14/2015 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 9/14 dne 16. prosince 2014 v plénu
složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka,
Jana Filipa (soudce zpravodaje), Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka,
Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha
Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního
soudu podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení § 158 písm.
a) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, za účasti Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení,
takto:
Ustanovení § 158 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění,
se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení
1. Nejvyšší správní soud (dále též "navrhovatel") předložil Ústavnímu soudu
svým usnesením ze dne 17. 4. 2014 č. j. 4 Ads 116/2013-27 návrh na zrušení ustanovení
§ 158 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění (dále též "napadené
ustanovení").
2. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací
činností ve věci sp. zn. 4 Ads 116/2013 v souladu s ustanovením čl. 95 odst. 2 Ústavy
České republiky (dále jen "Ústava") dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v
rozporu s ústavním pořádkem.
II.
Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
3. Předmětem správního řízení bylo posouzení, zda má být žadateli v iniciačním
správním řízení podle § 27 zákona o nemocenském pojištění vypláceno nemocenské pojištění
po uplynutí podpůrčí doby. Podle tohoto ustanovení po uplynutí podpůrčí doby stanovené
podle § 26 se nemocenské vyplácí na základě žádosti pojištěnce po dobu stanovenou
v rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění podle vyjádření lékaře orgánu nemocenského
pojištění, který vyplácí nemocenské, pokud lze očekávat, že pojištěnec v krátké době,
nejdéle však v době 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby stanovené podle
§ 26, nabude pracovní schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti;
takto lze postupovat i opakovaně, přičemž při jednotlivém prodloužení výplaty nemocenského
nesmí být doba tohoto prodloužení delší než 3 měsíce. Nemocenské lze podle věty první
vyplácet celkem nejdéle po dobu 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby stanovené
podle § 26 téhož zákona.
4. Okresní správa sociálního zabezpečení (dále jen "OSSZ") o žádosti rozhodla
tak, že výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby nepřiznala. K odvolání žadatele
Česká správa sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") toto rozhodnutí zrušila a věc
vrátila orgánu prvního stupně k novému projednání s pokynem opětovného posouzení
zdravotního stavu žadatele po správném datu uplynutí podpůrčí doby (10. 8. 2012),
neboť ve výroku rozhodnutí bylo uvedeno nesprávné datum jejího uplynutí. OSSZ následně
vydala (dne 14. 2. 2013) nové rozhodnutí, jímž byl žadateli přiznán nárok na výplatu
nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, a to "při splnění ostatních zákonem stanovených
podmínek za období od 11. 8. 2012 do 29. 9. 2012". Od 30. 9. 2012, kdy byla obnovena
pracovní schopnost žadatele, mu pak nemocenské přiznáno nebylo.
5. Proti tomuto rozhodnutí podal žadatel odvolání s tím, že od 2. 1. 2013
je opět v pracovní neschopnosti, jelikož neprošel vstupní prohlídkou u závodního
lékaře svého zaměstnavatele. Toto odvolání ČSSZ zamítla, přičemž si "pro účely kontroly
správnosti posudku o zdravotním stavu", jímž byl vázán orgán prvního stupně, vyžádala
posudkové zhodnocení lékařem oddělení lékařské posudkové služby ČSSZ.
6. Proti těmto (sub 4 a 5 uvedeným) rozhodnutím prvostupňového i odvolacího
správního orgánu podal žadatel žalobu, v níž tvrdil, že napadená rozhodnutí vycházejí
z nesprávných závěrů příslušné zdravotnické dokumentace, jejíž přezkoumání proběhlo
v průběhu řízení před odvolacím orgánem v jeho nepřítomnosti, nebylo zohledněno jeho
onemocnění boreliózou a skutečnost, že trpěl skřípnutým nervem. I přes neuspokojivý
zdravotní stav se musel z důvodu nedostatku finančních prostředků nechat uznat k
1. 1. 2013 práceschopným. O tomto žalobním návrhu rozhodl Krajský soud v Praze usnesením
ze dne 20. 11. 2013 č. j. 43 Ad 21/2013-15 tak, že jej odmítl s poukazem na tímto
návrhem napadené ustanovení § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění. Podle
tohoto ustanovení jsou rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby
ze soudního přezkumu vyloučena.
7. V rámci řízení o kasační stížnosti žadatele proti uvedenému usnesení
krajského soudu předložil čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu návrh na zrušení
předmětného ustanovení zákona o nemocenském pojištění.
III.
Rekapitulace návrhu
8. Navrhovatel nejprve poukázal na setrvalou judikaturu Nejvyššího správního
soudu (např. rozsudek ze dne 23. 8. 2012 č. j. 5 As 17/2012-31, podle níž "ustanovení
§ 158 zákona o nemocenském pojištění koresponduje s obecnou zásadou uplatňovanou
ve správním soudnictví, dle které "soudy nejsou povolány přezkoumávat samostatně
výroky ve věcech zdravotního stavu a pracovní schopnosti - tato zásada plyne jednak
z obecné úpravy obsažené v § 70 písm. d) s. ř. s. (úkony závisející výlučně na posouzení
zdravotního stavu osob, pokud samy o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání,
jsou vyloučeny ze soudního přezkumu), jednak z úprav předpisů o sociálním zabezpečení,
které tento princip respektují a otázky zdravotního stavu činí předmětem pozornosti
soudů až v okamžiku, kdy je přezkoumáváno rozhodnutí správního orgánu o dávkových
nárocích - i tehdy se však vždy jedná o otázku odbornou, k níž si soud musí z hlediska
skutkového, aby ji mohl postavit najisto, povolat znalce, a to buď v rámci obecných
norem procesních platných pro řízení před soudem, anebo, v případě přezkumu rozhodnutí
o dávkách důchodového pojištění, lze užít posudku komise Ministerstva práce a sociálních
věcí" (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6. 2006, č. j. 6 Ads 41
/2005 -24).".
9. Navrhovatel uvádí, že napadené ustanovení v oblasti nemocenského pojištění
rozvádí a opětovně výslovně zakotvuje pravidlo obsažené v § 70 písm. d) zákona č.
150/2002 Sb., soudní řád správní, podle kterého jsou ze soudního přezkumu vyloučena
rozhodnutí, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo
technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání,
zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti. K tomu poukazuje
na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013 (N 13/68 SbNU 191;
82/2013 Sb.), v němž bylo ustanovení § 70 soudního řádu správního vyloženo tak, že
"Úkony správního orgánu, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu
osob, jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny, ledaže by samy o sobě znamenaly právní
překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské
činnosti, nebo ledaže by šlo o úkony dotýkající se základních práv zaručených Listinou
základních práv a svobod". Navrhovatel dospěl k závěru, že napadené ustanovení zákona
o nemocenském pojištění je třeba zrušit pro rozpor s vykonatelným a závazným nálezem
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/12.
10. Navrhovatel poukazuje na to, že napadené rozhodnutí o výplatě nemocenského
po uplynutí podpůrčí doby by nemělo být ze soudního přezkumu vyloučeno, neboť se
dotýká základních práv zaručených Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"),
resp. čl. 36 odst. 2 Listiny, a to práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti
k práci podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Existence napadeného ustanovení zákona o nemocenském
pojištění nutí správní soudy, aby žaloby proti rozhodnutím o výplatě nemocenského
po uplynutí podpůrčí doby odmítaly, ačkoli takovýto závěr je v rozporu s výše uvedeným
nálezem Ústavního soudu. Zachování takovéto možnosti by podle navrhovatele v budoucnu
mohlo vést k obcházení tohoto nálezu Ústavního soudu, neboť ve zvláštních zákonech
by mohla být přijata taková právní úprava, která by ze soudního přezkumu paušálně
vylučovala rozhodnutí, která závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob.
To by bylo v rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy.
11. Navrhovatel se domnívá, že napadené ustanovení zákona o nemocenském
pojištění nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Jeho znění je zcela jasné a
nepřipouští žádnou možnost přezkumu zde uvedeného typu rozhodnutí, nelze jej proto
vyložit v souladu se závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/12. Navrhovatel
k tomu odkazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011 č. j. 6
Ads 109/2009-72.
IV.
Vyjádření účastníků řízení
12. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká
sněmovna") ve vyjádření k návrhu ze dne 8. června 2014, podepsaném předsedou Janem
Hamáčkem, popsala proceduru přijetí návrhu zákona o nemocenském pojištění. K tomu
uvedla stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je
v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
13. Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") se ve vyjádření
k návrhu ze dne 16. června 2014, podepsaném předsedou Milanem Štěchem, rovněž zaměřil
na průběh postupu schvalování návrhu zákona o nemocenském pojištění, jehož součástí
je i napadené ustanovení. K tomu uvedl, že pokud jde o úpravu řízení ve věcech nemocenského
pojištění, v rámci níž je vymezeno, která rozhodnutí jsou vyloučena ze soudního přezkumu,
tato úprava obsažená v § 158 zákona o nemocenském pojištění v době svého přijetí
(v březnu 2006) odpovídala úpravě v té době uplatňované. V období následujícím po
přijetí zákona o nemocenském pojištění, který byl dosud 34krát novelizován, se pouze
v jednom případě dílčím způsobem zasáhlo do ustanovení § 158. Jednalo se o novelu
v rámci zákona č. 470/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském
pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, v němž byla v části
první obsažena poměrně rozsáhlá novela zákona o nemocenském pojištění, v rámci které
bylo v čl. I bodu 138 stanoveno, že "V § 158 se na konci textu písmene d) doplňují
slova "a o zrušení tohoto povolení.". Jednalo se tedy o dílčí změnu, která se netýkala
napadeného ustanovení § 158 písm. a), které je od přijetí zákona v roce 2006 beze
změny.
14. Senát uvedl, že při projednávání návrhu zákona o nemocenském pojištění
nebyla v Senátu vedena žádná diskuse jak ohledně úpravy obsažené v ustanovení § 27,
týkající se výplaty nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, tak ohledně úpravy obsažené
v § 158, týkající se rozhodnutí, která jsou vyloučena ze soudního přezkumu. K dané
záležitosti lze pouze zmínit, že jde o úpravu, kterou v předchozích letech i soudní
judikatura akceptovala, přičemž bylo vycházeno z toho, že ustanovení čl. 30 Listiny,
v němž v odstavci 1 je stanoveno také právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti
k práci, je zařazeno mezi hospodářská, sociální a kulturní práva, a proto je nutno
je vykládat v návaznosti na čl. 41 odst. 1 Listiny s tím, že se tudíž nejedná o základní
práva aplikovatelná přímo na základě ústavního předpisu, tj. Listiny, jako je tomu
např. u práv podle hlavy druhé Listiny. Tento přístup byl zmíněn také v rozhodnutí
Ústavního soudu, které se týkalo obdobného návrhu [viz usnesení Ústavního soudu sp.
zn. II. ÚS 524/06 ze dne 29. 11. 2006 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
15. Vláda, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastník řízení podle
§ 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ve svém vyjádření, schváleném dne 16. 6. 2014
a podepsaném předsedou vlády Bohuslavem Sobotkou, uvedla, že navrhovatelem předložená
argumentace je nepřiléhavá, neboť je založena na pouhé mechanické aplikaci interpretativního
výroku nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (viz výše), avšak bez současného provedení analýzy
judikatury Ústavního soudu týkající se rozsahu ústavních garancí dotčeného základního
práva, kterým však v uvedeném případě (stejně jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/12)
není primárně právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, ale právo
na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, garantované ustanovením
čl. 30 odst. 1 Listiny.
16. Vláda má za to, že i v aktuálně projednávané věci je pro posouzení,
zda rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby je či není úkonem,
dotýkajícím se základních práv zaručených Listinou, stěžejní vymezení samotného rozsahu
"dotčeného základního práva". Tímto dotčeným základním právem je v aktuálně posuzované
věci právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci garantované
ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny. Uvedené základní právo je v rovině podústavního
práva realizováno mimo jiné i návrhem dotčeným zákonem o nemocenském pojištění. K
tomu odkazuje na některé závěry Ústavního soudu, jež se týkají stanovení ústavně
konformní míry naplnění práva na přiměřené hmotné zabezpečení; např. dle nálezu Ústavního
soudu ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.).
17. Podle vlády je nutno právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti
k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny vnímat "toliko" jako povinnost poskytovat
jednotlivcům sociální plnění ve výši postačující k vedení důstojného života, a to
pouze po nezbytně nutnou dobu, kdy tito nejsou objektivně ze zdravotních důvodů prokazatelně
schopni se sami zabezpečit vlastní výdělečnou činností. Situace, kdy v důsledku sociální
události dochází k dlouhodobé či trvalé nezpůsobilosti k práci, jsou pak řešeny zákonem
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Osoba může
být případně zajištěna minimálním sociálním standardem i z jiných (nepojistných)
sociálních systémů, zejména podle zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi,
ve znění pozdějších předpisů. Minimální hmotný standard (ve smyslu přiměřeného rozsahu
podle čl. 30 Listiny) je přitom ústavně konformní, jak plyne z nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 54/10. Napadené ustanovení, resp. s ním související ustanovení zákona
o nemocenském pojištění, podle vlády zcela zřejmě nezasahuje do samotného jádra dotčeného
základního práva a nepředstavuje ani překážku jeho skutečné realizace, neboť se jej
vůbec nedotýká. Napadené ustanovení se totiž týká rozhodnutí o výplatě nemocenského
po uplynutí podpůrčí doby jakožto rozhodnutí o (ne)vyplacení nenárokového plnění
realizovaného navíc z pojistného systému.
18. Na základě východisek konstrukce institutu poskytování nemocenského
po vyčerpání podpůrčí doby vláda shrnuje, že prodloužení výplaty nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby lze chápat jako určitý "nadstandard", daný specifickou situací
zdravotního stavu pojištěnce, který se má v blízké době zlepšit natolik, že pojištěnec
opět nabude pracovní schopnost, a není tedy účelné, aby žádal o dlouhodobou dávku
z jiného sociálního pojistného systému, tj. o invalidní důchod z důchodového pojištění.
Podle vlády je zjevné, že napadené ustanovení (a s ním související ustanovení zákona
o nemocenském pojištění) sleduje zcela legitimní cíl, jímž je, vedle výše uvedeného
benefitu poskytovaného pojištěnci, i snaha zabránit zbytečnému zatěžování a zahlcování
správních soudů spory, jejichž výsledek se de facto nemůže lišit od závěrů správního
orgánu, neboť jejich rozhodnutí závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu pojištěnce.
19. Vláda se domnívá, že případná derogace napadeného ustanovení zákona
o nemocenském pojištění by patrně otevřela cestu pro přezkum všech lékařských posudků
vydaných podle zákona o nemocenském pojištění (resp. rozhodnutí z nich odvozených).
Vydání rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby je odvislé od
vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění, přičemž toto vyjádření je pro orgán
nemocenského pojištění závazné, neboť má charakter odborného závazného stanoviska
ve smyslu ustanovení § 149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
20. Ve věci žádosti o výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby v
prvním stupni rozhoduje OSSZ na základě vyjádření lékaře oddělení lékařské posudkové
služby OSSZ. Je-li proti prvoinstančnímu rozhodnutí podáno odvolání, které obsahuje
námitky týkající se posouzení zdravotního stavu odvolatele, je OSSZ povinna vyžádat
si od příslušného lékaře oddělení lékařské posudkové služby OSSZ vyjádření, zda nejsou
dány důvody ke změně jeho posudkového závěru a zda setrvává na svém původním posouzení
zdravotního stavu odvolatele. Pokud OSSZ v rámci autoremedury odvolateli plně nevyhoví,
předá správní spis se svým stanoviskem ČSSZ jako odvolacímu orgánu. ČSSZ si na základě
podaného odvolání opětovně vyžádá posouzení zdravotního stavu odvolatele, a to od
oddělení lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ ve smyslu ustanovení
§ 149 odst. 4 správního řádu. Do vydání rozhodnutí o odvolání je tudíž zdravotní
stav žadatele posuzován celkem třikrát, a to dvěma pracovišti lékařské posudkové
služby. Vláda má za to, že výše popsaná procedura garantuje dostatečnou míru právní
ochrany zájmů pojištěnce. Navrhuje zamítnutí návrhu.
21. Veřejná ochránkyně práv nevyužila svého práva vstoupit do řízení jako
vedlejší účastnice, ve svém vyjádření ze dne 3. 6. 2014 se však s návrhem Nejvyššího
správního soudu ztotožnila.
22. ČSSZ v písemném stanovisku, které si Ústavní soud vyžádal na základě
§ 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, uvádí, že napadené ustanovení
má vazbu na ustanovení § 145 odst. 3, § 27 a 66 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském
pojištění, ve znění zákona č. 470/2011 Sb. Právě z ustanovení § 27 zákona o nemocenském
pojištění vyplývá, že rozhodnutí, kterým není přiznána výplata nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby, může být vydáno jen ve dvou případech. Za prvé v případě, že příslušný
lékař orgánu nemocenského pojištění dospěje k závěru, že pojištěnec nabyl pracovní
schopnosti, a to i k jiné než pojištěné činnosti (jeho dočasná pracovní neschopnost
by měla být ošetřujícím lékařem ukončena), a za druhé v případě, že ani po 350 dnech
pojištěnec takovéto pracovní schopnosti nenabude, neboť poškození jeho zdraví má
dlouhodobý nebo trvalý charakter. Negativní rozhodnutí o výplatě nemocenského po
uplynutí podpůrčí doby se základních práv zaručených Listinou nedotýká, neboť žadatel
buď způsobilost k práci nabyl, a odpadl tudíž důvod mu formou nemocenských dávek
zajišťovat hmotné zabezpečení, nebo je, v případě dlouhodobé nebo trvalé nezpůsobilosti
k práci zapříčiněné nemocí či úrazem při splnění podmínek stanovených zákonem, zabezpečen
invalidním důchodem.
23. Orgány nemocenského pojištění postupují při rozhodování o nároku na
výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby podle právní úpravy v zákoně o nemocenském
pojištění a ve správním řádu, přičemž právní úprava nedává správám sociálního zabezpečení
žádnou možnost pro správní uvážení. Rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby je odvislé od vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění a toto
vyjádření je pro orgán nemocenského pojištění závazné. Stejně jako vláda ve svém
vyjádření, i ČSSZ poukazuje na možnosti opravných prostředků proti rozhodnutí o žádosti
o výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby. K tomu uvádí, že nebylo-li by rozhodnutí
o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby vyloučeno ze soudního přezkumu,
lze předpokládat, že soud by v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
doplnil dokazování znaleckým posudkem, jehož cílem by bylo opětovné posouzení zdravotního
stavu žalobce. Dále podotýká, že pojištěnci nic nebrání v tom, aby v případě zhoršení
svého zdravotního stavu, kvůli němuž byl opětovně uznán dočasně práce neschopným,
uplatnil nárok na výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby.
24. ČSSZ je toho názoru, že napadené ustanovení zákona o nemocenském pojištění
vyhovuje tzv. testu rozumnosti (viz např. již zmiňovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10),
neboť nezasahuje do samotného jádra práva na hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti
k práci, sleduje legitimní cíl, a k dosažení tohoto cíle zvolila racionální, a nikoliv
svévolné prostředky.
V.
Upuštění od ústního jednání
25. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež
od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.
VI.
Dikce napadeného ustanovení
VII.
Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace
navrhovatele
27. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou naplněny procesní podmínky pro
projednání podaného návrhu. Návrh byl podán aktivně legitimovaným orgánem (§ 64 odst.
3 zákona o Ústavním soudu ve spojení s čl. 95 odst. 2 Ústavy), Ústavní soud je k
projednání tohoto návrhu příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy], a nejedná se
o návrh nepřípustný (§ 66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), ve znění zákona
č. 48/2002 Sb.).
28. Ústavní soud tedy mohl přikročit k posouzení, zda je napadené ustanovení
v souladu s ústavním pořádkem, tj. a) zda byla napadená právní úprava přijata a vydána
v mezích Ústavou stanovené kompetence, b) zda byl dodržen ústavně předepsaný způsob
takového přijetí, resp. vydání, a konečně c) zda je napadená právní úprava v souladu
s ústavním pořádkem z hlediska obsahového (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
VIII.
Přezkum procedury přijetí přezkoumávaného zákonného ustanovení
29. Při posouzení, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, vyšel Ústavní soud z příslušných
stenoprotokolů (dostupných na www.psp.cz) a z vyjádření obou komor Parlamentu České
republiky.
30. Návrh zákona o nemocenském pojištění, obsahující napadené ustanovení,
předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 2. 6. 2005. Na 45. schůzi Poslanecké sněmovny,
konané ve dnech 28. a 29. 6. 2005, byl vládní návrh zákona o nemocenském pojištění,
projednávaný jako sněmovní tisk č. 1005, v prvním čtení přikázán k projednání ústavně
právnímu výboru a výboru pro sociální politiku a zdravotnictví. Ústavně právní výbor
se na své 74. schůzi konané dne 2. 11. 2005 usnesl, že vládní návrh zákona projednávat
nebude. Výbor pro sociální politiku a zdravotnictví vládní návrh zákona projednal
na své 41. schůzi dne 3. 11. 2005, přijal k němu pozměňovací návrhy, nikoliv však
k ustanovení § 158 zákona o nemocenském pojištění. V rámci druhého čtení návrhu zákona
na 51. schůzi Poslanecké sněmovny dne 8. 12. 2005 se uskutečnila obecná i podrobná
rozprava, k napadenému ustanovení však nebyl předložen žádný pozměňovací návrh. Třetí
čtení proběhlo na 51. schůzi Poslanecké sněmovny dne 21. 12. 2005, kdy byl návrh
zákona schválen v hlasování č. 1480 (usnesení č. 2100); z přítomných 87 poslanců
hlasovalo pro návrh zákona 69 a proti 17. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona
dne 17. 1. 2006 Senátu.
31. Senát projednal návrh zákona o nemocenském pojištění jako senátní tisk
č. 242 (v 5. funkčním období). Návrh zákona byl projednán ve výboru pro zdravotnictví
a sociální politiku, který jako garanční výbor k návrhu zákona přijal usnesení, v
němž doporučil Senátu vrátit návrh zákona s pozměňovacím návrhem, který se však netýkal
napadeného ustanovení (jednalo se o reakci na Poslaneckou sněmovnou vypuštěnou úpravu
tzv. zastropování maximální výše pojistného na sociální zabezpečení a zdravotní pojištění).
Dále byl senátní tisk č. 242 projednán ve výboru pro hospodářství, zemědělství a
dopravu, který přijal usnesení obsahově identické s usnesením garančního výboru.
Senát předmětný návrh zákona projednal dne 9. 2. 2006 na 9. schůzi a usnesením č.
356 jej vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy doporučenými k přijetí
shodně oběma výbory, jak je výše uvedeno.
32. O návrhu zákona, vráceného Senátem, Poslanecká sněmovna hlasovala dne
14. 3. 2006 na 54. schůzi a setrvala na původním návrhu zákona, když ze 168 přítomných
poslanců bylo pro 104 poslanců a 17 proti (hlasování č. 153, usnesení č. 2275). Zákon
byl doručen prezidentu republiky dne 17. 3. 2006, který jej nepodepsal a vrátil jej
Poslanecké sněmovně zpět. Poslanecká sněmovna prezidentské veto přehlasovala na 55.
schůzi, když v hlasování č. 173 setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 2419,
ze 174 přítomných poslanců 103 pro, 55 proti). Schválený zákon byl doručen k podpisu
premiérovi dne 3. května 2006, publikován byl pak ve Sbírce zákonů v částce 64 pod
číslem 187/2006 Sb.
33. Ústavní soud konstatuje, že zákon o nemocenském pojištění, jehož součástí
je napadené ustanovení, byl přijat a vydán v mezích ústavně stanovené kompetence
a ústavně předepsaným způsobem.
34. Stejně tak byly splněny podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst.
3 zákona o Ústavním soudu. V případě navrhovatele se jedná o ustanovení zákona, které
souvisí s jeho rozhodovací činností a jehož má být bezprostředně při řešení věci
použito; jde tak o pravou konkrétní kontrolu ústavnosti zákona, jak plyne z předestření
skutkového a právního základu věci (sub 3 až 11). Návrh tak splňuje podmínky pro
řízení před Ústavním soudem pro takový případ.
IX.
Meritorní přezkum návrhu
35. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.".
Platí tedy oproti principu enumerace (do 31. 12. 1991 před přijetím novely občanského
soudního řádu zákonem č. 519/1991 Sb.) obecná zásada, podle které může být každé
rozhodnutí orgánu veřejné správy podrobeno přezkumu soudem, pokud zákonodárce nevyužije
mu poskytnutý prostor k vyloučení soudního přezkumu (původně byl tento výčet vymezen
§ 248 občanského soudního řádu a obsažen v příloze A k občanskému soudnímu řádu na
základě odstavce 3 uvedeného ustanovení).
36. Extenze a intenze tohoto prostoru není předmětem tohoto řízení, neboť
obrat "nestanoví-li zákon jinak" v tomto případě není třeba vykládat. To by bylo
nutné v situaci, kdyby vznikla otázka, zda je zákonodárce limitován i tehdy, nejde-li
o zákaz stanovit výluku ve věcech týkajících se základních práv a svobod. Navrhovatel
však k rozhodnutí odpověď na takovou otázku nevyžaduje. Namítá v duchu čl. 36 odst.
2 věty druhé Listiny, že tato výhrada zákona je limitována nemožností vyloučení těch
rozhodnutí orgánů veřejné správy, jež se týkají základních práv uvedených v Listině.
Toto ustanovení vystupuje jako speciální ve vztahu k čl. 4 Ústavy, které vylučuje,
aby byla z pravomoci soudů vyloučena ochrana základních práv a svobod obecně, nejen
v rámci rozhodování orgánů veřejné správy.
37. Stejně tak čl. 36 odst. 2 Listiny vystupuje jako speciální ustanovení
ve vztahu k čl. 36 odst. 1 Listiny. Je-li tedy zákonem stanovena výluka ze soudního
přezkumu takového správního rozhodnutí, které se "týká" základních práv a svobod
"podle Listiny", jedná se o výluku odporující oběma východiskům ústavního pořádku
v této oblasti; řečeno jinými slovy - v případě dotčení základních práv a svobod
zákon "jinak" stanovit nemůže (výluka), neboť by to odporovalo výhradě soudní pravomoci
v oblasti základních práv a svobod podle čl. 4 Ústavy a výhradě práva na soudní ochranu
u nezávislého a nestranného soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. To ovšem za podmínky,
že:
a) o základní práva a svobody podle Listiny se bude skutečně jednat. Totéž bude s
ohledem na čl. 10 Ústavy platit ve vztahu k mezinárodním smlouvám, neboť by byla
splněna podmínka, že by zákon stanovil něco jiného než taková mezinárodní smlouva;
b) půjde o konkrétní základní právo nebo svobodu, nikoli jen o obecný vše postihující
pojem (základní práva a svobody jako takové, demokratický řád základních práv a svobod,
sociální práva nebo politická práva jako určitou kategorii), neboť jinak by prakticky
soudní výluky nepřicházely do úvahy, protože tento řád či lidskoprávní systém ve
smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy postihuje jakoukoli činnost státu;
c) půjde o rozhodnutí orgánu veřejné správy ve správním řízení. V tomto případě nejde
o omezení soudní ochrany, nýbrž o specifikaci formy či procedury, ve které bude poskytována;
d) základních práv a svobod se bude skutečně týkat. Dostačuje však, když rozhodnutí
se bude týkat základního práva (např. stanovení podrobností, povinností při zachování
základních práv a svobod); zásah nebo dokonce porušení není podmínkou, neboť nejde
o ústavní stížnost. K tomu je třeba dodat, že pokud by obrat "týkajících se" znamenal
zásah do základního práva či dokonce jeho porušení, mělo by to za následek povinnost
obecného soudu obracet se na Ústavní soud nejen z hlediska přezkumu ústavnosti samotného
jím aplikovaného zákona ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním
soudu, nýbrž i z hlediska jeho výkladu.
38. Ustanovení čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny nestanoví, na která "základní
práva a svobody" dopadá, resp. že dopadá na jen některé z nich, ať již ve smyslu
nějaké privilegovanosti nebo jiné kvalifikace. Z dikce tohoto ustanovení, stejně
jako z historie jeho přípravy lze usuzovat na to, že ústavodárce neměl v úmyslu činit
rozdíl mezi jednotlivými "skupinami" základních práv z jakéhokoli klasifikačního
hlediska. Správní rozhodnutí, jež má dopady na některé z práv zakotvených v hlavě
čtvrté Listiny, jako v projednávané věci (čl. 30 odst. 1 Listiny), tak musí být způsobilé
přezkumu ve správním soudnictví, stejně jako správní rozhodnutí týkající se práv
zakotvených v hlavách druhé a třetí Listiny, na něž se nevztahuje omezení ve formě
čl. 41 odst. 1 Listiny. Tento názorový přístup k předmětnému ustanovení Listiny,
který bez dalšího garantuje právo na soudní přezkum (potažmo spravedlivý proces)
těch rozhodnutí správních orgánů, jež se týkají některého (jakéhokoliv) ze základních
práv zakotvených v Listině, je rovněž patrný v judikatuře Ústavního soudu [ve vztahu
k rozhodnutí dopadajícímu do práva na svobodnou volbu povolání ve smyslu čl. 26 odst.
2 Listiny viz nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105;
322/2001 Sb.) a rozhodnutí na něj navazující, dostupná na http://nalus.usoud.cz,
ve vztahu k právu na ochranu osob zdravotně postižených v pracovních vztazích ve
smyslu čl. 29 odst. 2 Listiny pak viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013
(N 13/68 SbNU 191; 82/2013 Sb.)].
39. Přestože v judikatuře Ústavního soudu se objevila též usnesení, která
přímou aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k právům zakotveným v hlavě čtvrté
Listiny (hospodářská, sociální a kulturní práva), s ohledem na čl. 41 odst. 1 Listiny,
vylučují [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 524/06 ze dne 29. 11. 2006, srov. též
usnesení sp. zn. III. ÚS 233/01 ze dne 10. 7. 2001 (U 25/23 SbNU 335), dostupná na
http://nalus.usoud.cz], nemohla s ohledem na svou právní povahu a právní názor vyjádřený
Ústavním soudem ve výše (sub 38) uvedených nálezech mít vliv na výsledek tohoto řízení,
a to i z dalších důvodů. Není rozhodující, k jakému základnímu právu se správní rozhodnutí
vztahuje (otázku jiných forem vystupování veřejné správy nebylo nutné v této věci
řešit), neboť nic takového čl. 36 odst. 2 Listiny jako sedes materiae nestanoví.
Především je pak nutno zdůraznit, že v posuzované věci § 158 písm. a) zákona o nemocenském
pojištění nejde o samostatnou otázku práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti
k práci, nýbrž o záruku práva na soudní přezkum, která je formulována na stupnici
- dotýkat se (popř. zachovávat podle čl. 4 odst. 1 Listiny), zasahovat (vstupovat
do chráněného prostoru v mezích čl. 4 odst. 2 Listiny) a porušovat (přerušovat slovníkem
Stadionovy ústavy - § 106), tedy zasahovat způsobem, který je v rozporu s čl. 4 odst.
2 Listiny, popř. dalšími již konkretizovanými ústavními kautelami. Jakkoli se může
Ústavní soud shodovat se závěry obsaženými ve vyjádření vlády České republiky a ve
vyžádaném stanovisku ČSSZ ohledně testu racionality u sociálních práv, nemohlo to
mít vliv na výsledek řízení.
40. Ústavní soud tedy nemá výhrady vůči argumentaci vlády či dožádaného
orgánu státní správy, tato argumentace je ve vztahu k podstatě a smyslu práva na
přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci přiléhavou, nicméně nesměřuje
k podstatě toho, co musí posoudit navrhovatel z hlediska svého poslání při ochraně
základních práv a svobod ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. V daném případě nespočívá
otázka v tom, jak má o nároku ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny rozhodnout, nýbrž
v tom, zda má nějaký soud vůbec kompetenci rozhodnout o výplatě nemocenského podle
podmínek stanovených zákonem. V daném případě krajský soud tuto kompetenci popřel
na základě napadeného ustanovení a navrhovatel jako kasační instance naráží na stejnou
překážku z hlediska možnosti podrobit závěry krajského soudu své kognici. Zákon tak
ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny může stanovit podrobnosti práva na přiměřené hmotné
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci podle čl. 30 odst. 3 Listiny, a navíc jeho
meze podle čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto tyto a jen tyto podrobnosti a meze jsou
posuzovány v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny. Ten se nemůže vztáhnout na obsah chráněný
čl. 36 odst. 2 Listiny, natožpak čl. 4 Ústavy, neboť v tomto případě se jedná podle
názoru Ústavního soudu o jednu z podstatných náležitostí demokratického právního
státu.
41. Je-li výplata nemocenského (i po uplynutí podpůrčí doby) konkretizací
(podrobností) čl. 30 odst. 1 Listiny, má to nevyhnutelně za důsledek splnění podmínek
uvedených sub 37 pro situace, kdy zákon "jinak" stanovit nemůže. V dané věci proto
není posuzováno uplatnění podmínek pro konkrétní podobu práva na přiměřené hmotné
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci v zákoně o nemocenském pojištění, nýbrž interpretován
je čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého jsou-li "ve hře" základní práva a svobody
(tj. jsou-li dotčena, popř. musí-li být zachovávána), nemůže se možnost zákonodárce
"stanovit jinak" uplatnit. Zde lze mít námitky vůči formulaci ústavodárce, nicméně
je namístě uplatnit výklad in dubio pro libertate. Úkolem Ústavního soudu v rámci
konkrétní kontroly ústavnosti § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění tak není
vyložit navrhovateli, zda je ústavní určitá výše dávky, způsob jejího výpočtu, forma
uplatnění atd., nýbrž to, zda důsledek rozhodnutí o takové dávce vůbec má vztah k
základnímu právu, které by mohlo být dotčeno, aniž by bylo třeba, aby bylo zasaženo
či dokonce porušeno. Věc se tak pohybuje v prostoru kautel práva na soudní ochranu
podle čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, nikoli sociálních práv podle čl.
30 Listiny, popř. čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť výsledkem posouzení zdravotního stavu
žalobce byl rovněž závěr o tom, jakou pracovní činnost bude moci nadále vykonávat
pro případ možnosti brzkého nabytí pracovní schopnosti.
42. V případě procesních záruk ochrany základních práv, jak vyplývají z
Listiny, není povaha případného zásahu do jejich hmotněprávní podstaty relevantní
[a není to ani podstatou v této věci, srov. např. nález Ústavního soudu k regulačním
poplatkům ve zdravotnictví sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273;
251/2008 Sb.) - bod 92]. Pokud se rozhodnutí orgánu veřejné správy některého základního
práva týká, ať již z hlediska podrobností, podmínek, mezí (není nutné porušení či
zkrácení), lze mít za to, že zákonodárcem stanovená nemožnost uplatnění těchto záruk
je s ohledem na výše uvedená ustanovení ústavního pořádku bez dalšího protiústavní.
Bez procesních garancí uplatňování základních práv by totiž, jednoduše řečeno, nebylo
možné jednotlivci ochranu proti takovým nezákonným rozhodnutím orgánů veřejné správy
poskytnout.
43. Na základě uvedených obecných východisek tedy Ústavní soud přistoupil
k posouzení otázky, zda se rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí
doby, jež je předmětem sporu v tomto případě, týká některého ze základních práv,
zde konkrétně práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci zejména
podle čl. 30 odst. 1 Listiny, popř. vzhledem k možnosti (ve smyslu § 27 zákona o
nemocenském pojištění) závěru o výkonu jiného než dosavadního zaměstnání či povolání
též podle čl. 26 Listiny.
44. Jak vyplývá ze zákona o nemocenském pojištění, který patří mezi právní
předpisy stanovící mj. podrobnosti k právům zaručeným v čl. 30 Listiny, tzv. nemocenské
je druhem dávky poskytované z nemocenského pojištění, na jejíž výplatu má nárok pojištěnec,
který byl uznán dočasně pracovně neschopným nebo kterému byla nařízena karanténa
podle zvláštního právního předpisu, trvá-li dočasná pracovní neschopnost nebo nařízená
karanténa déle než 14 kalendářních dní (resp. v období od 1. ledna 2012 do 31. prosince
2013 déle než 21 kalendářních dní), viz § 23 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském
pojištění, ve znění pozdějších předpisů. . Další podmínky vzniku nároku na nemocenské
stanoví § 24 a 25 zákona o nemocenském pojištění. Podpůrčí doba, tj. doba, po kterou
má být dávka vyplácena, končí dnem, jímž končí dočasná pracovní neschopnost nebo
nařízená karanténa; podpůrčí doba však trvá nejdéle 380 kalendářních dnů ode dne
vzniku dočasné pracovní neschopnosti nebo nařízení karantény, pokud zákon nestanoví
jinak (§ 26 odst. 1 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších
předpisů).
45. Podle § 27 zákona o nemocenském pojištění pak platí, že po uplynutí
podpůrčí doby se nemocenské vyplácí na základě žádosti pojištěnce po dobu stanovenou
v rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění podle vyjádření lékaře orgánu nemocenského
pojištění, který vyplácí nemocenské, pokud lze očekávat, že pojištěnec v krátké době,
nejdéle však v době 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby, nabude pracovní
schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti; takto lze postupovat i
opakovaně, přičemž při jednotlivém prodloužení výplaty nemocenského nesmí být doba
tohoto prodloužení delší než 3 měsíce. Nemocenské lze podle věty první vyplácet celkem
nejdéle po dobu 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby. Dotčena jsou tak
ustanovení čl. 30 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 až 3 Listiny (výplata dávky a vztah k
dosavadní pojištěné činnosti a budoucí činnosti).
46. Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby představuje rozhodnutí, jímž se osobě (žadateli) přizná nárok na hmotné
zabezpečení (dávku) za situace, kdy je tato osoba (dočasně) k práci nezpůsobilá.
Jedná se tak evidentně o rozhodnutí, které se práva na přiměřené hmotné zabezpečení
při nezpůsobilosti k práci týká. Ústavní soud se přitom ztotožňuje se závěrem navrhovatele,
že napadené ustanovení § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění, jež zakotvuje
výluku uvedeného rozhodnutí ze soudního přezkumu, je natolik jednoznačné, že jej
není možné vyložit ústavně konformně; je proto nutné ve světle výše uvedených kautel
práva na soudní ochranu ve vztahu k rozhodování orgánů veřejné správy přistoupit
k derogaci tohoto ustanovení.
47. Ve vztahu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (viz výše), na který navrhovatel
poukázal, a jehož závěry následuje rovněž tento nález, lze podotknout, že rozhodnutí
o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby vychází zejména z posouzení zdravotního
stavu osoby a nejedná se o rozhodnutí představující překážku výkonu povolání, zaměstnání
nebo podnikatelské, popřípadě hospodářské činnosti [srov. § 70 písm. d) soudního
řádu správního]. Zároveň se však jedná o úkon, který se dotýká základního práva zaručeného
Listinou (čl. 30 odst. 1). Derogace napadeného ustanovení přitom potvrzuje ústavně
konformní výklad § 70 písm. d) soudního řádu správního, jak jej Ústavní soud vymezil
v uvedeném nálezu (bod 36 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12).
48. K názoru vyslovenému ve vyjádření vlády, že dotčeným základním právem
zde není primárně právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny, nýbrž právo
na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny,
lze uvést, že právo zaručené čl. 36 odst. 2 Listiny je právem procesním, jež se váže
k uplatňování jiného substantivního práva (má akcesorickou povahu). Je-li tímto substantivním
právem některé ze základních práv zaručených Listinou (zde právo na přiměřené hmotné
zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny, otázka možnosti
omezení pro výkon určitých povolání nebo činností ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny),
je povinností Ústavního soudu zajistit, aby procesní záruky ochrany tohoto základního
práva fungovaly. Právo na přístup k soudu, stejně jako jiná procesní práva spadající
pod souhrnný pojem "práva na spravedlivý proces", není samoúčelné, vždy je nutno
jej vnímat ve vazbě na chráněné substantivní právo. Právo na přístup k soudu je však
zároveň možné vnímat jako součást ústavně konformní míry naplnění práva na přiměřené
hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci.
49. Ve vztahu k vyjádřeným obavám vlády, že derogace napadeného ustanovení
zákona o nemocenském pojištění by vedla k přezkumu všech rozhodnutí odvozených od
lékařských posudků, lze uvést, že soudní přezkum je [v souladu s nálezem sp. zn.
Pl. ÚS 15/12, resp. s ohledem na výklad § 70 písm. d) soudního řádu správního] zaručen
u všech rozhodnutí tohoto charakteru, která sama o sobě znamenají právní překážku
výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti,
a/nebo jde o úkony, jež se týkají základních práv. Ostatní rozhodnutí orgánů veřejné
správy vycházející z lékařských posudků, která pod uvedené kategorie subsumovat nelze,
pak pod výluku ze soudního přezkumu spadnou (nestanoví-li samozřejmě zvláštní zákon
jinak).
50. V této souvislosti Ústavní soud považuje za potřebné poukázat na situaci
v konkrétní věci, kterou mu nepřísluší řešit, nicméně dokládá problém, o který v
dané věci jde. Žadatel v iniciačním řízení vedeném pod sp. zn. 43 Ad 21/2013 před
Krajským soudem v Praze tvrdil (blíže sub 6) skutečnosti, které nelze při hodnocení
námitek vlády České republiky a ČSSZ pominout. Je namítáno, že negativní rozhodnutí
o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby se základních práv zaručených Listinou
nedotýká, neboť žadatel buď způsobilost k práci nabyl, a odpadl tudíž důvod mu formou
nemocenských dávek zajišťovat hmotné zabezpečení, nebo je, v případě dlouhodobé nebo
trvalé nezpůsobilosti k práci zapříčiněné nemocí či úrazem při splnění podmínek stanovených
zákonem, zabezpečen invalidním důchodem. Dále podle vlády si ČSSZ na základě podaného
odvolání opětovně vyžádá posouzení zdravotního stavu odvolatele, a to od oddělení
lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ ve smyslu ustanovení § 149
odst. 4 správního řádu. Do vydání rozhodnutí o odvolání je tudíž zdravotní stav žadatele
posuzován celkem třikrát, a to dvěma pracovišti lékařské posudkové služby. Žalobce
ovšem tvrdí něco jiného (sub 6) a bez možnosti nechat toto své tvrzení prověřit nezávislým
soudem tak zůstává se svým tvrzením bez právní ochrany. Jinak řečeno, je-li ve zvláštních
zákonech obsažena v rozporu s právním názorem Ústavního soudu vysloveným v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 15/12 právní úprava, která ze soudního přezkumu paušálně vylučuje
rozhodnutí, která závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, je to nejen
v rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy, nýbrž i s čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny, neboť
osoba, která se domáhá prodloužení výplaty nemocenského, zůstává bez soudní ochrany
např. vůči tvrzení, že ji ve skutečnosti žádný lékař oddělení lékařské posudkové
služby příslušného pracoviště ČSSZ neviděl, takže nejenže mezitím změněný zdravotní
stav nebyl posuzován tak, jak je tvrzeno správními orgány, nýbrž byl omezen jen na
posouzení dokumentace vyhotovené dříve za jiných okolností.
51. K tomu lze dále poznamenat, že v rámci soudního přezkumu rozhodnutí
orgánu veřejné správy, které je založeno na odborném posouzení zdravotního stavu,
budou soudy k takovému posudku přistupovat obdobně jako k jiným podkladům odborného
charakteru. Je třeba mít na zřeteli, že bez ohledu na odbornou stránku věci mohou
tyto podklady a jejich vydání rovněž vykazovat nezákonnosti (např. posudek vydal
lékař, který k tomu nebyl oprávněn, či se jednalo o posouzení vykazující zjevné prvky
svévole, posudek obsahuje tvrzení v rozporu se skutečností, byl vystaven za jiných
okolností, než se v něm uvádí), s nimiž je nutno se vypořádat. Takové nezákonnosti
přitom mohou přicházet v úvahu i za situace, kdy orgán veřejné správy, který rozhodnutí
na základě odborného podkladu (ve formě závazného stanoviska) vydává, má jen minimální
prostor pro správní uvážení.
52. Systém opravných prostředků ve správním řízení, jak je právní úpravou
ve vztahu k těmto typům rozhodnutí nastaven, nemůže překlenout ústavněprávní deficit
v podobě absence přezkumu těchto rozhodnutí nezávislými soudy. Samotný rozsah soudního
přezkumu rozhodnutí tohoto charakteru je však již zcela v dispozici správního soudnictví
a Ústavnímu soudu jej nepřísluší vymezovat, neboť jeho kognice je v daném řízení
omezena jen na zjištění, zda došlo k zásahu do práva na soudní ochranu před rozhodnutím
orgánu veřejné správy pro případ, že takové rozhodnutí se týká konkrétního základního
práva nebo svobody. Proto zdůrazňuje, že toto rozhodnutí jen otevírá cestu k soudnímu
přezkumu rozhodnutí správních orgánů, který je v rozporu s ústavním pořádkem uzavřen,
nikoli nutně k vyhovění žalobě žadatele v iniciačním řízení před správními soudy.
X.
Závěr
53. Ústavní soud uzavírá, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby je rozhodnutím, které se týká základního práva zakotveného v čl. 30
odst. 1 Listiny, popř. v čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny. Vyloučení tohoto rozhodnutí
ze soudního přezkumu je v rozporu s ustanovením čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny
ve spojení s čl. 4 Ústavy, a proto je nutné návrhu na zrušení § 158 písm. a) zákona
o nemocenském pojištění vyhovět.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský v. r.