Nabytí majetku příspěvkovou organizací darem

Základní pravidla pro hospodaření příspěvkových organizací stanoví zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů“). V jím stanoveném rámci hospodaření příspěvkových organizací koordinuje zřizovatel, a to prostřednictvím stanovených majetkových práv příspěvkové organizace. Tato práva vymezuje zřizovatel ve zřizovací listině a jejich účelem je umožnit příspěvkové organizaci plnit prostřednictvím svěřeného majetku hlavní účel, pro který byla zřízena.

Příspěvková organizace dále hospodaří také s vlastním majetkem, jehož vlastnictví je však, s ohledem na podstatu a postavení příspěvkové organizace, značně omezené.

Výčet zdrojů, se kterými příspěvková organizace hospodaří, je obsažen v § 28 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Patří mezi ně také dary fyzických a právnických osob. Tento způsob získání finančních zdrojů potvrzuje charakteristiku postavení příspěvkové organizace jako primárně neziskového subjektu, pro který je typická převaha výdajů nad příjmy.

Primárním způsobem nabytí majetku příspěvkovou organizací je jeho nabytí do vlastnictví zřizovatele. Jedná se o specifický způsob daný postavením příspěvkové organizace, která je sice svéprávným subjektem samostatně hospodařícím, na druhé straně je však napojena na rozpočet zřizovatele. Tomuto postavení příspěvkové organizace odpovídají také další „kontrolní“ mechanismy stanovené zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, které umožňují zřizovateli posoudit vhodnost nabytí majetku.

Zřizovatel je oprávněn stanovit, ve kterých případech je pro nabytí majetku příspěvkovou organizací do jeho vlastnictví nutný jeho předchozí souhlas (§ 27 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Rozhodne-li se zřizovatel takovou podmínku stanovit, činí tak obvykle uvedením ve zřizovací listině. Zároveň je povinen tuto skutečnost oznámit v Ústředním věstníku České republiky.

Zákon stanoví, že příspěvková organizace může nabývat majetek také do svého vlastnictví (§ 27 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). O tom, že se jedná o jakýsi druhotný způsob nabývání majetku, svědčí také umístění tohoto ustanovení v rámci zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, přičemž je zařazeno až jako následné po ustanovení o nabytí majetku do vlastnictví zřizovatele. Sekundárnost tohoto způsobu nabytí majetku vyplývá rovněž z použité právní terminologie. Nabytí vlastního majetku příspěvkovou organizací je podmíněno specifikací druhu majetku na majetek potřebný k výkonu činnosti, pro který byla příspěvková organizace zřízena. Příspěvková organizace tedy není oprávněna jako vlastní majetek nabýt libovolnou věc, zcela bez jasné vazby na svou hlavní činnost. Dalším omezením je pak § 27 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů vyžadovaný předchozí souhlas zřizovatele s nabytím takového majetku.

Možnost nabývání vlastního majetku příspěvkovou orga­nizací s předchozím souhlasem zřizovatele byla do zákona začleněno s účinností od 1. 4. 2009 novelou zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (zákon č. 477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. To, zda bude příspěvková organizace hospodařit také s vlastním majetkem, záleží zcela na rozhodnutí zřizovatele. Pro nabytí majetku do vlastnictví příspěvkové organizace je totiž vždy potřebný předchozí souhlas jejího zřizovatele. Pokud ho neudělí, není možné, aby příspěvková organizace vlastním majetkem disponovala. Z hlediska rozhodování, zda nabytí vlastního majetku příspěvkové organizaci umožní či nikoliv, je rozhodující míra kontroly zřizovatele nad hospodařením příspěvkové organizace. Ve svém důsledku totiž majetek, kterým příspěvková organizace po dobu své existence disponuje, je vždy pouze majetkem zřizovatele a případným nehospodárným nakládáním s ním může dojít k situa­ci, kdy dojde k jeho poškození, úbytku či ztrátě.

Z hlediska hospodaření a rozhodnutí zřizovatele o možnosti disponovat vlastním majetkem je zásadní rovněž otázka prostředků vynakládaných příspěvkovou organizací na opravy a údržbu majetku. V případě vlastního majetku si náklady na opravy a technické zhodnocení příspěvková organizace nese sama, na rozdíl od majetku zřizovatele, kde tyto náklady hradí zřizovatel v rámci příspěvku na provoz.

Pouze na okraj, protože tato matérie není předmětem článku, je vhodné upozornit na to, že z hlediska účetního příspěvková organizace jak o svěřeném, tak o vlastním majetku účtuje, a to odděleně, a je oprávněna ho za stanovených podmínek i odepisovat (§ 28 odst. 1 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů).

Dar, resp. darovací smlouva, je charakterizována § 2055 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, jako bezplatný převod vlastnického práva k věci (anebo závazek bezplatného převodu věci do vlastnictví obdarovaného). Na druhé straně tohoto dvoustranného právního jednání stojí výslovný projev přijetí poskytnutého daru. Autorka se úmyslně vyhýbá zákonem stanovenému označení příjemce daru jakožto obdarovaného, a to právě s ohledem na zákonem (zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) stanovenou možnost nabytí majetku buď do vlastnictví zřizovatele, nebo do vlastního majetku. V důsledku tohoto dělení se pak reálně obdarovaným může jevit nikoliv samotná příspěvková organizace, ale její zřizovatel.

Dalším ze způsobů nabytí majetku do vlastního majetku příspěvkové organizace je jeho bezúplatné nabytí převodem od jejího zřizovatele. Z hlediska právního vymezení se prakticky jedná o dar, tento způsob nabytí je však zákonodárcem cíleně zařazen v samostatném ustanovení. To je zřejmé z důvodové zprávy k zákonu (zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), když měl zákonodárce evidentně v úmyslu zdůraznit odlišný režim při bezúplatném přijetí majetku od zřizovatele a od třetího subjektu od něj odlišného. Stalo se tak nepochybně i z ryze praktických důvodů; udělení předchozího souhlasu by v tomto případě znamenalo, že by zřizovatel uděloval souhlas sám sobě.

Dary jsou z hlediska zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů chápány jednak jako jeden ze způsobů nabývání majetku, jednak jako jeden ze zdrojů financování hlavní činnosti příspěvkové organizace. Jak již bylo uvedeno výše, příspěvková organizace do svého vlastnictví nesmí přijmout jakýkoliv dar, ale pouze takový, který je potřebný pro výkon její hlavní činnosti. Toto pravidlo logicky reflektuje postavení příspěvkové organizace jako takové tak, jak ji charakterizuje § 27 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a jak ji zamýšlel zákonodárce; má směřovat k realizaci a naplnění konkrétního druhu činnosti, která je převážně nezisková a jejíž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu.

Právní úprava týkající se přijetí daru příspěvkovou organizací je dle konstatování zákonodárce uvedeného v důvodové zprávě k zákonu (zákon č. 477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony) posílením principu územní samosprávy a dle mínění zákonodárce by jí mělo být využito, pokud by vlastnictví určitého majetku příspěvkovou organizací na základě rozhodnutí zřizovatele znamenalo zlepšení anebo zjednodušení hlavní činnosti příspěvkové organizace.

Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů tedy umožňuje, aby příspěvková organizace přijala dar jednak do vlastnictví svého zřizovatele, jednak do svého vlastnictví. Pokud zřizovatel předem stanovil nějaká omezení v souvislosti s přijetím majetku do vlastnictví zřizovatele, např. předchozí souhlas, musí jej příspěvková organizace respektovat. Nestanovil-li zřizovatel takovéto omezení, může příspěvková organizace nabývat majetek pro svého zřizovatele, a to i darem, bez dalšího.

Pro přijetí daru do vlastnictví samotné příspěvkové organizace je vždy vyžadován předchozí souhlas zřizovatele [§ 27 odst. 7 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Jak je uvedeno v důvodové zprávě k novele zákona o rozpočtových pravidlech místních rozpočtů, která tuto povinnost zavedla, souhlas se vyžaduje z důvodu možného dopadu přijetí daru na rozpočet příspěvkové organizace, ale i zřizovatele. Pokud by příspěvková organizace následně potřebovala na udržení dobrého stavu darovaného majetku (opravy, údržba) vynaložit další náklady, mohlo by to v důsledku znamenat požadavek na navýšení příspěvku od zřizovatele. Zákonodárce nutnost předchozího souhlasu zřizovatele odůvodnil i tím, že pokud by se v důsledku přijetí daru příspěvkovou organizací její finanční situace výrazně zlepšila, mohl by do budoucna předpokládat snížení příspěvku na provoz poskytovaný z jeho rozpočtu.

Udělování souhlasu zřizovatele k právnímu jednání tam, kde to stanoví zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, anebo tam, kde si to jako podmínku platnosti právního jednání stanovil zřizovatel (§ 27 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) je upraveno v samostatném ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 37b zákona). V souvislosti s přijetím darů může zřizovatel udělit tzv. generální souhlas, tedy předchozí souhlas s přijetím všech darů, pouze však pro přijetí peněžitých darů účelově neurčených. Pro přijetí všech ostatních darů, tedy darů peněžitých účelově určených a darů věcných, je nutné předchozí udělení souhlasu zřizovatele vždy pro každé toto právní jednání.

Pokud si zřizovatel pro přijetí daru do jeho vlastnictví nevyhradí povinnost udělení předchozího souhlasu, může příspěvková organizace přijímat dary do vlastnictví zřizovatele bez jakéhokoliv omezení.

Z hlediska důsledků má neudělení předchozího souhlasu s přijetím daru v zákonem stanoveném případě anebo pokud si tak stanovil zřizovatel, za následek nicotnost celého takového právního jednání. Dřívější právní úprava¹⁾ v případě nedodržení povinnosti udělení předchozího souhlasu konstatovala (absolutní) neplatnost takového právního jednání. Dle aktuální právní úpravy se na takovéto právní jednání učiněné bez předchozího souhlasu zřizovatele hledí, jako by nikdy nebylo nastalo. Zdánlivé (nicotné) právní jednání nevyvolává zamýšlené právní následky, a pokud bylo na základě tohoto nicotného jednání poskytnuto plnění, jedná se o plnění bez právního důvodu a příjemci vzniká bezdůvodné obohacení²⁾.

Zákon stanoví rovněž možnost odvolání již uděleného souhlasu k přijetí daru, takovou možnost však stanoví pouze ve vymezených případech (§ 37b odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů).

Účelově určené dary je příspěvková organizace povinna použít v souladu se smluvním určením, tedy pouze k účelu, pro který jej dárce určil. Totožně pak věcné dary logicky slouží k obvyklému účelu, ke kterému jsou ze své podstaty určené. Dary, které jsou určené nebo použitelné pro investiční účely, jsou jedním ze zdrojů fondu investic [viz § 31 odst. 1 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů], u těchto darů zákon určuje způsob jejich použití.

Pro úplnost matérie související s otázkou darů autorka článku uvádí, že poskytování darů příspěvkovou organizací jiným subjektům je zakázáno (viz § 37 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), s výjimkou obvyklých darů svým zaměstnancům a jiným osobám ze svého fondu sociálních a kulturních potřeb a bezúplatného převodu nepotřebného majetku jiným osobám (viz § 27 odst. 8 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Důvody pro takto stanovené omezení nepochybně vyplývají z povahy příspěvkové organizace a darování majetku, který je ve svém důsledku majetkem zřizovatele, není žádoucí.