Na úředníky územních samosprávných celků klade zákon č. 312/2002 Sb. , o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících“), zvláštní požadavky a jeho § 16 obsahuje základní povinnosti úředníků. Speciální úprava základních povinností úředníků je odůvodněna zvláštní povahou činnosti úředníka. Ustanovení § 16 odst. 6 zákona o úřednících totiž výslovně vylučuje aplikaci § 301 a 303 zákona č. 262/2006 Sb. , zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce “), které upravují základní povinnosti zaměstnanců a zvláštní povinnosti některých zaměstnanců.
Členství úředníků územních samosprávných celků v orgánech právnických osob
JUDr.
Václav
Dobrozemský
Ustanovení § 16 odst. 3 zákona o úřednících obsahuje pravidla pro neslučitelnost pracovního poměru úředníků s členstvím v orgánech podnikajících právnických osob. Úředník nesmí být členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž předmětem činnosti je podnikání. To neplatí, pokud do takového orgánu byl vyslán územním samosprávným celkem, jehož je zaměstnancem. Úředníkovi, který byl do takového orgánu vyslán tímto územně samosprávným celkem, nenáleží odměna za výkon funkce podle věty první. Tato odměna nesmí být poskytnuta ani po skončení pracovního poměru.
Definice podnikajících právnických osob
Právní řád neobsahuje definici pojmu podnikání. Ustanovení § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), vymezuje pojem podnikatel.1 Dle § 421 občanského zákoníku se za podnikatele považuje osoba zapsaná v obchodním rejstříku. Má se za to, že podnikatelem je osoba, která má k podnikání živnostenské nebo jiné oprávnění podle jiného zákona.
S ohledem na účel a smysl zákona o úřednících lze dospět k závěru, že neslučitelnost pracovního poměru úředníků s členstvím v orgánech právnických osob se bude týkat pouze právnických osob, které jsou založeny za účelem podnikání, tedy těch, jejichž předmětem hlavní činnosti je podnikání neboli výdělečná činnost (dosahování zisku). Výluka se tak nebude vztahovat na právnické osoby, které byly založeny za jiným účelem než podnikání,2 případně které nevykonávají podnikání jako svou hlavní činnost, ale mohou ji vykonávat jako činnost vedlejší. Půjde tak o spolky, nadace, nadační fondy, ústavy, obecně prospěšné společnosti, společenství vlastníků jednotek, honební společenstva, příspěvkové organizace, vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, církve a náboženské společnosti, státní fondy, obce, kraje, svazky obcí. Členem kteréhokoliv orgánu zde uvedených typů právnických osob se tedy úředník územního samosprávného celku může stát bez jakéhokoliv omezení či nutnosti souhlasu svého zaměstnavatele.
Mezi podnikající právnické osoby ve výše uvedeném smyslu tedy budeme řadit především obchodní
korporace
podle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obchodních korporacích“). Obchodními společnostmi jsou veřejná obchodní společnost, komanditní společnost, společnost s ručením omezeným, akciová společnost, evropská společnost, evropské hospodářské zájmové sdružení. Družstvy jsou družstvo a evropská družstevní společnost. Dále mezi podnikající právnické osoby řadíme státní podnik a národní podnik. Praxe však vyvolává otázky, zda je možný souběh pracovního poměru úředníka územního samosprávného celku a členství v orgánech (představenstvu nebo kontrolní komisi) bytového družstva. Dle § 727 odst. 1 zákona o obchodních korporacích může být bytové družstvo založeno jen za účelem zajišťování bytových potřeb svých členů. Na základě § 750 zákona o obchodních korporacích má družstvo omezené možnosti rozdělení zisku (primárně má být použit k uspokojování bytových potřeb svých členů a k dalšímu rozvoji bytového družstva). Možnosti provozování jiné činnosti (tedy například podnikání) jsou taktéž omezené. Bytové družstvo se však zapisuje do obchodního rejstříku a je tak podnikatelem z hlediska formy. Hlavním (převažujícím) účelem a předmětem činnosti bytového družstva není podnikání ve smyslu materiálním (§ 420 odst. 1 občanského zákoníku). Přihlédne-li se tedy právě k materiálnímu pojetí předmětu činnosti bytového družstva, lze dospět k závěru, že neslučitelnost pracovního poměru úředníka územního samosprávného celku a členství v orgánech této právnické osoby není dána a omezení dle § 16 odst. 3 zákona o úřednících se na tyto případy vztahovat nebude.3
Struktura a kategorizace orgánů podnikajících právnických osob
Ustanovení § 16 odst. 3 zákona o úřednících vymezuje, ve kterých orgánech podnikajících právnických osob nesmí úředník působit. Jedná se o orgány řídící, dozorčí a kontrolní. Pro nalezení odpovědi na otázku, jaké orgány jsou tím myšleny, je potřeba odkázat na zákon o obchodních korporacích, který stanoví mimo jiné strukturu a pravomoci orgánů regulovaných obchodních korporací. Za řídící orgány je potřeba považovat především statutární orgány právnických osob.4 Kontrolními orgány jsou dozorčí rada, kontrolní komise nebo jiný obdobný orgán. Níže uvedená tabulka obsahuje přehled základních a v praxi nejvíce se vyskytujících obchodních korporací a jejich statutárních a kontrolních (dozorčích) orgánů.
| Obchodní korporace | Statutární orgán | Kontrolní (dozorčí) orgán |
| Veřejná obchodní společnost | Každý společník | Nezřizuje |
| Komanditní společnost | Každý společník | Nezřizuje |
| Společnost s ručením omezeným | Jednatel/é | Dozorčí rada |
| Akciová společnost – dualistický systém | Představenstvo | Dozorčí rada |
| Akciová společnost – monistický systém | Správní rada | Správní rada |
| Družstvo | Představenstvo (alternativně předseda u družstev s méně než 50 členy) | Kontrolní komise (alternativně členská schůze u družstev s méně než 50 členy) |
S ohledem na
taxativní
výčet typů orgánů podnikajících právnických osob lze učinit závěr, že majetková účast úředníka (status
společníka/člena obchodní korporace
) a z toho plynoucí členství na valných hromadách (členských schůzích) nespadá do výluky (neslučitelnosti) stanovené v § 16 odst. 3 zákona o úřednících a takové angažmá úředníka není zákonem nijak omezeno. Vyslání úředníka do orgánu podnikající právnické osoby
Ustanovení § 16 odst. 3 zákona o úřednících stanoví výjimku, kdy se úředník může stát členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby. Tou podmínkou je, že do takového orgánu byl vyslán územním samosprávným celkem, jehož je zaměstnancem.
Dle § 23 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, mohou územní samosprávné celky ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností, zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. Dle odst. 2 se územní samosprávný celek může spolu s jinými osobami stát účastníkem (společníkem) na činnostech jiných osob, zejména obchodních společností nebo obecně prospěšných společností, na jejichž činnosti se podílí svým majetkem včetně peněžních prostředků.5
Na základě § 84 odst. 2 písm. e) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), je zastupitelstvu obce vyhrazeno rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách.
V praxi běžně územní samosprávné celky zakládají obchodní
korporace
či se stávají jejich společníky, akcionáři nebo členy. Účel (předmět podnikání) může být rozličný. Slovy zákona o rozpočtových pravidlech půjde o hospodářské využívání vlastního majetku a zabezpečení veřejně prospěšných činností. Předmětem podnikání takovýchto právnických osob tedy může být například zajištění dopravní obslužnosti, správa nemovitostí, nakládání s odpady, provoz vodovodů a kanalizací, správa a údržba veřejných prostranství (zeleně, komunikací), provoz kulturních či sportovních zařízení, správa lesů. Zákon o obchodních korporacích stanoví strukturu orgánů, které obchodní
korporace
spravují, řídí její činnost a kontrolují ji. V případě kapitálových obchodních společností a družstev volí členy statutárních a kontrolních orgánů nejvyšší orgán, tj. valná hromada nebo členská schůze, která je tvořena všemi společníky (akcionáři, členy). Dle § 84 odst. 2 písm. f) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno delegovat zástupce obce, s výjimkou § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast.6 Dle § 84 odst. 2 písm. g) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání; to neplatí, rozhoduje-li rada obce ve věcech jediného společníka obchodní společnosti podle § 102 odst. 2 písm. c). Pojem „ostatní orgány“ je potřeba vykládat tak, že jde o všechny ostatní orgány obchodní společnosti s výjimkou valné hromady, tj. zejména statutární a kontrolní orgány. Zastupitelstvu obce tedy náleží oprávnění navrhovat kandidáty – zástupce obce – do ostatních orgánů obchodní společnosti. Jedná se však pouze o návrh (nominaci, schválení kandidatury), nikoliv o samotnou volbu (či odvolání) členů orgánů; ta přísluší pouze nejvyššímu orgánu.7 Vyslání úředníka územního samosprávného celku tedy v žádném ohledu neznamená jeho jmenování či volbu do dané funkce. I úředníci územního samosprávního celku totiž musí být do funkce zvoleni nebo jmenováni příslušným orgánem obchodní společnosti nebo družstva.
V otázce procesního postupu však dochází k nejednoznačnosti pojmů. Zákon o obcích používá termín „navrhovat zástupce obce“, zákon o úřednících obsahuje pojem „vyslání územním samosprávným celkem“. Je nutné ovšem dovodit, že nominační pravomoc zastupitelstva obce a následné zvolení úředníka územního samosprávného celku členem orgánu obchodní společnosti má za následek vyslání tohoto úředníka jeho zaměstnavatelem do příslušného orgánu této právnické osoby. Vyslání do orgánu lze považovat výkon funkce orgánu nebo člena orgánu se souhlasem zaměstnavatele, tedy územního samosprávného celku. Úředník může se svým zvolením do funkce souhlasit a příslušný orgán podnikající právnické osoby jej může do této funkce zvolit pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky stanovené v § 16 odst. 3 zákona o úřednících.
Zastupitelstvo obce nemůže navrhovat a územní samosprávný celek nemůže vyslat úředníka do orgánu obchodní společnosti, kde příslušná obec nemá žádnou majetkovou účast.
Dále je potřeba upozornit, že definice pojmu „právnická osoba, jejímž předmětem činnosti je podnikání“ obsažená v zákoně o úřednících je širší než pojem „obchodní společnost, v níž má obec majetkovou účast“, který používá zákon o obcích. Prakticky však bude rozdíl téměř neznatelný, respektive minimální. Obchodní společností není družstvo, státní podnik a národní podnik. V těchto případech tak nebude nutné, aby existovala nominace kandidáta do orgánů těchto právnických osob ze strany zastupitelstva obce.
Zákon nestanoví pravidla, požadavky nebo kritéria, koho (jakou osobu) má obec navrhovat (vyslat) za člena orgánů podnikající právnické osoby. Typicky jím bude politik (starosta, místostarosta, člen rady, člen zastupitelstva). Není však vyloučeno (a v praxi se tak děje), že takovou osobou bude právě úředník dané obce (územního samosprávného celku).
Do funkcí v právnických osobách provozujících podnikatelskou činnost by měly být vysílány vždy osoby k tomu vhodné a způsobilé, tj. úředníci vykonávající správní činnost, jež aspoň nepřímo souvisí s činností podnikajících právnických osob. Při výběru vhodné osoby je třeba dbát na její znalosti, schopnosti a dovednosti a na její odborné zaměření a časové možnosti, které jí nesmí bránit ani v řádném výkonu správních činností, ani v pravidelné účasti na jednání orgánu dané právnické osoby.
Zákaz poskytování odměny
Úředníkovi, který byl do řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby vyslán tímto územně samosprávným celkem (svým zaměstnavatelem), nenáleží odměna za výkon této funkce. Tato odměna nesmí být poskytnuta ani po skončení pracovního poměru. Důvodem je, že se jedná o činnost vykonávanou v rámci pracovního poměru úředníka, za kterou pobírá od územního samosprávného celku jako svého zaměstnavatele plat. Proto mu nenáleží za výkon této funkce žádná odměna, a to i kdyby ostatní členové daného orgánu za výkon funkce odměnu pobírali. Na základě smlouvy o výkonu funkce s příslušnou podnikající právnickou osobou tedy úředník musí svou funkci vykonávat bezplatně. S ohledem na smysl a účel zákona lze dovodit, že za odměnu se bude považovat i podíl na zisku podnikající právnické osoby určený pro členy jejích orgánů (tantiémy).
„Z rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 29 Cdo 2024/2000 ze dne 3. 4. 2001 lze dovodit, že za „vyslání do orgánu“ lze považovat výkon funkce orgánu nebo člena orgánu se souhlasem zaměstnavatele. Nejvyšší soud v odůvodnění uvádí, že ust. § 73 odst. 3 zák. č. 65/1965 Sb., zákoník práce, jehož obdobou je ust. § 16 odst. 3 zák. o úřednících, zavazuje nejen zaměstnance státní správy (tedy i úředníky ve smyslu ust. § 16 odst. 3 zákona o úřednících), ale i společnosti, do jejichž orgánů mají být zaměstnanci státní správy (tj. i úředníci) zvoleni. Z toho lze dovodit, že výkon funkce za úplatu v rozporu s ust. § 73 odst. 3 zákoníku práce (tj. i v rozporu s § 16 odst. 3 zák. o úřednících) zakládá nejen porušení pracovní kázně. Nejvyšší soud dovodil, že zaměstnanec státní správy (tj. i úředník ve smyslu zákona o úřednících) může se svým zvolením do funkce souhlasit jen za podmínek tam uvedených, a dále že příslušný orgán právnické osoby provozující podnikatelskou činnost jej může do této funkce zvolit či jmenovat pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky ust. § 73 odst. 3 zákoníku práce (tj. i podmínky ust. § 16 odst. 3 zák. o úřednících). Dále v odůvodnění uvedeného rozsudku dovodil, že právnická osoba, jejímž orgánem nebo členem orgánu se stal zaměstnanec státní správy (tj. i úředník ve smyslu zákona o úřednících), nemůže s ním uzavřít smlouvu o výkonu funkce za podmínek, jež by byly v rozporu s ust. § 73 odst. 3 zákoníku práce (tj. i v rozporu s ust. § 16 odst. 3 zák. o úřednících), neboť taková smlouva by byla v té části, ve které se mu přiznává odměna za výkon funkce, neplatná pro rozpor se zákonem podle ustanovení § 39 zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Dále Nejvyšší soud dovodil, že stejný závěr se vztahuje na případný nárok na odměnu upravený ve stanovách, neboť stanoveny jsou smlouvou
8 sui generis
, a ani ony se proto platně nemohou odchýlit od kogentního ust. zákona.“ Členství v orgánech podnikajících právnických osob v době dočasné nepřítomnosti úředníka
Pracovní poměr úředníka k územnímu samosprávnému celku trvá i po dobu, kdy je úředník dočasně nepřítomen, například z důvodu čerpání mateřské a rodičovské dovolené nebo z důvodu uvolnění pro výkon veřejné funkce (např. člena zastupitelstva územního samosprávného celku). V takových případech je dána překážka v práci na straně zaměstnance (omluvená absence) a k faktickému výkonu správních činností nedochází.
V praxi však velmi často nastává situace, že úředník, který dočasně správní činnost z výše uvedených důvodů nevykonává, se stane členem některého z vyjmenovaných orgánů podnikající právnické osoby. Nejde však o vyslání tohoto úředníka územním samosprávným celkem, u kterého je zaměstnán.9
S ohledem na skutečnost, že pracovní poměr úředníka u územního samosprávného celku trvá i po dobu dočasné nepřítomnosti, formálním náhledem bychom dospěli k závěru, že zákaz výkonu funkcí vymezených v § 16 odst. 3 zákona o úřednících se bude vztahovat i na období, kdy je úředník dočasně nepřítomen a práci pro územní samosprávný celek nevykonává. Je však potřeba sledovat účel a smysl tohoto zákonného ustanovení. Omezení možnosti členství úředníků v orgánech podnikajících právnických osob je dána požadavkem na kvalitní výkon veřejné správy a správních činností prostřednictvím úředníků územních samosprávných celků. Ovšem v době, kdy úředník (zaměstnanec územního samosprávného celku) práci pro svého zaměstnavatele, tedy správní činnost ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o úřednících nevykonává z důvodu překážek na jeho straně, není dán žádný logický důvod, proč by se v této době nemohl stát členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž předmětem činnosti je podnikání. Nedochází totiž k žádnému narušení výkonu správních činností nebo ohrožení zákonnosti, nezávislosti nebo objektivity postupů úředníka.
V případě, že by úředník zastával funkci v řídícím, dozorčím nebo kontrolním orgánu podnikající právnické osoby i po svém nástupu (návratu) do práce po skončení překážky, bylo by nutné, aby bez zbytečného odkladu zmíněnou funkci způsobem vyplývajícím pro její skončení z příslušných právních předpisů ukončil.