280/1995 Sb., ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení obecně závazných vyhlášek obce Kostice o udržování pořádku v obci a o místních poplatcích

Ústavní soud České republiky obdržel dne 25. 5. 1995 návrh přednosty Okresního úřadu v Břeclavi na zrušení:

V návrhu se odkazuje na to, že obecně závazná vyhláška o udržování pořádku v obci Kostice byla obecním zastupitelstvem schválena dne 29. 6. 1994. Z celkového počtu 15 členů obecního zastupitelstva hlasovalo pro přijetí návrhu 10 členů. Její vyhlášení se uskutečnilo ve dnech 29. 6. až 15. 7. 1994 vyvěšením na úřední desce obecního úřadu a nabyla účinnosti dne 15. 7. 1994.

V návrhu se uvádí, že čl. 4 vyhlášky, mimo jiné pro účely této vyhlášky o místních poplatcích, určuje místa v obci, která jsou veřejným prostranstvím.

Podle § 15 zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění změn a doplňků, může obec zavedení poplatků stanovit obecně závaznou vyhláškou a u poplatků za užívání veřejného prostranství určí místa, která jsou v obci veřejným prostranstvím.

Z uvedeného vyplývá, že vymezení veřejného prostranství nemůže být obsahem jiné obecně závazné vyhlášky, tj. vyhlášky o udržování pořádku v obci Kostice ze dne 29. 6. 1994. Za tohoto stavu platí v obci Kostice dvojí úprava určení veřejného prostranství pro účely místních poplatků, neboť co lze považovat za veřejné prostranství je rovněž určeno v obecně závazné vyhlášce o místních poplatcích ze dne 27. 10. 1994.

Vyhláška o udržování pořádku v obci Kostice určuje v čl. 4, v deváté odrážce jako veřejné prostranství mj. i nezaplavené plochy rybníka, konkrétně parcely č. 520/2, 627/1, které ohraničují místní komunikaci kolem rybníka. Toto vymezení však neodpovídá stávajícím vlastnickým vztahům k dotčeným pozemkům, neboť parcele č. 520/2 je jen zčásti ohraničena cestou, která nemá charakter místní komunikace.

Navrhovatel dále dovozuje s poukazem na přiložený geometrický plán, kopii katastrální mapy a výpis z katastru nemovitostí, že hranice parcely č. 520/2 v tomto prostoru nevymezuje cesta, ale hranice pozemku p. č. 715/2, který je v soukromém vlastnictví.

Tím, že veřejné prostranství podle napadeného ust. čl. 4 je vymezeno cestou a zasahuje do soukromého vlastnictví, nerespektuje tato vyhláška Ústavou ČR zakotvenou ochranu vlastnického práva, neboť je omezuje, aniž jsou splněny zákonné podmínky.

Účelem veřejného prostranství, jak vyplývá ze zákona o místních poplatcích, je obecné a zvláštní užívání, obecným užíváním se pak rozumí užívání náměstí, místních komunikací chodci a vozidly a je zásadně bezplatné. Na rozdíl od toho tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství je definováno v ust. § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích a je úplatné. Pouze takto zákonem vymezené zvláštní užívání veřejného prostranství může být zpoplatněno místním poplatkem.

Výkon vlastnického práva k pozemku v soukromém vlastnictví může však být omezen pouze za podmínek stanovených zákonem. Podle názoru navrhovatele, napadeným ustanovením prvního odstavce čl. 4 obecně závazné vyhlášky obce Kostice o udržování veřejného pořádku, byl porušen čl. 11 Listiny základních práv a svobod a rovněž ust. § 124 občanského zákoníku, které stanoví, že "všichni vlastníci mají stejná práva a povinnosti a poskytuje se jim stejná právní ochrana", resp., že vlastník je povinen strpět, aby ... ve veřejném zájmu byla za náhradu použita jeho věc, nelze-li účelu dosáhnout jinak, a to jen na základě zákona a za náhradu.

Obecně závaznou vyhlášku o místních poplatcích schválilo obecní zastupitelstvo dne 27. 10. 1994. Z celkového počtu 15 členů obecního zastupitelstva hlasovalo pro přijetí návrhu 13 členů.

Její vyhlášení se uskutečnilo ve dnech 27. 10 až 11. 11. 1994 vyvěšením na úřední desce obecního úřadu. Tím byla splněna podmínka její platnosti. Účinnosti vyhláška nabyla dnem 11. 11. 1994. Tato vyhláška obce Kostice o místních poplatcích určuje veřejným prostranstvím v obci všechna náměstí, silnice, ulice, místní komunikace, chodníky, veřejnou zeleň, parky, průchody a další prostory přístupné každému bez omezení. Takto uvedený výčet, který pouze převzal dikci demonstrativního výčtu objektů uvedených v ust. § 4 odst. 2 zákona o místních poplatcích, nesplňuje požadavek na přesné a jasné určení míst, která lze za veřejná prostranství považovat. Povinnost určitosti vymezení je obsažena v ust. § 15 zákona o místních poplatcích. S tímto požadavkem je však v přímém rozporu text čl. 8 odst. 2 vyhlášky o místních poplatcích, neboť takto vágně označená veřejná prostranství nezaručují právní jistotu občanů ani orgánů obce při aplikaci této vyhlášky.

Zároveň navrhovatel konstatuje, že obě napadené vyhlášky, resp. jejich ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 8 odst. 2, nejsou v souladu s platnými právními předpisy, jak to ukládá ust. § 16 odst. 2 zákona o obcích.

Vědom si této skutečnosti, pozastavil navrhovatel výkon sporných ustanovení napadených vyhlášek a vyzval Obecní zastupitelstvo obce Kostice k zjednání nápravy. Jelikož v určené lhůtě nedostatky nebyly odstraněny, navrhl přednosta Okresního úřadu v Břeclavi, aby Ústavní soud České republiky nálezem rozhodl, že čl. 4 odst. 1 obecně závazné vyhlášky o udržování pořádku v obci Kostice ze dne 29. 6. 1994 a čl. 8 odst. 2 obecně závazné vyhlášky obce Kostice ze dne 27. 10. 1994 o místních poplatcích se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky.

Ústavní soud zaslal dne 2. 6. 1995 obci Kostice jako účastníku řízení v souladu s ust. § 42 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb. návrh přednosty okresního úřadu k vyjádření a vyžádal si od něj další listinné podklady.

Obec Kostice, zastoupená starostou obce, ve svém vyjádření doručeném Ústavnímu soudu České republiky dne 20. 6. 1995 sdělila, že obecně závazná vyhláška o udržování pořádku v obci ze dne 29. 6. 1994 byla posouzena i Okresním úřadem v Břeclavi a její znění bylo shledáno jako odpovídající zákonu. Při zpracování návrhu vyhlášky byla na základě doporučení okresního úřadu část nezaplavené plochy rybníka, parcela č. 520/2 (ve vlastnictví obce) určena jako veřejné prostranství. Jak dále uvádí, otázky místních poplatků a pořádku v obci nemají povahu přenesené působnosti, protože jde zcela nepochybně o výkon samosprávy. Pokud se týká stanoviska okresního úřadu, že veřejné prostranství nemůže být na plochách, které jsou v soukromém vlastnictví, nemá tento názor žádnou oporu v platné legislativě. Obec Kostice uvádí, že závěry plynoucí z návrhu přednosty okresního úřadu upřednostňují soukromé vlastnictví před jiným druhem vlastnictví (v tomto případě obecním), neboť navrhovatel mylným výkladem zákona dospěl k závěru, že veřejné prostranství může být výlučně na pozemcích, které jsou ve vlastnictví obce. Takový názor by znamenal, že by nebylo možné používat ty části chodníků a komunikací v obci, které jsou ve vlastnictví fyzických osob. Z tohoto důvodu by pak nebylo možné definovat pojem veřejné prostranství. Takové označení totiž používá jen zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Je proto dáno na zvážení obci (ve smyslu § 15 zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve vztahu k ust. § 4 odst. 2 citovaného zákona, která místa v obci určí za veřejná prostranství.

V obou shora uvedených ustanoveních zákonodárce neomezil označení takových ploch vymezením vlastnických práv k těmto pozemkům, o čemž svědčí i skutečnost, že uvedený zákon o místních poplatcích byl několikrát novelizován, aniž zákonodárce považoval za nutné vložit do příslušných ustanovení o veřejném prostranství princip vlastnických vztahů. Obec Kostice je přesvědčena, že obě napadené obecně závazné vyhlášky jsou zcela v souladu se zákony a legislativními principy České republiky.

Návrh byl podán podle § 64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb. V řízení o zrušení právních předpisů ve smyslu § 68 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb. je nutné ověřit, zda napadené obecně závazné vyhlášky byly vydány předepsaným způsobem. Ústavní soud si proto vyžádal zápisy ze zasedání Zastupitelstva obce Kostice ze dne 29. 6. a 27. 10. 1994.

Ze zápisu bylo zjištěno, že oba právní předpisy byly schváleny potřebnou většinou a byly řádně vyhlášeny ve smyslu zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.

Podle zákonného postupu v řízení o zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení ve smyslu § 64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb. posuzuje Ústavní soud České republiky obsah těchto napadených předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, popř. zákony a je povinen zjistit, zda obě obecně závazné vyhlášky byly vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Ústavní soud podle ust. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky posoudil předložený návrh přednosty okresního úřadu. Konstatoval, že oprávnění orgánu místní samosprávy vydávat právní předpisy - obecně závazné vyhlášky, je možné pouze na základě a v mezích zákona.

1) Obecně závazná vyhláška obce Kostice ze dne 29. 6. 1994 o udržování pořádku v obci Kostice v napadeném čl. 4 odst. 1 uvádí:

2) Čl. 8 odst. 2 vyhlášky obce Kostice o místních poplatcích uvádí:

Pokud se týká formální stránky platnosti napadených vyhlášek, provedl Ústavní soud již výše uvedená zjištění a neshledal nedostatky, které by bránily nabytí platnosti obou obecně závazných vyhlášek.

Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda obsah obou obecně závazných vyhlášek obce Kostice je v souladu splatnými právními předpisy, s Ústavou a Listinou základních práv a svobod.

Podle ust. § 16 odst. 1 zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, může obec k plnění svých úkolů vydávat pro svůj územní obvod obecně závazné vyhlášky.

Ústavní soud při posuzování obecně závazné vyhlášky o udržování pořádku v obci, zda je v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení, konstatoval závažné pochybení obce v tom, že obsah jedné obecně závazné vyhlášky částečně zavazoval i druhou obecně závaznou vyhlášku, která v té době ještě vydána nebyla a jejíž právní režim se řídí odlišnými požadavky.

Při určení míst za účelem pořádku v obci není nutno kromě pořádku obce sledovat další podmiňující kritéria. Proto bylo nutno zrušit pouze zavazující bod vyhlášky ve slovech "a vyhlášky o místních poplatcích".

Pokud se týká obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích obce Kostice ze dne 27. 10. 1994, Ústavní soud konstatoval, že ustanovení § 15 zák. č. 565/1990 Sb. stanoví, že u poplatku za užívání veřejného prostranství musí obec určit místa, která jsou tímto veřejným prostranstvím. V souvislosti s tímto problémem je třeba odkázat na nález Ústavního soudu České republiky ze dne 11. dubna 1995 sp. zn. Pl. ÚS 24/94, který dovodil, že obec je vázána legální definicí pojmu veřejného prostranství, obsaženou v ust. § 4 odst. 2 zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, což v praxi znamená, že obec je povinna určit (v případě stanovení poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství) v obecně závazné vyhlášce o místních poplatcích současně místa, která jsou těmito veřejnými prostranstvími pro účely zpoplatnění. Jak již bylo judikováno, interpretace pojmu veřejného prostranství musí respektovat rozsah samostatné, resp. přenesené působnosti obce tak, jak je uvedena v ust. § 13 a 14 zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších změn a doplňků.

Ústavní soud shodně s navrhovatelem konstatuje, že účelem veřejného prostranství, jak vyplývá ze zákona o místních poplatcích, je obecné a zvláštní užívání. Obecným užíváním se pak rozumí užívání náměstí, místních komunikací chodci a vozidly a je zásadně bezplatné. Na rozdíl od toho tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství je definováno v ust. § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích a je úplatné.

Zpoplatnění se nemusí týkat všech veřejných prostranství, a proto specificky určená veřejná prostranství pro účely poplatku za zvláštní užívání musí vyloučit jejich záměnu.

Je proto nutné provést specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání uvedením názvu místa (pokud jej má - náměstí, ulice, průchody apod.) nebo je blíže charakterizovat umístěním v obci natolik, aby nebyla současně narušena právní jistota občanů.

Podle názoru Ústavního soudu je dále zapotřebí při posuzování veřejných prostranství vycházet ze znění ust. § 4 odst. 2 zák. č. 565/1990 Sb. v části, jež uvádí: "... jakož i další prostory přístupné každému bez omezení". Z dikce tohoto ustanovení vyplývá, že veřejným prostranstvím mohou být všechny plochy, které jsou bez možností jakýchkoli omezujících zásahů ze strany vlastníků pozemků přístupny každému.

Po shrnutí všech listinných důkazů a z důvodů shora uvedených rozhodl Ústavní soud, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu, neboť shledal porušení § 4 odst. 2 a § 15 zák. č. 565/1990 Sb., ve znění doplňujících zákonů, a tím i rozpor s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Nález nabývá účinnosti dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů.