Novelou zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “), která byla provedena zákonem č. 99/2017 Sb. , došlo s účinností ode dne 1. 1. 2018 k rozsáhlé změně právní úpravy odměňování členů zastupitelstev obcí. Nově byl mimo jiné zakotven výslovný zákonný zákaz poskytování darů členům zastupitelstev, a to i po skončení výkonu funkce. Součástí předmětné novely je také zavedení možnosti poskytovat členům zastupitelstev mimořádnou odměnu za splnění mimořádných nebo zvláště významných úkolů obce. Právě o tomto institutu pojednává následující text.
Mimořádné odměny poskytované členům zastupitelstva obce
JUDr.
Václav
Dobrozemský
Obecná úprava odměňování uvolněných a neuvolněných členů zastupitelstev
Zákon o obcích rozlišuje dvě základní kategorie členů zastupitelstev – uvolněné a neuvolněné. Jednoduše to znamená, že v případě, že zastupitelstvo obce určí, že některá z funkcí bude vykonávána jako uvolněná, osoba, která tuto funkci vykonává, je dlouhodobě uvolněna pro výkon veřejné funkce ze svého dosavadního zaměstnání (čili vykonává tuto uvolněnou funkci namísto dosavadního zaměstnání „na plný úvazek“). V případě, že dosavadní zaměstnání bylo vykonáváno v pracovním poměru, jde o překážku v práci na straně zaměstnance z důvodu obecného zájmu, konkrétně z důvodu výkonu veřejné funkce ve smyslu § 201 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Uvolněný člen zastupitelstva tak má trvající překážku v práci u svého zaměstnavatele, aby se mohl zcela věnovat výkonu funkce.
Podle pravidel stanových zákonem o obcích a prováděcím předpisem, konkrétně nařízením vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení o odměnách“), náleží této osobě odměna za výkon funkce ze zákona, tj. automaticky dnem zvolení do funkce, resp. dnem, kdy zastupitelstvo obce určilo, že tato funkce bude vykonávána jako uvolněná. O nároku na odměnu, případně o její výši, zastupitelstvo rozhodovat nemůže. Stanovení, respektive výše odměny se řídí tím, o jakou funkci jde (starosta, místostarosta, člen rady, předseda nebo člen výboru či komise), a velikostí obce, ve které je funkce vykonávána. O určení funkcí, pro které budou členové zastupitelstva obce uvolněni, rozhoduje ve vyhrazené pravomoci zastupitelstvo obce [§ 84 odst. 2 písm. k) zákona o obcích].
V případě, že je funkce stanovená jako neuvolněná (případně zastupitelstvo obce neurčí nic), osoba vykonávající tuto funkci ji vykonává vedle svého dosavadního povolání, zaměstnání či jiných hlavních aktivit. Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce poskytne zaměstnavatel pro výkon funkce pracovní volno s náhradou mzdy nebo platu; rozsah doby nezbytně nutný k výkonu funkce určí obec. Na rozdíl od uvolněného člena zastupitelstva tomu neuvolněnému nevzniká nárok na odměnu automaticky ze zákona, ale zastupitelstvo o ni musí rozhodnout. Nerozhodne-li, odměna členovi zastupitelstva nenáleží. Jedná se o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva dle § 84 odst. 2 písm. n) zákona o obcích. Zastupitelstvo je při stanovení odměny limitováno. Nařízení o odměnách stanoví maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva obce za měsíc, přičemž v tomto limitu se musí zastupitelstvo při stanovení odměn pohybovat. Může tedy stanovit odměny v rozsahu 0–100 % pro danou velikostní kategorii obce.
Poskytování darů a mimořádných odměn
Již před přijetím nové právní úpravy rozhodovací praxe dospěla k závěru, že
„jakákoliv odměna může být členu zastupitelstva přiznána pouze v případě, že s tím počítá zákon o obcích, … v opačném případě by docházelo k nekontrolovanému rozdělování veřejných prostředků, jež není možné akceptovat.“
1) V případě, že určitý druh plnění ve prospěch člena zastupitelstva obce právní úprava neupravuje, je nepřípustné, aby takové plnění bylo členovi zastupitelstva schváleno či poskytnuto (vyplaceno), byť by o ní rozhodlo zastupitelstvo obce. Výslovným zákonným ustanovením uvedeným v § 71 odst. 4 zákona o obcích došlo k zákazu poskytovat členům zastupitelstva v souvislosti s výkonem funkce dar. Důvodová zpráva k návrhu zákona (novely zákona o obcích)2) k tomuto uvádí:
„Vzhledem k zavedení institutu mimořádných odměn a potřebě
eliminovat
aktuální praxi oceňovat nad rámec zákona formou peněžitých darů výkon funkce členů zastupitelstev, bylo doplněno i jednoznačné ustanovení, že členovi zastupitelstva v souvislosti s výkonem funkce nesmí obec poskytnout dar. Toto ustanovení má význam i do budoucna, neboť dar v souvislosti s výkonem funkce mu nebude možné přiznat ani po ukončení výkonu funkce. Poskytování peněžitých či jiných darů členům zastupitelstva (stejně) jako jiným občanům obce, za činnosti u nichž je vyloučeno, že jsou součástí či požadavkem na výkon funkce člena zastupitelstva obce, tím není dotčeno (např. dar sociálního charakteru v tíživých životních situacích, jako pomoc při škodách v důsledku živelní pohromy)…“Z jiných důvodů než souvisejících s výkonem funkce člena zastupitelstva je tedy dále možno dary poskytovat, vždy by však mělo být zřejmé (ideálně přímo v textu usnesení schvalující poskytnutí daru, v důvodové zprávě apod.), proč je dar udělován. Je tedy potřeba oddělit poskytnutí daru od odměňování za funkci a její výkon. V případě poskytování darů je potřeba postupovat obdobně jako u kteréhokoli jiného občana obce. Typicky může jít o ocenění bezpříspěvkových dárců krve, dar související s vítáním občánků – narozením dítěte, za aktivity nesouvisející s výkonem funkce – například činnost v místních spolcích, za organizaci kulturních a společenských akcí, vedení sportovních kroužků pro děti, výkon dobrovolnické práce u neziskových organizací, za provedení mimořádného společensky prospěšného činu (záchrana lidského života, odvrácení bezprostředně hrozícího nebezpečí) apod.3)
Zákon o obcích nepřipouští, aby byl dar související s výkonem funkce poskytnut v době výkonu funkce, ale rovněž ani poté, kdy výkon funkce člena zastupitelstva obce skončí.
Výše uvedená novela zákona o obcích zavedla pravidla pro poskytování mimořádných odměn členům zastupitelstva obce. Dle důvodové zprávy k návrhu zákona se jedná:
„o zakotvení dlouhodobě uplatňovaného požadavku ze strany zástupců územní samosprávy, aby obce (v rozhodovací pravomoci zastupitelstva obce) mohly poskytovat ze svého rozpočtu mimořádné odměny členům zastupitelstva s odůvodněním mimořádnými či zvlášť významnými úkoly a přínosným výkonem dané funkce pro obec. Na jedné straně se takovýto požadavek jevil jako nedůvodný, jelikož takový výkon funkce se u členů zastupitelstva předpokládá, proto byli do funkce občany zvoleni, takový výkon funkce občanům slíbili složením svého slibu po převzetí mandátu. Současně však obce tento institut pro diferenciaci odměn, resp. pro ohodnocení výkonu funkce v nadstandardním rozsahu, postrádaly, a proto jeho neexistenci nahrazovaly tím, že členům zastupitelstva v jimi odůvodněných případech stejně „mimořádné odměny“ poskytovaly, a to nežádoucí a žádnou výší nelimitovanou formou peněžitých darů, s formálním zdůvodněním nejrůznějšími činnostmi nad rámec výkonu funkce nebo zásluhami pro obec, skrytě (nezřídka i zjevně) za výkon funkce. Zavedení institutu mimořádných odměn by tak (ve spojení se shora navrženým ustanovením § 71 odst. 4) mělo ve výsledku vést k omezení výdajů na finanční dary členům zastupitelstev skutečně jen na případy, kdy nebudou poskytovány za nebo v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva obce – tedy mj. k eliminaci nežádoucích praktik a k úspoře nežádoucí formou a neprůhledně rozdělovaných prostředků obce, korupční rizika nevyjímaje.“
Zákon o obcích stanoví základní pravidla pro poskytování mimořádných odměn. Umožňuje, aby byla mimořádná odměna poskytnuta uvolněnému i neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, přičemž je stanoven maximální roční limit. Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce uvolněnému členovi zastupitelstva obce nesmí být vyšší než dvojnásobek nejvyšší odměny, která mu v průběhu tohoto kalendářního roku náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc. Souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce neuvolněnému členovi zastupitelstva obce nesmí být vyšší než dvojnásobek maximální výše odměny, kterou za výkon jím zastávané funkce nebo v souhrnu za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc stanoví zákon a prováděcí právní předpis. Zákon stanoví souhrnnou maximální výši mimořádných odměn za kalendářní rok. Nestanoví počet mimořádných odměn, které může v kalendářním roce člen zastupitelstva obce dostat. Mimořádná odměna tak může být v kalendářním roce poskytnuta např. jednou v maximální výši, nebo opakovaně, bez omezení možného počtu opakování, ale souhrnná výše poskytnutých mimořádných odměn nesmí přesáhnout výše vymezené maximum za kalendářní rok.4)
Zákon dále stanoví procedurální pravidla pro projednání a schvalování mimořádných odměn. Zákon o obcích v § 84 odst. 2 písm. o) stanoví, že o poskytování mimořádných odměn rozhoduje zastupitelstvo obce. Jedná se o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva, což znamená, že ji zastupitelstvo nemůže svěřit jinému orgánu obce. Zákonodárce, veden snahou, aby schvalování mimořádných odměn bylo pod veřejnou kontrolou, stanoví, že návrh na poskytnutí mimořádné odměny členovi zastupitelstva obce musí být povinně uveden jako samostatný bod navrženého programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Bod by tedy měl být výslovně označen jako „návrh na poskytnutí mimořádné odměny členům zastupitelstva obce“. Dle § 93 odst. 1 zákona o obcích Obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým. Nebude tedy možné takový bod zařadit na jednání až v průběhu konání zastupitelstva obce.
Návrh na poskytnutí mimořádné odměny členovi zastupitelstva obce musí být odůvodněn a projednán jako samostatný bod programu jednání zastupitelstva obce. V rámci jednoho samostatného bodu programu zasedání zastupitelstva bude možné jednat o mimořádných odměnách jednoho či více členů zastupitelstva (není nutné, aby samostatný bod programu zasedání zastupitelstva byl uveden ke každému jmenovitě určenému členovi zastupitelstva).
Zákon o obcích dále obsahuje požadavek na obsahové náležitosti rozhodnutí (usnesení) zastupitelstva obce. Důvod poskytnutí mimořádné odměny musí být uveden v usnesení zastupitelstva obce, kterým byla mimořádná odměna poskytnuta. Dle důvodové zprávy k návrhu zákona se
„předpokládá uvedení důvodů obdobně jako při potřebě zdůvodnit mimořádnou odměnu pro zaměstnance. Důvody by měly být věcné a konkrétní a vyjadřovat svou povahou mimořádnost úkolu – např. v případě ukončení mimořádného projektu města (kanalizace, plynofikace), přípravu konkrétního dokumentu (koncepce) apod.“
Samotná výše odměny součástí usnesení být nemusí, může být uvedena v důvodové zprávě či přílohách předloženého materiálu (tabulka – přehled odměn pro jednotlivé členy zastupitelstva), přičemž text usnesení na příslušný dokument bude odkazovat. Z hlediska transparentnosti je však vhodné, aby výše odměny byla uvedena přímo v textu usnesení. Zákon neobsahuje, a ani obsahovat nemůže, výčet, za co je možné mimořádnou odměnu poskytnout. Spokojí se pouze s formulací „za splnění mimořádných nebo zvláště významných úkolů obce.“ S ohledem na poslání a úkoly obce uvedené v § 35 odst. 2 zákona o obcích si lze představit širokou škálu úkolů, které může ten který člen zastupitelstva obce splnit; bude záležet na posouzení zastupitelstva s ohledem na místní podmínky každé obce. Nebylo by proto účelné stanovit jakýkoliv podrobnější výčet. Vždy bude záležet na konkrétních okolnostech, a mimořádné zásluhy by měly být dostatečně odůvodněny.
Za mimořádné nebo významné úkoly obce však nelze pokládat plnění „běžných“ úkolů spojených s výkonem konkrétní funkce, za kterou již dotyčná osoba pobírá odměnu (ať už uvolněný nebo neuvolněný člen zastupitelstva), tedy za činnosti, úkoly a aktivity, jejichž provádění je již v odměně obsaženo.
Zákon o obcích v § 74 odst. 1 pamatuje na odměny neuvolněným členům zastupitelstva obce nad rámec možné standardní odměny za výkon funkce, a to v případě, že ke standardnímu výkonu funkce přistupuje ještě další okolnost, respektive plnění dalších úkolů. Konkrétně může zastupitelstvo s přihlédnutím k časové náročnosti a četnosti obřadů členovi zastupitelstva, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství obce, zvýšit odměnu až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jeho funkce. V tomto případě nezáleží, zda a jakou funkci neuvolněný člen zastupitelstva obce vykonává (starosta, místostarosta, člen rady), a to přesto, že v případě výše uvedených funkcí jde o činnost, kterou tyto osoby vykonávají ze zákona,5) a bylo by možné dovodit, že zvýšená odměna poskytovaná těmto funkcionářům již zahrnuje i činnost oddávajícího. Jediným rozlišovacím kritériem při poskytování této odměny „nad rámec“ je to, zda je funkci, kterou zastupitelstvo obce určilo, že bude vykonávána jako neuvolněná.
Zastupitelstvo obce může dále členovi zastupitelstva, který je pověřen řízením obecní policie, s přihlédnutím k časové náročnosti této činnosti zvýšit odměnu až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jeho funkce. Dle § 3 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, obecní policii řídí starosta nebo jiný člen zastupitelstva obce pověřený zastupitelstvem obce. Neurčí-li zastupitelstvo obce nijak, je řízením automaticky pověřen starosta. Ať už jím bude starosta vykonávající funkci jako neuvolněnou, anebo pověřený člen zastupitelstva (taktéž neuvolněný), bude oběma možné výše uvedenou odměnu „nad rámec“ poskytnout. V případě uvolněného starosty či jiného (uvolněného) pověřeného člena zastupitelstva obce již bude jejich měsíční odměna zahrnovat i výkon činnosti při řízení obecní policie a odměnu „nad rámec“ jim nebude možné poskytnout.
Z výše uvedeného vyplývá, že takováto odměna nad rámec „běžné“ odměny nemůže být schválena nebo poskytnuta uvolněným členům zastupitelstva.
Otázka může vyvstat, zda by měl starosta, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, nárok na mimořádnou odměnu za výkon funkce tajemníka obecního úřadu v případě, že tato funkce je zřízena, ale fakticky není obsazena. Může jít o případy dlouhodobé pracovní neschopnosti tajemníka, či překlenutí doby mezi ukončením výkonu funkce jednoho a jmenováním, respektive nástupem do práce druhého. Tato záležitost si zaslouží bližší analýzu.
Dle § 110 odst. 1 zákona o obcích v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu, který je zaměstnancem obce. Ostatní obce mohou zřídit funkci tajemníka obecního úřadu.
Dle § 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích starosta plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li zřízena rada obce.
Dle § 110 odst. 3 zákona o obcích není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly starosta.
Dle § 2 odst. 8 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících“) v obcích, městských obvodech a městských částech, kde není funkce tajemníka zřízena nebo kde není tajemník ustanoven, plní úkoly vedoucího úřadu podle tohoto zákona starosta.
Na základě výše uvedené právní úpravy lze jednoznačně dovodit, že plnění úkolů tajemníka městského úřadu starostou po dobu, kdy tajemník není ustanoven (funkce tajemníka není personálně obsazena), tvoří součást výkonu funkce starosty, kterému, je-li pro výkon této funkce uvolněn, náleží odměna v souladu s § 72 odst. 1 zákona o obcích, a ve výši určené dle nařízení vlády o odměnách. Zajišťování úkolů tajemníka městského úřadu je tedy zahrnuto v odměně za výkon funkce starosty.
Důvody by měly být věcné a konkrétní a měly by vyjadřovat svou povahou mimořádnost (významnost) odměnou oceňovaného úkolu. Pakliže právní předpisy stanoví, že v případě neobsazení funkce tajemníka městského úřadu vykonává jeho činnost, působnost a úkoly starosta města, nejedná se o žádnou mimořádnost hodnou ocenění nad rámec zákonem stanovené odměny poskytovanou starostovi. Navíc doba neobsazení funkce tajemníka se do jisté míry odvíjí od rychlosti a akceschopnosti starosty, který v souladu se zákonem o úřednících vyhlašuje výběrové řízení na obsazení funkce tajemníka městského úřadu, jmenuje členy výběrové komise, podává řediteli krajského úřadu návrh na vyslovení souhlasu se jmenováním do funkce tajemníka a konečně jmenování do funkce tajemníka provádí.
Rozsah působnosti starosty města je široký, a zákon o obcích, případně zvláštní právní předpisy, nemohou obsahovat úplný a vyčerpávající výčet činností a úkolů, které jsou součástí výkonu funkce starosty. Navíc § 103 odst. 4 písm. g) a h) zákona o obcích v sobě v obecné rovině zahrnuje nepřeberné množství úkolů, které mohou být starostovi svěřeny radou města, či úkoly, které plní na základě
delegace
obsažené v zákoně o obcích či jiných zákonech. Ve vztahu k výkonu činnosti tajemníka městského úřadu v případě neobsazení této funkce je to však jednoznačně stanoveno. Pakliže bychom akceptovali názor, že za výkon funkce tajemníka starostou po dobu neobsazení funkce tajemníka náleží starostovi mimořádná odměna, pak dovedeno
ad absurdum
, uvolněný starosta by, viděno touto optikou, mohl žádat o schválení mimořádné odměny i za svolávání a řízení schůzí rady města a zasedání zastupitelstva města, za podepisování právních předpisů města, za výkon funkce předsedy povodňové komise obce, za výkon funkce předsedy bezpečnostní rady obce, za přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství, za řízení obecní policie, a za výkon dalších činností a úkolů, které v rámci výkonu svěřené funkce vykonává. Závěrem
Zákon o obcích umožňuje, aby neuvolněným členům zastupitelstva, kteří jsou pověřeni zvláštními úkoly (přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství, řízení obecní policie), byla nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jejich funkce podle tohoto zákona a prováděcího právního předpisu stanovena další odměna. Touto konstrukcí zákonodárce stanoví, že v případě neuvolněných členů zastupitelstva jsou tyto zvýšené úkoly (povinnosti) nad rámec „běžného“ výkonu mandátu člena zastupitelstva. V případě uvolněných členů zastupitelstva právní úprava nic takového neobsahuje, tudíž lze uzavřít, že plnění takovýchto úkolů je součástí funkce, a tedy součástí odměny, kterou za výkon této funkce pobírají.
1) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2126/2011.
2) Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, sněmovní tisk č. 851, volební období 2013–2017. [online]. psp.cz, [cit. 10. února 2020] Dostupné na https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7&CT=851&CT1=0.
3) POTĚŠIL, Lukáš, FUREK, Adam, HEJČ, David, CHMELÍK, Václav, RIGEL, Filip, ŠKOP, Jiří.
Zákon o obcích. Komentář.
1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 408.4) Ministerstvo vnitra ČR, Odbor veřejné správy, dozoru a kontroly.
Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků – Odměňování a ostatní související nároky a peněžitá plnění členů zastupitelstva obce.
Podle právního stavu k 1. 1. 2019. Dostupné na https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx.5) Ustanovení § 11a odst. 1 zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.