty. „[L]ze předpokládat, že právě vláda je s
ohledem na svoji působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším
orgánem pro to, aby dokázala dostatečným způsobem a v
relativně krátkém období vyhodnotit závažnost určitých
okolností, a to i při případném omezeném rozsahu informací, a
na jejím základě posoudit důvodnost urychleného projednání
určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze.“ (nález
sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 82) Současně je přitom otázka trvání
stavu legislativní nouze a projednání vládního návrhu zákona
ve zkráceném řízení plně v rukou Poslanecké sněmovny, jež může
svým hlasováním takovémuto způsobu projednání předlohy
zabránit (bod 78 citovaného nálezu).
113. Míra uvážení vlády a Poslanecké sněmovny spojená s
určením způsobu projednávání návrhu zákona však není bezbřehá,
nýbrž její meze vyplývají z ústavní funkce zákonodárné
procedury, včetně požadavku dostatečného časového prostoru a
xadného projednání návrhu zákona za současného respektování
práv parlamentní opozice. Úlohou jednacího řádu je stanovit v
tomto směru obecná pravidla zákonodárného procesu, včetně
případných výjimek, při nichž sice dochází ve významném
rozsahu k omezení ústavních principů vztahujících se k
legislativnímu procesu, avšak za existence legitimního a
ústavně aprobovatelného důvodu. Takováto výjimka je stanovena
dokonce přímo na úrovni ústavního pořádku, když čl. 8
ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České
republiky, stanoví možnost projednat vládní návrh zákona ve
zkráceném jednání, a to v době stavu ohrožení státu nebo
válečného stavu. S ohledem na ústavní charakter tohoto
omezení, jakož i smysl ústavněprávní reglementace zkráceného
projednávání, kterým je ochrana práv a principů ovládajících
legislativní proces v demokratickém právním státě, lze přitom
připustit vymezení dalších případů zkráceného řízení na úrovni
zákona (jednacího řádu) jen za předpokladu širokého konsenzu v
Parlamentu anebo (a) odpovídá-li typová závažnost situací, v
nichž dojde ke zkrácení řízení, závažnosti situací, s nimiž
počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednávání návrhů zákonů
(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80).
114. Projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání ve stavu
legislativní nouze představuje zákonem stanovenou výjimku z
řádné zákonodárné procedury, jejíž důvodnost je založena
nikoliv na konsenzu mezi poslanci napříč politickým spektrem,
nýbrž na závažnosti situace, na kterou je podle názoru vlády
třeba bezprostředně reagovat přijetím zákona nebo jeho změnou.
Ustanovení § 99 odst. 1 jednacího řádu vymezením důvodů pro
vyhlášení stavu legislativní nouze neomezilo aplikaci tohoto
postupu na určité konkretizované okolnosti (jak to činí čl. 8
zákona o bezpečnosti České republiky), nýbrž stanovilo
intenzitu jejich závažnosti. Zkrácené jednání je tak podmíněno
existencí mimořádné okolnosti a intenzitou možného negativního
důsledku na jednu z obecně vymezených chráněných hodnot -
práva a svobody občanů, bezpečnost státu nebo ochrana majetku.
115. Za mimořádnou okolnost ve smyslu výše uvedeného
ustanovení je možno považovat jen takovou okolnost, která se
zjevně vymyká běžnému průběhu politických procesů vnitřních a
vnějších, anebo může jít o okolnost, jakou představují
přírodní katastrofy (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84).
Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je
nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah
informací, jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné
poměřovat též intenzitu důvodů stavu legislativní nouze ve
vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na
zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na
chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1 jednacího řádu v
konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu
legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní
důsledky podle vlády hrozí pro hodnoty vymezené v tomto
ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných
hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo
bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a
konkrétní návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném řízení
vláda navrhuje, musí být schopný zamezit vzniku nebo trvání
předmětného ohrožení veřejného zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS
55/10, bod 85). V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že
jeho úlohou není být odvolací instancí ve vztahu k důvodnosti
institutu vyhlášení legislativní nouze, ale ochrana ústavních
principů vztahujících se k legislativnímu procesu před
případným zneužíváním tohoto institutu k obcházení řádné
zákonodárné procedury.
116. Uvedené představuje pouze základní vymezení, jakým se
institut legislativní nouze v obecné rovině promítá do
ústavních principů, přičemž v této souvislosti Ústavní soud v
plném rozsahu odkazuje na právní závěry obsažené v nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 55/10, část V.C).
IV./d
Přezkum ústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu
legislativní nouze
117. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení
stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona
projednán. Jak již bylo uvedeno, rozhodnutí předsedkyně
Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010, jakož i
usnesení vlády č. 759 ze dne 26. října 2010 odůvodňují
vyhlášení stavu legislativní nouze stručně „hrozbou značných
hospodářských škod“. Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu
legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády
Petra Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. října
2010 a na její 8. schůzi dne 2. listopadu 2010 (rovněž jsou
blíže rozvedeny v rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze
dne 27. ledna 2011 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bodech 43 a
44). Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu
legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných
vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o
státním rozpočtu na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony
nabudou účinnosti dne 1. ledna 2011. Hrozba značných
hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní
rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v
důsledku čehož by došlo k prohloubení deficitu veřejných
financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení
důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se
projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby.
Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou
„obstrukci“ ze strany parlamentní opozice, která za situace,
kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních
zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději
ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání v již
prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu) nebo při zkrácení
lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů
(§ 91 odst. 2 jednacího řádu). Z jeho vyjádření vyplývá, že
právě v uvedené „obstrukci“ ze strany parlamentní opozice
spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit
ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení,
jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní
nouze ve zkráceném jednání.
118. Ke skutkovým okolnostem týkajícím se posouzení důvodnosti
stavu legislativní nouze, v jehož rámci byl projednán napadený
zákon, se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10
(část VI.). V dané věci posuzoval ústavnost způsobu přijetí
zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v
souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva
práce a sociálních věcí, tedy jednoho ze čtyř zákonů
projednaného ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze
vyhlášeném na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně
Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010. Právní závěry
obsažené v tomto nálezu ve vztahu k posouzení důvodnosti
vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i následným
ústavněprávním konsekvencím porušení § 99 odst. 1 jednacího
řádu se přitom v dané věci uplatní v plném rozsahu, neboť se
jedná o týž stav legislativní nouze. Nic na tom přitom nemění
ani skutečnost, že na rozdíl od uvedené věci se v případě
projednávání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání
konala i obecná rozprava, neboť tato skutečnost nemění nic na
podstatě omezení řádné zákonodárné procedury. Z těchto důvodů
Ústavní soud na toto odůvodnění v plném rozsahu odkazuje a v
této části se omezuje pouze na jeho shrnutí, resp. doplnění s
ohledem na některá specifika legislativního procesu, jež se
vztahují k napadenému zákonu.
119. Napadený zákon byl Poslaneckou sněmovnou projednán ve
zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze, aniž by pro
takovýto postup byly dány důvody stanovené § 99 odst. 1
jednacího řádu. K přijetí napadeného zákona tímto postupem
totiž došlo v reakci na nesouhlas opozice s urychlením
projednáváním vládních návrhů zákonů, s jejichž přijetím do
31. prosince 2010 počítal vládní návrh státního rozpočtu, a to
za situace, kdy s ohledem na standardní dobu zákonodárného
procesu (včetně předpokládaného neschválení návrhu zákona v
Senátu) bylo možné předpokládat, že nedojde k jeho včasnému
přijetí. Zkrácené jednání tak bylo odůvodněno zcela standardní
politickou situací, kdy opozice využila procesních prostředků
stanovených jednacím řádem k prosazení svého nesouhlasného
stanoviska vůči vládním návrhům zákona, kterými vládní většina
prosazovala své politické priority.
120. Uplatnění námitek podle § 90 odst. 2 a § 91 odst. 2
jednacího řádu ze strany opozice při projednávání návrhu
napadeného zákona, jež směřovaly toliko k dodržení řádné
legislativní procedury při projednávání návrhu zákona, nelze
podle názoru Ústavního soudu považovat za mimořádnou okolnost
ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu. Obě uvedená ustanovení
jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v
tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby
trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové
zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců
přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu. Jednalo se
tedy o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny
svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv
(nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 91, 92 a 94).
121. Uvedený postup opozice přitom nelze považovat za
mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o
státním rozpočtu na rok 2011, který vláda předložila
Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů,
předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí
všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce
roku 2010. Zákon o státním rozpočtu má nepochybně zásadní
politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především
strukturu výdajů státního rozpočtu a umožňuje tak
prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu
uskutečňovat vládě její politické priority (srov. nález ze dne
12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, N 14/25 SbNU 97, 95/2002
Sb.). Prosazení těchto priorit však nelze provést pouze na
úrovni státního rozpočtu, nýbrž musí k němu dojít z hlediska
právní úpravy stanovující jeho příjmy a mandatorní výdaje,
tedy prostřednictvím změn zvláštních zákonů umožňujících
dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce
státního rozpočtu. Je zodpovědností každé vlády, aby při
sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z
platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné
dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění
podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by
dosáhla požadovaných změn. I kdyby přitom v důsledku takového
opoždění došlo k nepřijetí zákona o státním rozpočtu před
prvním dnem rozpočtového roku, nejednalo by se samo o sobě o
mimořádnou okolnost, neboť důsledky této situace předvídá
právní úprava rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č.
218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění
pozdějších předpisů. Jedná se tedy o pravidelně se opakující
proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob
prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím
příslušných legislativních změn (nález Pl. ÚS 55/10, body 92,
93 a 94).
122. Akceptace důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze
za těchto okolností by mohla mít do budoucna neblahé důsledky,
kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit
(nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi a znemožnit tak
projednávání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a
to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním
rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá
a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního
rozpočtu se totiž promítá téměř každý návrh zákona, pročež by
takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k
návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli
parlamentní většiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 94).
Ústavní soud se přitom neztotožňuje ani s tím, aby za
dostatečný důvod omezení ústavních principů vztahujících se k
legislativnímu procesu bylo možné bez dalšího považovat pouze
(odkaz na) obecné a hypotetické riziko, nepodložené žádnými
konkrétními daty, že by případné nepřijetí návrhu zákona mohlo
mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany
ratingových agentur, resp. negativní reakci ze strany
finančních trhů, i když sám nezpochybňuje význam uvedených
faktorů pro stav veřejných financí, jakož i možnost České
republiky prosazovat své zájmy a zájmy jejích občanů (nález
sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 95).
123. Vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu
zákona ve zkráceném jednání zásadním způsobem mění strukturu
zákonodárného procesu a omezuje jeho podstatu na samotné
vyslovení souhlasu nebo nesouhlasu. Tento postup lze
akceptovat jen jako výjimku z pravidla, a to za předpokladu
zvlášť závažných důvodů (viz výše), kdy zájem na
bezprostředním přijetí zákona v kontextu konkrétních okolností
převáží nad obecnými požadavky, které ve vztahu k
zákonodárnému procesu vyplývají z ústavního pořádku. Jak již
bylo zdůrazněno, orgánem primárně příslušným k posouzení, zda
se o takovouto situaci jedná, je vláda a posléze Poslanecká
sněmovna, nikoliv Ústavní soud. Nelze však akceptovat využití
tohoto mimořádného institutu jako běžného nástroje omezení
zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice
vysloví nesouhlasný postoj s návrhem zákona a k zabránění nebo
oddálení jeho přijetí využije jednacím řádem stanovené
prostředky.
124. Má-li zákonodárná procedura plnit nejen funkci hlasování,
nýbrž být též garancí svobodné politické soutěže, nelze
případný požadavek její racionalizace (ve vztahu k negativním
důsledkům případné obstrukce ze strany parlamentní menšiny)
uskutečňovat prosazením stavu legislativní nouze ze strany
vlády a s ní spojené parlamentní většiny. Přisvědčení jejich
postupu by za situace, kdy vláda nebyla schopna artikulovat
jiný jeho důvod než nesouhlas opozice s vládními návrhy
zákonů, resp. nezbytnost přijetí zákonů před začátkem
rozpočtového roku, protože z nich již vychází předložený návrh
státního rozpočtu, by vlastně znamenalo přiznat řádné
zákonodárné proceduře, včetně jejích jednotlivých stadií,
pouhý význam fasády parlamentarismu, jež nemá žádný smysl a
jež může být omezena kdykoliv, kdy se s ohledem na její časový
aspekt jeví aktuální většině nadbytečnou. S takovýmto pojetím
zákonodárné procedury, jak již bylo uvedeno výše (část IV./b),
se však Ústavní soud zásadně neztotožňuje a řádnou
zákonodárnou proceduru chápe právě jako garanci volné
politické soutěže a v jejím rámci též práv politické opozice.
125. Ústavní soud proto i v této věci dospěl k závěru, že v
posuzovaném případě nebyl dán legitimní a ústavně
aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní
nouze podle § 99 odst. 1 jednacího řádu, pročež byla všechna
rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády,
jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o
trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném
jednání učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty
charakterizujícími ústavní demokratický princip. Napadený
zákon byl tedy přijat postupem, který byl v rozporu s čl. 1
odst. 1, čl. 5 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.
126. Nad rámec uvedeného považuje Ústavní soud za nezbytné
vyjádřit se i k otázce svolání mimořádné schůze k projednání
čtyř návrhů zákonů, včetně napadeného zákona. K tomuto svolání
došlo v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale ani vládní
poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost
předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož
pak seznámit se podrobně s jeho obsahem a posoudit tak jeho
možné dopady (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 99).
Ústavní soud zdůrazňuje, vycházeje z již uvedených ústavních
východisek, že časový rozdíl mezi svoláním a konáním schůze
parlamentní komory má poslancům fakticky umožnit zúčastnit se
této schůze a seznámit se s jejím obsahem a jednotlivými body.
Posouzení, zda tomu tak v daném případě bylo, však není pouze
otázkou nějakého abstraktního časového určení, nýbrž závisí i
na posouzení okolností, za nichž byla schůze svolána. V daném
případě došlo ke svolání mimořádné schůze v průběhu jiné řádné
schůze, a to k bodům - návrhům zákonů, s nimiž byli poslanci
obeznámeni ještě na minulé schůzi. Lze konstatovat, že v daném
případě nelze otázku akceptovatelnosti svolání mimořádné
schůze ke čtyřem návrhům zákonů posuzovat izolovaně od
důvodnosti vyhlášeného stavu legislativní nouze. Pokud by
totiž byl důvodný, tak by bylo logickým důsledkem této
procedury, že k jeho projednání dojde ve 2. a 3. čtení během
několika dní. V daném případě proto na tento postup dopadají
výše uvedené důvody protiústavnosti projednání napadeného
zákona ve stavu legislativní nouze. Postup předsedkyně
Poslanecké sněmovny, která svolala předmětnou schůzi v takto
krátkém čase, aniž by jej Ústavní soud na tomto místě hodnotil
obecně z hlediska ústavnosti, lze ale nepochybně označit za
postup nežádoucí, k němuž by mělo docházet pouze výjimečně a
ze závažných důvodů.
V.
Odložení vykonatelnosti
127. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 odlišil
zásadní vady legislativního procesu, v jejichž důsledku vůbec
nebyly splněny ústavní podmínky pro přijetí určitého zákona
(např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor), a vady
vztahující se toliko k ústavním pořádkem garantovaným právům
jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití
je plně v jejich dispozici (bod 103 nálezu). Ve druhém případě
je přitom nezbytné posuzovat i časový odstup mezi přijetím
zákona a podáním návrhu na jeho zrušení, jenž může vést ke
zhojení porušení ústavního pořádku, resp. k odpadnutí
derogačního důvodu (body 104 a 105 nálezu).
128. Obdobně jako v případě výše uvedeného nálezu podala
skupina poslanců i v této věci návrh na zrušení napadeného
zákona bezprostředně po jeho publikaci ve Sbírce zákonů,
přičemž ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu
zákonodárné procedury. Byl tedy dán důvod, aby Ústavní soud
přistoupil k jeho zrušení. Ústavní soud však v dané věci
rovněž dospěl k závěru, že je dán podstatný důvod pro odložení
vykonatelnosti nálezu, spočívající v negativních důsledcích
zrušení tohoto zákona na státní rozpočet. Tento důvod přitom
chápe v kontextu všech zákonů schválených a projednaných v
rámci předmětného stavu legislativní nouze. Je-li tedy v dané
věci dán totožný derogační důvod, jak tomu bylo ve věci sp.
zn. Pl. ÚS 55/10, musel Ústavní soud s ohledem na uplatněné
materiální námitky zvažovat, zda by ponechání zákona v
platnosti do 31. prosince 2011 současně nevedlo k vystavení
adresátů napadeného zákona případným (tvrzeným) protiústavním
důsledkům napadeného zákona. V důsledku postupu Ústavního
soudu by totiž v takovém případě zůstaly v platnosti, byť jen
přechodně, napadené předpisy, aniž by došlo rovněž k posouzení
námitek vztahujících se k jejich obsahu.
129. Ústavnímu soudu proto nezbylo, než nad rámec zjištěného
derogačního důvodu posoudit i ostatní námitky stěžovatelů, jež
by mohly zdůvodňovat zrušení zákona bez odkladu
vykonatelnosti. Z tohoto důvodu Ústavní soud pokračoval v
přezkumu napadeného zákona, přičemž posoudil jak zbývající
otázku kompetence a ústavnosti zákonodárné procedury ve vztahu
k Senátu, tak následně věcné námitky navrhovatelů proti
napadenému zákonu.
VI.
Posouzení kompetence Senátu s ohledem na námitku odepření
hlasovacího práva senátorům
130. Obdobně jako v případě Poslanecké sněmovny není ani ve
vztahu k posouzení kompetence Senátu pochyb o jeho kompetenci
přijmout napadený zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy. S
ohledem na argumentaci navrhovatelů se však Ústavní soud musel
vypořádat s námitkou týkající se odepření hlasovacího práva
senátorům zvoleným ve volbách v říjnu 2010. Vyhovění této
námitce by totiž znamenalo, že o návrhu zákona rozhodoval
Senát v nesprávném složení, což by mělo za následek, že návrh
zákona nebyl dne 12. listopadu 2010 projednán a schválen
kompetentním orgánem.
131. Ve vztahu k posouzení otázky, zda Senát projednal a
schválil napadený zákon ve správném složení, zjistil Ústavní
soud, že kromě senátorů, jejichž volební období se odvozuje od
senátních voleb konajících se v roce 2006 a 2008, trval ke dni
12. listopadu 2010 mandát i senátorům zvoleným ve volbách v
roce 2004, jejichž druhé kolo se konalo ve dnech 12. a 13.
listopadu 2004. Současně již ale trval mandát i senátorům
zvoleným ve volbách v říjnu 2010.
132. S ohledem na to, že volby třetiny senátorů se podle čl.
17 odst. 1 Ústavy mohou konat již třicet dnů před uplynutím
volebního období, vzniká po volbách v podstatě pokaždé
situace, kdy po určitou dobu současně trvají mandáty jak nově
zvolených senátorů, tak i senátorů zvolených v minulých
řádných volbách, jimž ještě neuplynulo šestileté volební
období. Důvodem této situace, kdy po určitou dobu
nepřesahující třicet dnů mohou současně trvat mandáty až 108
senátorů, je to, že ačkoliv podle čl. 19 Ústavy vzniká mandát
senátora zvolením, Ústava s touto skutečností nespojuje rovněž
zánik mandátu dosavadního senátora za určitý volební obvod.
Tento stav však neznamená, že by se, byť jen přechodně, zvýšil
počet členů Senátu anebo že by dokonce po určitou dobu
existovaly vedle sebe dva Senáty se shodnou zákonodárnou
kompetencí. Je totiž nezbytné rozlišovat mezi počtem senátorů,
kterým v určitém období trvá jejich mandát, a složením, v němž
Senát v tomto období zasedá. Toto rozlišování, které se
uplatní i ve vztahu k Poslanecké sněmovně, má totiž z hlediska
uplatněné námitky zásadní význam.
133. Ústava stanovuje volební období zákonodárců a dobu
zasedání příslušné komory odlišným způsobem. V případě
Poslanecké sněmovny se za den zvolení, kterým počíná čtyřleté
volební období, považuje (druhý) den voleb. Poslanecký mandát
všech poslanců pak zaniká ve smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy
uplynutím volebního období. Zvolením však nepočíná rovněž doba
zasedání Poslanecké sněmovny, protože k tomu dochází až
rozhodnutím prezidenta republiky o jeho svolání podle čl. 62
odst. b) Ústavy. Ten je povinen ho svolat nejpozději na
třicátý den po dni voleb, přičemž neučiní-li tak, sejde se
Poslanecká sněmovna podle čl. 34 odst. 1 Ústavy právě tento
den. Od tohoto dne zároveň trvá její zasedání. Konec zasedání
Poslanecké sněmovny pak stanovuje čl. 34 odst. 4 ústavy tak,
že k němu dochází uplynutím jejího volebního období nebo jejím
rozpuštěním.
134. Na rozdíl od poslanců se v případě senátorů odvíjí jejich
volební období od voleb příslušné třetiny senátorů ve smyslu
čl. 16 odst. 2 druhé věty Ústavy. Zasedání Senátu je trvalé, a
to počínaje dnem jeho svolání podle čl. 107 odst. 2 Ústavy.
Lze konstatovat, že vzhledem k úpravě důvodů zániku mandátu
připouští Ústava krátkodobě trvání jak mandátů dosluhujících,
tak i nově zvolených poslanců nebo senátorů. Tato skutečnost
ale nemá vliv na pevně stanovený počet členů komor Parlamentu
podle čl. 16 Ústavy. Poslanecká sněmovna nebo Senát zasedají
vždy právě v tomto pevně stanoveném počtu, a to pouze v
jediném složení a jen v tomto složení mohou vykonávat svoji
kompetenci. Pokud tedy ústavodárce nenavázal konec volebního
období, a v případě Poslanecké sněmovny ani konec jejího
zasedání, na den konání nových voleb, neomezil tím ani možnost
výkonu kompetence obou komor Parlamentu v dosavadním složení
po dobu vymezenou tímto přesahem zasedání do nového volebního
období.
135. V případě Poslanecké sněmovny to znamená, že vzhledem k
tomu, že její zasedání končí až uplynutím jejího volebního
období, je tato až do konce svého zasedání oprávněna vykonávat
svoji kompetenci ve svém dosavadním složení. Případné konání
voleb do Poslanecké sněmovny, a v jeho důsledku vznik mandátů
nových poslanců, nemá samo o sobě na tuto skutečnost z
ústavního hlediska žádný vliv. Z čl. 34 odst. 4 Ústavy navíc a
contrario vyplývá, že rozhodnutí prezidenta o svolání není
důvodem konce zasedání dosavadní sněmovny, a tedy nově zvolená
Poslanecká sněmovna může být svolána ke svému zasedání až po
jeho konci.
136. Určitým způsobem odlišné řešení se uplatní ve vztahu k
Senátu, neboť v jeho případě dochází k částečné obměně složení
v průběhu jeho trvalého zasedání. Nedostatek výslovné ústavní
úpravy vynahrazuje v případě Senátu právní úprava obsažená v
jeho jednacím řádu, jež při časovém rozhraničení toho, kdy
zasedá Senát v jakém složení, vychází v podstatě ze stejných
východisek, jako je tomu v případě Poslanecké sněmovny.
Složení, ve kterém Senát zasedá, je tedy ve smyslu § 24 a § 26
odst. 1 jednacího řádu Senátu vymezeno jeho funkčním obdobím.
137. Senát zasedá v obměněném složení od své první schůze (§
24 odst. 2 a § 26 jednacího řádu Senátu), kterou se zároveň
začíná jeho funkční období (srov. usnesení ze dne 1. března
2011 sp. zn. Pl. ÚS 47/10). Až do tohoto dne trvá jeho
dosavadní funkční období, a tedy zasedá ve svém dosavadním
složení, což ale nemá vliv na trvání mandátu dosluhujících
senátorů. Těm totiž bez ohledu na datum následující první
schůze zaniká mandát již uplynutím jejich volebního období ve
smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy.
138. Ústavní soud zjistil, že napadený zákon byl přijat dne
12. listopadu 2010 na 25. schůzi Senátu v jeho 7. funkčním
období, přičemž byl projednán a schválen potřebnou většinou
hlasů (senátní tisk č. 365/1, usnesení č. 603) Senátem
zasedajícím ve složení, jehož třetině vznikl mandát na základě
volby třetiny senátorů v listopadu 2004. Všem senátorům, kteří
se zúčastnili hlasování o návrhu zákona, trval dne 12.
listopadu 2010 jejich mandát senátora.
139. Zároveň je z uvedeného zřejmé, že v době projednávání
návrhu zákona nebyli senátoři zvolení ve volbách v říjnu 2010
součástí složení, v němž Senát ve smyslu čl. 16 odst. 2 a čl.
34 odst. 1 Ústavy zasedal. Z tohoto důvodu tak rovněž nemohlo
dojít ani k odepření jejich hlasovacích práv. Ústavní soud
tedy neshledal nedostatek kompetence orgánu, jenž vydal
napadený zákon, pročež přistoupil k posouzení námitek
vztahujících se k obsahu napadeného zákona.
VII.
Posouzení ústavní konformity snížení výše státní podpory i pro
smlouvy uzavřené před nabytím účinnosti napadeného zákona
140. S ohledem na strukturu námitek navrhovatelů a obsah
napadeného zákona, resp. alternativním petitem vymezených
novelizujících ustanovení rozdělil Ústavní soud předmět svého
přezkumu na dvě hlavní části. V první řadě se jedná o otázku
ústavnosti snížení výše státní podpory pro smlouvy uzavřené
před nabytím účinnosti napadeného zákona (čl. II napadeného
zákona). Druhou část představuje posouzení ústavnosti
jednorázové daně ze státní podpory, na niž vznikl nárok v roce
2010 a jež byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci
2010 (změna zákona o daních z příjmů čl. III napadeného
zákona). Ústavní soud tak nejdřív přistoupil k posouzení první
z uvedených otázek.
VII./a
Dikce napadeného ustanovení čl. II zákona č. 348/2010 Sb.
141. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem v této
části je přechodné ustanovení čl. II napadeného zákona, které
zní následovně:
„Ustanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode
dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o
stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva
uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky na státní podporu vzniklé
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“.
142. K tomuto znění je třeba dodat, že § 10 zákona o stavebním
spoření stanovuje obecné podmínky pro vznik nároku na státní
podporu, způsob jejího poskytování a její výši. Napadeným
zákonem bylo toto ustanovení změněno tím způsobem, že výše
zálohy státní podpory byla snížena z 15 % na 10 % z uspořené
částky v kalendářním roce, ohraničené za tímto účelem
maximální výší 20 000 Kč. Toto snížení se přitom podle
citovaného přechodného ustanovení uplatní ve vztahu ke všem
smlouvám o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich
uzavření.
143. V obdobném rozsahu se v důsledku čl. II napadeného zákona
vztahuje na všechny smlouvy i § 10 odst. 4 zákona o stavebním
spoření, ve znění účinném od 1. ledna 2004. Podle tohoto
ustanovení se částka úspor přesahující 20 000 Kč v jednom roce
z hlediska posuzování nároků účastníka na státní podporu
převádí do následujícího roku spoření pouze v případě, že
uzavřená smlouva bude obsahovat prohlášení účastníka, že v
rámci této smlouvy žádá o přiznání státní podpory, přičemž
toto prohlášení nesmí účastník po dobu trvání smlouvy změnit.
Tato podmínka se přitom dosud nevztahovala na smlouvy uzavřené
do 31. prosince 2003, neboť ve smyslu přechodného ustanovení
čl. II zákona č. 423/2003 Sb. se na tyto smlouvy dosud
vztahovalo znění § 10 odst. 3 zákona o stavebním spoření, v
původním znění (resp. totožné znění § 10 odst. 4 tohoto
zákona, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.), podle něhož nebyl
případný převod částky přesahující maximální výši základu pro
výpočet státní podpory (v té době 18 000 Kč) omezen.
VII./b
Obecně k ústavním principům zákazu retroaktivity a právní
jistoty a řešení kolize platnosti staré a nové právní úpravy
144. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k napadeným
ustanovením se týkala jejich nepřípustných retroaktivních
účinků a s tím souvisejícího zásahu do právní jistoty
účastníků stavebního spoření. Ústavní soud ve své dosavadní
judikatuře opakovaně vymezil obsahy pojmu pravé a nepravé
retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem (srov. zejména
nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96, na jehož podrobné odůvodnění lze v
této souvislosti odkázat a jehož části obsáhle citují i
navrhovatelé, dále též nález ze dne 12. března 2002 sp. zn.
Pl. ÚS 33/01, N 28/25 SbNU 215, 145/2002 Sb.). O pravou
retroaktivitu se jedná v případě, že právní norma působí vznik
právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve
dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních
vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před
účinností nového zákona (srov. Tichý, L. K časové působnosti
novely občanského zákoníku. Právník, č. 12, 1984, s. 1104,
Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zřetelem k §
5 obč. zák., Brno, 1928, s. 70, Tilsch, E. Občanské právo.
Obecná část. Praha, 1925, s. 75). V případě nepravé
retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro
minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně
kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro
budoucnost modifikuje právní následky založené podle
dřívějších předpisů (srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů.
in Slovník verejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800,
Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78).
145. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních
norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady
právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům
patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo
(srov. nález ze dne 8. června 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94, N
30/3 SbNU 227, nález Ústavního soudu České a Slovenské
Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp. zn. Pl. ÚS
78/92; Sb. n. a u. ÚS ČSFR, 1992, č. 15). Tento zákaz se
zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv
retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je
naopak obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního
principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení
právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje
zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty,
resp. nabytých práv (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96; nález
ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, N 42/21 SbNU
369, 128/2001 Sb.; nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS
38/06, N 23/44 SbNU 279, 84/2007 Sb.). Jen v takovémto případě
je právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na úrovni
ústavního pořádku lze toto východisko zároveň znázornit i na
znění čl. 40 odst. 6 Listiny, jenž pravou retroaktivitu ve
prospěch jednotlivce dokonce výslovně připouští. Podle tohoto
ustanovení se za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav
v době spáchání skutku a v době rozhodování o něm posuzuje
tento skutek podle právní úpravy, jež je pro pachatele
výhodnější.
146. Uvedené zásady představují rovněž kritérium pro případné
připuštění výjimek ze zákazu pravé retroaktivity, z nichž
některé ve své dosavadní judikatuře konkretizoval i Ústavní
soud. Např. ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl, že o
oprávněné důvěře v právo (ve stálost právního řádu) nelze
uvažovat v případě, kdy právní subjekt musí, resp. musel s
retroaktivní regulací počítat. Za takovou situaci označil
působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními,
obecně uznanými principy humanity a morálky. Odkázal ale i na
právní názor, že „zpětnou působnost zákona na občanskoprávní
poměry by bylo možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre
public), především jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně
kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace
přerodu hodnot ve společnosti“ (Tichý, L. cit. podle bodu 144,
s. 1102). Za jiný příklad přípustnosti pravé retroaktivity
označil neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež
nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval
rozpor takovéhoto právního předpisu s ústavním pořádkem a
aplikace tohoto právního předpisu ve vertikálním právním
vztahu, tedy právním vztahu mezi státem a jednotlivcem, příp.
výjimečně ve vztazích horizontálních, by vedla k porušení
základního práva jednotlivce (srov. nález ze dne 18. prosince
2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07, N 228/47 SbNU 983, bod 19, nález
ze dne 8. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09, 244/2010 Sb.,
body 53 a 54).
147. Zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná
pouze výjimečně, v případě retroaktivity nepravé lze
konstatovat její obecnou přípustnost. V tomto případě
připouští právní teorie naopak výjimky, kdy nepravá
retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v
právo přípustná není. O takovouto situaci se jedná v případě,
že „je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam
zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp.
nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního
práva“ (Pieroth, B. Rückwirkung und Übergangsrecht.
Verfassungsrechtliche Maßstäbe für intertemporale
Gesetzgebung, Berlin, 1981, s. 380-381, srov. dále rozhodnutí
Spolkového ústavního soudu ze dne 19. prosince 1961 sp. zn. 2
BvR 1/60; BVerfGE 13, 274, 278). Tento názor se promítá i do
ustálené judikatury Spolkového ústavního soudu, podle kterého
je nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v
právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem
sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a
významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována
hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu
ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).
148. V souvislosti s otázkou přípustnosti nepravé
retroaktivity je nezbytné zmínit i pojem legitimního
očekávání, jehož relevantní podstatou je majetkový zájem,
který spadá pod ochranu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1
Dodatkového protokolu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02; nález
ze dne 1. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07, 242/2010 Sb.,
body 80 a násl.) Toto ustanovení stanoví právo každého pokojně
užívat svůj majetek. Podle ustálené judikatury Evropského
soudu pro lidská práva je přitom pojem „majetek“ obsažený v
tomto ustanovení třeba vykládat tak, že má autonomní rozsah,
který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na
formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22.
června 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 -Broniowski proti
Polsku, bod 129). Může zahrnovat jak „existující majetek“, tak
majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě
stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní
očekávání“ dosáhnout určitého užívání vlastnického práva.
Ústavní soud k tomuto principu v souladu s judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva uvedl, že „z ní zřetelně
vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako
majetkového nároku, který byl již individualizován právním
aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní
úpravy“ (nález ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N
50/40 SbNU 443, 154/2006 Sb., též nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02).
K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze
strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění
nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní
očekávání (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02).
149. Ústavní soud nakonec připomíná své závěry obsažené v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96, podle něhož je zrušení staré a
přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů
rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází
v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva
nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového
střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního
hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž věcí
zvažování v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu
legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak
mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem
proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proprocionalitu
lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného
zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod,
odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany
důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení
základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny
šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu
legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává
svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy,
nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost
zavedení posléze uvedené právní úpravy.
VII./c
Nárok na státní podporu podle právní úpravy účinné do 31.
prosince 2010
150. Nárok účastníka stavebního spoření, který je fyzickou
osobou, na státní podporu není nárokem z jeho smluvního vztahu
se stavební spořitelnou. Byť tato smlouva představuje podmínku
jeho vzniku, jedná se o nárok vůči státu, jenž je založen
přímo na základě zákona o stavebním spoření. Tento zákon
přitom nestanoví jen podmínky pro vznik uvedeného nároku,
nýbrž i dva související nároky účastníků vůči stavební
spořitelně, jejímž prostřednictvím je podle § 11 odst. 2
zákona o stavebním spoření nárok účastníků vůči státu
uplatňován.
151. Stát podle § 10 odst. 1 zákona o stavebním spoření
poskytuje státní podporu formou ročních záloh, jejichž výše se
odvozuje od skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním
roce. První z uvedených nároků účastníka se týká připsání
roční zálohy státní podpory na jeho účet. Stavební spořitelna
uplatňuje písemnou žádostí u Ministerstva financí nárok na
vyplacení této zálohy souhrnně za všechny účastníky vždy po
uplynutí kalendářního roku. Výjimku představují pouze
účastníci na základě smluv o stavebním spoření uzavřených před
účinností zákona č. 423/2003 Sb., kteří ukončili stavební
spoření v prvním pololetí kalendářního roku, neboť v jejich
případě žádá stavební spořitelna o vyplacení státní podpory k
30. červnu kalendářního roku (čl. II bod 2 zákona č. 423/2003
Sb. ve spojení s § 11 odst. 3 zákona o stavebním spoření, ve
znění zákona č. 83/1995 Sb.). Poté, co jí byla státní podpora
poukázána, je povinna jednotlivé zálohy státní podpory
zaevidovat na účtech účastníků. Ustanovení § 12 odst. 2 zákona
o stavebním spoření pak stanoví vůči stavební spořitelně druhý
související nárok, a to na výplatu záloh státní podpory. Tento
nárok je podmíněn tím, že účastník po dobu 6 let ode dne
uzavření smlouvy nenakládal s uspořenou částkou nebo v tomto
období uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a
uspořenou částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy
státní podpory použije na bytové potřeby (v tomto případě je
možnost požádat o úvěr zpravidla vázána na uplynutí určité
doby ve všeobecných obchodních podmínkách tvořících součást
smlouvy o stavebním spoření). Splnění těchto podmínek
kontroluje stavební spořitelna.
152. Vymezení těchto dvou nároků reflektuje způsob vyplácení
státní podpory, nic však nemění na tom, že samotný nárok
účastníka na státní podporu směřuje jen vůči státu. Zákon v
tomto směru stanoví, že stát podporu poskytuje nikoliv jako
celek za celou dobu spoření, nýbrž průběžně formou ročních
záloh, jejichž výše se určuje podle skutečně uspořené částky v
příslušném kalendářním roce. Tato skutečnost vybízí k závěru,
že pojem nároku na státní podporu je pouze označením pro
souhrn samostatných nároků na státní podporu za jednotlivé
kalendářní roky. Byť přitom zákon používá pojem nároku na
státní podporu v některých svých ustanoveních (např. § 5 odst.
11, § 10 odst. 4), jeho obsah na žádném místě blíže
nevymezuje. Naopak lze poukázat na terminologii, kterou
používá zákon o stavebním spoření na jiných svých místech.
Např. ustanovení § 4 odst. 3 výslovně stanovuje podmínku pro
vznik nároku na státní podporu za příslušný kalendářní rok.
Ustanovení § 11 odst. 2 tohoto zákona upravuje dokonce způsob
uplatnění nároku účastníka na vyplacení zálohy státní podpory
vždy po uplynutí kalendářního roku. Posledně uvedený nárok
přitom nelze zaměňovat s nárokem na výplatu záloh státní
podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření, jenž se
sice vztahuje na státní podporu jako celek, týká se však
vyplacení již poukázaných záloh ze strany stavební spořitelny.
Vycházeje z uvedených ustanovení a systematiky zákona o
stavebním spoření tak Ústavní soud přisvědčil výkladu, podle
kterého je třeba nároky na státní podporu posuzovat samostatně
vždy ve vztahu k určitému kalendářnímu roku. Takovýto nárok je
přitom totožný s tím, který zákon vymezuje v § 11 odst. 2 jako
nárok účastníka na vyplacení zálohy státní podpory.
153. K uplatnění uvedeného nároku účastníka vůči státu ze
strany stavební spořitelny dochází podáním příslušné žádosti u
Ministerstva financí. Je-li této žádosti vyhověno, poukáže
ministerstvo zálohy stavební spořitelně, která je připíše na
účty účastníků. Nárok na státní podporu je sice nárokem vůči
státu, ten však splní svoji povinnost již poukázáním
předmětných částek stavební spořitelně. Tyto částky tak budou
pouze evidovány na účtu účastníka, aniž by se staly jeho
vlastním příjmem. Tím se totiž stanou až jejich vyplacením,
pokud budou splněny podmínky pro vznik nároku na výplatu záloh
státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření.
154. Podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010 měli
účastníci stavebního spoření za předpokladu, že splní další
zákonem stanovené podmínky, nárok na připsání ročních záloh
státní podpory na svůj účet ve výši stanovené zákonem v době,
kdy došlo k uzavření smluv (srov. přechodné ustanovení čl. II
bod 2 zákona č. 423/2003 Sb.). Podle původního znění § 10
odst. 2 zákona o stavebním spoření činila poskytovaná záloha
státní podpory 25 % z ročně uspořené částky, maximálně však z
částky 18 000 Kč. Novelou provedenou zákonem č. 423/2003 Sb.
byla výše zálohy státní podpory změněna na 15 % z ročně
uspořené částky, tentokrát však maximálně z částky zvýšené na
20 000 Kč. Tato změna se však týkala pouze smluv uzavřených po
31. prosinci 2003, neboť u těch dosavadních byla výše ročních
záloh státní podpory zachována v nezměněné výši. Maximální
výše těchto ročních záloh tak činila 4500 Kč u smluv
uzavřených do 31. prosince 2003 a 3000 Kč u smluv uzavřených
po tomto datu.
VII./d
Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10
odst. 2 zákona o stavebním spoření
155. Ustanovení čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10
odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve znění napadeného
zákona, působí účinky nepravé retroaktivity, protože jím do
budoucna dochází ke změně obsahu právního vztahu mezi
účastníkem stavebního spoření a státem.
156. Tento vztah vzniká uzavřením smlouvy o stavebním spoření,
pokud fyzická osoba v jejím rámci požádá o přiznání státní
podpory. Jeho změna se přitom týká stanovení výše, v jaké by
mělo dojít v jednotlivých letech doby trvání stavebního
spoření ke vzniku nároku účastníka na státní podporu, resp. na
připsání roční zálohy státní podpory. V důsledku uvedeného
přechodného ustanovení totiž dochází ke snížení výše ročních
záloh státní podpory, na které vznikne nárok po 31. prosinci
2010, pro všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na
datum jejich uzavření. Tato změna se však nedotkne nároků na
státní podporu (resp. nároků na vyplacení záloh státní
podpory) za předchozí kalendářní roky, neboť tyto nároky
vznikly splněním zákonem stanovených podmínek nejpozději k 31.
prosinci 2010, tedy před účinnosti napadeného zákona. Stejným
způsobem se tato změna promítne i do nároku účastníka vůči
stavební spořitelně na vyplacení státní podpory jako celku,
neboť ta bude sestávat z jejích ročních záloh poukázaných jak
ve výši podle dosavadních právních předpisů, tak ve výši
určené podle nové právní úpravy.
157. Pokud ale Ústavní soud dospěl k závěru o nepravé
retroaktivitě napadeného ustanovení, musel se rovněž vypořádat
s otázkou její přípustnosti. Ačkoliv je totiž nepravá
retroaktivita zásadně přípustná, nelze apriorně vyloučit, že s
ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo
převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní
úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její
změně. Ústavní soud musel tedy posoudit, zda na straně
účastníků, kteří uzavřeli smlouvu o stavebním spoření do 31.
prosince 2010, není dán takový ústavně relevantní zájem na
zachování dosavadní zákonem stanovené výše záloh státní
podpory, jenž by při vzájemném poměřování převážil nad
veřejným zájmem na jeho snížení. Takovýto zájem, který by se
obecně týkal všech účastníků stavebního spoření, ale v dané
věci neshledal.
158. Navrhovatelé formulovali několik důvodů (případně se
ztotožnili s důvody obsaženými ve stanovisku Asociace českých
stavebních spořitelen) pro zachování dosavadní právní úpravy.
Ve svém návrhu zdůraznili požadavek její stálosti s ohledem na
dlouhodobý charakter stavebního spoření, zkušenost z
legislativního řešení podle čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003
Sb., jakož i případné negativní dopady na individuální
postavení jednotlivých účastníků stavebního spoření, zejména
zhoršení zhodnocení jejich úspor nebo prodloužení doby spoření
ve vztahu k dosažení cílové částky (na což je navázáno úrokové
zvýhodnění) i doby případného trvání překlenovacího úvěru a
povinnosti platit z něho úrok. Po zvážení těchto důvodů však
Ústavní soud nemohl argumentaci navrhovatelů přisvědčit.
159. V obecné rovině Ústavní soud konstatuje, že stanovení
příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou
skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany
zákonodárce shledána jeho účelnost, resp. veřejný zájem na
jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě, kdy se jedná o
příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany
zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování
určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty
přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce
tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související
odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s
čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje
státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám
formou změn právní úpravy mandatorních výdajů, státní podporu
nevyjímaje.
160. Z definice cílové částky podle § 5 odst. 9 zákona o
stavebním spoření, k jejímuž určení (i když s možností změny)
dochází již při uzavření smlouvy pro celou dobu jejího trvání,
vyplývá, že se do její výše promítá předpokládaná výše státní
podpory určená podle právních předpisů účinných v době
uzavření smlouvy. Od cílové částky se pak odvíjí výše tzv.
překlenovacího úvěru, který podle § 5 odst. 5 zákona může
stavební spořitelna účastníkovi poskytnout v případě, kdy
tento ještě nemá nárok na poskytnutí úvěru ze stavebního
spoření. Ústavní soud ale podotýká, že dovozovat neměnnost
výše státní podpory bez dalšího pouze z uvedené konstrukce
cílové částky nelze. Aniž by měl přitom jakkoliv v úmyslu
relativizovat námitky navrhovatelů, že se tato změna může
fakticky promítnout k tíži některých účastníků stavebního
spoření nebo stavebních spořitelen (např. v menším rozsahu
finančních prostředků pro poskytování úvěru a s tím spojeným
prodloužením čekací doby na jeho poskytnutí), zůstává
skutečností, že změnou výše státní podpory nedochází ke změně
smlouvou stanovené cílové částky, ani práv a povinností stran
této smlouvy, jež jsou na tuto částku navázány. Změna se tak
ve vztahu k cílové částce promítá pouze do toho, že k jejímu
dosažení budou účastníci stavebního spoření muset naspořit
částku zvýšenou o sníženou část státní podpory, tedy ve větším
rozsahu, než s ohledem na její dosavadní výši očekávali. Tento
faktický důsledek je ale z hlediska principu právní jistoty a
ochrany důvěry v právo nezbytné postavit naroveň situaci
pouhého spoléhání se na to, že státní podpora nebude do
budoucna změněna. Takovéto důvěře ale z ústavního hlediska
ochranu přiznat nelze.
161. Ústavní soud nakonec nepovažoval za ústavněprávně
relevantní ani poukaz na to, že v případě novely provedené
zákonem č. 423/2003 Sb. zvolil zákonodárce jiný způsob řešení
časového střetu právních norem, když ve vztahu ke starým
smlouvám ponechal výši státní podpory nezměněnou. Zákonodárce
se samozřejmě mohl rozhodnout i pro jiné řešení, pokud by toto
řešení nebylo v rozporu s ústavním pořádkem. Napadené
ustanovení tak nepředstavuje nepřípustnou nepravou
retroaktivitu, pročež Ústavní soud neshledal důvod pro závěr o
porušení principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo
podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
162. Za opodstatněnou Ústavní soud nepovažoval ani námitku
neodůvodněné diferenciace mezi účastníky stavebního spoření,
jež spočívala v tom, že v případě smluv uzavřených do 31.
prosince 2003 dojde ke snížení státní podpory o 56 %, tedy ze
4500 na 2000 Kč, zatímco v případě smluv uzavřených od 1.
ledna 2004 do 31. prosince 2010 pouze o 33 %, tedy z 3000 Kč
na 2000 Kč. O porušení zásady rovnosti by se podle Ústavního
soudu jednalo pouze v případě, že by nové stanovení výše
ročních záloh bylo projevem libovůle ze strany zákonodárce v
rozlišování subjektů a práv (srov. nález ze dne 25. června
2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26 SbNU 317, 403/2002 Sb.).
Pokud se však zákonodárce rozhodl do budoucna sjednotit výši
státní podpory pro všechny účastníky stavebního spoření, nelze
případnou diferenciaci v nominálním nebo procentuálním rozsahu
snížení oproti výchozí částce považovat bez dalšího za
nedůvodnou nebo svévolnou. Tento nepoměr je pouze nezbytným
důsledkem tohoto opatření.
163. Poslední námitka navrhovatelů ve vztahu k čl. II
napadeného zákona se týkala porušení práva vlastníků
stavebních spořitelen na podnikání. Podle čl. 26 odst. 1
Listiny je každému zaručeno právo podnikat a provozovat jinou
hospodářskou činnost, přičemž tohoto práva se lze domáhat
pouze v mezích prováděcích zákonů (srov. např. nález sp. zn.
Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. února 2001, N 30/21 SbNU 261;
96/2001 Sb.). Podle Ústavního soudu toto ustanovení nebrání
zákonodárci přijmout takové změny, jež se dotýkají dosavadních
zákonem stanovených podmínek pro podnikání v určité oblasti.
Posuzovaná změna přitom nepředstavuje zásah do podstaty a
smyslu tohoto práva a ani navrhovatelé v této souvislosti
neuvedli žádné relevantní argumenty. Stavební spořitelny totiž
musí počítat s tím, že výše státní podpory není neměnná a že v
budoucnosti bude docházet k její změně, čemuž se musí v
takovém případě přizpůsobit. Vzhledem k nové výši státní
podpory navíc Ústavní soud nezastává názor, že by se z pohledu
práva na podnikání jednalo o změnu zásadní, resp. změnu, které
by bylo možné přisuzovat rdousící účinky. Zároveň dodává, že
mu na tomto místě nepřísluší hodnotit obecnou námitku rizika
vzniku souvisejících arbitrážních sporů ze strany dotčených
zahraničních vlastníků stavebních spořitelen.
VII./e
Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10
odst. 4 zákona o stavebním spoření
164. Ústavní soud se v rámci přezkumu čl. II napadeného zákona
zabýval i další námitkou týkající se jeho retroaktivních
účinků, a to ve spojení s § 10 odst. 4 zákona o stavebním
spoření. Pro úplnost je třeba uvést, že navrhovatelé tuto
námitku neuplatnili ve svém původním návrhu, byla však
obsažena ve vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen,
se kterým se navrhovatelé ztotožnili.
165. Zákon o stavebním spoření ve svém původním znění
umožňoval, aby se částka přesahující maximální výši úspor, ze
kterých se počítala výše státní podpory (tehdy 18 000 Kč), bez
omezení převedla do následujícího roku za účelem posuzování
nároků účastníka na státní podporu. Od účinnosti novely zákona
o stavebním spoření č. 423/2003 Sb. byla možnost takovéhoto
převodu podmíněna tím, že účastník stavebního spoření požádal
o přiznání státní podpory již v rámci smlouvy při jejím
uzavření a toto prohlášení nebylo po dobu trvání smlouvy
měněno. Tato podmínka se však týkala jen smluv uzavřených po
31. prosinci 2003. Až v důsledku čl. II napadeného zákona
došlo do budoucna k jejímu vztažení na všechny smlouvy o
stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byly uzavřeny.
166. I v tomto případě působí napadené ustanovení pouze s
účinky nepravé retroaktivity. V případě účastníků, kteří
uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2010, sice dochází ke změně
právního vztahu mezi nimi a státem, tato změna se ale nijak
nedotýká nároku na státní podporu, na jejíž zálohy za uplynulé
roky vznikl nárok právě v důsledku převodu určité částky do
následujících let, a nelze ji vztáhnout ani na převyšující
částku za období do 31. prosince 2010, neboť vůči ní se ještě
uplatní dosavadní právní úprava, a tedy se převede za účelem
posouzení nároku účastníka na státní podporu do následujícího
roku. Změna se tak dotkne pouze částky úspor za období
předcházející účinnosti napadeného zákona, která by i po
převodu do aktuálního roku převyšovala maximální částku úspor,
z níž lze stanovit výši roční zálohy státní podpory. Tato
částka tak zůstane jako součást úspor dál na účtu účastníka
stavebního spoření bez možnosti převedení. Ani v tomto případě
však nelze pod princip ochrany důvěry v právo podřadit
případné očekávání účastníků, že z této částky bude v průběhu
příštích let vyplacena státní podpora v určité výši. Ústavní
soud proto ani v tomto bodu neshledal závěr o nepřípustnosti
nepravé retroaktivity.
VIII.
Posouzení ústavní konformity změny zákona o daních z příjmů,
kterou se stanovuje zvláštní daň ze státní podpory stavebního
spoření za rok 2010 ve výši 50 %
167. Napadený zákon svým čl. III mění a doplňuje zákon o
daních z příjmů tím způsobem, že stanoví novou jednorázovou
daň ze státní podpory, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a
která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010.
Před posouzením námitek navrhovatelů považuje Ústavní soud za
nezbytné vymezit obsah předmětné daně, jakož i některá obecná
kritéria přezkumu ústavnosti daní.
VIII./a
Dikce napadených ustanovení
168. Ústavní soud přistoupil k posouzení námitek navrhovatelů
k obsahu napadeného zákona s ohledem na důvody pro odklad
vykonatelnosti nálezu, kterým se tento zákon ruší. Z tohoto
důvodu připomíná, že předmětem jeho posouzení i v této části
je stále tento zákon, nikoliv jednotlivá novelizovaná
ustanovení zákona o daních z příjmů, vymezená v eventuálním
petitu. Za účelem lepší přehlednosti přezkoumávané části
napadeného zákona však Ústavní soud považuje za vhodné uvést
jeho znění v podobě novelizovaných ustanovení zákona o daních
z příjmů. Tam, kde se návrh týká pouze části ustanovení, je
tato skutečnost dodatečně uvedena. Ustanovení zákona o daních
z příjmů ve znění novelizovaném čl. III napadeného zákona zní:
„§ 4
Osvobození od daně
(1) Od daně jsou osvobozeny
...
s) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona
upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního
spoření4a), s výjimkou příspěvku, na který vznikl nárok v roce
2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci
2010,
...
§ 8
Příjmy z kapitálového majetku
(2) Za příjmy z kapitálového majetku se dále považují
...
c) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona
upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního
spoření4a), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl
poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010.
(3) Příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... jsou
samostatným základem daně pro zdanění zvláštní sazbou daně (§
36).
(4) Plynou-li příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... ze
zdrojů v zahraničí, jsou nesnížené o výdaje základem daně
(dílčím základem daně). ...“
[V § 8 odst. 3 a 4 zákona o daních z příjmů je předmětem
řízení pouze část vymezená slovy „a c)“]
„§ 36
Zvláštní sazba daně
(8) Příspěvek fyzickým osobám podle zákona upravujícího
stavební spoření a státní podporu stavebního spoření4a), na
který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební
spořitelně po 31. prosinci 2010, podléhá dani vybírané srážkou
podle zvláštní sazby daně ve výši 50 %.“.
169. K uvedenému znění Ústavní soud dodává, že čl. III bod 1
napadeného zákona nestanovil jen nové znění § 4 odst. 1 písm.
s) zákona o daních z příjmů, nýbrž ním došlo ke zrušení
původního znění tohoto ustanovení, podle něhož byly od daně z
příjmů fyzických osob osvobozeny „úroky z vkladů ze stavebního
spoření, včetně úroků ze státní podpory podle zvláštního
zákona.“. Tyto úroky jsou tak od 1. ledna 2011 zdaňovány jako
příjem z kapitálového majetku.
VIII./b
Základní východiska pro posouzení ústavnosti daně
170. Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře opakovaně
vyjádřil ke kritériím přezkumu ústavnosti daní. Ustanovení čl.
11 odst. 5 Listiny obsahuje ústavní zmocnění Parlamentu ke
stanovení daní a poplatků, zároveň však ústavně aprobuje
omezení vlastnického práva, k němuž v souvislosti s jejich
stanovením, vyměřením a výběrem dochází (srov. nález ze dne 1.
června 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05, N 113/37 SbNU 463). Daň je
totiž ukládána ve veřejném zájmu, kterým je získání příjmů
státního rozpočtu za účely spojenými s naplňováním funkcí
státu (nález ze dne 21. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08, N
89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb., body 40 a 41).
171. Při posouzení omezení základního práva vlastnit majetek
podle čl. 11 odst. 1 Listiny za účelem stanovení daně posuzuje
Ústavní soud v první řadě to, zda k tomuto omezení dochází na
základě zákona a v jeho mezích (srov. nález ze dne 11. října
1995 sp. zn. Pl. ÚS 3/95, N 59/4 SbNU 91, 265/1995 Sb.; nález
ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04, N 61/36 SbNU 663,
210/2005 Sb.). Dále musí daňová povinnost obstát z hlediska
testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy zásah do
vlastnického práva nesmí vést k takové zásadní změně
majetkových poměrů dotčeného subjektu, že by došlo ke „zmaření
samé podstaty majetku“, tj. ke „zničení majetkové základny“
poplatníka (srov. nález ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS
3/02, N 105/27 SbNU 177, 405/2002 Sb.), resp. že by „hranice
veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči
státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení“ (nález ze dne
18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03, N 113/34 SbNU 165,
512/2003 Sb.). Rovněž nesmí být v rozporu s ústavním principem
rovnosti, a to jak neakcesorické, plynoucí z požadavku
vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv podle čl. 1
Listiny, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1
Listiny (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 a sp. zn. Pl. ÚS
29/08, bod 43, dále nález Ústavního soudu České a Slovenské
Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92).
172. Pro stanovení daňové povinnosti se uplatní i požadavky
vyplývající ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1
Ústavy, jež se obecně vztahují na tvorbu právních předpisů.
Jedná se především o požadavek určitosti, princip právní
jistoty a zákaz retroaktivity (k jeho obsahu viz část VII./b
nálezu).
173. Pro bližší vymezení ústavních kritérií pro stanovení daně
Ústavní soud odkazuje na výše citované nálezy, zejména nálezy
sp. zn. Pl. ÚS 7/03 a sp. zn. Pl. ÚS 29/08, přičemž dál se
bude zabývat pouze vlastním přezkumem napadené daňové
povinnosti.
VIII./c
Konstrukce napadené daně
174. Ustanovení § 8 odst. 2 písm. c) zákona o daních z příjmů,
ve znění napadeného zákona, stanoví jednorázovou daňovou
povinnost fyzickým osobám, jejímž předmětem je státní podpora,
na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána
stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Z hlediska vymezení
předmětu daně je třeba uvést, že pojem „příspěvek fyzickým
osobám ..., na který vznikl nárok v roce 2010“ označuje s
ohledem na dobu vzniku nároku státní podporu za uvedený
kalendářní rok.
175. Daňová povinnost se na tuto státní podporu vztahuje pouze
v případě, že k jejímu poukázání stavební spořitelně došlo po
31. prosinci 2010. Tato podmínka je významná z toho hlediska,
že v případě účastníků, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince
2003 a ukončili stavební spoření v prvním pololetí
kalendářního roku 2010, došlo k poukázání záloh státní podpory
stavební spořitelně ještě v roce 2010 (srov. bod 151). Tato
skutečnost vyplývá nejen z příslušných lhůt pro uplatnění a
poskytnutí záloh státní podpory, nýbrž s ní koresponduje, jak
zjistil Ústavní soud z veřejně přístupných základních
ukazatelů vývoje stavebního spoření za jednotlivé kvartály
roku 2010 (podle internetové stránky Ministerstva financí,
www.mfcr.cz), i nárůst reálně vyplacené státní podpory mezi 3.
a 4. kvartálem roku 2010 o přibližně 0,5 mld. Kč. Státní
podpora poukázaná stavební spořitelně v tomto období tak není
předmětem daně.
176. Daň je vybírána srážkou podle zvláštní sazby ve výši 50
%, přičemž plátcem daně je Ministerstvo financí jako
poskytovatel státní podpory. Ke srážce daně dochází současně s
poukázáním záloh státní podpory za rok 2010, v důsledku čehož
ji stavební spořitelny obdrží již ve výši po zdanění.
Zvláštností této konstrukce způsobu placení daně je to, že ke
sražení daně dojde bez ohledu na to, kdy a zda se poukázaná
státní podpora skutečně stane příjmem účastníka. K tomu totiž
dochází až vyplacením státní podpory (nikoliv připsáním na
účet) ze strany stavební spořitelny. Pokud by přitom mezitím
zaniklo právo účastníka na státní podporu evidovanou na jeho
účtu, byla by stavební spořitelna povinna tuto částku vrátit
právě ve výši, v jaké jí byla ze strany Ministerstva financí
poukázána, tedy ve výši po sražení daně.
177. Ústavní soud nakonec poznamenává, že podle § 4 odst. 1
písm. t) zákona o daních z příjmů, ve znění účinném do 31.
prosince 2010, byla státní podpora jako příspěvek ze státního
rozpočtu podle zvláštního zákona osvobozena od daně. Napadeným
zákonem sice nedošlo ke změně tohoto ustanovení, novým zněním
§ 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů však bylo
osvobození státní podpory výslovně stanoveno s tím, že se ale
nevztahuje na státní podporu, na kterou vznikl nárok v roce
2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31.
prosinci 2010. Výčet příjmů, jež jsou osvobozeny od daně, tak
byl upraven s ohledem na novou mimořádnou daň.
VIII./d
Vlastní přezkum daňové povinnosti
178. Napadeným zákonem nedochází přímo ke snížení výše záloh
státní podpory za rok 2010, protože ta zůstává formálně dál
zachována ve stejné výši. Pokud by se zákonodárce rozhodl pro
její přímě snížení, mohl postupovat buď změnou výše státní
podpory se zpětným stanovením účinnosti pro rok 2010, což by
nepochybně bylo v rozporu se zákazem pravé retroaktivity, nebo
přistoupit k dodatečné změně obsahu již vzniklého nároku v
případě těch účastníků stavebního spoření, kteří mají nárok na
státní podporu za rok 2010, tato jim však zatím nebyla
poukázána. Zákonodárce nezvolil ani jednu z uvedených přímých
možností, nýbrž stanovil ze státní podpory za rok 2010
mimořádnou srážkovou daň pro ty účastníky, jimž ještě nebyla
poukázána ze strany stavební spořitelny. Tím dosáhl stejného
účinku, k jakému by vedlo dodatečné snížení trvajících nároků
na předmětnou státní podporu.
179. Ústavní soud na tomto místě nijak nezpochybňuje, že i
příjmy poskytované ze státního rozpočtu nebo jiných veřejných
rozpočtů mohou být předmětem daňové povinnosti. S tím nakonec
počítá i zákon o daních z příjmů, který řadu těchto příjmů
osvobozuje od daně [srov. např. § 4 odst. 1 písm. i) nebo t)
citovaného zákona, v platném znění]. Účel zdanění se však v
takovémto případě odlišuje od zdanění jiných příjmů, neboť
nevede k posílení příjmové části státního rozpočtu. Ve své
podstatě se jedná o nepřímou formu snížení jeho výdajů, resp.
stanovení jejich výše, neboť jeho prostřednictvím zůstává část
výdaje dále ve státním rozpočtu nebo se do něj vrací. Takováto
forma tak má svůj význam především tehdy, je-li s ní spojen i
nějaký jiný účel (např. vyjádření rovnosti postavení státu a
jiných subjektů v určitých právních vztazích). K jejímu
využití by přitom mělo docházet v kontextu celkového vymezení
určitého plnění ze státního rozpočtu, aby její výsledná výše
odrážela účel sledovaný jejím poskytováním. Je-li totiž
příspěvek ze státního rozpočtu poskytován za určitým účelem,
měla by být výše daně z tohoto příspěvku stanovena v kontextu
se stanovením výše tohoto příspěvku, neboť jinak by tento
příspěvek nemusel plnit předpokládaný účel.
180. Aniž by Ústavní soud jakkoliv posuzoval výši státní
podpory, lze předpokládat, že zákonodárce ji původně určil v
přesvědčení o její vhodnosti pro dosažení sledovaného účelu, a
to za současného zvážení její únosnosti z hlediska možností
státního rozpočtu. Součástí určení této výše přitom bylo i
osvobození státní podpory od daně z příjmů fyzických osob.
Ústavní soud nezastává názor, že by snížení části státní
podpory a její následné zdanění bylo možné obecně považovat za
opatření identická, a je si vědom široké míry uvážení, kterou
zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti. V
posuzované věci ale došlo napadeným zákonem ke stanovení
jednorázové srážkové daně z příspěvku ze státního rozpočtu, na
jehož připsání na účet v konkrétní výši již sice vznikl nárok,
samotný se však ještě nestal příjmem účastníka. Takto vymezená
daňová povinnost se od dodatečného snížení nároku na státní
podporu s účinky do budoucna, tedy druhé výše zmiňované
alternativy, liší pouze svým označením a sama představuje
přímé snížení již vzniklého nároku na státní podporu. Forma
daně vybírané srážkou, kterou provede přímo Ministerstvo
financí při poukázání státní podpory bez toho, aby bylo
postaveno najisto, zda předmětný příjem určitému účastníkovi
vůbec vznikne, tento závěr už jen potvrzuje. Z výše uvedených
důvodů má tedy Ústavní soud za to, že stanovením této daňové
povinnosti došlo ke změně právního vztahu mezi státem a
účastníkem stavebního spoření, jehož součástí byl i nárok
účastníka na vyplacení státní podpory za rok 2010. Tento
právní vztah tak nelze hodnotit jako nezávislý a nesouvisející
s případným právním vztahem vyplývajícím z povinnosti platit
daň ze státní podpory, nýbrž na oba je nezbytné nahlížet jako
na soubor práv a povinností tvořících jeden celek.
181. Právní závěr, že předmětnou daň je třeba v rámci přezkumu
ústavnosti považovat nikoliv za daň, nýbrž za změnu právního
nároku, se promítá do ústavních kritérií pro její posouzení.
Slouží-li určité ústavní principy a základní práva k ochraně
jednotlivce před zásahem ze strany veřejné moci, nemůže míra
této ochrany být v jednom ze dvou srovnatelných případů nižší
jen z toho důvodu, že zákonodárce použil pro stejnou regulaci
odlišné označení. V daném případě tak nelze obsah daňové
povinnosti ve vztahu k budoucímu příjmu spočívajícímu v
předmětné státní podpoře posuzovat prizmatem aprobovaného
zásahu do vlastnického práva. Naopak je nezbytné vypořádat se
s otázkou změny již vzniklého právního nároku účastníků
stavebního spoření na státní podporu za rok 2010, a to z
hlediska principu právní jistoty.
182. Napadený zákon nabyl účinnosti v době, kdy dotčení
účastníci stavebního spoření již měli individualizovaný právní
nárok na státní podporu za rok 2010, neboť v průběhu tohoto
roku splnili všechny zákonem stanovené podmínky pro jeho
vznik. Není přitom rozhodující, že v tomto okamžiku ještě
nedošlo k poukázání této částky ze strany státu nebo k jejímu
vyplacení ze strany stavební spořitelny. Poté, co účastník
splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý
kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že právě ze strany
státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně
samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží
ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany
důvěry v právo, resp. ochrany nabytých práv podle čl. 1 odst.
1 Ústavy, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku podle čl.
11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu. Toto
ustanovení se totiž nevztahuje jen na již nabytý (existující)
majetek, nýbrž poskytuje též ochranu legitimnímu očekávání
nabytí takovéhoto majetku (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a
Pl. ÚS 9/07).
183. Ústavnímu soudu proto nezbylo než posoudit, zda dodatečné
snížení výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za
účelem snížení výdajů státního rozpočtu obstojí s ohledem na
legitimní očekávání účastníků stavebního spoření, kteří
splnili zákonem stanovené podmínky pro jeho vznik. Takto
vymezenou důvěru v právo neboli legitimní očekávání na straně
účastníků přitom považuje za ekvivalentní té, jež je určující
i pro posouzení přípustnosti retroaktivních účinků právní
normy. To znamená, že připuštění zásahu do této důvěry lze
akceptovat pouze výjimečně, a to z důvodů, jež byly výše
formulovány jako odůvodňující výjimku ze zásady zákazu pravé
retroaktivity (bod 146). Poněvadž však Ústavní soud v dané
věci žádný takovýto případ neshledal, dospěl k závěru, že daň
stanovená některými ustanoveními zákona o daních z příjmů, jež
byla doplněna na základě čl. III napadeného zákona, je v
rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1
Dodatkového protokolu.
184. S ohledem na uvedený závěr o nepřípustnosti dodatečného
snížení nároku na státní podporu se Ústavní soud již nezabýval
námitkou svévole při stanovení sazby daně, ani nerovnosti v
rámci skupiny těch účastníků stavebního spoření, kteří
uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 (bod 24 a 151).
IX.
Formulace výrokové části nálezu a odklad vykonatelnosti
185. Ústavní soud připomíná, že napadený zákon byl přijat
způsobem, jenž je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a čl. 6
Ústavy a čl. 22 Listiny, a je tedy důvodem pro jeho zrušení.
Zároveň ale shledal existenci důvodu pro odklad vykonatelnosti
tohoto nálezu do 31. prosince 2011. Poněvadž by ale takovýto
odklad vedl k tomu, že by napadený zákon byl dál aplikovatelný
a současně navrhovatelé namítali i jeho obsahový nesoulad s
ústavním pořádkem, přistoupil Ústavní soud i k posouzení
jejich věcných námitek. V rámci tohoto přezkumu přitom shledal
nad rámec uvedeného derogačního důvodu rovněž rozpor podstatné
části čl. III napadeného zákona s principem právní jistoty a
ochrany důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a současně
legitimním očekáváním účastníků stavebního spoření ve smyslu
čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu.
Tato skutečnost i s ohledem na obsah tohoto ustanovení
napadeného zákona vylučuje, aby se ve vztahu k němu odklad
vykonatelnosti uplatnil. Poněvadž k předmětným srážkám daně
dochází právě v tomto období, zvažoval Ústavní soud možnost
zrušit v této části napadený zákon již ke dni jeho účinnosti.
K takovémuto kroku ale nepřistoupil, neboť případné vyhlášení
tohoto nálezu ve Sbírce zákonů až poté, co došlo ke sražení
daně ve smyslu napadeného zákona, by vzhledem k legitimnímu
očekávání dotčených účastníků stavebního spoření nemohlo mít
vliv na možnost uplatnění jejich nároku na vyplacení státní
podpory za rok 2010 v jeho plné výši. Jejich nárok nebyl
napadeným zákonem dotčen. Ústavní soud tedy přistoupil ke
zrušení této části napadeného zákona ke dni jeho vyhlášení ve
Sbírce zákonů.
186. Takto stanovená vykonatelnost se ale neuplatní ve vztahu
k bodu 1 čl. III napadeného zákona v tom rozsahu, kterým
zrušil § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů, v
dosavadním znění. Podle tohoto ustanovení se osvobození od
daně vztahovalo i na „úroky z vkladů ze stavebního spoření,
včetně úroků ze státní podpory podle zvláštního zákona.“.
Vzhledem k tomu, že derogační důvody ve vztahu k čl. III se
týkaly jen těch jeho bodů, jež doplňovaly zákon o daních z
příjmů o právní úpravu daně ze státní podpory za rok 2010, a
nikoliv nesouvisejícího zrušení osvobození předmětných úroků
od daně z příjmů fyzických osob, rozhodl Ústavní soud tak, že
toto ustanovení v této části zrušil až dnem 31. prosince 2011,
tedy stejným dnem jako ostatní ustanovení napadeného zákona,
při nichž byl derogační důvod shledán pouze ve vztahu k
legislativní proceduře.
187. Ze všech těchto důvodů proto rozhodl Ústavní soud podle §
70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak, jak je uvedeno ve
výroku nálezu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujaly k rozhodnutí pléna soudci Stanislav Balík,
Ivana
Janů, Vladimír Kůrka a Dagmar Lastovecká.