Důvodová zpráva k zákonu č. 263/2024 Sb., o veřejných kulturních institucích.

Návrh zákona o veřejných kulturních institucích a o změně souvisejících zákonů (zákon o veřejných kulturních institucích) je předkládán na základě Plánu legislativních prací vlády na rok 2023, schváleného usnesením vlády ze dne 21. prosince 2022 č. 1075, Národního plánu obnovy a rovněž na základě Programového prohlášení vlády.

Ministerstvo kultury se dlouhodobě zabývá možnostmi, jak upravit nový typ právnické osoby v kultuře, popř. aktualizovat stávající právní úpravu příspěvkových organizací tak, aby odpovídala současným představám a nárokům. První úvahy na toto téma byly vedeny již ve druhé polovině devadesátých let. Průběžně se také mění očekávání, která jsou s touto právní formou spojována. V tomto směru se Ministerstvo kultury snaží vycházet vstříc i požadavkům odborné veřejnosti, která stávajícím příspěvkovým organizacím opakovaně vytýká zejména nízkou míru samostatnosti, resp. závislost na možných politických rozhodnutích zřizovatele, a zastaralý model financování a nakládání s peněžními prostředky. K tomu se přidružují některé další problémy týkající se především velkých uměleckých těles; jde např. o pracovněprávní problematiku. V zájmu objektivity je však třeba podotknout, že v tomto směru se významně liší představy zaměstnavatelů a zaměstnanců. Je rovněž vhodné posílit zapojení odborné veřejnosti přímo do činnosti a řízení.

Ministerstvo kultury se v minulosti již několikrát pokusilo o zavedení nové právní úpravy, lze uvést například návrh zákona o některých druzích podpory kultury (aktuálně jde o zákon č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 227/2009 Sb.), ve verzi rozeslané do meziresortního připomínkového řízení obsahoval i institut smlouvy o převodu zřizovatelské funkce k příspěvkové organizaci (jednalo se o možnost smluvně převést zřizovatelskou funkci mezi územními samosprávnými celky a státem) nebo návrh novely zákona č. 203/2006 Sb., který zaváděl ústav v oblasti kultury. V tomto případě fakticky šlo o ústav podle občanského zákoníku s jistými odlišnostmi upravenými v zákoně č. 203/2006 Sb. Zároveň se navrhovalo novelizovat zákoník práce tak, aby zaměstnanci ústavu v oblasti kultury byli odměňováni platem podle příslušných nařízení vlády.

Některé pokusy o změnu právní úpravy v této oblasti nebyly navázány na Ministerstvo kultury. Jedná se např. o senátní návrh zákona senátora Jiřího Šestáka a dalších senátorů o veřejných kulturních institucích a o změně některých zákonů (desáté funkční období 2014 - 2016, senátní tisk č. 183), k němuž vláda zaujala nesouhlasné stanovisko, a v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR nebyl projednán. Návrh zákona zaváděl nový typ právnické osoby, zřizovaný státem a územními samosprávnými celky, přičemž veřejnou kulturní instituci mohlo společně zřizovat i více zřizovatelů.

Dílčím způsobem se změnami v dané oblasti zabýval i návrh poslankyně Lenky Kozlové na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (osmé volební období 2017 - 2021, sněmovní tisk č. 488). K poslaneckému návrhu zákona zaujala vláda nesouhlasné stanovisko a v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR nebyl projednán. Návrh zákona se především zabýval problematikou jmenování vedoucích příspěvkových organizací v oblasti kultury.

Právní úprava příspěvkových organizací zřizovaných státem je obsažena v zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve vyhlášce č. 62/2001 Sb., o hospodaření organizačních složek státu a státních organizací s majetkem státu, pro státní příspěvkové organizace v oblasti kultury platí i zvláštní úprava v zákoně č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých zákonů. Pro příspěvkové organizace zřizované územními samosprávnými celky platí zejména právní úprava obsažená v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, dále v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), a v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Vzhledem k tomu, že předložený návrh zákona má být pouze alternativou k příspěvkovým organizacím a má umožnit zřizovatelům zřídit právnickou osobu, která bude mít v porovnání s příspěvkovou organizací volnější vztah ke zřizovateli a s tím související možnost zajištění efektivnějšího financování a náležitého zajištění účasti odborné veřejnosti, nenavrhuje se právní úpravu příspěvkových organizací obsaženou ve výše uvedených zákonech měnit. Příspěvkové organizace mají poměrně značnou nevýhodu spočívající v tom, že mohou být rozhodnutím svého zřizovatele v podstatě "ze dne na den" zrušeny. Další nevýhodou je, že ředitel příspěvkové organizace může být kdykoli odvolán.

Platný právní řád zná i jiné právnické osoby, které odpovídají potřebám konkrétních oblastí. V oblasti výzkumu a vývoje jsou to veřejné výzkumné instituce (zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích), v oblasti vzdělávání jsou to vysoké školy [zákon č. 111/1998 Sb. o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách)] nebo školské právnické osoby [zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)], v oblasti církví jsou to evidované právnické osoby [zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech)].

Podle soukromého práva existují různé druhy právnických osob, které jsou využitelné (a jsou využívány) pro poskytování veřejných kulturních služeb, například spolky, družstva, obchodní , nadace, ústavy nebo obecně prospěšné společnosti (které již však po zrušení zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, nelze nově založit; nicméně podle § 3050 občanského zákoníku mohou změnit právní formu např. na ústav). Přestože se jako nejvhodnější z existujících právních forem pro poskytování veřejných kulturních služeb se jeví ústav, který je právnickou osobou ustavenou za účelem provozování činnosti užitečné společensky nebo hospodářsky (§ 402 občanského zákoníku), ani ten není optimální, zejména s ohledem na potřebu zajištění kontinuálního financování kulturních služeb a na nutnost zajištění adekvátního vlivu zřizovatele na činnost veřejné kulturní instituce (v návaznosti na ochranu veřejných prostředků například před zneužitím).

Jeví se jako nejvhodnější zavedení nového druhu právnické osoby pro oblast poskytování veřejných kulturních služeb (což jsou podle § 2 zákona č. 203/2006 Sb. služby spočívající ve zpřístupňování umělecké tvorby a kulturního dědictví veřejnosti a v získávání, zpracování, ochraně, uchování a zpřístupňování informací, které slouží k uspokojování kulturních, kulturně výchovných nebo kulturně vzdělávacích potřeb veřejnosti) se zohledněním specifik těchto služeb.

Platná právní úprava nemá žádné dopady ve vztahu k zákazu diskriminace ani neodporuje zásadě rovnosti mužů a žen.

Zákon o veřejných kulturních institucích s ohledem na charakter činností v oblasti kultury a poskytování veřejných kulturních služeb zakotví zvláštní právnickou osobu - veřejnou kulturní instituci (dále též "VKI") jako alternativu ke stávajícím příspěvkovým organizacím. VKI bude právnickou osobou podle navrhované právní úpravy (se subsidiárním použitím občanského zákoníku) a bude zřizována státem nebo jedním či více územními samosprávnými celky (obcemi či kraji) pro účely poskytování veřejných kulturních služeb (divadlo, hudební těleso, muzeum, knihovna, účelové zařízení obce). Cílem je především odpolitizování VKI, zajištění účasti odborné veřejnosti na řízení VKI, zajištění finanční stability a zefektivnění financování. O změně právní formy příspěvkových organizací bude rozhodovat zřizovatel, půjde o možnost (nikoli povinnost) obce, kraje či státu rozhodnout o tom, že jím zřízenou příspěvkovou organizaci transformuje na VKI. Nadále se tedy počítá se zachováním příspěvkových organizací, ať už zřizovaných státem či územními samosprávnými celky, protože minimálně v některých oblastech kultury je tato forma právnické osoby zcela vyhovující (typicky v oblasti knihoven či muzeí). Případná transformace existujících příspěvkových organizací na VKI tedy bude ze strany zřizovatelů pouze dobrovolná.

Nejvyšším orgánem bude správní rada, kterou jmenuje zřizovatel, statutárním orgánem VKI bude ředitel, jmenovaný správní radou; kontrolním orgánem VKI bude dozorčí rada jmenovaná rovněž zřizovatelem. Zřizovatel bude financovat VKI podle víceletého finančního plánu, na který bude navazovat každoroční rozpočet VKI. Stát se bude moci finančně podílet na činnosti VKI zřízené územním samosprávným celkem (formou na smluvní bázi), naopak územní samosprávní celek se bude moci podílet na činnosti státem zřízené VKI, rovněž na smluvní bázi. VKI zřízená územním samosprávným celkem bude zacházet se dvěma typy majetku: vlastním majetkem a svěřeným majetkem. Vlastní majetek je ten, který do VKI vloží zřizovatel (obec či kraj) a dále ten, který VKI získá vlastní činností. Svěřený majetek zůstává ve vlastnictví zřizovatele a VKI s ním pouze hospodaří. VKI zřízená státem bude rovněž moci nabývat majetek do svého vlastnictví. Stát bude moci do VKI vkládat majetek a nebude moci svěřit majetek VKI. Zákon bude přesně formulovat pravomoci zřizovatele - jde o to, že zřizovatel a potažmo VKI budou vždy zacházet s veřejnými prostředky, o jejichž ochranu je nutno dbát.

Navrhovaná právní úprava je částečně inspirována funkčními zahraničními modely v zemích kulturně a historicky blízkých. Jako příklad lze uvést Rakousko. Spolkový zákon o organizaci divadel reformoval správu nejvýznamnějších rakouských divadel: Wiener Staatsoper, Wiener Volksoper a Burgtheater. Umožnil vznik samostatných společností se zvláštními pravidly fungování vymezenými v uvedeném zákoně. Tyto společnosti zastřešují jednotlivá divadla, přičemž stoprocentní podíl v nich vlastní holdingová společnost kontrolována státem. Zákon rovněž umožnil vznik servisní společnosti vlastněné zmíněnou holdingovou společností, která poskytuje divadlům služby jako je údržba, správa nemovitostí, prodej vstupenek, skladování, přeprava a dodávky dekorací, rekvizit a kostýmů atp. Tímto způsobem se zajistila efektivní správa divadel založená na principech podnikání při současném jasném vymezení kulturně-politických cílů a činností, jež mohou jednotlivé divadelní společnosti vykonávat. Za tímto účelem uvedený rakouský zákon podrobně upravuje pravidla personálního obsazování funkcí v orgánech divadelních společností a pravidla zastoupení veřejnosti v těchto orgánech, jakožto i úkoly jednotlivých orgánů a jejich odpovědnost. Zákon též stanovuje pravidla vlastnění majetku a hospodaření s ním a další otázky správy a financování divadel.

Podobně i v oblasti paměťových institucí existují zahraniční příklady dobré praxe. Lze uvést např. rakouský zákon o spolkových muzeích z roku 2002, kterým jsou zřízeny významné státní galerie, muzea a národní knihovna, jako veřejnoprávní (vědecké) ústavy spolkového státu (např. Rakouská galerie Belvedere, Albertina, Rakouské uměleckoprůmyslové muzeum, Muzeum moderního umění Nadace Ludwig Vídeň či Rakouská národní knihovna). Tyto organizace jsou veřejnými institucemi poskytujícími veřejné kulturní služby a současně v některých aspektech mají možnost jednat s efektivitou obchodních společností. Zvláštní určení účelu každého jednotlivého spolkového muzea, galerie či knihovny upravuje statut, který vydává spolkový kancléř. Ten rovněž jmenuje správní radu/kuratorium jako orgán hospodářského dohledu, zejména ve vztahu k plánování rozpočtu, čerpání rozpočtu a účetní závěrce. Spolkový kancléř rovněž uzavírá jménem státu se spolkovými institucemi vždy na dobu tří let rámcové dohody se stanovením cílů, v nichž jsou upřesněny úkol