219/2014 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13 dne 9. září 2014 v plénu složeném
z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana
Filipa, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra Kůrky, Vladimíra Sládečka, Radovana
Suchánka, Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka, ve věci návrhu Městského soudu v
Praze na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004
Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012, ve slovech "nejméně však ve
výši 250 000 Kč", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, a Krajského soudu v Hradci Králové
jako vedlejšího účastníka řízení,
takto :
I. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., ve slovech "nejméně však
ve výši 250 000 Kč", tedy ve znění před jeho novelizací, provedenou zákonem č. 136/2014
Sb., je v rozporu s čl. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod.
II. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., ve slovech "nejméně však
ve výši 250 000 Kč", se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
1. Městský soud v Praze se návrhem ze dne 4. 11. 2013, který Ústavní soud
obdržel dne 7. 11. 2013, podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 64 odst.
3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
"zákon o Ústavním soudu") domáhal zrušení části ustanovení § 140 odst. 4 písm. f)
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona
č. 1/2012 Sb., a to ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč".
2. Ke skutkovým okolnostem věci navrhovatel uvedl, že rozhodnutím Oblastního
inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 27. 2. 2013, č. j.
324/9.30/13/14.3-RZ byla podle napadeného ustanovení uložena pokuta ve výši 300.000,-
Kč společnosti KUBE-PLUS, v. o. s. za správní delikt podle § 10 (pozn. red.: správně
§ 140) odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, kterého se společnost měla dopustit
tím, že připustila výkon nelegální práce, neboť dne 19. 9. 2012 umožnila na specifikované
stavbě vykonávat pomocné stavební práce dvěma cizincům ukrajinské státní příslušnosti
na základě písemné pracovní smlouvy, avšak v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání,
konkrétně s místem výkonu práce, uvedeným v tomto povolení.
3. Společnost KUBE-PLUS, v. o. s., podala proti tomuto rozhodnutí odvolání,
o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím Státního úřadu inspekce práce ze dne 1. 7. 2013,
č. j. 1728/1.30/13/14.3 tak, že odvolání bylo zamítnuto a prvoinstanční rozhodnutí
potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí podala společnost KUBE-PLUS, v. o. s., dne 5.
9. 2013 žalobu k Městskému soudu v Praze. Řízení o této žalobě probíhá u tohoto soudu
pod sp. zn. 10 Ad 20/2013, soud však dospěl k závěru, že předmětné zákonné ustanovení
je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, proto řízení přerušil a podal Ústavnímu
soudu tento návrh na zrušení právního předpisu.
4. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona
č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., podle něhož byla v daném případě pokuta uložena,
zní takto:
"Za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní
delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč.
5. V odůvodnění navrhovatel zejména uvedl, že uvedený text se stal součástí
zákona na základě novelizace zákona o zaměstnanosti provedené zákonem č. 367/2011
Sb., přičemž sporný text zákona vstoupil do legislativního procesu na základě pozměňovacího
návrhu v Poslanecké sněmovně. V důsledku toho důvodová zpráva k zákonu č. 367/2011
Sb. o důvodech zavedení spodní hranice pokuty nehovoří. Vzhledem k tomu, že zavedení
spodní hranice bylo ale spojeno i se zvýšením horní hranice pro uložení pokuty, lze
podle navrhovatele soudit, že důvodem zavedení spodní hranice pokuty bylo přesvědčení
zákonodárce o nedostatečnosti doposud ukládaných sankcí.
6. Městský soud v Praze při předběžném posouzení věci vycházel ze závěrů
vyjádřených v nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02
(N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) o návrhu Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení
slov "od 500 000 Kč" v § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a
stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
7. V citovaném nálezu Ústavní soud konstatoval, že zakotvení minimální
výše pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko zřetelnějším způsobem,
než by tomu bylo pouze při stanovení horní hranice sazby, umožňuje odlišit závažnost
či nebezpečnost těch kterých typů protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto
kroku ale je, že se omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních orgánů,
což má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité míry sjednocuje výši ukládaných
trestů, případně omezuje prostor pro svévolné či korupcí ovlivněné jednání správních
orgánů. Může se tak jevit jako určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací,
na druhé straně však větší či menší měrou paušalizuje závažnost protiprávního jednání,
což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem
případu, osobě delikventa a k jeho poměrům.
8. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokuta může za určitých okolností
představovat zásah zejména do základního práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod. Pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní dimenzí, a to v případě,
pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou intenzitou. Ústavní soud
proto posuzoval účel zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro
toto posouzení byla zásada proporcionality. Stupňování represe představované zvýšením
horní hranice sankce může naplnit zamýšlený cíl a vzhledem k dostatečnému prostoru
pro zohlednění okolností konkrétního případu umožňuje dostát i podmínce přiměřenosti
zásahu. Stanovování a zvyšování dolní hranice sankce minimalizující tento prostor
neumožňuje přirozeně vždy uplatnit zásah přiměřený, poněvadž může mít ve vztahu k
subjektům, jimž je sankce v podobě pokuty ukládána, někdy i charakter likvidační
[viz také nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32
SbNU 367; 300/2004 Sb.)].
9. Rovněž v daném případě je stanovena dolní hranice pokuty za jiný správní
delikt, a to na částku 250.000,- Kč. V případě, který je předmětem posuzování v řízení
vedeném u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ad 20/2013, nebyla pokuta uložena
přímo na samé spodní hranici zákonného rozpětí, ale ve výši 300 000 Kč, přičemž zákon
umožňuje uložení pokuty až do výše 10 mil. Kč a jde tedy stále o pokutu prakticky
těsně nad minimální hranicí rozpětí zákonné sazby. Z odůvodnění rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů vyplývá, že konkrétní výši pokuty stanovovaly právě s ohledem
na šíři zákonem daného rozpětí a kupř. Státní úřad inspekce práce výslovně poukázal
na to, že "míru typové závažnosti daného protiprávního jednání vyjadřuje zákonodárce
pomocí rozmezí výše pokuty, v jejímž rámci lze daný správní delikt sankcionovat".
10. Z popisu skutku, v němž správní orgány spatřují správní delikt, přitom
podle navrhovatele vyplývá, že v žádném případě nejde o jednání vykazující v rámci
tohoto typu správních deliktů vysoký stupeň společenské nebezpečnosti, ba spíše naopak.
Ke správnímu deliktu mělo dojít tak, že dva zaměstnanci v průběhu jednoho kalendářního
dne pracovali mimo místo, které bylo uvedeno v jejich povolení k zaměstnání. Navrhovatel
uvedl, že nechce nyní předjímat, zda posouzení tohoto jednání jako správního deliktu
bylo skutečně správné, je však zřejmé, že i kdyby tomu tak bylo, šlo by o jednání
poměrně malého stupně společenské nebezpečnosti": jednalo se pouze o dva zaměstnance,
pouze o jediný den a šlo o cizince, kteří měli platné povolení k zaměstnání, "pouze"
s jiným místem výkonu práce; přitom šlo o výkon práce na základě řádně uzavřené pracovní
smlouvy.
11. Pro porovnání navrhovatel poukázal na dva jiné případy správního deliktu
spočívajícího v umožnění výkonu nelegální práce, s nimiž se setkal ve své rozhodovací
praxi: případ, kde byla nelegální práce umožněna celkem 197 cizincům, kteří pracovali
zcela bez povolení, nadto dílem bez pracovní smlouvy, ke správnímu deliktu docházelo
po dobu jedenácti měsíců a jednalo se o zcela úmyslné, plánovité a systematické porušování
právních předpisů, za něž byla ve výsledku uložena pokuta ve výši 1,5 mil. Kč. Dle
navrhovatele si lze představit, že právě takové případy mohly zákonodárce motivovat
ke zpřísnění postihu za umožnění výkonu nelegální práce. Pod stejné zákonné ustanovení
ovšem spadají i případy podstatně méně závažné a nemusí jít jen o nelegální zaměstnávání
cizinců významně narušující trh práce, ale o případy mající spíše charakter administrativních
nedbalostních pochybení na straně zaměstnavatele. Takový je i druhý příklad z rozhodovací
praxe: případ družstva, které se dopustilo správního deliktu závažností srovnatelného
s nyní projednávaným případem - šlo také o výkon práce v rozporu s vydaným povolením
k zaměstnání, přičemž rozpor spočíval v odlišném místu výkonu práce, a k nelegální
práci došlo u jednoho cizince ve dvou kalendářních dnech. Při neexistenci spodní
hranice pokuty v tehdy účinném znění zákona o zaměstnanosti byla za tento správní
delikt uložena pokuta ve výši 50 000 Kč.
12. Navrhovatel tedy dospěl k závěru, že výše sankce v projednávaném případě
neodráží skutečnou výši stupně společenské nebezpečnosti projednávaného správního
deliktu. Pro společnost s pouhými dvanácti zaměstnanci skutečně může zaplacení několikasettisícové
sankce představovat významné existenční problémy, pokud nebude taková pokuta přímo
likvidační, což ostatně ilustruje i skutečnost, že vlastní kapitál postiženého činí
v daném případě jen 70 000 Kč. Správní soud je sice oprávněn výši uložené pokuty
za správní delikt snížit (pokud by to žalobce v průběhu řízení navrhl), avšak i v
takovém případě je vázán spodní hranicí stanovenou zákonodárcem. Z hlediska dopadů
na žalobce je přitom zdejší soud přesvědčen, že i snížení uložené pokuty na částku
250 000 Kč, tedy na zákonem stanovené minimum, bude pro žalobce stále představovat
sankci velmi citelnou, blížící se či dosahující likvidační výše a vzhledem ke společenské
nebezpečnosti jeho jednání i sankci nepřiměřenou.
13. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je navrhovatel - Městský soud
v Praze přesvědčen, že § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., je ve své napadené části
v rozporu s čl. 11 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Proto
navrhl, aby Ústavní soud toto ustanovení zrušil.
II.
14. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je po rekapitulaci
předmětného návrhu na zrušení části zákonného ustanovení uvedeno, že vládní návrh
zákona, který byl po uskutečněném zákonodárném procesu vyhlášen ve Sbírce zákonů
pod č. 367/2011 Sb., byl rozeslán poslancům jako tisk 373 dne 27. května 2011. Pokud
jde o ustanovení o výši sankce za správní delikt uvedený v § 140 odst. 1 písm. c)
zákona o zaměstnanosti, ponechával jej v dosavadním znění, tj. bez stanovení dolní
hranice sankce a v jiné výši, než která byla později Poslaneckou sněmovnou schválena.
15. První čtení tisku 373 proběhlo dne 8. června 2011, tisk byl přikázán
výboru pro sociální politiku, který po přerušeném projednávání přijal dne 30. srpna
2011 usnesení, ve kterém doporučil Poslanecké sněmovně schválit návrh zákona ve znění
jím přijatých pozměňovacích návrhů. Mezi těmito pozměňovacími návrhy byl rovněž návrh
na nové znění ustanovení § 140 odst. 4 písm. f).
16. Tisk 373 prošel obecnou i podrobnou rozpravou ve druhém čtení dne 1.
září 2011. V podrobné rozpravě bylo předneseno několik pozměňovacích návrhů, žádný
se však napadeného ustanovení nedotýkal. Návrh na zamítnutí návrhu zákona podaly
poslankyně Dana Váhalová a Marta Semelová. Ve třetím čtení konaném dne 9. září 2011
nebyl návrh na zamítnutí návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou přijat. Pro pozměňovací
návrhy výboru pro sociální politiku, mezi kterými byl návrh na nové znění ustanovení
§ 140 odst. 4 písm. f), hlasovalo z přihlášených 143 poslanců 85 pro, 30 proti a
návrhy byly přijaty. V konečném hlasování o návrhu zákona ve znění přijatých pozměňovacích
návrhů hlasovalo z přihlášených 143 poslanců 84 pro, 58 proti.
17. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. září 2011 návrh zákona Senátu,
který jej dne 13. října 2011 projednal a zamítl. Poslanecká sněmovna o návrhu zamítnutém
Senátem znovu jednala ve dnech 3. a 6. listopadu 2011, kdy setrvala na svém původním
návrhu zákona, když z přihlášených 179 poslanců hlasovalo 108 pro a 69 proti. Prezident
republiky zákon podepsal dne 22. listopadu 2011 a schválený zákon byl ve Sbírce zákonů
vyhlášen dne 6. prosince 2011.
18. Vyjádření Poslanecké sněmovny je uzavřeno konstatováním, že návrh zákona
byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu a je na Ústavním soudu, aby v
souvislosti s podaným návrhem Městského soudu v Praze posoudil jeho ústavnost a vydal
příslušné rozhodnutí.
19. Senát Parlamentu České republiky se k zaslanému návrhu nijak nevyjádřil.
III.
20. Dalším návrhem, tentokrát ze dne 27. 11. 2013, doručeným Ústavnímu
soudu dne 12. 12. 2013 se Krajský soud v Hradci Králové domáhal zrušení identického
ustanovení. Podle zákona o Ústavním soudu je návrh na zahájení řízení nepřípustný,
jestliže Ústavní soud již v téže věci jedná; podal-li jej oprávněný navrhovatel,
má právo účastnit se jednání o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník. Ústavní
soud proto tento návrh usnesením sp. zn. Pl. ÚS 58/13 ze dne 15. 4. 2014 (dostupným
na http://nalus.usoud.cz) odmítl.
21. Jelikož navrhovatel Krajský soud v Hradci Králové má v souladu s ustanovením
§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, právo účastnit se řízení o
návrhu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 52/13 jako vedlejší účastník, vzal Ústavní soud v úvahu
relevantní část jeho ústavněprávní argumentace: předmětem řízení vedeného u Krajského
soudu v Hradci Králové pod sp. zn. 30 Ad 15/2012 byla žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Žalobce podnikající
jako fyzická osoba se domáhal soudního přezkumu rozhodnutí Státního úřadu inspekce
práce, se sídlem v Opavě, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí
vydané Oblastním inspektorátem práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj,
se sídlem v Hradci Králové. Tímto rozhodnutím správní orgán prvního stupně uznal
žalobce vinným ze spáchání správního deliktu na úseku zaměstnanosti podle ustanovení
§ 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti a uložil mu dle ustanovení § 140 odst.
4 písm. f) téhož zákona pokutu ve výši 250 000 Kč. Žalobce brojil mimo jiné i proti
výši pokuty a uvedl, že není v jeho možnostech uloženou pokutu zaplatit a že by to
znamenalo okamžité ukončení veškeré jeho podnikatelské činnosti. Na podporu svého
tvrzení přiložil mimo jiné fotokopie daňových přiznání k dani z příjmů fyzických
osob za roky 2010 a 2011.
22. Ze shora uvedených rozhodnutí vyplývá, že ve správním řízení, v němž
byla rozhodnutí vydána, postupovaly oba správní orgány podle zákona o zaměstnanosti
ve znění jeho novelizace provedené zákonem č. 367/2011 Sb., kterým byla s účinností
od 1. 1. 2012 změněna dosavadní výše pokut v oblasti postihu nelegální práce, přičemž
při postihu výkonu nelegální práce dle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) a e) zákona
o zaměstnanosti byla jako nejnižší možná sankce stanovena pokuta ve výši 250 000
Kč.
23. Krajský soud v Hradci Králové je toho názoru, že část ustanovení §
140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti (konkrétně část na konci tohoto ustanovení
znějící: "nejméně však ve výši 250.000,- Kč") je v rozporu s ústavním pořádkem České
republiky, a to zejména s čl. 11 Listiny základních práv a svobod, neboť nerespektuje
zásadu, aby uložení pokuty, byť i v minimální výši, nebylo pro delikventa likvidační.
Jedná se o takový zásah do majetkových práv jednotlivce, který vzhledem ke své intenzitě
představuje porušení zmíněného článku a současně zakládá porušení čl. 1 Listiny základních
práv a svobod, neboť způsobuje zásadní nerovnost subjektů v oblasti sociální. Správní
orgán totiž nemůže dle shora uvedené právní úpravy uložit za spáchání správního deliktu
na úseku zaměstnanosti podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) nebo e) zákona o zaměstnanosti
pokutu nižší než 250.000,- Kč a jakkoli zohlednit alespoň do určité míry majetkové
a osobní poměry delikventa.
24. Krajský soud v této souvislosti rovněž poukázal na dosavadní ustálenou
judikaturu Ústavního soudu, týkající se zákazu likvidačních pokut, tedy na nález
ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 a nález ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS
38/02 a upozornil, že na citované plenární nálezy navazuje i senátní judikatura Ústavního
soudu [např. nález ze dne 13. 12. 2004 sp. zn. I. ÚS 416/04 (N 190/35 SbNU 485)],
která potvrzuje názor, že z ústavního hlediska je nutno zamezit nepřiměřeným pokutám.
25. Krajský soud proto shrnul, že sankce musí být přiměřená nejen ve vztahu
k objektivní a subjektivní stránce jiného správního deliktu (k závažnosti správního
deliktu, způsobu jeho spáchání, jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán),
ale též ve vztahu k osobě delikventa a jeho poměrům. Stanovení dolní sazby pokuty
zákonodárcem přitom správní uvážení příslušného orgánu omezuje, což může ve svém
důsledku znamenat překážku pro zohlednění nejen faktické závažnosti konkrétního protiprávního
jednání, ale i ekonomické situace delikventa. Ve světle citované judikatury Ústavního
soudu je přitom nutno dospět k závěru, že se správní orgán dopustí neústavního zásahu
do vlastnického práva delikventa tehdy, pokud mu uloží likvidační pokutu, protože
tím zmaří samotnou podstatu jeho majetku. Správní orgány tedy musí při určení výše
pokuty vždy přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům delikventa, aby se vyhnuly
uložení likvidační pokuty, tj. pokuty, která by byla způsobilá mu sama o sobě přivodit
platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, příp. přivodit
situaci, že by se v důsledku takové pokuty stalo v podstatě jediným smyslem jeho
podnikatelské činnosti na dlouhou dobu splácení této pokuty s reálným rizikem, že
se sám, nebo i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této
pokuty dostanou do existenčních potíží. Aby však mohl správní orgán dostát své povinnosti
a neuložit takovou likvidační pokutu, musí mít možnost majetkové poměry delikventa
zhodnotit. S ohledem na shora uvedené krajský soud navrhl předmětnou pasáž zákona
o zaměstnanosti zrušit.
IV.
26. Ústavní soud se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejdříve zabýval otázkou,
zda zákon, u kterého je namítána protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán
v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Jak Ústavní soud ověřil z příslušných sněmovních tisků, z údajů o průběhu hlasování
a z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, stalo se tak předpokládaným,
ústavně souladným způsobem
27. V průběhu řízení před Ústavním soudem byl dne 22. 7. 2014 ve Sbírce
zákonů vyhlášen zákon č. 136/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce,
ve znění pozdějších předpisů. Bodem 50 čl. I části první tohoto zákona došlo s účinností
od 1. 1. 2015 k novelizaci napadeného ustanovení, a to tak, že částka 250 000,- Kč
se nahrazuje částkou 50 000,- Kč (k tomu blíže sub 36).
28. Důvodová zpráva k tomuto bodu zní: "Na základě provedených kontrol
a následně vedených správních řízení je možno učinit závěr, že současná minimální
výše pokuty (250.000 Kč) překračuje v řadě případů preventivní funkci včetně aspektu
zaměřeného na odrazování od nelegálního zaměstnávání. Minimální výše pokuty se tak
v těchto případech stává fakticky likvidační a přesahuje tak záměr zákonodárce. Pro
zachování cíle sledujícího preventivní, ale i odstrašující účinek se jeví jako užitečné
změnit stanovenou minimální výši sankce. Stanovení nové hranice minimální sankce
má kromě výše uvedených cílů naplňovat i skutečnost, že nelegální zaměstnávání se
nesmí zaměstnavatelům vyplácet. Tyto aspekty splňuje minimální hranice ve výši cca
50.000 Kč. Takto stanovená sankce ponechává dostatečný prostor v rámci správní úvahy
vedené v daném správním řízení stanovit výši sankce s přihlédnutím ke konkrétním
okolnostem, především počtu nelegálně zaměstnávaných, až do hranice maximálního rozpětí
tj. 10 mil. Kč."
29. Dne 22. srpna 2014 reagoval na vzniklou situaci i navrhovatel a pozměnil
petit svého původního návrhu. Uvedl přitom, že jelikož musí při přezkumu rozhodnutí
správního orgánu vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (§ 75 odst. 1 soudního řádu správního), není změna zákonné úpravy
pro řízení před ním vedené rozhodná.. Navrhl proto, pro případ, že Ústavní soud dospěje
k závěru, že původnímu návrhu není možno vyhovět, aby připustil změnu návrhu a aby
v řízení bylo pokračováno jako o návrhu na vydání nálezu, ve kterém bude konstatováno,
že napadené ustanovení bylo ve znění před svojí novelizací v rozporu s čl. 11 odst.
1 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
V.
30. Ústavní soud po přezkoumání podstaty věci zjistil, že návrh je důvodný.
31. Nálezem ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 Ústavní soud zamítl
návrh skupiny poslanců na zrušení části § 11 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích
(krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, který stanovil kritéria pro výši
pokuty za správní delikt. Zmíněný nález k námitce diskriminace na základě majetku
zdůraznil, že nechápe rovnost jako absolutní, nýbrž jako relativní (a nadto akcesorickou
ve vztahu k jiným základním právům a svobodám). S pojmem relativní rovnosti úzce
souvisí pojem přiměřenosti zásahu do základních práv. Z charakteru pokuty jako majetkové
sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat
i majetkové poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit
jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky
a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, jestliže dvěma osobám
v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich
situace měly být právě rozdílné majetkové poměry. Kritérium zkoumání majetkových
poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a komplementární -
nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly nevymahatelné, ale vzhledem k riziku
likvidačního účinku nepřiměřeně vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná,
aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence).
32. Ústavní soud tedy v citovaném nálezu nejenže odmítl názor, že by zohlednění
majetkových poměrů a jejich promítnutí do celkové výše pokuty bylo diskriminační
(naopak je shledal v souladu s principem relativní rovnosti), ale dokonce pokládá
zohledňování těchto poměrů za nutné a nezbytné, aby byl dosažen účel trestu.
33. Ještě bližším případem, dopadajícím na nyní zkoumanou věc, je nález
ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (na který navrhovatel také správně upozornil),
jímž Ústavní soud zrušil část ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., které
stanovovalo dolní hranici pokuty za jiný správní delikt dle stavebního zákona ve
výši 500.000,- Kč. V uvedeném případě bylo posuzováno, zda toto zákonodárcem přijaté
řešení bylo legitimním zásahem do základních práv, konkrétně do práva vlastnit majetek.
Bylo konstatováno, že ne každé odnětí majetku na základě pokuty, případně poplatků
a daní, zakládá zásah do vlastnických práv, ale jen takové, jež majetkové vztahy
dotčeného subjektu zásadně mění, a to tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici
"zmařením samé podstaty majetku". U podnikajících osob Ústavní soud vyloučil zásah,
v jehož důsledku by byla "zničena majetková základna pro další podnikatelskou činnost".
34. Nepřípustné jsou tedy podle zmíněného nálezu takové pokuty, jež mají
"likvidační charakter, čímž se rozumí i takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne
možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská činnost v podstatě stává bezúčelnou
(tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období). Bylo zdůrazněno
i nebezpečí likvidační pokuty, spočívající v dopadech na pachatelovo okolí, a to
zejména u podnikajících fyzických osob, vzhledem k tomu, že není oddělen jejich soukromý
majetek a majetek určený k podnikání. V daném případě dospěl Ústavní soud k závěru,
že posuzovaná dolní hranice pokuty je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod, neboť "paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení možnosti
správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a
k jeho poměrům". V citovaném nálezu byla posuzovaná úprava shledána také v rozporu
s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a s ústavní zásadou rovnosti podle
čl. 1 Listiny základních práv a svobod, spočívajícím ve fakticky nerovném dopadu
zcela shodných pokut na rozdílné delikventy: "V tomto případě sice napadené ustanovení
z formálního hlediska zachází se všemi subjekty stejně, avšak zásadním způsobem brání
rozlišovat jejich majetkovou situaci." Bylo proto konstatováno, že vzniklá faktická
sociální nerovnost je takové intenzity, že zakládá zásah do základních práv a svobod
a je tedy nerovností v ústavněprávním smyslu.
35. Podle názoru Ústavního soudu je tedy zřejmé, že uvedené závěry, plynoucí
z jeho předchozích nálezů, se obdobně vztahují i na nyní zkoumaný případ. Protože
je nadbytečné opakovat totéž jen poněkud jinými slovy, odkazuje Ústavní soud na svoje
již vyslovené závěry a shrnuje, že přijatá právní úprava, která, jak bylo shora vyloženo,
sice již byla změněna, ale je stále ještě platná, brání řádné individualizaci konkrétního
případu, neboť spodní hranice pokuty je stanovena v takové výši, že omezuje rozhodující
správní orgány přihlédnout ke specifickým okolnostem různých případů, jakož i k osobám
delikventů a jejich majetkovým poměrům. Do těchto majetkových poměrů může v některých
případech zasáhnout se značnou intenzitou, a jde proto o zjevně nepřiměřenou výši
spodní hranice pokuty, která dosahuje ústavní dimenze. Uvedené ilustrují i shora
popsané konkrétní případy (navrhovatelem a vedlejším účastníkem řízení), i když Ústavní
soud předmětnou problematiku v řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého
ustanovení posuzuje abstraktně, a nikoliv konkrétně; to bude následně úkolem obecných
soudů. Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí správních orgánů by nemohla být v důsledku
posuzované právní úpravy v nezanedbatelném množství případů spravedlivá, a tedy ani
ústavně konformní.
36. Tyto důvody ostatně v zásadě akceptoval i zákonodárce, když napadené
zákonné ustanovení novelizoval (viz výše citovanou zpravodajskou zprávu). Ústavní
soud v této souvislosti považuje za potřebné s ohledem na princip minimalizace zásahu
do rozhodování zákonodárce zdůraznit, že předmětem nynějšího řízení byla právě ústavnost
dolní hranice minimální výše pokuty rozhodná pro rozhodování navrhovatele a vedlejšího
účastníka nynějšího řízení v řízeních (viz blíže body 1 až 3 a 21 až 23), ze kterých
vzešel jejich návrh ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Nebyla proto
prováděna abstraktní kontrola ústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona
o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2015, tedy obecná ústavní přípustnost
jinak vymezené dolní hranice předmětné pokuty, nýbrž toliko ústavnost dolní hranice
pokuty ve výši 250.000 Kč. Ústavní soud proto v tomto řízení není oprávněn jakkoliv
se vyslovovat k otázce, zda vůbec, a pokud ano, v jaké výši by v případě tohoto správního
deliktu měla být dolní hranice pokuty zákonem stanovena. Od vykonatelnosti nálezu
do nabytí účinnosti uvedené novely zákona o zaměstnanosti, popř. jiné úpravy textu
§ 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, tak nebude dolní hranice pokuty stanovena
vůbec. Bude pak věcí zákonodárce, aby po zrušení slov "nejméně však ve výši" v předmětném
ustanovení jeho text stylisticky upravil. S ohledem na rámec tzv. konkrétní kontroly
ústavnosti, která je vázána na "souvislost" s rozhodovací činností navrhovatele a
vedlejšího účastníka řízení, nebylo v tomto řízení možné předjímat, k jakému závěru
ohledně stanovení konkrétní výše pokuty tyto soudy (s ohledem na své moderační právo)
případně dospějí, ať již podle právního stavu do konce roku 2014 či od 1. 1. 2015,
neboť posuzování konkrétních okolností případu uložení pokuty Ústavnímu soudu v řízení
podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nepřísluší.
37. Ústavní soud proto navrhovateli vyhověl a vyslovil, že (mezitím novelizované)
ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění
zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., ve slovech "nejméně však ve výši 250
000 Kč", je v rozporu s čl. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský, v.r.