Odpovědnost za hospodaření PO obce, 1. část

Výměna politického vedení obce a snaha nových představitelů obce vytvořit si objektivní obrázek o skutečné kondici té které organizace pak často bývá prvotním spouštěčem požadavků na provedení auditu hospodaření příspěvkových organizací.³⁾ V případě zjištění závažných nedostatků a nesrovnalostí pak vyvstává otázka, kdo je za zjištěný stav odpovědný a jakým způsobem vůči odpovědné osobě (či odpovědným osobám) dále postupovat?

S ohledem na aktuálnost problematiky se proto budu v tomto a dalších článcích věnovat otázkám spojeným s odpovědností za hospodaření příspěvkové organizace obce.⁴⁾

Je skutečností všeobecně známou, že právní forma příspěvkové organizace je již mnoho let vnímána jako jistý minulosti,⁵⁾ a územní samosprávné celky i širší odborná veřejnost dlouhodobě volají po legislativním zakotvení jiného, pro potřeby veřejné správy vhodnějšího druhu právnické osoby.⁶⁾ Takový „optimální“ či „ideální“ nový typ právnické osoby⁷⁾ zřizované nebo zakládané územními samosprávnými celky však dosud nebyl nalezen (vytvořen), a příspěvkové organizace tak nadále představují zdaleka nejčastější druh organizace, jejímž prostřednictvím obce a kraje plní úkoly vyplývající z jejich samostatné působnosti.

Pro uvození dalšího výkladu bude vhodné připomenout si charakteristické znaky příspěvkové organizace územního samosprávného celku, jak vyplývají z platné právní úpravy.⁸⁾ Pro příspěvkovou organizaci obce či kraje tedy platí, že:

Ačkoliv jsem naznačil onu převažující skepsi vůči příspěvkovým organizacím, je třeba na druhou stranu konstatovat, že se jedná o druh právnické osoby v podmínkách veřejné správy nejvíce vyzkoušený a koneckonců také (přes všechny nedostatky) fungující. Významnou předností této právní formy je její univerzálnost, když je v zásadě použitelná pro organizace fungující ve všech odvětvích samosprávy obcí a krajů.

Přes deklarovanou univerzálnost příspěvkové organizace by měly územní samosprávné celky vhodnost této právní formy pro konkrétní vytvářený subjekt posuzovat individuálně a měly by ji využívat spíše pro ty činnosti, které jsou skutečně neziskové, přičemž při jejich poskytování se ve větší míře neuplatňují soukromí poskytovatelé. Přestože příspěvková organizace již může vlastnit majetek, zůstávají zachována rozsáhlá oprávnění zřizovatele, pokud jde o majetkovou způsobilost a výkon majetkových práv příspěvkové organizace. Institut správy majetku zůstává zachován, tzn. zůstává nadále zajištěna rozsáhlá kontrola zřizovatele nad majetkem organizace. V neposlední řadě pak právní forma příspěvkové organizace umožňuje zřizovateli podílet se formou příspěvku na organizaci.

Především je nezbytné zabývat se otázkou, jak je v platné právní úpravě řešena otázka statutárního orgánu příspěvkové organizace, resp. otázka, kdo je odpovědný za řízení organizace a její hospodaření. Již v rámci výčtu charakteristických znaků příspěvkové organizace jsem uvedl, že tato nemá soustavu orgánů a je řízena monokraticky jedinou osobou - ředitelem, kterého jmenuje zřizovatel.

V souladu s ust. § 27 odst. 2 písm. d) zákona č. 250/2000 Sb. patří mezi povinné náležitosti zřizovací listiny příspěvkové organizace označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace. Zákon č. 250/2000 Sb. tedy nezmiňuje výslovně „ředitele“ jako jediný možný typ statutárního orgánu příspěvkové organizace, ale hovoří (dokonce v množném čísle) o statutárních orgánech. Právě to vyvolává úvahy o možnosti pojmenovat, nebo dokonce koncipovat statutární orgán příspěvkové organizace jinak, například jako kolektivní orgán - správní radu, jak naznačuje Havlan.¹¹⁾ Těmto úvahám nahrává také pojmová nejednotnost s neopodstatněnými rozdíly v textaci zákona č. 128/200 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích), a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské řízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon o obcích totiž u vyhrazených pravomocí rady obce hovoří o plnění zřizovatelských funkcí jen obecně bez další konkretizace,¹²⁾ zatímco zákon o krajích ve stejné souvislosti výslovně zmiňuje pravomoc jmenovat a odvolat ředitele.¹³⁾ Abychom kompletně dokreslili ono pojmové zmatení v souvislosti s označením statutárního orgánu příspěvkové organizace, nesmíme zapomenout na zákon č. 262/20016 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), který v souvislosti se vznikem pracovního poměru jmenováním hovoří o vedoucím příspěvkové organizace.¹⁴⁾

Možnost, že by statutární orgán příspěvkové organizace byl koncipován jako kolektivní, je nicméně v praxi (především vzhledem k jednoznačnému použití označení „ředitel“ v zákoně o krajích) vnímána spíše jako hypotetická. U příspěvkových organizací územních samosprávných celků tak bývá statutární orgán zpravidla jednočlenný a bývá označován jako ředitel. Pokud jde o způsob, jakým ředitel vystupuje jménem organizace, je jako statutární orgán právnické osoby v zásadě oprávněn činit jménem organizace veškerá právní jednání, samozřejmě s přihlédnutím k limitaci vyplývající z právních předpisů, zřizovací listiny a případně dalších opatření zřizovatele.

V praxi se stále ještě můžeme setkat i s případy, kdy jako statutární orgán příspěvkové organizace je označován tzv. pověřený ředitel nebo osoba pověřená zřizovatelem vedením organizace. Institut pověření vedením (řízením) příspěvkové organizace je poněkud problematický, platná právní úprava s ním nepočítá a jde o zjevný přežitek z minulosti, který dosud některé obce ze setrvačnosti a zřejmě i z neznalosti používají. Z formálně právního hlediska je však třeba konstatovat, že bez ohledu na konkrétní pojmenování funkce se i fakticky jedná o jmenování na vedoucí pracovní místo ředitele organizace na dobu určitou.

O kreativitě vedení některých obcí při realizaci snahy řídit příspěvkové organizace svědčí také zcela konkrétní případ, kdy v organizaci byl vedle ředitele jako statutárního orgánu rozhodnutím zřizovatele vytvořen kolektivní orgán označovaný jako správní rada. Tento orgán byl vytvořen s cílem dalšího zefektivnění činnosti nemocnice a jeho členy jmenovala rada obce. Správní rada měla rozhodovat hlasováním o všech zásadních otázkách činnosti příspěvkové organizace, pokud si v konkrétní věci nevyhradila právo rozhodovat přímo rada obce. Dále měla správní rada projednávat a schvalovat zejména zprávy o kontrolách činnosti organizace a výroční zprávu dozorčí rady příspěvkové organizace. Kromě správní rady byla totiž v příspěvkové organizaci zřizovatelem konstituována také dozorčí rada, jejímž úkolem bylo dohlížet na dodržování obecně závazných právních norem a vnitřních norem v rámci činnosti organizace, kontrolovat její hospodaření a na základě své činnosti zpracovávat revizní zprávu. Ani správní rada ani dozorčí rada přitom nebyly uvedeny v obchodním rejstříku, kde byl jako jediný statutární orgán uveden ředitel organizace.

Na tomto místě musím vyslovit zásadní pochybnost nejen o správnosti, ale i o zákonnosti postupu orgánů obce při konstituování správní a dozorčí rady příspěvkové organizace. Jak obec, tak jí zřízenou příspěvkovou organizaci totiž zásadně řadíme mezi právnické osoby veřejného práva, pro které platí významná zákonná omezení, pokud jde o možnost odchýlit se od pravidel stanovených v právní úpravě. V případě právnických osob veřejného práva je zdůrazňován veřejnoprávní charakter jejich zřízení, tzn. skutečnost, že jde o právnické osoby, které vznikají na základě aktu veřejné moci, ať už tedy přímo na základě zákona jako normativního správního aktu, anebo na základě rozhodnutí (usnesení) jako individuálního správního aktu subjektu, který je k tomu právním řádem zmocněn. Z uvedeného také vyplývá, že zřizovatelem právnické osoby veřejného práva může být vždy výhradně jiná právnická osoba veřejného práva. Vznik právnické osoby veřejného práva tak není podmíněn jakýmkoliv předchozím právním aktem soukromoprávního charakteru. Primárním účelem zřízení právnické osoby veřejného práva je vždy plnění úkolů veřejné správy nebo úkolů ve veřejném zájmu. Právnickými osobami veřejného práva, které jsou nositeli veřejné moci na základě zákonné , jsou samotné územní samosprávné celky. a krajů pak zahrnujeme do oné druhé kategorie právnických osob veřejného práva a

Na výkon územní samosprávy se vztahují základní ústavní principy omezující výkon státní správy, které jsou shodně definovány v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a v čl. 2. odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle tohoto obecně přijímaného pravidla slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Z judikatury Ústavního soudu pak vyplývá, že územní samosprávné celky jsou citovaným ustanovením limitovány v těch případech, kdy vykonávají v samostatné působnosti veřejnou moc.¹⁵⁾ Za zmínku pak v této souvislosti stojí nepochybně i převažující názory o obecné nemožnosti použití analogie ve veřejném právu.¹⁶⁾

S ohledem na výše uvedené platí, že územní samosprávné celky nemají zákonnou možnost vytvářet libovolně dle svého uvážení orgány, na které by byly přenášeny rozhodovací pravomoci statutárního orgánu či zřizovatele příspěvkové organizace. V demonstrovaném případě byl zřizovací listinou příspěvkové organizace schválenou a vydanou zastupitelstvem obce (v souladu se zákonem) jediným statutárním orgánem příspěvkové organizace určen ředitel.

Pokud jde o způsob, jakým ředitel vystupuje jménem organizace, je jako statutární orgán právnické osoby v zásadě oprávněn činit jménem organizace veškeré právní úkony. Skutečnost, že rada obce vytvořila správní radu a přenesla na ni rozhodování o všech zásadních otázkách činnosti organizace, je projevem absolutního nepochopení právní úpravy a fungování příspěvkových organizací. Správní radu s takto vymezenými kompetencemi je třeba považovat za zcela irelevantní orgán stejně jako jakákoliv rozhodnutí, která přijala. Obdobné závěry je pak třeba zaujmout i ve vztahu k dozorčí radě příspěvkové organizace, kterou rada obce také vytvořila. Není v souladu se zákonem,¹⁷⁾ aby zřizovatel na další orgán přenášel svou odpovědnost za kontrolu příspěvkové organizace. Popsaný postup obce přitom následně může významně ovlivnit i určování odpovědnosti za nedostatky zjištěné v hospodaření příspěvkové organizace.

V tomto článku jsem podal úvodní výklad k problematice odpovědnosti za hospodaření příspěvkové organizace. Nejprve jsem se věnoval základní charakteristice příspěvkové organizace obce a jejímu postavení právnické osoby veřejného práva. Toto vymezení je důležité i pro správné pochopení principů spojených s posuzováním odpovědnostních otázek. Dále jsem zde podal výklad k určení osoby, která je dle práva odpovědná za řízení příspěvkové organizace obce. Věnoval jsem se také příkladu špatné praxe, kdy orgány obce vedle ředitele zcela nesprávně konstituovaly další orgány příspěvkové organizace, na které přenesly část pravomocí ředitele, a dokonce i zřizovatele.

V navazujících článcích se zaměřím na výklad odpovědnosti ředitele příspěvkové organizace, tzn. rozbor toho, za co je ředitel odpovědný, kontrolním oprávněním obce jako zřizovatele příspěvkové organizace a pak také otázkám spojeným s občanskoprávní, trestněprávní a pracovněprávní odpovědností konkrétních osob (ředitele organizace, vedení obce) v souvislosti s hospodařením příspěvkové organizace.