Ekonomické řízení ve veřejném sektoru

Článek se proto zaměřuje na problematiku řízení ekonomických systémů v oblasti veřejného sektoru a jeho specifik. V úvodní části je vysvětlena podstata a vývoj termínu řízení (management) a jsou zde také popsány hlavní úrovně a funkce řízení. Další část článku je věnována vysvětlení konceptu 3E a specifikům řízení ekonomických systémů ve veřejném sektoru. Poslední část článku se zamýšlí nad současnou situací ekonomického řízení v českém veřejném sektoru, podmínkách a možnostech jeho úspěšného zavedení.

Řízení (management) můžeme zjednodušeně chápat jako ovlivňování řízených subjektů žádoucím směrem. Úplnější definici uvádí např. Vodáček (1999), podle kterého jde o soubor ověřených přístupů, názorů, zkušeností, doporučení a metod, které manažeři využívají k plnění specifických činností nezbytných k dosažení cílů organizace. Graficky se obvykle řízení znázorňuje jako pyramida se třemi vrstvami zobrazujícími zároveň hlavní úrovně řízení (např. Keřkovský, Drdla 2003), a to úroveň:

Tyto úrovně na sebe navzájem navazují a liší se mírou kompetencí a odpovědnosti, způsobem a rozsahem stanovení úkolů a také časovým intervalem realizace úkolů. Jednotlivé úrovně řízení mohou pro realizaci svých cílů využívat i specifické nástroje.

Na vrcholové (strategické) úrovni jsou určovány cíle a úkoly pro úroveň taktickou a zde opět pro úroveň operativní. Strategické řízení se odehrává v dlouhých časových úsecích (nejčastěji letech) a jeho hlavním cílem je formulace strategií organizace a kontrola jejich realizace. Je zaměřeno na udržování souladu mezi dlouhodobým směřováním (posláním) organizace, jejími dlouhodobými cíli a disponibilními zdroji a na dosahování souladu s prostředím, v němž organizace působí. Strategické cíle mají celoorganizační význam a platnost. Od řídících pracovníků této úrovně řízení se očekává kreativita, inovace a celkový přehled a orientace v okolí organizace. Problémy vznikající na této úrovni řízení bývají špatně strukturovatelné, unikátní a lze je hodnotit až v delším časovém kontextu.

Taktické řízení probíhá v kratším časovém horizontu než strategické řízení (obvykle ročním) a má také užší záběr. Naproti tomu se zaměřuje na podrobnější úkoly, vyznačuje se menším stupněm nejistoty a neurčitosti. Je realizováno hlavně na středních a nižších úrovních organizačních jednotek (divize, provoz). Manažeři na této úrovni působí většinou v rámci své odbornosti či profese a řeší často dobře strukturované a pravidelně se opakující úkoly. Výsledky řídící práce jsou zde hodnoceny bezprostředně po splnění cílů, v průběhu jejich plnění lze využívat standardních (rutinních) postupů.

Na nejnižší úrovni organizace (pracoviště, jednotliví pracovníci) probíhá především operativní řízení. To představuje soubor řídících činností, jejichž hlavním úkolem je zabezpečit odpovídající průběh řízených procesů za současně maximálně hospodárného využití vstupů. Toto řízení se vyznačuje nejvyšším stupněm podrobnosti (plánování a kontrola plnění plánu jde až na úroveň jednotlivých pracovišť, pracovníků, ukazatelů) a nejkratším časovým horizontem (měsíc, týden, hodina).

Další možný pohled na řízení nabízejí Weihrich a Koontz (1993), kteří jej charakterizují jako proces tvorby a udržování prostředí, v němž jednotlivci pracují společně ve skupinách a účinně dosahují stanovených cílů. Tento proces pak uvedení autoři člení za účelem jeho snazší analýzy na pět hlavních funkcí řízení zformulovaných prvně pravděpodobně francouzským ekonomem Fayolem, a to na:

Uvedené funkce probíhají v procesu řízení permanentně, vzájemně se prolínají a podmiňují. Například zabezpečit dodávku služby bez jejího předchozího naplánování a zabezpečení zdrojů pro její realizaci není možné, stejně tak jako bez vedení pracovního kolektivu a průběžné kontroly celého procesu. Na druhé straně rozdělení komplexního procesu řízení na jednotlivé funkce umožňuje specializaci, oddělení kompetencí a odpovědnosti, a následně i možné dosažení vyšší efektivnosti celkového řídícího procesu.

Ke změnám ve vnímání významu i obsahu řízení dochází postupně s rozvojem světové ekonomiky. Zatímco původně bylo řízení označováno anglickým termínem „administration“, což by se dalo přeložit spíše jako vedení nebo správa, zhruba od 50.-60. let minulého století je již používán v podnikatelském prostředí pro řízení termín „management“. Přestože se oba užívané termíny v mnohém překrývají a podle některých autorů (např. Flynn) mají, zejména ve veřejném sektoru, oba své opodstatnění, je zde vidět zřetelný posun v chápání řízení. Zatímco vedení (správu) lze pojímat jako organizované uspořádání (zajištění) zdrojů k provádění předem nastavených postupů a nařízení, management by již měl zahrnovat pravomoc a prostor pro rozhodování o řízení zdrojů tak, aby se dosáhlo souboru stanovených cílů (Flynn 2007). Manažer by tedy měl disponovat formální autoritou, zabezpečovat jednotlivé funkce řízení a hlavně, na rozdíl od pouhého správce nebo vedoucího, myslet a jednat kreativně tak, aby byl schopen nalézt nejlepší cestu k dosažení plánovaných cílů.

Řízení (management) se samozřejmě neuplatňuje pouze v podnikatelském sektoru. Rektořík a Šelešovský (2003) popisují systém řízení ve veřejném sektoru doplněný o vstupy, cíle a výstupy, které zde nacházejí uplatnění. Jak je patrno z obrázku 1, vstupy ve veřejném sektoru zahrnují kromě lidských, kapitálových, manažerských a technologických zdrojů i veřejnou volbu. V oblasti cílů vstupních požadavků je ve veřejném sektoru nutno zohlednit mimo jiné i požadavky územních samosprávných celků a občanů (viz obrázek 1 na s. 18).

Patrně nejvýznamnější rozdíly mezi ziskovým a veřejným sektorem lze nalézt v oblasti výstupů. Ty zde totiž tvoří běžně kvantifikovatelné výstupy v podobě výrobků a služeb, ale i obtížně kvantifikovatelné a ocenitelné výstupy v podobě užitků, uspokojení potřeb, integračních cílů apod., což do určité míry může ovlivňovat i volbu vhodných nástrojů řízení.

Olejníček a Kunc (2012) používají v dané souvislosti termín ekonomické řízení. To chápou jako usměrňování činnosti organizace zaměřené na podporu, dodržování a dosažení cílů organizace, s efektivním, hospodárným a účelným využitím materiálních, finančních a lidských zdrojů. Předmětem ekonomického řízení jsou podle uvedených autorů aktivity (činnosti), slabá místa, analytické a rozhodovací procesy z výsledků permanentního porovnávání plánu se skutečností. Zjednodušeně lze ekonomické řízení chápat také jako systém pro plánování a hodnocení ekonomické efektivnosti.

Ekonomické řízení je tedy spojováno s ekonomickými kategoriemi efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti neboli s tzv. konceptem 3E (např. ECA 2011). Ten je pro účely finanční kontroly subjektů českého veřejného sektoru, resp. české veřejné správy, upraven zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů. Uvedený zákon definuje základní pojmy spojené s konceptem 3E ve veřejné správě následovně:

Hospodárnost se měří především na vstupu a vyžaduje, aby vstupy byly k dispozici ve správnou dobu, dostatečném množství, přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu. Efektivnost požaduje dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky,

Obrázek 1: Systémový přístup k řízení ve veřejném sektoru

výstupy a dopady. Účelnost se hodnotí jako vztah plánovaných výsledků, výstupů a dopadů a skutečně dosažených cílů.

ECA (2011) v souvislosti s problematikou auditu výkonnosti ve veřejném sektoru vychází z tzv. logických modelů, které jsou založeny na předpokladu, že jakoukoli veřejnou aktivitu lze bez ohledu na její povahu analyzovat jako soubor finančních, organizačních a lidských zdrojů, které jsou uvolněny za účelem dosažení cílů se záměrem vyřešení určitých problémů (tržních selhání) postihujících cílové skupiny. Modely mají napomoci určení vztahů mezi socioekonomickými potřebami, které mají být danou aktivitou vyřešeny a jejich cíli, vstupy, procesy, výstupy a důsledky, které podle chápání ECA zahrnují výsledky (okamžité změny) i dopady (dlouhodobější účinky). Na obrázku 2 je uveden příklad takového logického modelu.

Obrázek 2: Logický model aktivity (programu)

Z obrázku jsou patrny vazby mezi jednotlivými zásadami konceptu 3E a vztahy, pomocí nichž se poměřují. Zároveň se zdůrazňuje, že přestože mají všechny tři zásady stejnou důležitost, nemělo by nikdy, pokud je to možné, v rámci provádění kontroly a auditu chybět vyhodnocování účelnosti, coby poměřování vztahu mezi původními cíli programů a jejich konečnými důsledky. U každé zásady lze zároveň pozorovat obecná rizika s ní spojená, jak plyne z následující tabulky 1.

 Tabulka 1: Obecná rizika spojená s hodnocením 3E    I------------------------I-------------------------I-------------------------I I      Hospodárnost      I      Efektivnost        I        Účelnost         I I------------------------I-------------------------I-------------------------I I Plýtvání: používání    I Ztráty: použité zdroje  I Chybná koncepce:        I I zdrojů, které nejsou   I nevedou k požadovaným   I nedostatečné posouzení  I I pro dosažení daných    I výstupům                I potřeb, nejasné cíle,   I I výstupů a výsledků     I                         I nemožnost realizace,    I I nutné                  I                         I nedostatečné prostředky I I------------------------I-------------------------I-------------------------I I Přeplácení: pořizování I Neoptimální poměr       I Nedostatky v řízení:    I I používaných zdrojů za  I vstupu a výstupu: např. I neplnění cílů,          I I vyšší náklady, než     I nízká efektivita práce  I nestanovení priorit     I I mohly být pořízeny     I                         I mezi cíli               I I------------------------I-------------------------I-------------------------I I Zbytečný luxus: platby I Pomalá realizace        I                         I I za vyšší kvalitu       I programu: časové        I                         I I vstupu, než jaká je    I prodlevy spojené s      I                         I I nutná pro dosažení     I navýšením nákladů       I                         I I žádoucích výstupů a    I                         I                         I I výsledků               I                         I                         I I------------------------I-------------------------I-------------------------I I                        I Externality: náklady    I                         I I                        I vzniklé subjektům mimo  I                         I I                        I rámec programu          I                         I I                        I (neidentifikovány a     I                         I I                        I mimo kontrolu)          I                         I I------------------------I-------------------------I-------------------------I                                             Zdroj: vlastní s využitím ECA (2011) 

Smyslem hodnocení hospodárnosti je tedy stanovit, zda byly k dosažení cílů zvoleny nejvhodnější vstupy za nízké náklady. U efektivnosti se posuzuje, zda mezi použitými zdroji a dosaženými výstupy a výsledky existuje nejlepší vztah, pokud jde o kvantitu, kvalitu a čas. Účelnost hodnotí míru naplnění různých typů cílů. Problémem českého veřejného sektoru je ale stále ještě to, že zatímco na úrovni legislativy je koncept 3E v obecné rovině nastaven a manažeři jsou s ním vesměs obeznámeni, v praxi mnohdy řízení ekonomických systémů neprobíhá v souladu se třemi výše popsanými zásadami, ale omezuje se spíše na monitorování čerpání rozpočtových prostředků.

Příčin tohoto stavu je patrně více, jak bylo ostatně ověřeno i v rámci výzkumu prováděného mezi manažery státní správy v r. 2012. Patří mezi ně (Vodáková, 2012) absence koncepce a strategie ekonomického řízení rozpracovaná na nižší stupně řízení, absence ukazatelů a měřítek hodnocení hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, nedostatečné nastavení pravidel odpovědnosti, stimulace a penalizace za prováděné aktivity a úkoly, vysoký stupeň centralizace řídících procesů, zejména delegování úkolů a poměrně malý prostor pro samostatné rozhodování na nižších stupních řízení, absence poptávky po ekonomickém řízení ze strany státu a vrcholových manažerů, příp. komplikovaná a navzájem nenávazná (zejména plán, rozpočet, účetnictví). Mimo to bylo mezi manažery veřejného sektoru zjištěno poměrně nízké povědomí o nástrojích a metodách ekonomického řízení, mnohdy byl v této souvislosti kritizován také nedostatečný systém interních školení.

Ochrana a Půček (2011), kteří chápou efektivní řízení ve veřejné správě také ve vztahu ke konceptu 3E, formulují zároveň nezbytné předpoklady pro jeho dosažení. Jde podle nich především o nastavení odpovídajících vnějších i vnitřních rámcových podmínek, disponibilitu subjektů pro řízení, adekvátní nastavení cílů, průběžné plnění těchto cílů a zpětnou vazbu ve vztahu k plnění stanovených ukazatelů. Tyto předpoklady jsou spolu s jejich stručným obsahem popsány v následující tabulce 2.

 Tabulka 2: Základní předpoklady efektivního řízení ve veřejné správě    I--------------------------I-------------------------------------------------I I     Předpoklad (rys)     I            Obsah daného předpokladu             I I--------------------------I-------------------------------------------------I I Vnější rámcové podmínky  I Odpovídající "pravidla hry" nastavená vnější    I I                          I autoritou                                       I I--------------------------I-------------------------------------------------I I Vnitřní rámcové podmínky I Vlastní pravidla pro výkon efektivního řízení,  I I                          I sdílená institucionální kultura a sdílené       I I                          I hodnoty k výkonu efektivního řízení             I I--------------------------I-------------------------------------------------I I Disponibilita řídících   I Odborná připravenost, manažerské dovednosti a   I I subjektů                 I morální bezúhonnost řídících subjektů           I I--------------------------I-------------------------------------------------I I Adekvátní stanovení cílů I Vhodně stanovené cíle s jasně definovanými      I I                          I ukazateli                                       I I--------------------------I-------------------------------------------------I I Plnění cílů              I Cíle stanoveny v rámci předběžné analýzy spolu  I I                          I s definováním zdrojů s ohledem na hospodárnost, I I                          I efektivnost, účelnost                           I I--------------------------I-------------------------------------------------I I Zpětná vazba o plnění    I Získávání informací o plnění ukazatelů cílů s   I I stanovených ukazatelů    I následnou (průběžnou) korekcí                   I I--------------------------I-------------------------------------------------I                                                     Zdroj: Ochrana, Půček (2011)

Výchozím předpokladem efektivního řízení je podle autorů nastavení vnějších rámcových podmínek (příslušné legislativy), v jejímž prostoru se řízení odehrává. Tyto hranice definují možnosti, ve kterých se řídící subjekty rozhodují. Dále je nezbytné stanovit motivující vnitřní rámcové podmínky řízení, tj. institucionální kulturu a sdílené hodnoty, které by měly vycházet z funkční vize (strategie). Od řídících subjektů se za účelem dosažení efektivního řízení předpokládají manažerské dovednosti, morální bezúhonnost a odborná způsobilost. Neméně důležité je také adekvátní nastavení cílů a jasně definovaných ukazatelů jejich plnění. Poté je nezbytné sledovat a hodnotit průběžné plnění cílů a ukazatelů, zejména s ohledem na hospodárnost, efektivnost a účelnost. Součástí hodnocení je také zjišťování odchylek a včasné nastavení případných korekčních opatření.

Je otázkou, nakolik jsou v současné době výše uvedené předpoklady pro efektivní řízení v české veřejné správě naplňovány. Ochrana a Půček (2011) považují za problematické zejména dosažení dvou posledně uvedených předpokladů. Jako důvod zmiňují zastaralost (opožděnost) informací, podle nichž se mnohdy ve veřejném sektoru subjekty rozhodují a návazné zpoždění provedených korekčních opatření. Prevence nepříznivého vývoje tedy nenastane bezprostředně po analýze tohoto stavu, ale s určitým časovým zpožděním.

Problém usměrňování ekonomických systémů v souladu s konceptem 3E se samozřejmě netýká pouze České republiky. Již několik desetiletí se vyspělé země světa snaží zapojit do řízení veřejného sektoru tzv. manažerské nástroje a přejít tak od spíše administrativního stylu řízení typického pro veřejný sektor v minulosti k řízení charakteristickému zapojením metod a nástrojů používaných původně výhradně podnikateli. Těch je celá řada, některé z nich jsou použitelné jen v rámci určité funkce řízení, jiné jsou komplexnější. Některé jsou používány pro analyzování, jiné pro rozhodování, další pro realizaci a její kontrolu. Volba vhodného nástroje může být ovlivněna také úrovní, na které je řízení realizováno.

Zapojení manažerských nástrojů do řízení veřejného sektoru je metodicky podporováno a prakticky monitorováno např. ze strany Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), která v r. 2007 a 2008 provedla rozsáhlý výzkum používaných účetních a rozpočtových metodik a dále také technik používaných pro hodnocení výkonnosti veřejného sektoru, zejména na úrovni státní správy. Na základě zveřejněných dat bylo zjištěno, že naprostá většina vyspělých zemí světa používala v uvedeném období jeden nebo i více nástrojů k monitorování výkonnosti aktivit veřejného sektoru. Česká republika bohužel v tomto výzkumu patřila k nepatrné menšině členských zemí, které deklarovaly, že hodnocení výkonnosti žádným způsobem neprovádějí.

Ostatní země pro hodnocení výkonnosti používaly srovnávání skutečnosti se stanovenými výkonnostními cíli či měřítky, příp. sestavovaly jednorázové zprávy o výkonnosti (většinou roční), mnohé používaly i další manažerské nástroje, zejména benchmarking nebo reporting. Na druhé straně, přestože ale mnohé vyspělé země některý z nástrojů vyhodnocování výkonnosti veřejného sektoru v r. 2007 používaly, pouze malá část z nich prohlašovala, že výsledky měření výkonnosti byly brány v potaz při rozpočtovém vyjednávání a zejména konečném rozhodování o alokaci zdrojů. Ukázalo se také, že nedosažení výkonnostních cílů ve většině případů nevedlo k negativním důsledkům vůči realizátorům programů, ať již šlo o zastavení neúspěšných programů, zvýšený dohled nad nimi, omezení rozpočtových zdrojů, příp. vyvození osobní odpovědnosti. Zdá se tedy, že používání manažerských nástrojů řízení ve veřejném sektoru ve sledovaném období většinou nevedlo k významnému zvýšení alokační efektivnosti, ani k vyvození důsledků v případě negativních odchylek od výkonnostních měřítek a cílů.

Curristine a Lonti (2007) docházejí ke stejnému závěru, kdy konstatují, že dopady použití nástrojů do zvýšení efektivnosti a výkonnosti veřejného sektoru zatím nejsou z různých příčin příliš prokazatelné. Uvedení autoři nicméně identifikují tři faktory, které mohou podle jejich názoru prokazatelně zvýšit výkonnost veřejného sektoru. Jedná se o (Curristine, Lonti 2007, s. 2):

Decentralizace politické moci a odpovědnosti za výdaje musí být doprovázena odpovídající fiskální decentralizací. V tom případě může posílit konkurenční tlaky při zabezpečování veřejných služeb a může vést k redukci personálu na úrovni státní správy a úspoře nákladů. Při řízení lidských zdrojů by měly být využívány peněžní i nepeněžní stimuly. Vysoká úroveň mezd a platů ve veřejném sektoru, v porovnání se sektorem tržním, může vést podle zjištění OECD k neefektivnosti. Na druhé straně je ale odpovídající úroveň oceňování ve veřejném sektoru předpokladem pro získání kvalifikovaného personálu, je proto třeba hledat v této oblasti vhodný kompromis. Jako velmi důležitý se také jeví důraz na podporu nepeněžních stimulů, jako jsou např. uspokojení z prováděné práce a vnitroorganizační etika.

Rozšíření okruhu prováděných činností může podle autorů také vést ke zvýšení výkonnosti, a to prostřednictvím realizace úspor z rozsahu pramenících ze snížení režijních nebo fixních nákladů na jednotku produkce. V tomto případě je ale třeba zvážit rovněž další dopady, např. dostupnost služeb a jejich kvalitu. Jako velice potřebná se ukázala také snaha využít nově získané informace o výkonnosti již v průběhu plánovacího a rozpočtového procesu. Bohužel, přestože tato data jsou mnohde k dispozici, zatím se je nijak výrazně nedaří implementovat do procesu skutečné tvorby rozpočtu, resp. rozpočtových vyjednávání. Důvodem ovšem v tomto případě není neúčinnost manažerských metod a nástrojů, ale spíše nedostatek politické vůle ke změnám rozpočtové legislativy a rozpočtových vyjednávání (Blöndal, 2003), příp. neochota nebo neschopnost dostupných manažerských nástrojů v praxi využívat.

Ekonomické řízení ve veřejném sektoru lze ve shodě s aktuálním stavem poznání popsat jako řízení ekonomických systémů organizace v souladu s konceptem 3E, tj. hospodárností, efektivností a účelností. Jeho cílem je plnění plánovaných záměrů a úkolů organizace za současného hospodárného, efektivního a účelného využití dostupných zdrojů. Je zjevné, že cílového stavu nelze dosáhnout výhradně za použití tradičních administrativních metod řízení, ale že je naopak nutno do procesu řízení veřejného sektoru zapojovat vhodné manažerské nástroje a metody, které ovlivňování ekonomických systémů v souladu s konceptem 3E umožní a podpoří.

Zavedení ekonomického řízení zatím naráží v praxi na mnohé překážky, počínaje neexistencí strategie a konceptu takového řízení v organizaci a konče nefunkčními nebo nedostatečnými systémy interních školení pro ekonomické manažery. Absence využívání manažerských nástrojů řízení je evidentní zejména na úrovni státní správy, přičemž tato situace se jeví jako dlouhodobě neudržitelná. Pokud chceme zlepšit kontrolu nad vývojem celkového dluhu, využíváním evropských fondů a zejména pokud chceme zvýšit efektivnost veřejného sektoru, bude třeba změnit tradiční administrativní pohled na řízení a zapojit do něj odpovědnostní přístup a osobní rozhodovací kreativitu manažerů.

LITERATURA