Obec jako zaměstnavatel

Právní úprava pracovněprávních vztahů je obsažena v zákoně č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“). Tento právní předpis upravuje celu škálu pracovněprávních souvislostí, od právní úpravy před vznikem pracovního poměru, okolnosti a podmínky jeho vzniku, obsah, vzájemná práva a povinnosti, ukončení pracovního poměru a mnoho dalších souvislostí. Obec jako subjekt veřejného práva má specifické postavení a tomu je přizpůsobena i právní úprava postavení zaměstnanců obce. Specifika této úpravy jsou obsažena v zákoně o úřednících územních samosprávních celků¹⁾. Jeho existence automaticky nevylučuje aplikaci zákoníku práce i na pracovní vztahy zaměstnanců obce. Vzájemný vztah těchto dvou norem (pozn. zákoníku práce a zákona o úřednících územních samosprávných celků) je ve vztahu a a zakotvuje jej samotný zákon o úřednících územních samosprávných celků²⁾ tak, že se .

Při posuzování otázek týkajících se zaměstnanců obce je tedy nutno aplikovat obě tyto právní normy a zohlednit specifické postavení těch zaměstnanců obce, kteří jsou úředníky ve smyslu zákona o úřednících územních samosprávných celků. Jejich vzájemný vztah a zohlednění specifik právní úpravy reflektuje i mnoho rozhodnutí soudů v rámci posuzování konkrétního právního sporu¹⁾. Zákon o úřednících územních3 samosprávných celků stanoví specifickou úpravu některých otázek pro konkrétní právní formu – územní samosprávný celek. Tím je dle zákona o úřednících územních samosprávných celků obec a kraj a pro účely tohoto zákona také hlavní město Praha, město, statutární město a městská část hlavního města Prahy⁴⁾. Tento článek se zaměřuje na právní souvislosti zaměstnanců obce, nicméně jeho závěry jsou obecně aplikovatelné i na ostatní typy územních samosprávních celků odpovídající definici v zákoně.

Pro přesné posouzení postavení, práv a povinností a dalších právních souvislostí týkajících se pracovního poměru zaměstnance obce je rozhodující posouzení, zda se v konkrétním případě jedná o úředníka. Definici poskytuje zákon o úřednících územních samosprávných celků⁵⁾, který ho charakterizuje jako zaměstnance územního samosprávného celku, zařazeného do obecního úřadu, který se podílí na výkonu správních činností. Aby bylo možné na zaměstnance obce nahlížet jako na úředníka je tedy nutné splnění celkem tří podmínek: (i) musí se jednat o zaměstnance obce, (ii) zařazeného do obecního úřadu, (iii) pokud se zároveň podílí na výkonu správních činností.

Pojem správní činnost je pro potřeby zákona o úřednících územních samosprávných celků v něm definován jako . Tato široká definice může v praxi činit problémy, což dokazuje i bohatá Nejvyššího soudu ČR⁶⁾. Dle ní je plněním úkolů v samostatné působnosti to „“. Toto plnění úkolů je pak stanoveno v konkrétní věci anebo obecně (např. prostřednictvím organizačního řádu stanovením náplně práce jednotlivých odborů a oddělení obecního úřadu a jejich zaměstnanců).

Výkon přenesené působnosti a plnění úkolů v této oblasti náleží obecnímu úřadu a je povinností obce. Pro naplnění podmínky stanovené zákonem pak postačí, pokud se zaměstnanec obce na výkonu správní činnosti podílí, i když pouze minimálně. S ohledem na způsob vymezení tohoto pojmu může být posouzení, zda je zaměstnanec obce úředníkem, komplikované. Jak vyplývá rovněž z judikatury⁷⁾, každý případ je nutno posoudit individuálně, a to s ohledem na všechny okolnosti. Těmi je také náplň práce zaměstnance, skutečný výkon práce zaměstnance i to, zda se pro výkon jeho činnosti vyžaduje zkouška odborné způsobilosti dle zákona o úřednících územních samosprávných celků a jeho prováděcích předpisů apod. Zařazení zaměstnance pro výkon správní činnosti provádí vedoucí úřadu (pozn. zpravidla tajemník obecního úřadu, tam, kde není tato funkce zřizována, rozhoduje starosta obce) v souladu s druhem práce uvedeným v pracovní smlouvě. Jak vyplývá z judikatury (viz poznámka pod čarou č. 7), zařazení zaměstnance na tzv. úřednickou pozici není v případě soudního sporu pro soud závazné. Soud sám posoudí, zda jsou v daném případě, s ohledem na všechny rozhodné okolnosti, naplněny podmínky zákonné definice.

Zákon o úřednících územních samosprávných celků obsahuje rovněž negativní vymezení, přičemž stanoví, na které zaměstnance obce se zákon o úřednících územních samosprávných celků nevztahuje⁸⁾. Osoby pracující na základě dohod o pracích mimo pracovní poměr, a to i pokud se v rámci své činnosti podílí na výkonu správních činností, nejsou dle zákona o úřednících územních samosprávných celků úředníky.

V bližších souvislostech se s tímto specifickým institutem mohli čtenáři seznámit také v dříve publikovaném článku⁹⁾.

Zákoník práce v části týkající se právní úpravy postupu před vznikem pracovního poměru poměrně stručně upravuje otázky týkající se výběru fyzických osob ucházejících se o zaměstnání. Tato právní úprava je však komplexní a upravuje základní otázky spojené s výběrem budoucích zaměstnanců, přičemž zároveň odkazuje na specifickou právní úpravu, existuje-li. To se týká také těch budoucích zaměstnanců obce, kteří budou úřed­níky. Dle zákoníku práce je zcela v působnosti za­měst­navatele, jakého zaměstnance si s ohledem na kvalifikaci, nezbytných požadavků a zvláštních schopností vybere. Tato volnost je v případě zaměstnanců přijímaných na pracovní pozici úředníka omezena specifickou právní úpravou zákona o úřednících územních samosprávných celků. Správní činnosti v rámci obce může vykonávat pouze taková osoba, která splňuje předpoklady stanovené zákonem¹⁰⁾. Tyto garantují, že výkon správních činností bude vykonáván na vysoké profesionální úrovni. Pracovní smlouva nemůže být uzavřena s takovým uchazečem, který tyto předpoklady nesplní.

Uzavření pracovní smlouvy se zaměstnancem – úředníkem musí vždy, s výjimkou pracovního poměru na dobu určitou, předcházet veřejná výzva k přihlášení zájemců anebo výběrové řízení. Oba tyto instituty stanoví kvalifikovaný postup pro výběr zaměstnance s tím rozdílem, že veřejnou výzvu lze pokládat za méně formalizovaný způsob, který lze uplatnit pouze u tzv. „jedničkových“ obcí. V obou případech (tj. u veřejné výzvy i výběrového řízení) se oznámení o výběru úředníka zveřejňuje na úřední desce úřadu po dobu minimálně 15 dnů, kdy mohou zájemci podávat své přihlášky, jejichž přesný obsah stanoví zákon. Uchazeče, kteří podali přihlášku, posuzuje výběrová komise v případě, kdy je nutné posoudit splnění požadavků stanovených obcí. Komise o tomto posouzení vyhotovuje písemnou zprávu, jejíž závěry mají pouze doporučující charakter. S ohledem na podmínku stanovenou zákonem však nelze uzavřít pracovní smlouvu s uchazečem, který by zákonem stanovené předpoklady nesplňoval. Postavení komise lze tedy chápat jako odborně – administrativní orgán určený k posouzení uchazeče, přičemž je nepochybně žádoucí, aby komise plnila i funkci odborníka v oblasti personální a posoudila, který z uchazečů splňujících předpoklady je zároveň uchazečem nejvhodnějším (tj. s ohledem na individuální okolnosti, např. náročnost agendy). Pracovní poměr úředníka vzniká až následným uzavřením pracovní smlouvy anebo jmenováním do funkce (tam, kde tak stanoví zákon). Pracovní smlouvu uzavírá tajemník obecního úřadu; v obcích, kde tato funkce není zřízena, ji uzavírá starosta. Vedoucího úředníka (pozn. vedoucího odboru obecního úřadu) do funkce jmenuje rada obce¹¹⁾, vedoucího úřadu (pozn. tajemníka) do funkce jmenuje starosta obce¹²⁾.

Zaměstnavatel smí v souvislosti s jednáním před vznikem pracovního poměru od uchazeče (i od jiných osob) vyžadovat pouze takové údaje, které bezprostředně souvisí s uzavřením pracovní smlouvy. Jedná se o obecné ustanovení související s právní úpravou zákazu diskriminace a nakládání s osobními a citlivými údaji. Oprávnění zaměstnavatele zjistit o uchazeči informace potřebné pro výběr nejvhodnějšího zaměstnance úzce souvisí s jeho povinností informovat uchazeče o podmínkách a obsahu budoucího pracovněprávního vztahu, který mezi nimi případně může vzniknout. Zaměstnavatel má poměrně svobodnou volbu při výběru zaměstnance, tato je však omezena zákazem shromažďování jiných, než pouze nezbytných osobních údajů o zaměstnanci, nutných k provedení výběru. Postup zaměstnavatele při výběru vhodného zaměstnance nesmí být diskriminační – při stanovení požadavků na budoucího zaměstnance i při umožnění účasti uchazeče ve výběru a v rámci samotného výběru vítězného uchazeče. V případě zaměstnance obce – úředník k této právní úpravě jako úprava speciální přistupuje zákon o úřednících územních samosprávných celků, která stanoví jak obsah veřejné výzvy a oznámení o vyhlášení výběrového řízení, tak obsah přihlášky a její přílohy (pozn. doklady), ale také obsah písemné zprávy vyhotovené komisí posuzující přihlášené uchazeče. V neposlední řadě je nutno vnímat, že obec jako zaměstnavatel má z hlediska právní úpravy ochrany osobních údajů postavení správce osobních údajů¹³⁾, je nositelem práv podle této právní úpravy a je odpovědná za řádné plnění zákonem stanovených povinností.

Z hlediska komunikačních kanálů, prostřednictvím kterých obce hledají vhodné uchazeče na pracovní pozici úředníka, není zřejmý přílišný rozdíl proti jiným subjektům neveřejné sféry. Zákaz diskriminace a ochranu osobních a citlivých údajů musí zaměstnavatel reflektovat již v době nabízení volného pracovního místa, kdy v rámci zveřejnění inzerce formuluje své požadavky a získá tak od uchazečů informace, které bude dále zpracovávat. Ani ve veřejné správě není v souvislosti s výběrem nových zaměstnanců výjimkou získání referencí, tedy ověření zkušeností, schopností či osobnosti uchazeče u předchozích zaměstnavatelů. I v této souvislosti musí obec jako zaměstnavatel zohlednit veškerá zákonná omezení, jelikož skutečnost, že se určitá fyzická osoba uchází o práci, je informací citlivou a požívá právní ochrany. Zaměstnavatel může v této souvislosti požadovat vyjádření souhlasu se získáním těchto informací, v praxi je často žádáno o poskytnutí referenčních kontaktů. Pokud s poskytnutím těchto informací či s ověřením u předchozího zaměstnavatele zaměstnanec nesouhlasí, nelze bez dalšího tyto informace sdělovat či naopak je získávat.

Pracovní poměr úředníka je zásadně uzavírán na dobu neurčitou, výjimečně však může být uzavřen také na dobu určitou. Lze tak učinit v případech, kdy je důvodem pro výběr uchazeče potřeba zajistit na časově omezené období výkon správní činnosti anebo nahradit dočasně nepřítomného úředníka (např. po dobu mateřské či rodičovské dovolené či pracovní neschopnosti). Tímto je naplňován záměr zákonodárce zajistit stabilitu pracovních poměrů úředníků. Pokud je s úředníkem uzavřena pracovní smlouva na dobu určitou, je obec povinna uvést v ní důvod, pro který nebyl sjednán pracovní poměr na dobu neurčitou. Totéž platí i pro jmenování do funkce na dobu určitou. Neučiní-li tak obec (anebo pokud je pracovní poměr či jmenování na dobu určitou z jiných důvodů, než jaké předvídá zákon o úřednících územních samosprávných celků), stanoví zákon o úřednících územních samosprávných celků presumpci v podobě uzavření pracovní smlouvy na dobu neurčitou.

Pro vznik pracovního poměru úředníka se v plném rozsahu uplatní ustanovení zákoníku práce o vzniku pracovního poměru. Ten vzniká na základě pracovní smlouvy, v případě vedoucího úřadu (tajemníka) a vedoucího odboru, jmenováním. Pracovní smlouva musí být písemná a musí obsahovat zákonem stanovené základní náležitosti – druh práce, místo výkonu práce a den nástupu do práce. V případě jmenování lze v zájmu konkretizace práv a povinností stran uzavřít i nepojmenovanou smlouvu, která je bude blíže specifikovat. V souvislosti se vznikem pracovního poměru je běžnou praxí stanovení zkušební doby, a to v délce maximálně tři měsíce (v případě vedoucího zaměstnance šest měsíců) po sobě jdoucích.

Zákoník práce nestanoví jako povinnou součást pracovní smlouvy přesnou specifikaci jednotlivých činností, které bude zaměstnanec vykonávat. Je obvyklé, že zaměstnavatel vyhotovuje pracovní náplň, která je bližší specifikací pracovních činností vykonávaných zaměstnancem. Pracovní náplň není upravena zákoníkem práce a povinnost ji vydat nestanoví ani zákon o úřednících územních samosprávných celků. V praxi je využívána často, nesmí však překročit druh práce vymezený v pracovní smlouvě. Zákoník práce nezakazuje, aby byla pracovní náplň obsažena v samotné pracovní smlouvě. V takovém případě však zaměstnavatel omezuje své dispoziční oprávnění vůči zaměstnanci určovat mu výkon konkrétní práce v rámci dohodnutého druhu práce. Nepraktický je tento postup i z hlediska možné změny – v případě, že je pracovní náplň součástí pracovní smlouvy, ke změně může dojít pouze na základě souhlasu obou stran. V případě, že je pracovní náplň samostatným dokumentem, jedná se o jednostranné jednání zaměstnavatele a k jeho vydání či změně se nevyžaduje souhlas zaměstnance.

Ač to právní úprava neukládá, je jistě z hlediska jistoty a transparentnosti vhodné v pracovní smlouvě či v pracovní náplni vydané v rámci dohodnutého druhu práce uvést, že se jedná o pracovní pozici úředníka. V případě soudního sporu však to, zda je konkrétní zaměstnanec skutečně úředníkem ve smyslu zákona o úřednících územních samosprávných celků, posoudí soud individuálně podle skutečně vykonávaných činností zaměstnance, a to bez ohledu na pracovní náplň či vnitřní předpis stanovující tzv. úřednické pozice v rámci zaměstnavatele¹⁴⁾.

Povinností každého zaměstnavatele, a tedy i obce, je nejpozději do jednoho měsíce od vzniku pracovního poměru informovat zaměstnance o právech a povinnostech vyplývajících z pracovního poměru, pokud je neobsahuje uzavřená pracovní smlouva.

V rámci obce rozlišujeme zaměstnance, kteří jsou úředníky, a ty, kteří úředníky nejsou. Podle toho se na tyto dvě skupiny zaměstnanců vztahuje i částečně rozdílná právní úprava. Právní úprava povinností zaměstnanců – úředníků je z větší části soustředěna do zákona o úřednících územních samosprávných celků. Ten vylučuje aplikaci § 301 a 303 zákoníku práce¹⁵⁾ a reflektuje specifika daná tím, že se jedná o zaměstnance vykonávající veřejnou správu.

Na zaměstnance, kteří nejsou úředníky, se však právní úprava zákoníku práce uplatní beze zbytku a k úpravě v zákoně o úřednících územních samosprávných celků se vůbec nepřihlíží. Vzhledem k tomu, že zákoník práce v § 303 upravuje specifickým způsobem povinnosti zaměstnanců vybraných subjektů, mezi něž patří také zaměstnanci územních samosprávných celků zařazení do obecního úřadu, vztahuje se tato specifická právní úprava na ty zaměstnance obce, kteří nejsou úředníky. Povinnosti zde stanovené rovněž, obdobně jako zákon o úřednících územních samosprávných celků, zohledňují jejich specifické postavení dané veřejnoprávním zaměstnavatelem. Rozsah povinností je však v porovnání s rozsahem povinností stanovených pro zaměstnance – úředníky, menší.

Právní úprava povinností vyplývajících z pracovního poměru obsažená v části druhé hlavě II zákoníku práce obsahuje základní povinnosti obou stran pracovněprávního vztahu – povinnosti zaměstnavatele přidělovat zaměstnanci práci odpovídá povinnost zaměstnance osobně a dle pokynů zaměstnavatele tuto práci vykonávat a dodržovat povinnosti, které mu vyplývají z pracovního poměru. Pro zaměstnance obce, jejichž pracovní poměr vznikl jmenováním, platí totožná právní úprava, a jsou-li úředníky, plně se na ně vztahuje zákon o úřednících územních samosprávných celků.

Rozsah povinností zaměstnanců obce, kteří jsou úředníky, je zákonem o úřednících územních samosprávných celků širší, než je rozsah povinností „běžných“ zaměstnanců dle zákoníku práce. V příslušném ustanovení zákona o úřednících územních samosprávných celků¹⁶⁾ jsou také vyjádřeny povinnosti odrážející základní zásady správního řízení a postuláty, na kterých je založen výkon státní správy i samosprávy. Jedná se zejména o povinnost dodržovat ústavní pořádek České republiky a ostatní právní předpisy, hájit při výkonu správních činností veřejný zájem, ale také povinnosti zajišťující transparentnost výkonu činností úředníka.

Přestože se na ty zaměstnance obce, kteří jsou úředníky, ustanovení § 301 a 303 zákoníku práce nevztahuje, musí jim obec jako zaměstnavatel věnovat pozornost. Tato ustanovení se totiž vztahují na další zaměstnance obce, kteří úředníky nejsou. I pro tyto zaměstnance platí vyšší míra povinností, která je uvedená v § 303 odst. 2 zákoníku práce, i když ne v rozsahu totožném s povinnostmi úředníků podle zákona o úřednících územních samosprávných celků.

Zákon o úřednících územních samosprávných celků obsahuje rovněž odlišnou právní úpravu pro možnosti výkonu výdělečné činnosti zaměstnance. Úředník může vykonávat jinou výdělečnou činnost jen s předchozím písemným souhlasem územního samosprávného celku, u něhož je zaměstnán. Tato, ve srovnání s jinými zaměstnanci, přísnější právní úprava, je daná především postavením zaměstnanců vykonávajících veřejnou správu, kde je kladen důraz na zabránění střetu zájmů a ovlivnění výkonu činnosti úředníka jinou činností vykonávanou výdělečným způsobem. I ostatní zaměstnanci obce, kteří nejsou úředníci, jsou v další činnosti omezeni. Zákoník práce však používá pojem podnikání a stanoví, že toto je možné pouze s předchozím písemným souhlasem zaměstnavatele. Terminologický rozdíl v těchto dvou ustanoveních (pozn. podnikání a výdělečná činnost) znamená, že zaměstnanec, který není úředníkem, je ve výkonu další výdělečné činnosti omezen méně než úředník.

S ohledem na obecnou povinnost zaměstnance disponovat předchozím souhlasem zaměstnavatele pro výkon výdělečné činnosti zaměstnance, která je shodná s předmětem činnosti zaměstnavatele¹⁷⁾, je zaměstnanec na rozdíl od úředníka povinen získat předchozí souhlas, pouze pokud má výdělečná činnost stejný předmět činnosti jako je zaměstnavatelův a v případě podnikatelské činnosti zaměstnance. Pro výkon jiné výdělečné činnosti tento souhlas nepotřebuje. Zaměst­nanec, který je úředníkem, bude muset pro jakýkoliv výkon výdělečné činnosti (podnikatelským či nepodnikatelským způsobem) disponovat souhlasem zaměstnavatele. Souhlas zaměstnavatele není žádnou z právních norem vyžadován pro výkon vědecké, pedagogické, publicistické, literární nebo umělecké činnosti a na správu vlastního majetku u úředníka či jiného ­zaměstnance obce.

Samostatnou a zároveň specifickou úpravu má v zákoně o úřednících územních samosprávných celků vzdělávání. Požadavek na kvalifikaci zaměstnanců je v pracovněprávních vztazích výhradně věcí zaměstnavatele, který dle svého uvážení rozhoduje o požadavcích na kvalifikaci a vzdělání svých zaměstnanců. Ustanovení zákoníku práce stanoví pro zaměstnavatele povinnost nekvalifikované zaměstnance zaškolit či zaučit a ustanovení o odborné praxi absolventů škol, za které se považují ti zaměstnanci, jejichž odborná praxe po ukončení studia nedosáhla 2 let. Také obsahuje obecnou právní úpravu prohlubování a zvyšování kvalifikace, která se uplatní rovněž na pracovněprávní vztahy úředníků v tom rozsahu, v jakém není právní úprava obsažena v zákoně o úřednících územních samosprávných celků. Ustanovení zákoníku práce týkající se kvalifikace se v plném rozsahu uplatní na zaměstnance obcí, kteří nejsou úředníky.

Právní úprava vzdělávání je v zákoně o úřednících územních samosprávných celků poměrně rozsáhlá a komplexní¹⁸⁾ a je daná zájmem státu na kvalifikovaném výkonu veřejné správy, prohlubování kvalifikace může být uskutečňováno pouze zákonem stanovenými subjekty. Specifickým a podrobným způsobem je upraveno zejména prohlubování kvalifikace úředníků. Zákon stanoví, že toto se uskutečňuje podle plánu vzdělávání a rozsah vzdělávání je aktuálně stanoven na nejméně 18 pracovních dnů po dobu 3 let po sobě následujících. Obec je povinna vypracovat plán vzdělávání do jednoho roku od vzniku pracovního poměru úředníka, nejméně jedenkrát za 3 roky plnění tohoto plánu vyhodnotit a případně provést jeho aktualizaci. Do legislativního procesu byla v minulém funkčním období zařazena novela zákona o úřednících územních samosprávných celků, která měla přinést mj. změnu v rozsahu vzdělávání úředníků. Tento vládní návrh zákona prošel 1. čtením v Poslanecké sněmovně dne 27. 1. 2021 a byl přikázán k projednání určeným výborům, projednávání sněmovního tisku bylo ukončeno s koncem volebního období Poslanecké sněmovny. Aktuálně stanovený rozsah vzdělávání, tj. 18 pracovních dnů v období tří let, byl v novele navržen na zkrácení na 9 pracovních dnů. Aktuálně není projednání této změny navrženo na pořad jednání Poslanecké sněmovny.

Poznámka redakce: Na druhou část příspěvku se můžete těšit v příštím čísle časopisu UNES č. 12/2022.