Aktuální judikatura z oblasti dotací

Nejdříve bychom upozornili na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR (dále jen NSS ČR) . Žalobkyně, kterou byla akciová společnost, se u Městského soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, který spatřovala ve 28. výzvě žalovaného Specifické informační a komunikační systémy a infrastruktura II. k předkládání žádostí o podporu z Integrovaného regionálního operačního programu, ve znění změn ke dni 27. 9. 2017 (dále jen „Výzva“), a v jejím trvání, neboť jsou v ní jako okruh oprávněných žadatelů o vymezeny organizační složky státu, příspěvkové organizace organizačních složek státu, státní organizace a státní podniky, kraje, organizace zřizované nebo zakládané kraji, obce (kromě Prahy a jejích částí) a organizace zřizované nebo zakládané obcemi (kromě Prahy a jejích částí), přičemž žalobkyně je obchodní společností (akciovou společností). Žalobkyně tvrdila, že ačkoli je provozovatelkou zdravotnického zařízení, jež poskytuje zdravotní služby hrazené z veřejného zdravotního pojištění a veřejná výzva je určena mj. pro podporu elektronického zdravotnictví, a aniž by zde byl legitimní důvod pro odlišné zacházení, tak byla v rozporu se zásadou rovnosti a zásadou zákazu neodůvodněné diskriminace vyloučena z okruhu žadatelů o podporu. Tím měla být zbavena práva podat žádost o podporu. Městský soud následně žalobu odmítl s tím, že se nejedná o nezákonný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a to v souladu s ustálenou judikaturou NSS ČR. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení městského soudu kasační stížností, v níž uvedla, že spatřuje ve Výzvě nepřípustnou diskriminaci mající ústavní rozměr, neboť zásada rovnosti je jedním ze základních principů demokratického právního státu. Ovšem NSS ČR následně kasační stížnost zamítl a s následujícími právními větami:

Dalším zajímavým judikátem z poslední doby . V případu šlo o to, že Ministerstvo vnitra České republiky na základě rozhodnutí o poskytnutí ze dne 21. 5. 2010, č. 10/42, poskytlo žalobci peněžní prostředky v rámci Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost na realizaci projektu „Projektové a procesní řízení na Krajském úřadě Olomouckého kraje“ (dále jen „projekt“) v maximální výši 12 750 000 Kč. Finanční úřad pro Olomoucký kraj (dále jen „správce daně“) vydal dne 19. 1. 2017 platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 1 982 625 Kč podle § 139 a 147 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), a § 44a odst. 3 písm. d) a § 44a odst. 4 písm. c) a § 44a odst. 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015. Důvodem bylo, že žalobce neoprávněně použil veřejné prostředky poskytnuté v rámci uvedené , neboť stanovil v zadávací dokumentaci pro veřejnou zakázku diskriminační ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, ve které namítl, že mu správní orgány neumožnily využít postup podle § 14f odst. 2 rozpočtových pravidel. Poskytovatel mu totiž nedoručil výzvu k nápravě pochybení. Správce daně přitom mohl vymáhat odvod za porušení rozpočtové kázně pouze tehdy, pokud by žalobce promarnil možnost napravit zjištěné pochybení výběrového řízení dobrovolně.

Krajský soud žalobu neshledal důvodnou a zamítl ji. Uvedl, že § 14f rozpočtových pravidel se vztahuje toliko na poskytovatele , nikoliv na správce daně. Žalobce následně podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost. Důležité je zdůraznit, že stěžovatel nezpochybnil, že svým jednáním porušil podmínky, za nich byla předmětná poskytnuta. Těžištěm sporu je tak polemika, zda bylo správné, pokud poskytovatel nevydal výzvu dle § 14f odst. 3 rozpočtových pravidel, a jestli byl správný postup správce daně, pokud rozhodl o odvodu, aniž by mu tato výzva ze strany poskytovatele předcházela. Stěžovatel zdůraznil, že s poskytovatelem v dané věci aktivně komunikoval, a dokonce ho opakovaně bezvýsledně žádal, aby přistoupil k vydání výzvy a umožnil mu vyhnout se případné penalizaci za dobu trvání porušení rozpočtové kázně. Stejně proaktivní přístup zvolil stěžovatel i v komunikaci s orgány finanční správy.

Nejvyšší správní soud ČR se výzvou poskytovatele k vrácení či její části dle § 14f odst. 3 rozpoč­tových pravidel zabýval v rozsudku ze dne 12. 1. 2017, čj. 5 Afs 219/2016 – 27, ve kterém dospěl k závěru, že tato výzva není rozhodnutím správního orgá­nu dle § 65 s. ř. s. a její vydání nelze považovat ani za nezákonný zásah poskytovatele . Soud zde poznamenal, že smyslem této výzvy je především upozornit příjemce na skutečnost, že se (dle názoru poskytovatele) dopustil pochybení a porušil podmínky, za nichž mu byla poskytnuta, a umožnit mu dotaci, popř. její část, bez jakékoli sankce vrátit. Vydáním této výzvy však nemůže být nijak zasaženo do práv příjemce . Tato výzva totiž není přímo vynutitelná a je jen na uvážení příjemce , zda uzná poskytovatelem vytýkané pochybení a dotaci nebo její část vrátí, anebo jestli, přesvědčen o nezákonnosti zjištění poskytovatele, bude svá práva hájit v následném daňovém řízení (řízení o porušení rozpočtové kázně). Teprve výsledkem řádně vedeného daňového řízení je pravomocný platební výměr, který závazně určuje povinnosti příjemce , je vykonatelný a je exekučním titulem.

Lze tedy shrnout, že pokud poskytovatel provede u příjemce kontrolu, na základě které zjistí porušení dotačních podmínek, vyzve ho k dobrovolné nápravě tohoto porušení, a to buď provedením opatření k nápravě, a není-li to možné, tak vrácením nebo její části. Jestliže příjemce této výzvě vyhoví, uplatní se , že se nedopustil porušení rozpočtové kázně v rozsahu, v jakém provedl opatření k nápravě či vrátil dotaci nebo její část (viz § 14f odst. 2 rozpočtových pravidel). Správce daně mu tak již za totéž pochybení nemůže v rámci daňového řízení vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně ani penále.

Povinnost správce daně zajistit, aby poskytovatel postupoval dle § 14f rozpočtových pravidel, sice nevyplývá z žádného ustanovení tohoto předpisu (jak poznamenal krajský soud), nicméně je nutno ji dovodit z obecných zásad správního řízení. Dále NSS ČR vyslovil závěr, že pokud správce daně zjistí, že nebyl splněn předpoklad pro vyměření odvodu stanovený v § 14f rozpočtových pravidel, tj. možnost dobrovolné nápravy pro daňový subjekt, může i sám, analogicky dle § 145 odst. 2 daňového řádu vydat výzvu k dobrovolnému vrácení či její části (§ 14f odst. 3 rozpočtových pravidel), nebo k provedení opatření k nápravě (§ 14f odst. 1 rozpočtových pravidel). Až pokud daňový subjekt (příjemce ) této výzvě nevyhoví, bude na místě přistoupit k případnému vyměření odvodu včetně penále. Tento postup však bude namístě spíše ve výjimečných výše uvedených situacích.

I přes výše uvedené NSS ČR dospěl k závěru, že správce daně sice postupoval v daňovém řízení nezákonně (vydal platební výměr, aniž by jeho vydání předcházela výzva dle § 14f rozpočtových pravidel), tento samotný postup však stěžovatele ani dle jeho vyjádření nijak nepoškodil. Uložený odvod za porušení rozpočtové kázně totiž svou povahou odpovídá vrácení části , o které stěžovatel usiloval. Případnou újmou by však pro stěžovatele bylo vyměření penále, jež by bylo nutno považovat z důvodu shora uvedeného za nezákonné.

S rozsudkem je spojeno následující právní věta: Pokud ze strany poskytovatele není splněna povinnost vydat výzvu (§ 14f odst. 1–3 zákona o rozpočtových pravidlech) předcházející případnému stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně včetně penále, musí se o nápravu tohoto pochybení postarat správce daně v rámci probíhajícího daňového řízení ve věci porušení rozpočtové kázně. Ten proto zpravidla bude muset zajistit dodržení postupu stanoveného v § 14f zákona o rozpočtových pravidlech a teprve poté rozhodnout o případném stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Takový postup vyplývá z principu dobré správy, který zakládá obecnou povinnost správních orgánů vzájemně spolupracovat a koordinovat svou činnost.

Pro zajímavost můžeme upozornit také na rozsudek , který se týkal kauzy PROMOPRO. V případu šlo o to, že Odvolací finanční ředitelství jako žalovaný svým rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Finančního úřadu pro hl. m. Prahu (dále jen „správce daně“). Tímto rozhodnutím správce daně žalobci vyměřil odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši 550 896 059 Kč podle § 44 odst. 1 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“). Důvodem bylo, že žalobce porušil předpisy o zadávání veřejných zakázek, když bez výběrového řízení zadal zakázku na zajištění audiovizuálního vybavení pro akce konané v rámci předsednictví České republiky v Radě EU v první polovině roku 2009 společnosti PROMOPRO, spol. s. r. o. V tomto případě se jedná o mediálně propíranou kauzu, kdy navíc účastníkem řízení byl Úřad vlády ČR.

Úřad vlády v žalobě k městskému soudu namítal, že odvod neměl být určen ve výši rovnající se vynaložené částce za veřejnou zakázku, ale měl být snížen o částku, která byla použita v souladu se smlouvami a pro naplnění účelu veřejné zakázky. Dále namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí s tím, že se žalovaný nevypořádal s jeho odvolací námitkou, že žalobce je poškozeným v trestním řízení, které bylo vedeno s 12 osobami, které se podílely na realizaci předmětné veřejné zakázky a že žalobce není odpovědný za jednání těchto osob. Dovozoval porušení principu (ne dvakrát ve stejné věci), protože již byl potrestán za správní delikt v oblasti veřejných zakázek Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, který mu uložil pokutu ve výši 1 200 000 Kč.

Městský soud žalobu zamítl a úřad vlády rozsudek městského soudu napadl kasační stížností.

Při posuzování kasační stížnosti NSS ČR vycházel ze závěru, že odvod uložený stěžovateli lze chápat jako určité „organizační“ a „interní“ rozpočtové opatření uvnitř jedné složky státního organismu – moci výkonné. Na tom nic nemění ani fakt, že toto opatření je předepsáno zákonem a správce daně jej ukládá formou rozhodnutí podle § 44a rozpočtových pravidel. Rozpočtová pravidla sice existují ve formě zákona, ale jsou adresována do velké míry státní správě, a zopakoval svůj dřívější závěr, že pokud jde o činnost uvnitř státu, subjektivní nesouhlas jedné organizační složky státu s výsledky této činnosti (realizované jeho jinou složkou) bez dalšího neopodstatňuje podání správní žaloby.

Dále NSS ČR odkázal na svou dřívější judikaturu (např. sp. zn. 5 As 95/2014 – 46), ze které vyplývá, že odvod za porušení rozpočtové kázně není sankcí za správní delikt ani trestní sankcí. Odvod svým smyslem a účelem odpovídá spíše zákonné definici „daně“ podle § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu, podle něhož se daní rozumí peněžité plnění, pokud zákon stanoví, že se při jeho správě postupuje podle tohoto zákona. To potvrzuje například i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 53/2013 – 33: Stejným směrem judikoval i Nejvyšší soud – viz jeho rozsudek ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. 29 ICdo 3/2016.

Posouzení kasační stížnosti potom NSS ČR uzavřel zajímavou myšlenkou, podle které jsou správní soudy povolány především k ochraně veřejných subjektivních práv nestátních subjektů. Není jejich úlohou chránit stěžovatele, jenž – jak je vyloženo výše – v konečném důsledku nemůže dojít újmy v důsledku rozhodnutí žalovaného. Objektivním zájmem vlády totiž je zajistit stěžovateli dostatek rozpočtových prostředků pro jeho fungování, jímž je právě zabezpečení činnosti vlády. Není úlohou správních soudů rozhodovat o řešení interních problémů či konfliktů uvnitř moci výkonné, konfliktů, kde jednou ze stran je servisní organizace vlády a druhou ze stran orgány Finanční správy České republiky. Je evidentní, že tento typ konfliktů je efektivnější řešit právě v rámci moci výkonné, případně včetně řešení na úrovni jejího vrcholného orgánu – vlády České republiky.

S rozsudkem je spojena tato právní věta: Organizační složka státu, která je součástí moci výkonné, nemůže být dotčena na svých veřejných subjektivních právech (§ 2 s. ř. s.) rozhodnutím o odvodu do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Žaloba směřující proti takovému rozhodnutí proto musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. a § 68 písm. e) s. ř. s.

Zmínili bychom se ještě o judikátu NSS ČR . V případu šlo o to, že dne 10. 6. 2011 uzavřelo statutární město České Budějovice s žalobkyní (obecně prospěšná společnosti) smlouvu o poskytnutí na Mezinárodní hudební festival Jazzfest 2011 ve výši 200 000 Kč. Při následné kontrole Magistrát města České Budějovice zjistil, že žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň, a proto dne 18. 4. 2013 vydal platební výměr č. 1, kterým nařídil žalobkyni odvod z poskytnuté ve výši 174 816 Kč. Žalobkyně tento odvod nezaplatila a podala odvolání ke Krajskému úřadu Jihočeského kraje. Odvolání bylo zamítnuto dne 8. 7. 2016 (tedy po více než třech letech); krátce předtím (27. 6. 2016) také magistrát vydal exekuční příkaz na tento nedoplatek. Žalobkyně uhradila dlužnou částku dne 21. 7. 2016.

Za dobu prodlení s platbou (1. 8. 2012–20. 7. 2016, tj. 1 450 dnů) vzniklo žalobkyni penále, které jí magistrát vyměřil platebním výměrem č. 2 ze dne 20. 12. 2016 v maximální zákonné výši (§ 22 odst. 8 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů“), tj. ve výši vlastního odvodu. Žalovaný pak zamítl odvolání proti platebnímu výměru na penále rozhodnutím ze dne 17. 7. 2017.

Žalobě, kterou žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalovaného, krajský soud vyhověl. Tříleté odvolací řízení ve věci platebního výměru č. 1 bylo podle krajského soudu neúměrně dlouhé, rovněž exekuční příkaz byl vydán až několik let po splatnosti platebního výměru č. 1. Správní orgány obou stupňů tak porušily základní zásadu daňového řízení, totiž povinnost postupovat bez zbytečných průtahů.

Proti rozsudku krajského soudu podal Krajský úřad kasační stížnost pro nesprávné posouzení právní otázky a NSS ČR rozhodl, že kasační stížnost je důvodná. Tento závěr opřel o ustanovení § 22 odst. 8 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Toto ustanovení nejen že předepisuje způsob výpočtu penále a jeho maximální výši, ale také jednoznačně upravuje začátek a konec prodlení. Prodlení nemůže skončit dříve než v den, kdy příjemce vrátil poskytovateli dlužnou částku (resp. kdy tato částka byla poskytovateli připsána na účet). Poskytovateli se v tomto ustanovení (ale ani jinde v zákoně) nenabízí žádná cesta, jak obejít takto formulované pravidlo. Pokud by poskytovatel považoval za den určující konec doby prodlení jiný den než den, kdy obdržel dlužnou částku, porušil by zákon (a také by připravil veřejný rozpočet o částku, která do něj ze zákona měla být odvedena).

Nejvyšší správní soud ČR nezpochybnil, že čistě mechanicky vzato platí logika, které se přidržel krajský soud: pokud dlužník neuhradil splatný dluh a zákon stanoví penále za prodlení, bude penále postupem času stále narůstat. Probíhá-li v tuto dobu odvolací řízení o otázce samotné existence dluhu a dlužník se rozhodl vyčkat s platbou až do skončení odvolacího řízení, bude penále tím vyšší, čím déle poběží odvolací řízení. Nejvyšší správní soud ČR ale nesouhlasí s tím, že by se z této mechanické logiky měly vyvozovat právní důsledky.

Nejvyšší správní soud ČR dále zdůraznil, že není nic špatného na tom, že se žalobkyně důsledně domáhala práva, které jí podle jejího názoru náleželo. Jak už ale poznamenal krajský soud ve svém rozsudku, mohla to dělat i po zaplacení částky, která jí byla vyměřena. Kdyby jí soudy daly za pravdu, musel by jí poskytovatel částku vrátit včetně úroku. Pokud ale byla žalobkyně natolik přesvědčena o správnosti svého názoru, že se rozhodla nezaplatit, musí nést i veškeré následky svého rozhodnutí – k nimž podle NSS patří i povinnost zaplatit penále v celé předepsané výši.

Samotná skutečnost, že orgán veřejné moci se v řízení dopustil průtahů, však nemůže přivodit nezákonnost rozhodnutí, které bylo v takovém řízení vydáno; to platí jak pro řízení správní, tak pro řízení soudní. Už ve svém předešlém rozsudku NSS ČR zdůraznil, že za průtahy v řízení může být účastník nanejvýš odškodněn podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Závěrem NSS ČR uvedl, že Žalobkyně měla už v roce 2012 možnost zaplatit dlužnou částku. Této možnosti nevyužila a nesplnila ani platební povinnost uloženou platebním výměrem. Kdykoli během odvolacího řízení mohla dlužnou částku zaplatit i po splatnosti, a ukončit tak stále se zvětšující prodlení; až do zahájení exekučního řízení v červnu roku 2016 tedy měla věc plně ve svých rukou. Nelze zde shledat ani dobrou víru – ta nemůže být založena na nerespektování platební povinnosti, která vzešla ze standardního rozhodnutí v daňovém řízení.

S rozsudkem je spojena následující právní věta: Doba prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně končí až dnem, kdy byla poskytovateli vrácena dlužná částka (§ 22 odst. 8 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). To platí i v případě, že správní orgán nepostupoval v řízení o odvolání proti platebnímu výměru, kterým byla uložena povinnost zaplatit odvod, bez zbytečných průtahů, a penále tak během odvolacího řízení dosáhlo své maximální zákonné výše. Penále lze v takové situaci nanejvýš prominout (§ 22 odst. 14 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), ale ve vyměřovacím řízení jej nelze snížit – už vůbec ne proto, že příjemce nedbal předběžné vykonatelnosti platebního výměru (§ 109 odst. 5 daňového řádu) a s platbou odvodu vyčkával až na pravomocné skončení odvolacího řízení.

Celkově lze tak konstatovat, že rozhodování NSS ČR v oblastí dotací je i v poslední době poměrně konzervativní a očekávané a žádná velká překvapení nepřinesla. Bez ohledu na související okolnosti (např. průtahy v řízení, nepřesný postup správních orgánů atd.) se soud při rozhodování přesně a striktně držel znění souvisejících právních předpisů a argumentaci daňových subjektů příliš nezohlednil. S tím je tedy nutné při případném soudním či jiném sporu v souvislosti s dotacemi také počítat.