Město z přidělené dotace postavilo nový dopravní terminál. Na základě mandátní smlouvy „o zajištění komplexních činností spojených se správou, údržbou a provozem dopravního terminálu“ „pověřilo“ svoji příspěvkovou organizaci správou dopravního terminálu, též i uzavřením nájemních a dalších smluv - souvisejících s provozem - s jednotlivými dopravci. Po dobu tzv. udržitelnosti projektu pečovala o nový objekt příspěvková organizace města a současně (tatáž příspěvková organizace) účtovala dopravcům (radou města schválené) poplatky za každý příjezd, průjezd, odjezd autobusu. Zřizovatel - s předchozím souhlasem rady města - dokrýval (pravidelnou) ztrátu z této aktivity v jednotlivých letech. Po celou dobu existence mandátní smlouvy bylo účtováno jako o doplňkové činnosti v rámci samostatného (odděleného) střediska příspěvkové organizace. Nyní skončila tzv. doba udržitelnosti projektu (dotačního titulu) i doba trvání mandátní smlouvy. Mezitím byla přijata nová zřizovací listina příspěvkové organizace, kde je jako její hlavní činnost mj. uvedena: správa, obnova, opravy a údržba místních a určených účelových komunikací (MK), jejich součástí, příslušenství... (zastávka = součást komunikace = správa MK?). Ve zřizovací listině je jako činnost hlavní uveden mj. i „provoz a údržba dalších zařízení zřizovatele“; je tu i odkaz na tehdy ještě platnou mandátní smlouvu; je zde jako činnost hlavní výslovně jmenována i údržba autobusového terminálu. Dále je ve zřizovací listině jako činnost hlavní uvedeno: výběr plateb určených usnesením příslušného orgánu města (např. parkovné, poplatky za použití WC, odtahy motorových vozidel). Tato činnost - péče o dopravní terminál - přináší hned několik otázek: Je správné účtovat jako o činnosti doplňkové, když je ztráta, vyplývající ze samé podstaty činnosti, pravidelně dokrývána zřizovatelem „servisní“ příspěvkové organizace (tedy městem jako vlastníkem dopravního terminálu)? Z poplatků vybraných od jednotlivých dopravců je (myslím správně) odváděna DPH - nesouvisí s rozčleněním činnosti na hlavní a doplňkovou ve zřizovací listině; nemá charakter místního poplatku. Jde o výkon veřejné správy? Má být odváděna DPH i z podílu města na úhradě (fakturované) ztráty?
Správa dopravního terminálu
Vydáno:
6 minut čtení
Správa dopravního terminálu
PhD. Ing.
Zdeněk
Morávek,
ID 17373
Odpověď:
Nejdříve tedy ke způsobu účtování. Rozhodnutí, zda se jedná o hlavní nebo doplňkovou činnost by jednoznačně mělo vycházet ze zřizovací listiny. Ze znění dotazu vyplývá, pokud jsem to pochopil správně, že se jedná o činnost, která je ve zřizovací listině zahrnuta do činnosti hlavní, vyplývá to i ze samotné podstaty této činnosti, která je ztrátová, a ztráta je dokrývána z rozpočtu města jako zřizovatele příspěvkové organizace. Jak vyplývá z § 27 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“) územní samosprávný celek zřizuje příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu, lze tak předpokládat, ale nemusí to být pravidlem, že hlavní činnost má charakter neziskové činnosti.
Co se týká doplňkové činnosti, tak zřizovatel musí tyto okruhy doplňkové činnosti vymezit ve zřizovací listině. Doplňková činnost navazuje na hlavní účel příspěvkové organizace a zřizovatel jí povolí k tomu, aby mohla lépe využívat všechny své hospodářské možnosti a odbornost svých zaměstnanců. Doplňková činnost nesmí narušovat plnění hlavního účelu organizace a sleduje se odděleně od činnosti hlavní.
Jak dále vyplývá z § 28 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb., pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti s tím, že zřizovatel může organizaci povolit jiné využití tohoto zdroje. Z toho tedy vyplývá, že doplňková činnost příspěvkové organizace nemusí být nutně pouze zisková, nicméně z dlouhodobého hlediska by bylo otázkou, zda trvalá ztrátovost není v rozporu s uvedenou charakteristikou doplňkové činnosti. Upozorněme k tomu např. na výklad MF ČR uveřejněný ve Zprávách MF ČR pro finanční orgány obcí a krajů č. 2/2013, ve kterém je uvedeno, že v případě, že zřizovatel své příspěvkové organizaci v její zřizovací listině vymezil okruhy doplňkové činnosti, učinil tak s vědomím, že tato doplňková činnost nebude ztrátová, ale naopak se sníží její neziskovost z hlavní činnosti.
Na základě výše uvedeného se domnívám, že uvedené činnosti by měly být evidovány a účtovány jako součást hlavní činnosti příspěvkové organizace.
Co se týká druhé otázky, jak je správně uvedeno, pro posouzení z pohledu DPH není rozhodující, zda se jedná o činnost hlavní nebo doplňkovou. Z úpravy § 5 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZDPH“), vyplývá, že stát, kraje, obce, organizační složky státu, krajů a obcí, dobrovolné svazky obcí, hlavní město Praha a jeho městské části a právnické osoby založené nebo zřízené zvláštním právním předpisem nebo na základě zvláštního právního předpisu se při výkonu působností v oblasti veřejné správy nepovažují za osoby povinné k dani, a to i v případě, kdy za výkon těchto působností vybírají úplatu. Pokud by se tedy jednalo o výkon působnosti v oblasti veřejné správy, příspěvková organizace by nebyla považována za osobu povinnou k dani, a tato plnění by tak nebyla předmětem daně.
Veřejná správa není vymezena ani v ZDPH ani v předpisech EU, je tedy nutné vyjít z rozsudků Evropského soudního dvora. Za stěžejní je v tomto směru považován rozsudek ESD C-446/98 Fazenda Pública v. Camara Municipal do Porto, podle kterého lze veřejnou správu charakterizovat jako činnosti, při které subjekt vystupuje jako orgán veřejné správy, a to v rámci zvláštního právního předpisu platného pro veřejnoprávní subjekty, a nikoliv za stejných podmínek, které platí pro subjekty soukromého práva.
Je tedy možné konstatovat, že pokud je činnost vykonávána v rámci veřejnoprávní normy platné pro tyto subjekty, aniž by tuto činnost mohla stejným způsobem a na základě stejného právního předpisu provádět soukromá osoba, potom jde o výkon veřejné správy. Je nutné zdůraznit, že nelze posuzovat pouze jednotlivé činnosti podle své povahy, ale také podle právního předpisu, na základě kterého je tato činnost vykonávána.
Z judikatury ESD také vyplývá, že podmínkou pro uplatnění ustanovení § 5 odst. 3 ZDPH je začlenění příslušného subjektu do veřejné správy. Pokud tedy obec zřídí příspěvkovou organizaci, aby za ní, na její účet a jejím jménem vykonávala určitou činnost veřejné správy, potom jsou podmínky pro uplatnění postupu § 5 odst. 3 ZDPH splněny. Pokud by ale obec např. uzavřela mandátní smlouvu na výkon určité činnosti se soukromým subjektem, potom se ale o subjekt začleněný do veřejné správy nejedná a jednalo by se o činnost, která by byla předmětem daně (viz např. rozsudek ESD C-462/05 Komise v. Portugalsko). Je tedy zřejmé, že se jedná o poměrně složitou a komplikovanou problematiku, kterou je nutné pečlivě posoudit na základě konkrétních skutečností, zřizovacích dokumentů a vzájemných smluvních ujednání. Osobně se ale domnívám, že výběr poplatků výkon v působnosti v oblasti veřejné správy nepředstavuje, a to zejména proto, že se nejedná o činnost, kterou by za stejných podmínek nemohl vykonávat soukromý subjekt, v zásadě se jedná o poskytnutí služby za úplatu, která je předmětem daně s povinností odvést daň na výstupu.
Co se týká podílu města na úhradě ztráty, bude rozhodující, jak bude tato platba definována. Pokud např. jako navýšení příspěvku na provoz nebo právě podíl na úhradě ztráty, potom se nejedná o úplatu za zdanitelné plnění a povinnost odvodu daně na výstupu tedy nevzniká. Pokud by se ale jednalo o fakturované služby na základě smluvního ujednání, potom se již o úplatu za zdanitelné plnění jednat může. Osobně to ale nepředpokládám.