Právní postavení komise rady obce - 1. část

Komise definuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), jako poradní a iniciativní orgány rady obce. Jedná se o orgán, rada jej tedy může, ale nemusí zřídit. Komise nemusí nutně existovat po celé volební období, rada je může zřizovat či rušit kdykoliv v průběhu volebního období podle potřeby. Komise rady obce není orgánem obce, nýbrž „orgánem orgánu“ obce. Ustanovení § 5 zákona o obcích, obsahující výčet orgánů obce, totiž komisi rady obce neuvádí.

Postavení komise rady obce se věnuje § 122 zákona o obcích velmi stručně. Zákon nestanoví podrobná pravidla pro činnost a jednání komisí, počty členů, náplň práce (statut), fungování a komunikaci mezi radou obce, obecním úřadem, případně jeho odbory a samotnou komisí. Lze mít tedy za to, že úsporná zákonná úprava je záměrná, neboť vznik, zánik i činnost těchto komisí je výhradní záležitostí samostatné působnosti obce, do které stát zasahuje jenom minimálně. Výjimkou je případ, kdy je komise též výkonným orgánem, jestliže jí byl svěřen výkon přenesené působnosti.

Komise je fakultativním orgánem rady obce. Znamená to, že rada obce je oprávněna (může) pro určité oblasti související s výkonem samosprávy zřídit své komise. Ustanovení § 122 odst. 1 zákona o obcích stanoví, že jde o iniciativní a poradní orgány rady obce, přičemž svá stanoviska a náměty předkládají komise radě obce.

Komise se zřizuje usnesením rady obce v souladu s § 102 odst. 2 písm. h) zákona o obcích. Jedná se o vyhrazenou pravomoc rady, což znamená, že nemůže být svěřena jinému orgánu, ani si ji zastupitelstvo nemůže vyhradit dle § 84 odst. 4 zákona o obcích. Právní úprava je ve vztahu ke komisím stručná, v tomto směru je na rozhodnutí každé obce, pro zřízení jakých komisí se rozhodne. Taktéž je plně v pravomoci rady stanovit počet členů jednotlivých komisí a jejich náplň práce (oblasti činností, kterými se komise zabývají). Počet komisí, počet jejích členů, ale i náplň práce se může v průběhu volebního období měnit podle potřeb obce (rady obce). Není tak vyloučeno, aby komise vznikaly či zanikaly v průběhu volebního období, aby byla zřízena komise pro konkrétní úkol či časově omezenou činnost nebo aby byla délka jejího trvání vymezena již při jejím zřízení konkrétním datem (dobou určitou). Je také možné, aby se v průběhu jejich existence rozšiřoval či zužoval předmět činnosti. Lze však doporučit, aby v rámci usnesení rady obce o zřízení komise bylo výslovně uvedeno, jaké je její funkční období. Tak dojde k posílení právních jistot na straně členů této komise a do budoucna se předejde účelovým výkladům ohledně funkčního období komise.¹⁾

Již bylo řečeno výše, že rozhodování o zřizování a rušení komisí, jmenování a odvolávání jejich předsedů a členů náleží do vyhrazené pravomoci rady obce. Tím je dána úzká vazba komise na radu obce. Z tohoto nastavení vyplývají ve vztahu ke komisím další úkoly rady obce. Jedná se o pravomoc:

Zákon o obcích explicitně neobsahuje ustanovení o délce volebního (funkčního) období komise. Z logických důvodů lze dospět k závěru, že komise se zřizují na dobu trvání rady obce. Funkční období se dovozuje z vlastní povahy rady obce, neboť komise je orgánem rady a na existenci ustavené rady je tento orgán závislý. Stanoví-li zákon o obcích, že komise plní iniciativní a poradní funkci pro radu obce, bez existující rady by tyto úkoly mohly komise těžko plnit.

Komisi může zřídit rada obce, která je zvolená zastupitelstvem po volbách do zastupitelstva obce na jeho ustavujícím zasedání. Aniž by rada obce v tomto usnesení sama stanovila délku funkčního období komise, z výše uvedeného vyplývá, že komise zaniká okamžikem zániku této rady obce. Typicky půjde o situaci, kdy na ustavujícím zasedání nového (po volbách zvoleného) zastupitelstva obce došlo ke zvolení nové rady obce. Z toho vyplývá, že komise budou fungovat, stejně jako rada obce, i v tzv. volebním mezidobí, tj. v období mezi volbami do zastupitelstva obcí a ustavujícím zasedáním zastupitelstva obce, respektive zvolením nové rady obce nebo starosty obce v případě, že se rada obce nevolí (§ 102a odst. 1 zákona o obcích).

Stávající rada může rozhodnout o ukončení činnosti komisí před uplynutím funkčního období. Jestliže tak neučiní, komise zůstávají, dokud rada vykonává svoje pravomoci (§ 102 odst. 5 zákona o obcích). Je však možné, aby rada obce již ve svém usnesení o zřízení komise časově omezila funkční období komise. V praxi se lze setkat i s případy, kdy rada obce před koncem volebního období rozhodne o zrušení všech komisí k určitému dni před ukončením činnosti stávající rady obce. Tento postup není jistě v rozporu se zákonem. V případě, že by tak rada obce neučinila, bez dalšího (tj. bez nutnosti přijmout usnesení o zrušení komisí) by všechny zřízené komise zanikly dnem zvolení nové rady obce.

V průběhu volebního období může být odvolána rada obce jako celek (§ 102 odst. 5 zákona o obcích). Dojde-li následně ke zvolení nové rady obce, je potřeba pohlížet na tuto situaci tak, že zánikem (odvoláním) dosavadní rady obce došlo k zániku všech jí zřízených komisí. V případě, že by nová rada obce chtěla zachovat strukturu, personální obsazení a náplň činnosti komisí ve stejném rozsahu, bude nutné, aby takto nově zvolená rada obce rozhodla o zřízení nových komisí, byť na stejném základu jako v předchozím případě. Stejně pravidlo platí i v situaci, že rada obce hodlá v novém volebním období zachovat parametry komisí tak, jak tomu bylo v předchozím volebním období.

Zákon o obcích žádným způsobem neupravuje problematiku členství v komisích. Vzhledem k tomu, že jde o kolektivní orgán, je potřeba dospět k závěru, že minimální počet členů komise je tři. Maximální počet stanoven není a záleží tak na úvaze rady, a to s přihlédnutím k místním poměrům a zvyklostem, efektivitě jednání komise i k odměňování jejích členů.

Zákon neobsahuje ani žádná pravidla stanovující, kdo se může či nemůže členem komise stát. Jejími členy proto mohou být nejen občané obce, ale jakékoliv fyzické osoby. Zákon o obcích takové rozhodnutí přenechává radě obce, která zpravidla při výběru kandidátů na členy komisí postupuje podle místních zvyklostí i podle možností a potřeb konkrétní obce. Členy komisí často bývají členové zastupitelstva obce. Není však podmínkou, jako tomu je u výborů zastupitelstva obce, aby byl předsedou komise obligatorně člen zastupitelstva.

Členem (i předsedou) komise může být i člen rady obce. Vzhledem k tomu, že komise bývají koncipovány na resortním principu (věnují se určité oblasti v samosprávných činnostech obce), jsou členy komisí často jmenováni odborníci na danou problematiku (např. architekti, lékaři, učitelé, podnikatelé, zástupci kulturních či sportovních organizací, zástupci organizací poskytující sociální služby, příslušníci integrovaného záchranného systému apod.). Zákon nevylučuje, aby se členem komise stal zaměstnanec dané obce či zaměstnanec příspěvkové organizace zřízené obcí. V praxi se stává, že kandidáty na členy komisí nominují politické strany a hnutí zastoupené v zastupitelstvu obce. Rada obce však nominacemi politických subjektů není vázána.

Radě obce je dle § 102 odst. 2 písm. h) zákona o obcích vyhrazeno mimo jiné jmenovat a odvolávat z funkce předsedy komisí a členy komisí, což znamená, že komise nemůže z řad svých členů vybrat a zvolit předsedu. Rada obce může v průběhu volebního období měnit počty členů, jednotlivé členy a předsedy jmenovat a odvolávat, a to bez udání důvodu. Člen komise nemůže být nucen setrvávat ve své funkci a může se členství v komisi vzdát. Zákon o obcích nestanoví, k jakému okamžiku členství v komisi zaniká. To může být rozhodující například pro usnášeníschopnost jednání komise či odměňování člena komise. Jeví se jako velmi praktické zakotvit tuto úpravu do jednacího řádu komisí. V praxi totiž nastává problém, komu by měl člen komise hodlající odstoupit z funkce tuto vůli projevit a k jakému okamžiku členství v komisi zaniká. Vůli totiž může tento člen projevit vůči radě obce, komisi (například na jejím jednání), případně obecnímu úřadu. V případě výborů zastupitelstva dochází ministerstvo vnitra k závěru, že osoba přestává být členem výboru okamžikem, kdy ­(optimálně) vůči zastupitelstvu nebo výboru, do kterého byl dříve zvolen, projeví svoji vůli odstoupit (rezignuje). Za dostačující lze považovat i projev této vůle učiněný vůči obci, resp. obecnímu úřadu (doručením na podatelnu apod.). Není důvod analogicky tuto konstrukci nepřevzít, lze ji tedy použít i v případě ukončení členství v komisi rady obce. Není nutné, aby o odstoupení člena někdo hlasoval (ať už samotná komise či rada obce). Nelze totiž předpokládat, že negativní výsledek hlasování způsobí, že rezignujícího bude možno proti jeho vůli dál považovat za člena. Je však běžné ve zřizovatelském orgánu (radě obce) vzít rezignaci na vědomí jako východisko pro budoucí doplnění komise.

Zákon o obcích nehovoří o zřízení funkce místopředsedy komise. Je tedy možné, aby vedle předsedy jmenovala rada obce i místopředsedu komise. Na úrovni obcí a měst se lze setkat s případy, kdy si komise zvolí místopředsedu ze svého středu. Taková praxe není nezákonná, je však vhodné funkci místopředsedy (včetně způsobu ustavení a pravomocí) zakotvit například do jednacího řadu komisí rady obce.

V rámci personálního obsazení komisí zbývá odpovědět na otázku, zda v případě zániku funkce předsedy komise (rezignací nebo odvoláním) zaniká i samotné členství v komisi. Na tuto otázku nelze odpovědět paušálně, je nutné vycházet z trvající praxe v obci, resp. ze způsobu, jímž byla volba členů komisí a jejich předsedů provedena. Jestliže rada obce nejdříve jmenovala členy komise a z nich následně dalším jmenováním „vybrala předsedu, pak v případě odvolání či rezignace předsedy pouze z této jeho funkce lze mít za to, že i nadále zůstane řadovým členem komise (neurčí-li rada obce výslovně při odvolání jinak). Jestliže však rada obce jmenuje určitou osobu přímo předsedou komise, čímž mu bez dalšího vzniká i členství v komisi, pak odvoláním předsedy by mělo dojít i k zániku jeho členství v komisi (opět nevyjádří-li se rada obce jinak). Ustanovení § 102 odst. 2 písm. h) zákona o obcích, konkrétně formulaci „jmenovat a odvolávat z funkce jejich předsedy a členy“ lze interpretovat tak, že předsedu komise jmenuje rada (a ne komise ze svého středu), nikoliv, že by se tímto vylučovala prvně výše uvedená varianta způsobu jmenování předsedy a členů.

V praxi bývá ustanovován i tajemník odborných komisí rady obce. Půjde typicky o zaměstnance zařazeného do obecního úřadu, konkrétně do odboru, kterému je svěřena obce v samostatné působnosti shodná s náplní činnosti komise. Tento zaměstnanec zajišťuje administrativní servis a úkoly související s činností komise (zajištění pozvánek na jednání, přípravu programu jednání ve spolupráci s předsedou komise, pořizování zápisu z jednání, komunikaci komise s obecním úřadem a jeho zaměstnanci, přípravu podkladů a výstupů z komise pro schůzi rady obce apod.). Není nutné, ba ani žádoucí, aby tajemníka komise jmenovala rada obce; tajemník totiž není z titulu své funkce členem komise. Jako praktické se jeví, aby tajemníka komise určil tajemník obecního úřadu a výkon funkce tajemníka komise rady obce byla tedy součástí pracovních úkolů daného zaměstnance.

Podle § 109 odst. 3 písm. a) bodu 2 zákona o obcích pomáhá obecní úřad v oblasti samostatné působnosti komisím v jejich činnosti. Pomoc obecního úřadu komisím spočívá ve vytvoření vhodných podmínek pro jejich zákonem přepokládanou činnost. Půjde tak například o zajištění vhodných jednacích prostor, kancelářských a jiných obdobných potřeb, ale mimo jiné i přípravu podkladů pro jednání a rozhodování komise. Právě i administrativní činnost tajemníka komise bude projevem „pomoci“ obecního úřadu komisím.

Zákon o obcích nestanoví žádná zvláštní oprávnění pro předsedu komise rady obce. Jeho práva a povinnosti týkající se zejména svolávání jednání komisí, přípravy programu a podkladů jednání, řízení schůze komise a zastupování a prezentace stanovisek komise navenek bude v praxi předmětem úpravy v jednacím řádu komisí. Zákon o obcích nespojuje s funkcí předsedy komise automaticky právo účasti a udělení slova na schůzi rady obce. V jednacím řádu však může být stanoveno, že předseda komise může být pozván na schůzi rady obce v případě, kdy má rada projednávat návrh předkládaný danou komisí.