Důvodová zpráva k zákonu č. 31/2019 Sb., změna insolvenčního zákona a některých dalších zákonů

Platný právní stav neumožňuje významné části dlužníků jejich dluhovou situaci řešit, neboť jejich dluhy (narůstající o příslušenství) v průběhu času dosáhly takové výše, že je již dlužníci nejsou schopni uhradit v plné výši ani splátkami ze svých příjmů, ani výtěžkem z rozprodeje svého disponibilního majetku. Osobám nacházejícím se v tzv. dluhové pasti není přístupný žádný způsob normalizace jejich ekonomické situace.

Řešení významného zadlužení fyzických osob vedoucího k platební neschopnosti by měl zajišťovat institut oddlužení zakotvený v zákoně č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon; dále jen „insolvenční zákon“ nebo „InsZ“). Současná koncepce institutu oddlužení však vychází z premisy, že pro celkové osvobození dlužníka od placení pohledávek je vyžadováno splacení určitého minimálního podílu přihlášených pohledávek nezajištěných věřitelů. Perspektiva splacení tohoto podílu (současných 30 %) v posuzovaném období 5 let je podmínkou schválení oddlužení soudem. Nastavení současného systému tedy umožňuje řízený úpadek s vyhlídkou na splnění oddlužení a osvobození od placení zbývajících dluhů pouze těm osobám, které jsou dostatečně movité nebo dosahují dostatečných příjmů.

Platné znění insolvenčního zákona rovněž neumožňuje uspokojivě se vypořádat s některými procesními otázkami objevujícími se v praxi v insolvenčním řízení.

Podrobný popis nedostatků platné právní úpravy lze nalézt ve zprávě RIA.

Za hlavní princip navrhované úpravy lze označit zejména zpřístupnění institutu oddlužení jako institutu právního řádu, jehož prostřednictvím je možné řešit významnou zadluženost osob, a to v případech, kdy souhrn dluhů v kombinaci se všemi disponibilními prostředky dlužníka vylučuje efektivní řešení zadluženosti cestou soukromého práva bez významnější státu; toto zpřístupnění sanačního řešení úpadku dlužníka však musí být spojeno s akcentováním legitimity takového řešení v konkrétním případě. Tento princip je odůvodněn dlouhodobou neudržitelností stavu, v němž se významná část dlužníků nachází v tzv. dluhové pasti, a veřejným zájmem na návratu ekonomicky vyloučených osob do aktivního ekonomického života, s nímž je spojena mj. úspora na straně veřejných rozpočtů.

Navrhovaná právní úprava je bez vlivu na rovnost žen a mužů.

Všechny výše nastíněné nedostatky stávající právní úpravy nejsou nyní v praxi efektivně řešitelné. Proto je nezbytné přistoupit k vhodné úpravě legislativního rámce pro řešení dluhové situace osob v úpadku. Podrobnější výklad k této otázce lze nalézt ve zprávě RIA.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, přičemž ani u jedné z navrhovaných změn nelze mít důvodné pochybnosti o její ústavní konformitě. Navrhovaná právní úprava neobsahuje ústavněprávní materii. Lze uvést, že zejména práva na spravedlivý proces a na ochranu vlastnického práva nejsou zasažena.

Z judikatury Ústavního soudu plyne, že i z hlediska ústavněprávního je třeba základní účel úpadkového práva upraveného insolvenčním zákonem spatřovat, kromě uspokojení pohledávek věřitelů dlužníka z majetkové podstaty dlužníka, i v celkovém vyřešení majetkových vztahů dlužníka, který je v úpadku. Uvedeného cíle úpadkové právo dosahuje co nejpřesnějším zjištěním majetku dlužníka a jednotným procesním režimem uplatňování pohledávek. K uvedeným závěrům srov. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2010, sp. zn. II. ÚS 2444/10, ze dne 26. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 1232/11, a ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1196/11.

Dále lze odkázat na rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2013, sp. zn. II. ÚS 1072/13, ve kterém Ústavní soud uzavřel, že oddlužení je třeba považovat za určité dobrodiní, které neupřednostňuje co největší uspokojení věřitelů, ale návrat dlužníka do ekonomického života prostého dluhů; i při oddlužení je nicméně třeba splnit základní předpoklady pro jeho provedení, mezi které patří uhrazení nákladů, jež při poskytnutí této služby vzniknou.

Navrhovaná právní úprava přitom z výše popsané funkce oddlužení vychází s tím, že i po účinnosti nové právní úpravy se předpokládá, že dlužník bude muset hradit své závazky v maximálním možném rozsahu a bude muset plnit určité povinnosti, aby byl oddlužen.

Navrhovaná právní úprava se přímo dotýká několika ústavně garantovaných práv, nicméně je nutné konstatovat, že tato práva jsou návrhem plně respektována. V prvé řadě lze uvést právo domáhat se stanoveným způsobem ochrany svých práv u nestranného a nezávislého soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) jako jednoho z článků práva na spravedlivý proces. Návrh zákona nemá dopad na právo na spravedlivý proces nebo na přístup účastníků řízení k nezávislému soudu. Je tomu tak z toho důvodu, že návrhem zákona se sleduje pouze změna procení formy (typu soudního řízení) a nenavrhuje se zamezit dlužníkovi ani věřitelům přístup k soudu. Jde přitom o změnu procesní formy pro ty dlužníky (povinné), kteří se nacházejí ve stavu úpadku, jsou schopni a ochotni plnit své povinnosti v oddlužení a budou v maximální možné míře hradit své závazky. Jinou procesní formou se rozumí insolvenční řízení coby zvláštní druh civilního procesu (srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2011, sen. zn. 29 NSČR 13/2001, a ze dne 30. 4. 2013, sen. zn. 29 NSČR 80/2012), které je vhodnějším procesním nástrojem pro uspořádání majetkových vztahů dlužníka k více věřitelům, resp. je právě pro tento účel v právním řádu zavedeno. Naopak řízení exekuční, která jsou proti dlužníkům (povinným) vedena (přičemž často jde o tzv. vícečetné vedené proti povinnému i po dobu několika let, aniž by se dařilo takto úspěšně vymoci - v některých případech byť i část - pohledávky uplatňované proti povinnému), nejsou typem řízení určeným k řešení úpadku dlužníka a sleduje odlišný účel. Nadto lze uvést, že insolvenční řízení jako zvláštní druh civilního procesu poskytuje ochranu věřitelům a poskytuje procesní prostředky k uplatňování jejich práv a oprávněných zájmů právě v probíhajícím insolvenčním řízení (srov. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2011, sp. zn. III. ÚS 1427/11). Pokud tedy jde o čl. 36 odst. 1 Listiny, nelze hovořit o porušení ústavního pořádku.

Dalším dotčeným právem je právo na ochranu vlastnického práva dle čl. 11 Listiny. Toto právo je v insolvenčním řízení omezeno již z charakteru tohoto typu řízení, když jsou pohledávky věřitelů uspokojovány poměrně s ostatními věřiteli, třebaže není (a z povahy insolvenčního řízení ani nemůže být) garantováno uspokojení pohledávek věřitelů v plné výši. Navrhovaná úprava oddlužení (stejně tak jako samotný stávající institut oddlužení) přináší určité pro dlužníky (viz výše), méně příznivá může být z povahy věci pro některé věřitele. Nicméně, jak je uvedeno v příslušných částech důvodové zprávy a zprávy RIA, tato omezení nejsou stanovena na základě libovůle či svévole (problematika rovnosti dle čl. 1 a zákazu diskriminace dle čl. 3 Listiny), nýbrž jsou jimi sledovány sociální a hospodářské dopady na jednotlivce a společnost. V otázkách rovnosti a diskriminace je možné zmínit například nález Ústavního soudu Pl. ÚS 22/92, nález ze dne 8. 10. 1992, částka 96, str. 2791 Sbírky zákonů z roku 1992, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 37 a násl.: „“ Ústavní soud, jak je ostatně uvedeno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003, odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: “ (Pl. ÚS 36/93). Ve zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/02 Ústavní soud dále vymezuje hlediska možného rozlišování mezi jednotlivými subjekty práv: „