475/2006 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 1. srpna 2006 v plénu ve složení Vlasta
Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů,
Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský,
Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická
o návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení
nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře
takto:
I. Ustanovení článku 3 bodu 3 nařízení obce Pozlovice č.
2/2004 o stavební uzávěře, znějící: "Výjimku z omezení
uvedených v odst. 1. může v odůvodněných případech
udělit na žádost rada obce Pozlovice.", se dnem vyhlášení
tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
II. V ostatních částech se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České
republiky (dále jen "Ústava"), § 64 odst. 2 písm. g) zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle § 127
a § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní
zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o
obcích"), doručeným Ústavnímu soudu 13. března 2006, se
ministr vnitra Mgr. František Bublan (dále též
"navrhovatel") domáhal vydání nálezu, podle něhož se
nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře dnem
vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
2. Navrhovatel konstatoval, že napadené nařízení bylo
schváleno Radou obce Pozlovice na jejím zasedání dne 30.
června 2004 a že všechny zákonem předepsané podmínky jeho
platnosti a účinnosti byly splněny. Krajský úřad Zlínského
kraje (dále též "krajský úřad") učinil výzvu ze dne 15.
února 2005 č. j. KUZL 3165/2005/LPO-Kr obci Pozlovice ke
zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že
napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto
opatřením ze dne 25. srpna 2005 č. j. ODK-977/1-2005
zahájilo správní řízení o pozastavení jeho účinnosti. Obec
Pozlovice se vyjádřila dne 29. září 2005 přípisem č. j.
30/05/Če-1 tak, že nesouhlasí s možnými rozpory nařízení se
zákonem a nehodlá zjednat nápravu, a Ministerstvo vnitra
rozhodnutím, č. j.
ODK-977-5/1-2005, ze dne 22. února 2006 účinnost nařízení
obce pozastavilo.
3. Navrhovatel uvedl, že podle § 11 odst. 1 zákona
o obcích obec může v přenesené působnosti vydávat na
základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu
zákonem zmocněna. Dle § 61 odst. 2 zákona o obcích se obec
při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními
předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně
závazné vyhlášky a nařízení. Při vydávání nařízení musí
respektovat meze zákonného zmocnění. Tyto zákonné meze lze
v daném případě dovodit ze zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů,
a dalších zvláštních právních
předpisů, relevantních pro předmětnou problematiku. Podle
navrhovatele z toho vyplývá, že nařízení obce musí být
v souladu i s ostatními již vydanými právními předpisy
obce a při vydávání musí respektovat požadavky na obsahové
vymezení stavební uzávěry, neboť nařízení vydané na základě
zákonného zmocnění (§ 33 odst. 3 stavebního zákona) je
třeba považovat za druh územního rozhodnutí dle stavebního
zákona. Tento závěr vyplývá jak ze stavebního zákona, tak i
z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/04 [Sbírka nálezů
a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 36,
nález č. 13; vyhlášen pod č. 90/2005 Sb.]. Ze
skutečnosti, že nařízení obce o stavební uzávěře je
zvláštním druhem územního rozhodnutí předpokládaného
stavebněprávními předpisy, vyplývá však také skutečnost, že
požadavky na obsahové náležitosti nařízení je třeba dovodit
nejen z ustanovení právních předpisů upravujících
rozhodnutí o stavební uzávěře, nýbrž i z celkového kontextu
právní úpravy územního řízení, přesně vymezující a
odlišující jednotlivé druhy územních rozhodnutí.
4. Obec Pozlovice přitom napadeným nařízením stanovila
podmínky pro umisťování staveb a jejich realizaci. Regulace
těchto podmínek je však podle stavebního zákona předmětem
jiného územního rozhodnutí, a sice rozhodnutí o umístění
stavby. Obsah rozhodnutí o umístění stavby upravuje § 4
vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen "prováděcí vyhláška").
Podle § 4 odst. 1 písm. d) tohoto ustanovení obsahuje
rozhodnutí o umístění stavby určení stavebního pozemku,
podmínky pro umístění stavby na něm a pro zpracování
projektové dokumentace, včetně rozsahu a podrobností jejího
zpracování. V podmínkách pro umístění stavby podle odstavce 2
tohoto ustanovení se pak mimo jiné stanovují požadavky na
ochranu zdraví, životního prostředí, na ochranu
urbanistických a architektonických hodnot v území včetně
určení druhu a barvy vnějších staveb (krytiny, omítek,
nátěrů apod.), a požadavky na výškové a polohové umístění
stavby. Vzhledem k tomu, že předmětné nařízení obsahuje
podmínky pro realizaci staveb, stanoví výšku staveb a
technologie provádění a umístění staveb, vybočila obec jeho
vydáním z mezí zákonem svěřené věcné působnosti, neboť tyto
podmínky je oprávněn stanovit pouze příslušný stavební úřad
ve správním (územním) řízení. Tento závěr navrhovatele je
podpořen též stanoviskem Ministerstva pro místní rozvoj
jako ústředního správního úřadu pro oblast územního
plánování a stavebního řádu ze dne 22. července 2005
č. j. 21813/05-63/1527. I z tohoto stanoviska mj. vyplývá, že
přijetím napadeného nařízení bylo porušeno ustanovení § 33
odst. 3 stavebního zákona ustanovením čl. 3 bodu 1 písm. a)
a b) nařízení obce. V daném případě se navíc jedná o
výkon přenesené působnosti obce, tj. státní správy, a obec
se proto musí striktně pohybovat v mezích příslušných
právních předpisů, neboť dle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze
státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon.
5. V čl. 3 odst. 3 nařízení stanoví, že výjimku z omezení
uvedených v odst. 1 může v odůvodněných případech udělit na
žádost rada obce Pozlovice. Navrhovatel k tomu uvádí, že
pravomoc daná radě překračuje § 99 odst. 1 zákona o obcích,
neboť podle tohoto ustanovení v oblasti přenesené
působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li
tak zákon. Z tohoto důvodu je také ustanovení nařízení
v rozporu se zákonem.
6. Navrhovatel poukázal na výše uvedené skutečnosti, že
ustanovení, která nebyla shledána nezákonnými, postrádají
sama o sobě právní relevanci; proto navrhl, aby Ústavní
soud nálezem nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební
uzávěře dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků
7. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh
zaslán účastníku řízení. Obec Pozlovice ve svém vyjádření
ze dne 21. dubna 2006 vznesla návrh, aby Ústavní soud návrh
zamítl.
8. Obec Pozlovice v prvé řadě potvrdila tvrzení
navrhovatele, že byly splněny všechny zákonné podmínky pro
platnost a účinnost napadeného nařízení a že toto nařízení
je stále v platnosti ve znění přijatém 30. června 2004.
K argumentaci ministra vnitra obec uvedla, že nesouhlasí
s tvrzením o údajné nezákonnosti nařízení obce, že by jeho
vydáním údajně "vybočila z mezí zákonem svěřené věcné
působnosti", neboť v předmětném nařízení prý "stanovila
podmínky pro umisťování staveb a jejich realizaci", přičemž
takovéto podmínky je oprávněn stanovit pouze příslušný úřad
v územním řízení, resp. v územním rozhodnutí o umístění
stavby.
9. Dále obec Pozlovice upozornila na nedostatky při
doručování jednotlivých písemností. Po celou dobu řízení
byla zastoupena advokátem, který byl při doručování
opomenut, a argumentovala judikaturou Ústavního soudu (sp.
zn. III. ÚS 138/2000, sp. zn. II. ÚS 157/03 - Sbírka rozhodnutí,
svazek 21, nález č. 53; svazek 33, nález č. 57). Rozhodnutí
ministerstva o pozastavení účinnosti právního předpisu má
formální vadu v tom, že neobsahuje poučení o rozkladu [§ 47
odst. 1 a 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
a § 179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád].
10. Nařízení obce v čl. 1 stanoví, že jeho účelem je
ochrana území před umisťováním a realizací staveb výrazně
narušujících krajinný ráz, vytváření podmínek pro trvale
udržitelný rozvoj území, zejména lázeňství a cestovního
ruchu v území soustředění rekreace. Tento účel nařízení
nijak nevybočuje z mezí stanovených v 32 odst. 1 písm.
d) stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky. Vychází ze
znění platného územního plánu obce Pozlovice a dle něj
"v lázeňském místě mohou být povoleny pouze takové stavby,
provozovny a zařízení, které neporušují lázeňské klima,
vegetaci, hydrologické podmínky, klid a estetický vzhled
lázeňského místa" (bod 3.8, str. 35 textové zprávy územního
plánu).
11. V této souvislosti obec dále uvedla, že Zastupitelstvo
obce Pozlovice schválilo svým usnesením č. 21/I/2005/ZO ze
dne 10. února 2005 záměr pořízení nového územního plánu
sídelního útvaru Pozlovice, jehož cílem je mimo jiné
zpřesnit podmínky ochrany krajinného rázu, a tím i
rekreačního charakteru obce. Nařízení o stavební uzávěře
tedy omezuje stavební činnost, která by mohla znemožnit
budoucí využití území nebo jeho organizaci podle
připravovaní územně plánovací dokumentace, což je plně
v souladu s vymezením cíle zákazu nebo omezení činnosti
prostřednictvím institutu stavební uzávěry podle § 7 odst.
1 písm. c) prováděcí vyhlášky. Obec Pozlovice vyslovila
přesvědčení, že napadené nařízení obsahuje všechny
náležitosti stanovené v ustanovení. Odkázala na čl. 3 bod 1
a) a b) nařízení, kde zcela určitým, jednoznačným a
srozumitelným způsobem určila omezení (podmínky) pro
stavební činnost, jež by mohla znemožnit budoucí využití
území nebo jeho organizaci podle připravované územně
plánovací dokumentace.
12. Obec Pozlovice poukázala na skutečnost, že ministr
vnitra ve svém návrhu, shodně jako ministerstvo
v rozhodnutí o pozastavení účinnosti nařízení obce, zcela
přehlíží, že územní rozhodnutí o umístění stavby, jehož
náležitosti jsou vymezeny v ustanovení § 4 vyhlášky, vždy
stanoví podmínky pro umístění zcela konkrétní jednotlivé
stavby vymezené návrhem na vydání územního rozhodnutí
(který musí obsahovat veškeré údaje dle § 3 prováděcí vyhlášky).
Územní rozhodnutí či nařízení obce o stavební uzávěře
naproti tomu stanoví obecná pravidla či zákazy týkající se
určitého typu případné budoucí stavební činnosti v území.
Tak je tomu i v případě předmětného nařízení obce. Toto
nařízení nestanoví podmínky pro umisťování jakékoliv
konkrétní stavby (což je skutečně vyhrazeno územnímu
rozhodnutí o umístění stavby), ale jako obecně závazný
právní předpis obce, vydaný na základě zmocnění (§ 33 odst.
3 stavebního zákona), vymezuje obecně závazná pravidla pro
případ určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném
území.
13. Z výše uvedených důvodů, zejména proto, že ministr
vnitra přehlíží rozdíl mezi obsahem nařízení obce o
stavební uzávěře týkající se neurčitého počtu případných
staveb určitého typu v budoucnu a obsahem územního
rozhodnutí, považuje obec argumentaci obsaženou v návrhu
ministra vnitra za nesprávnou.
14. V té části návrhu, ve které ministr napadá jako
nezákonné znění čl. 3 bodu 1 nařízení obce z důvodu překročení kompetence
rady obce
podle ustanovení § 99 odst. 1 zákona o obcích, považuje obec za
nepochybné, že rada obce je oprávněna rozhodnout o změně
jakéhokoliv jí vydaného nařízení. Obsahem takovéhoto
nařízení může být taková změna nařízení o stavební uzávěře,
která z obsahového hlediska odpovídá pojmu "výjimka
z omezení". K vydání takového nařízení může dát podnět
jakákoliv osoba, například potenciální stavebník. Obec
připustila, že formulace obsažená v čl. 3 bodu 3 nařízení je
nepřesná, neboť ke změně nařízení a tím případně de facto
k udělení výjimky může dojít pouze popsaným způsobem
(schválením nového nařízení obce), a nikoli např. formou
rozhodnutí rady ve správním řízení. Vzhledem k výše
uvedeným skutečnostem, jakož i k vymezení pravomocí rady
obce v zákoně o obcích se však obec domnívá, že ani
předmětné ustanovení výjimky není nezbytné rušit, neboť
existuje možnost jeho zákonného a tím i ústavně konformního
výkladu (odkaz na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/98,
Sbírka rozhodnutí, svazek 13, nález č. 48;
vyhlášen pod č. 83/1999 Sb., nebo sp. zn. Pl. ÚS 4/99,
Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93; vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.).
15. Nad rámec odůvodnění návrhu ministra vnitra obec
Pozlovice upozornila na skutečnost, že na rozdíl od
"právního posouzení nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o
stavební uzávěře" a stanoviska Ministerstva pro místní
rozvoj ze dne 22. července 2005 č. j. 21813/05-63/1527
neargumentuje ministr vnitra v návrhu podaném Ústavnímu
soudu údajným rozporem nařízení s cíli a záměry územního
plánování, vyjádřenými v územním plánu územního plánu VÚC
Zlínské aglomerace (resp. nařízení vlády č. 87/1994 Sb.,
kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého
územního celku Zlínské aglomerace, ve
znění pozdějších předpisů), konkrétně s v tomto územním
plánu obsaženými koridory nových vedení VVN. Obec
upozornila na skutečnost, že nařízení v žádném případě
uskutečnění těchto vedení neznemožňuje (nevylučuje), pouze
se pro jejich výstavbu stanoví omezující podmínky za účelem
ochrany rozvoje jejího území. Věcná správnost postupu obce
Pozlovice ve věci ochrany krajinného rázu proti stavbám
takovýchto vedení, pokud nesplňují v nařízení obce uvedené
omezující podmínky, má oporu i v rozhodnutí Správy CHKO
Bílé Karpaty ze dne 30. srpna 2005 č. j. BK/1526/2003/roz-II,
které bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva životního
prostředí ze dne 21. března 2006 č. j. 570/2703/05/06-Do.
Z těchto rozhodnutí a v nich citovaných podkladech zároveň
vyplývá, že existují technicky realizovatelné varianty
energetických vedení, které vyhovují omezením obsaženým
v nařízení obce a zároveň koridoru vymezenému v územním
plánu VÚC Zlínské aglomerace.
16. Obec Pozlovice vyjádřila přesvědčení, že napadené
nařízení č. 2/2004 bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem
a v zákonem vyžadované formě, v mezích zákonem vymezené
věcné působnosti a v souladu s účelem, k němuž jí tato
působnost byla svěřena (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 63/04,
Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61;
vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.). Vznesla návrh, aby
Ústavní soud zamítl návrh ministra vnitra na pozastavení
účinnosti napadeného nařízení (sic - pozn. red.).
17. Podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu byl návrh
zaslán též veřejnému ochránci práv, který však Ústavnímu
soudu sdělil, že nevstupuje do řízení; vedlejším účastníkem
řízení se proto nestal.
18. Ústní jednání ve věci se s ohledem na souhlasy všech
účastníků i vedlejšího účastníka s upuštěním od jednání
nekonalo (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
III.
Dikce napadeného právního předpisu
(včetně písařských nepřesností)
"NAŘÍZENÍ OBCE POZLOVICE č. 2/2004
O STAVEBNÍ UZÁVĚŘE
Rada obce Pozlovice vydává podle § 33 odst. 3 zákona č.
50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění
pozdějších právních předpisů a podle §§ 11 odst. 1 a 102
odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění
pozdějších platných předpisů a na základě svého usnesení č.
174/2004 ze dne 30. 6. 2004 toto nařízení:
článek 1
Úvodní ustanovení
1. Nařízení stanoví rozsah stavební uzávěry v katastrálním
území Pozlovice, obci Pozlovice.
2. Účelem stavební uzávěry je ochrana území před
umísťováním a realizací staveb výrazně narušujících
krajinný ráz, vytváření podmínek pro trvale udržitelný
rozvoj území, zejména rozvoj lázeňství a cestovního
ruchu v území soustředěné rekreace.
článek 2
Vymezení území
Stavební uzávěrou jsou dotčeny tyto pozemky v k.ú. a obci
Pozlovice parc. č. dle PK:
2242/1, 876, 877, 878, 2193/1, 908/1, 908/2, 908/3, 908/4,
910, 908/5, 908/8, 907/1, 907/2, 915, 967/8, 967/6, 967/5,
967/4, 967/3, 967/2, 967/1, 1011, 1008, 1005, 1006, 1009,
1000, 1003, 998, 995, 987/2, 985/1, 1088/1, 2158, 2157,
2136, 2135, 2132, 2137, 2102, 2100, 2174, 2105, 2096, 2093,
2092, 2091, 2089, 2090, 2176, 2045, 2047/1, 2047/3, 2026,
2022/1, 2021, 2020, 2019, 2015, 2014, 2011, 2010, 2008,
2007, 1997, 1996/2, 1093, 1092/1, 1112/1, 1100/1, 1118,
1114, 1128, 1127, 1142/1, 1143, 1144, 1146, 1152/1, 1153/2,
1248/1, 1246/1, 1246/2, 1246/3, 1246/4, 1245/1, 1245/2,
1243, 1250, 1252, 1242/2, 1254, 1239/16, 1239/15, 1241,
1256/1, 1256/2, 1259, 1260, 1261, 1263, 1264, 1267, 1270/1,
2189, 1304/3, 1304/2, 1304/2, 1305/3,1305/2, 1307, 1308,
1309, 1312/3, 2185, 1313/6, 318/4, 318/5, 318/6, 318/7,
318/8, 318/9, 311/10, 311/9, 311/7, 314/16, 314/15, 314/14,
314/13, 311/6, 311/5,318/2, 2231/1, 314/4, 2184/1, 300,
299, 298, 293/1, 293/4, 293/2, 276, 294, 297, 296, 295,
271, 270, 2179/2, 235, 240, 238, 188, 185.
článek 3
Rozsah zákazu nebo omezení stavební činnosti
1. Ve výše vymezeném území se omezuje provádění staveb
energetických vedení technologiemi narušujícími krajinný
ráz.. Tyto stavby je možné na výše uvedeném území
umísťovat pouze při splnění následujících podmínek:
a) na zalesněných pozemcích nesmí být podpěrné body
energetického vedení vyšší než 15 m
b) ve volné krajině se stavby energetického vedení
umísťují pod zem
2. Stavební uzávěrou není zakázáno ani omezeno provádění
udržovacích prací.
3. Výjimku z omezení uvedených v odst. 1. může v
odůvodněných případech udělit na žádost rada obce
Pozlovice.
článek 4
Závěrečná ustanovení
Toto nařízení s ohledem na naléhavý obecný zájem nabývá
účinnosti a platnosti dnem jeho vyhlášení.
článek 5
Zrušovací ustanovení
Zrušuje se nařízení Obce Pozlovice č. 1/2004 o stavební
uzávěře.
místostarosta starostka kulaté razítko"
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
19. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je
navrhovatel - ministr vnitra - oprávněn návrh na zrušení
napadených ustanovení podat. Prima facie dospěl k závěru
kladnému. Podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním
soudu je ministr vnitra oprávněn podat návrh na zrušení
jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení
podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, jde-li o návrh na
zrušení právního předpisu obce.
20. Návrhu ministra vnitra předcházelo řízení ve věci
dozoru podle hlavy VI zákona o obcích. Krajský úřad
Zlínského kraje vyzval 15. února 2005 obec Pozlovice pod
č. j. 3165/2005/LPO-Kr ke zjednání nápravy. Krajský úřad
shledal v rozporu se zákonem zejména ustanovení regulující
rozsah zákazu nebo omezení stavební činnosti. Vzhledem
k tomu, že účastník řízení na výzvu krajského úřadu
nezjednal nápravu, podal krajský úřad dne 11. května 2005
Ministerstvu vnitra návrh na pozastavení účinnosti
nařízení.
21. Na základě předložených dokladů Ministerstvo vnitra
dospělo k závěru, že napadené nařízení je v rozporu se
zákonem, a proto opatřením ze dne 25. srpna 2005 č. j. ODK-977/1-2005
zahájilo správní řízení ve věci pozastavení
jeho účinnosti; oznámení o zahájení řízení bylo obci
doručeno dne 29. srpna 2005. Protože obec Pozlovice nápravu
nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. ODK-977-5/1-2005
ze dne 20. února 2006 účinnost nařízení obce
pozastavilo; rozhodnutí bylo obecnímu úřadu doručeno 23.
února 2006 a tímto dnem nabylo právní moci. Podle § 124
odst. 3 a § 127 odst. 1 zákona o obcích měl ministr vnitra nejpozději do 15
dnů od pozastavení účinnosti nařízení obce
podat návrh na její zrušení Ústavnímu soudu. Lhůta podle
tohoto ustanovení uplynula dnem 10. března 2006, ministr
vnitra příslušný návrh podal včas, neboť dne
10. března 2006 zásilka byla podána k poštovní přepravě a
Ústavnímu soudu byl návrh doručen 13. března 2006.
22. Návrh na zrušení předmětného nařízení obce
tedy byl podle § 124 odst. 3 a § 127 odst. 1 zákona o obcích a § 64 odst.
2 písm. b) zákona o Ústavním soudu podán oprávněnou osobou.
V.
Ústavní a zákonná konformita legislativního procesu
23. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu
posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo
jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu
s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též
se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem. Ustanovení čl. 79 odst. 3 a čl. 104 Ústavy přitom svěřuje
postup při vydávání právních předpisů obce zákonné úpravě.
24. V tomto směru ze zápisu z jednání rady obce Pozlovice
konané dne 30. června 2004 Ústavní soud zjistil, že na
zasedání bylo přítomno 5 členů rady a že napadené nařízení
bylo schváleno jednomyslně. Protože rada obce tehdy měla 5
členů, z nichž byli všichni přítomni, lze konstatovat, že
napadené nařízení bylo přijato kvalifikovaným způsobem
(§ 101 odst. 2 zákona o obcích). Dále Ústavní soud zjistil,
že napadené nařízení bylo řádným způsobem vyvěšeno na
úřední desce Obecního úřadu Pozlovice dne 2. července 2004
a sejmuto dne 20. července 2004, takže nabylo účinnosti dne
2. července 2004 (§ 12 odst. 2 zákona o obcích). Ústavní
soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat
a vydán v souladu se zákonem o obcích, tzn. ústavně
předepsaným způsobem.
VI.
Hodnocení Ústavního soudu
25. Poté se již Ústavní soud mohl zabývat meritem věci,
tj. zkoumal, zda obsah předmětného nařízení napadeného
návrhem je či není v souladu s platným právním předpisem
obce a zda je oprávněn právní předpis obce pro nesoulad
s jiným právním předpisem zrušit.
26. Ústavní soud poznamenává, že podle čl. 87 odst. 1
písm. b) Ústavy má pravomoc rozhodovat o zrušení jiných
právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li
v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem.
27. Pokud jde o právní předpisy vydávané orgány územní
samosprávy (obcemi a kraji), je třeba dále rozlišovat, zda
jde o výkon státní správy nebo zda je právní předpis
projevem ústavního práva na územní samosprávu. Ústava v
čl. 105 umožňuje, aby zákon svěřil orgánům územní
samosprávy i výkon státní správy; tu pak obec vykonává
v tzv. přenesené působnosti. Pravomoc obce vydávat právní
předpisy ve sféře přenesené působnosti je založena již
čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích
tak obec činí ve formě nařízení obce. Podle § 61 odst. 2
písm. a) zákona o obcích se přitom obec řídí zákony
a jinými právními předpisy, z čehož vyplývá, že nařízení
obce musí být se zákony a jinými právními předpisy
v souladu. Vedle toho pravomoc vydávat právní předpisy ve
sféře působnosti samostatné ve formě obecně závazných
vyhlášek je založena jiným ustanovením Ústavy, čl. 104
odst. 3 (srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/95,
Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 85, str. 301;
vyhlášen pod č. 14/1996 Sb.). Podle § 35 odst. 3 písm. a)
zákona o obcích se obec při vydávání obecně závazných
vyhlášek řídí pouze zákonem, a nikoli již jinými právními
předpisy. V oblasti samostatné působnosti se přitom
uplatňuje tzv. výhrada zákona (čl. 104 odst. 1 Ústavy):
samostatnou působnost obcí a krajů tak lze ústavně
konformním způsobem regulovat právním předpisem, který má
minimálně sílu zákona, nikoli normou nižší právní síly.
28. Pro Ústavní soud z toho plyne jednoznačný závěr, že by
nemohl být příslušným pro posouzení souladu obecně závazné
vyhlášky obce s jiným právním předpisem, který má nižší
právní sílu než zákon, a nemohl by pro případný rozpor
s podzákonným právním předpisem obecně závaznou vyhlášku
zrušit.
29. V daném případě se jedná o výkon přenesené působnosti
obce, tj. státní správy, a obec se proto musí striktně
pohybovat v mezích příslušných právních předpisů, neboť dle
čl. 2 odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen
v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
Napadeným právním předpisem je však nařízení obce1. Podle
navrhovatele je napadené nařízení obce v rozporu s § 33
odst. 3 stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky, kterou
se provádějí některá ustanovení stavebního zákona. Dle
znění ustanovení § 33 odst. 3 stavebního zákona "obec a
kraj může chráněné území nebo stavební uzávěru vyhlásit
nařízením obce nebo nařízením kraje". Nařízení obce o
stavební uzávěře musí respektovat požadavky na obsahové
vymezení stavební uzávěry, neboť nařízení vydané na základě
zákonného zmocnění § 33 odst. 3 stavebního zákona je třeba
považovat za druh územního rozhodnutí dle stavebního
zákona.
30. Z ustanovení § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a
§ 7 prováděcí vyhlášky, vyplývá, že smyslem institutu
stavební uzávěry je především chránit důležité zájmy
v území, resp. budoucí využití území nebo jeho organizaci
podle připravované územně plánovací dokumentace. Z tohoto
základního vymezení, jakož i z úpravy náležitostí územního
rozhodnutí o stavební uzávěře dle ustanovení § 7 prováděcí
vyhlášky a tím i mezí přípustného obsahu stavební uzávěry
je dle názoru obce nutno vycházet i v případě vyhlášení
stavební uzávěry formou nařízení obce podle § 33 odst. 3
stavebního zákona, protože žádný právní předpis neobsahuje
v tomto směru speciální úpravu. Dále lze odkázat na nález
Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 9/04, Sbírka rozhodnutí,
svazek 36, nález č. 13; vyhlášen pod č. 90/2005.
31. Článek 1 odst. 2 tohoto nařízení napadeného návrhem
stanoví, že účelem stavební uzávěry je ochrana území před
umisťováním a realizací staveb výrazně narušujících
krajinný ráz, vytváření podmínek pro trvale udržitelný
rozvoj území, zejména rozvoj lázeňství a cestovního ruchu v
území soustředěné rekreace. Tento účel nařízení nijak
nevybočuje z mezí stanovených v ustanovení § 32 odst. 1
písm. d) stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky.
Vychází ze znění platného územního plánu obce Pozlovice,
dle kterého v lázeňském místě mohou být povoleny pouze
takové stavby, provozovny a zařízení, které neporušují
lázeňské klima, vegetaci, hydrologické podmínky, klid a
estetický vzhled lázeňského místa (čl. III., opatření
související s výstavbou lázeňského místa, bod 8, str. 35
textové části územního plánu). Zastupitelstvo obce Pozlovice
schválilo svým usnesením č. 21/1/2005/ZO ze dne 10. února
2005 záměr pořízení nového územního plánu sídelního útvaru
Pozlovice, jehož cílem je mimo jiné zpřesnit podmínky
ochrany krajinného rázu, a tím i rekreačního potenciálu
obce, a to ve smyslu obsahu předmětné stavební uzávěry.
Nařízení o stavební uzávěře tedy omezuje stavební činnost,
která by mohla znemožnit budoucí využití území nebo jeho
organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace,
což je plně v souladu s vymezením cíle zákazu nebo omezení
činnosti prostřednictvím institutu stavební uzávěry podle
ustanovení § 7 prováděcí vyhlášky.
32. Navrhovatel ve svém návrhu přehlíží, stejně jako
ministerstvo v rozhodnutí o pozastavení účinnosti nařízení
obce, že územní rozhodnutí o umístění stavby, jehož
náležitosti jsou vymezeny v ustanovení § 4 prováděcí
vyhlášky, vždy stanoví podmínky pro umístění zcela
konkrétní jednotlivé stavby vymezené návrhem na vydání
územního rozhodnutí, který musí obsahovat veškeré údaje
uvedené v § 3 prováděcí vyhlášky. Územní rozhodnutí či
nařízení obce o stavební uzávěře naproti tomu stanoví
obecná omezení či zákazy týkající se určitého typu případné
budoucí stavební činnosti v území. Tak je tomu i v případě
předmětného nařízení obce. Toto nařízení nestanoví podmínky
pro umisťování jakékoli konkrétní stavby, ale jako obecně
závazný právní předpis obce, vydaný na základě zákonného
zmocnění dle § 33 odst. 3 stavebního zákona, vymezuje
obecně závazná pravidla, pro případ určitého typu budoucí
stavební činnosti ve vymezeném území.
33. Ústavní soud uvádí, že obec může v přenesené
působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích
nařízení obce dle ustanovení § 11 odst. 1 zákona o obcích,
je-li k tomu zákonem zmocněna. Dle § 61 odst. 2 zákona
o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony
a jinými právními předpisy, mezi něž patří i právní
předpisy obcí, tj. obecně závazné vyhlášky a nařízení. Při
vydávání nařízení musí respektovat meze zákonného zmocnění.
Tyto zákonné meze nutno v daném případě dovodit ze
stavebního zákona a dalších zvláštních právních předpisů
relevantních pro předmětnou problematiku. Rozhodnutí či
nařízení o stavební uzávěře musí podrobně a přesně stanovit
rozsah omezení nebo zákaz stavební činnosti; tento závěr
plyne ze skutečnosti, že nařízení obce o stavební uzávěře
je zvláštním druhem územního rozhodnutí předpokládaného
stavebněprávními předpisy a vyplývá z něj také to, že
požadavky na obsahové náležitosti nařízení je třeba
dovodit nejen z ustanovení právních předpisů upravujících
rozhodnutí o stavební uzávěře, nýbrž i z celkového kontextu
právní úpravy územního řízení přesně vymezujícího a
odlišujícího jednotlivé druhy územních rozhodnutí.
34. Ústavní soud však dospěl k závěru, že napadené
nařízení obce Pozlovice č. 2/2004 o stavební uzávěře [čl. 3
bod 1 písm. a) a b)] není tedy s § 33 odst. 3
stavebního zákona a § 7 prováděcí vyhlášky v rozporu.
Ústavní soud musí přisvědčit obci Pozlovice, že nařízením
vyhlášená stavební uzávěra se od cílů a záměrů územního
plánování neodchyluje. Bylo by popřením smyslu stavební
uzávěry, pokud by musela být obsahově stejně vymezena již
v územním plánu. Stavební uzávěru lze dokonce stanovit
i pro území, v němž územní plán výstavbu povoluje, např.
jako dočasné opatření do doby schválení podrobnější územně
plánovací dokumentace pro dané území. Mezi nařízením
o stavební uzávěře a obecně závaznou vyhláškou obce tedy
není vztah právního předpisu nižší právní síly a právního
předpisu vyšší právní síly. Metody právní regulace v obou
případech nejsou totožné. Při vyhlašování stavební uzávěry
je třeba zkoumat, zda stavební uzávěra ve světle cílů
a záměrů územního plánování obstojí. Hodnocení souladu
s cíli a záměry územního plánování v daném území se
nevyčerpává vydáním územního rozhodnutí. Tento soulad je
třeba hodnotit i nadále při rozhodování na nižších patrech
abstraktnosti. Např. i při rozhodování o vydání stavebního
povolení ke stavbě konkrétní stavby se musí stavební úřad
zabývat otázkou, zda lze takovou stavbu povolit vzhledem
k cílům, záměrům a dokumentaci územního plánování,
tj. i vzhledem k obecně závazné vyhlášce, kterou byl
schválen územní plán.
35. Ústavní soud rozhodl částečně vyhovět návrhu ministra
vnitra a zrušit napadené ustanovení čl. 3 bodu 3 nařízení
obce pro rozpor s čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle něhož obce mohou
vydávat nařízení, jen jsou-li k tomu výslovně zmocněny
zákonem a v mezích takového zákona. Bez konkrétního
zmocnění v zákoně nemůže obec vydat nařízení v přenesené
působnosti. Vydávání nařízení obce se svěřuje radě obce a
podle § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích jde o
vyhrazenou pravomoc. V čl. 3 bodě 3 nařízení obce stanoví,
že výjimku z omezení uvedených v odst. 1 může
v odůvodněných případech udělit na žádost rada obce
Pozlovice. Ústavní soud souhlasí s navrhovatelem, že
pravomoc daná radě překračuje § 99 odst. 1 zákona o obcích,
neboť podle tohoto ustanovení v oblasti přenesené
působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li
tak zákon. Ústavní soud konstatuje, že nařízením obce v čl.
3 bodě 3 obec nepřípustně rozšířila své oprávnění. V daném
případě se navíc jedná o výkon přenesené působnosti obce,
tj. státní správy, a obec se proto měla pohybovat v mezích
příslušných právních předpisů, neboť dle čl. 2 odst. 3
Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon. Z tohoto důvodu je také
citované ustanovení nařízení v rozporu se zákonem a Ústavní
soud se rozhodl čl. 3 bod 3 nařízení obce Pozlovice
č. 2/2004 o vyhlášení stavební uzávěry pro část
katastrálního území Pozlovice zrušit dnem vyhlášení nálezu
ve Sbírce zákonů.
36. Tvrzené formální nedostatky v řízení jež namítala obec
Pozlovice jako účastník řízení vůči navrhovateli, nemohou
odůvodnit závěr o nezákonnosti napadeného řízení a
rozhodnutí, neboť nedosahují ústavněprávní roviny;
z těchto důvodů je Ústavní soud dále nepřezkoumával.
37. Ústavní soud proto konstatuje, že napadené nařízení
v ostatních částech není v rozporu s § 33 odst. 3
stavebního zákona, § 7 prováděcí vyhlášky ani čl. 2 odst. 3
Ústavy. Po provedeném řízení tedy Ústavní soud uzavírá, že
nejsou dány důvody ke zrušení nařízení obce Pozlovice
č. 2/2004 o vyhlášení stavební uzávěry pro část
katastrálního území Pozlovice, a proto návrh dílem podle
§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl a dílem podle §
70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil ustanovení
uvedené ve výroku I.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
1 Zákon zmocňuje obec a kraj k vyhlášení stavební uzávěry
nařízením obce nebo nařízením kraje, tj. ve formě právního
předpisu (§ 33 odst. 3 stavebního zákona). Jinak je
stavební uzávěra územním rozhodnutím vydaným v územním
řízení příslušným stavebním úřadem podle § 32 a násl.
stavebního zákona. Pokud by stavební uzávěra měla formu
územního rozhodnutí, je přezkoumatelná ve správním řízení
a následně soudní mocí. Má-li však stavební uzávěra formu
právního předpisu, osoby, jejichž vlastnická nebo jiná
práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být stavební
uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou možnost, jak
se proti takovému zásahu do svých práv bránit. Ústavní soud
na okraj poznamenává, že se v tomto řízení nemůže
ústavností § 33 odst. 3 stavebního zákona zabývat, neboť
toto ustanovení napadeno nebylo.