Odpovědnost za hospodaření PO obce, 2. část

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“), stanoví, že příspěvková organizace hospodaří se svěřeným majetkem v rozsahu stanoveném zřizovací listinou. Příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele, nestanoví-li zákon jinak.

Jak jsem již zdůraznil, ředitel je statutárním zástupcem příspěvkové organizace, jedná jménem organizace samostatně. Za řádné plnění úkolů příspěvkové organizace daných zřizovací listinou (v rámci hlavní i doplňkové činnosti organizace) odpovídá ředitel organizace zřizovateli. Také zodpovídá zřizovateli za hospodaření organizace dle schváleného rozpočtu a v souladu se zákonem č. 250/2000 Sb.

Pro zajištění včasné a úplné informovanosti obou stran (tj. příspěvkové organizace a zřizovatele) je vhodné dopředu upravit pravidla vzájemné komunikace. Tato pravidla mohou být popsána ve zřizovací listině nebo ve směrnici či podobném dokumentu, který vydá zřizovatel, a budou závazná jak pro ředitele, tak pro zřizovatele. Ředitel organizace by tak měl např. oznamovat každou závažnou mimořádnou událost dotýkající se činnosti organizace nebo jejích zaměstnanců (např. závažné úrazy, epidemiologická opatření, značné škody na majetku, havárie, technologické nebo technické závady, soudní spory, trestní oznámení a zahájení trestního řízení).

Ředitel je dále povinen předkládat zřizovateli ve stanovených termínech statistické výkazy, údaje z dokumentace, roční vyúčtování dotací apod. Ročně ve stanoveném termínu předkládá zřizovateli tabulku o stavu vybraných ukazatelů z ukončených kontrol nakládání s veřejnými prostředky,²⁾ auditů a přezkoumání hospodaření vykonaných u orgánu veřejné správy jinými kontrolními orgány nebo auditorem pro účely hodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému a tabulku údajů o výsledcích interního auditu, je-li v organizaci zřízen útvar interního auditu.

Ředitel příspěvkové organizace především odpovídá za vytvoření, funkčnost a účinnost vnitřního kontrolního systému příspěvkové organizace.³⁾ Vnitřní kontrolní systém je soubor opatření organizace, která zabraňují vzniku nesprávností, a to jak neúmyslných, tak úmyslných; jedná se o všechna opatření, která slouží k ujištění vedení (ředitele) organizace, že systém funguje, jak má. Vnitřním kontrolním systémem se vytvářejí podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. Musí být nastaven tak, aby byl způsobilý včas zajišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů organizace. Uvnitř organizace by měl fungovat tak, aby se ředitel včas dozvěděl informace o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě. Vnitřní kontrolní systém je tvořen řídicí kontrolou a interním auditem.

V rámci řídicí kontroly ředitel:

Řídící kontrola se provádí ve třech fázích jako kontrola předběžná, průběžná a následná. Předběžnou řídící kontrolou se provádí prověření podkladů před uskutečněním operace, prověří se skutečnosti před přijetím rozhodnutí nebo uzavřením smlouvy. Posoudí se, zda plánované operace odpovídají stanoveným úkolům, právním normám, vnitřním předpisům. Předběžnou kontrolu zajišťuje ředitel příspěvkové organizace nebo jím pověřený zaměstnanec jako příkazci operace, pověřený zaměstnanec odpovědný za správu rozpočtu jako správce rozpočtu a hlavní účetní, což je zaměstnanec odpovědný za vedení účetnictví.⁴⁾

Průběžnou řídící kontrolou je prováděna kontrola dodržování stanovených podmínek a postupů při uskutečňování schválených operací. Následnou finanční kontrolou se provádí prověření, zda údaje o hospodaření s veřejnými prostředky věrně zobrazují zdroje, stav a pohyb veřejných prostředků. Průběžnou a následnou kontrolu provádějí vedoucí zaměstnanci.

Dle § 4 odst. 1 zákona o finanční kontrole⁵⁾ je mimo jiné jedním z hlavních cílů finanční kontroly prověřovat hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. V praxi je tento cíl označován kritériem 3E - ekonomy (hospodárnost), efficiency (efektivnost), effectiveness (účelnost).

Podle § 29 odst. 5 zákona o finanční kontrole v případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky, a to zejména v návaznosti na povahu zajišťovaných úkolů, strukturu a stupeň obtížnosti vnitřního řízení, může obec (kraj) podle § 9 odst. 3 zákona o finanční kontrole jako zřizovatel u svých příspěvkových organizací nahradit funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly podle části druhé tohoto zákona. Pokud tak zřizovatel neučiní, je ředitel povinen zřídit útvar interního auditu. Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které zjišťuje, zda jsou dodržovány právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy, rizika jsou včas rozpoznávána a zda jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění. Také zjišťuje, zda řídící kontroly poskytují řediteli spolehlivé a včasné provozní, finanční a jiné informace, zda je zavedený vnitřní kontrolní systém dostatečně účinný a reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek.

Územní samosprávný celek jako zřizovatel (zakladatel) má přirozenou snahu zachovat si dostatečný vliv nad činností a hospodařením zřizovaných (zakládaných) právnických osob.⁶⁾ Kromě výkonu zřizovatelských (zakladatelských) funkcí, které jsou vymezeny v právních předpisech, případně v zřizovatelských (zakladatelských) dokumentech, jsou důležitým prvkem ve vztahu obce (kraje) ke zřizovaným (zakládaným) právnickým osobám dostatečná kontrolní oprávnění zřizovatele (zakladatele).

Pokud jde o tyto možnosti kontroly, je především třeba uvést, že územní samosprávné celky disponují specifickým oprávněním vyplývajícím z ust. § 15 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., podle něhož mohou kontrolovat hospodaření jimi zřízených nebo založených právnických osob. Toto zákonné ustanovení územní samosprávné celky žádným způsobem neomezuje v tom, vůči kterým typům právnických osob tuto kontrolu mohou provádět.

Zřizovatel provádí u příspěvkových organizací kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky podle zákona o finanční kontrole. V případě, kdy je zřizovatelem příspěvkové organizace obec, provádí fakticky kontrolu obecní úřad.

O kontrolním zjištění zřizovatel pořizuje protokol, který obsahuje zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny, a termínu pro přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Takto sepsaný protokol podepíší všichni kontrolující, kteří se kontroly zúčastnili. Stejnopis protokolu předají kontrolující k seznámení a podpisu kontrolované osobě. Proti obsahu kontrolního zjištění je kontrolovaná osoba oprávněna podat písemné odůvodněné námitky. Vedoucí kontrolní skupiny (kontrolor) může o námitkách sám rozhodnout, tj. zda jim v plném rozsahu vyhoví, jinak předloží námitky starostovi, který o námitkách rozhoduje písemnou formou, jedná-li se o příspěvkovou organizaci obce. Proti rozhodnutí o námitkách není opravný prostředek přípustný. Vedoucí kontrolní skupiny (kontrolor) následně posoudí přiměřenost a efektivnost přijatých opatření k nápravě ve vztahu ke kontrolním zjištěním uvedeným v protokole.

Vedle kontrolního oprávnění vyplývajícího z ust. § 15 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. nesmíme v této souvislosti pominout ani ust. § 78 odst. 4 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, které svěřuje do působnosti finančního výboru zastupitelstva kraje provádění kontroly hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených krajem, nebo které na kraj byly převedeny. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), tuto kompetenci finančnímu výboru výslovně nesvěřuje. Nic však nebrání tomu, aby finanční výbor provedením kontroly hospodaření konkrétní právnické osoby zřízené (založené) obcí pověřilo zastupitelstvo obce ve smyslu ust. § 119 odst. 2 písm. b) zákona o obcích. Na základě tohoto ustanovení, podle mého názoru, může rovněž finanční výbor kontrolovat hospodaření všech krajem (či obcí) založených a 100% vlastněných právnických osob (a také organizačních složek jako zařízení bez právní subjektivity).⁷⁾

Kontrolu dle citovaných ustanovení právních předpisů lze provádět výhradně u právnických osob, jichž je obec (kraj) jediným zřizovatelem (zakladatelem), resp. jediným společníkem. Nejčastěji tedy půjde právě o kontrolu prováděnou ve vztahu k příspěvkovým organizacím.

Z uvedeného je zřejmé, že platná právní úprava stanoví dostatečná a jasná pravidla pro zajištění hospodárného, efektivního a účelného využití veřejných prostředků při činnosti příspěvkové organizace. Za plnění těchto povinností je odpovědný ředitel příspěvkové organizace. Platné zákony také poskytují územním samosprávným celkům jako zřizovatelům příspěvkových organizací celou řadu nástrojů, které jim umožňují dostatečně a průběžně kontrolovat činnost a hospodaření příspěvkových organizací, a tím prověřovat a vyhodnocovat přiměřenost a účinnost jejich vnitřního kontrolního systému.

O tom, zda konkrétní příspěvková organizace, resp. její vedení (zejména tedy ředitel), plní své povinnosti vyplývající jednak z právních předpisů, a jednak ze zřizovací listiny, si zřizovatel musí vytvářet obrázek průběžně na základě informací od ředitele organizace a také na základě výstupů z prováděné veřejnosprávní kontroly. Nastavení pravidel této komunikace (informovanosti) a stanovení adekvátních pravidel veřejnosprávní kontroly u příspěvkové organizace je věcí vedení obce.

V dalším pokračování se již zaměřím na otázky spojené s občanskoprávní, trestněprávní a pracovněprávní odpovědností konkrétních osob v souvislosti s hospodařením příspěvkové organizace.